Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 25.11.2004
OVG NRW: satzung, öffentliche sicherheit, hundesteuer, stadt, erlass, ungültigkeit, aufnehmen, rechtsetzungsverfahren, rasse, gemeindeordnung
Datum:
Gericht:
Spruchkörper:
Entscheidungsart:
Tenor:
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Aktenzeichen:
Vorinstanz:
Oberverwaltungsgericht NRW, 14 A 2973/02
25.11.2004
Oberverwaltungsgericht NRW
14. Senat
Urteil
14 A 2973/02
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 25 K 7003/01
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Der Hundesteuerbescheid des Beklagten vom 12. Januar 2001 und der
Widerspruchsbescheid vom 18. September 2001 werden aufgehoben,
soweit in ihnen eine Hundesteuer von mehr als 312,-- DM festgesetzt ist.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
Wegen des Tatbestandes bis zur Entscheidung des Verwaltungsgerichts wird auf die
zutreffende Darstellung im Tatbestand des angefochtenen Urteils verwiesen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem angefochtenen Urteil abgewiesen. Zur
Begründung hat es seine Rechtsprechung zur Gültigkeit vergleichbarer Satzungen anderer
Gemeinden wiederholt und in Bezug auf die Verweisung der Hundesteuersatzung der
Stadt O. (HS) für die erhöhte Besteuerung "gefährlicher Hunde" auf die Anlagen 1 und 2 zur
Landeshundeverordnung NRW (LHV NRW) "in der jeweils geltenden Fassung" ausgeführt:
Diese dynamische Verweisung des Satzungsgebers auf die Rasselisten der LHV NRW
führe nicht zur Ungültigkeit des Satzung, da die LHV NRW bisher nicht geändert und
deshalb der Fall, dass die Anlagen Hunde aufzählten, die vom Willen des Satzungsgebers
nicht erfasst seien und für die deshalb eine erhöhte Hundesteuer nicht erhoben werden
könne, nicht eingetreten sei.
Der Senat hat auf Antrag der Klägerin mit Beschluss vom 11. August 2004 - der Klägerin
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zugestellt am 16. August 2004 - die Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Gültigkeit
der Satzung und damit an der Richtigkeit des Urteils und wegen besonderer rechtlicher
Schwierigkeiten, soweit die Wirksamkeit der dynamischen Verweisung des HS auf die LHV
NRW in Streit steht, zugelassen. Zur Begründung der Berufung trägt die Klägerin mit am
15. September 2004 eingegangenem Schriftsatz vor: Die dynamische Verweisung der
Satzung für die höher zu besteuernden Hunde auf die Anlagen 1 und 2 der LHV sei
unwirksam, weil sie gegen das Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip verstoße, die
bezogene Landeshundeverordnung, wie auch das OLG Düsseldorf entschieden habe,
insoweit nichtig gewesen sei, als sie mit Regelungen für gefährliche Hunde an deren
Rassenzugehörigkeit anknüpfe, und weil der örtliche Satzungsgeber die ihm nach dem
KAG NRW übertragene Aufgabe, die Hundesteuer durch Satzung zu regeln, nicht über
eine dynamische Verweisung auf das Land zurück übertragen dürfe. Die Satzung verstoße
zudem gegen den Gleichheitssatz, da sie Hunde vergleichbarer Gefährlichkeit wie die
aufgelisteten, so den deutschen Schäferhund, nicht ebenfalls der erhöhten Besteuerung
unterwerfe. Ferner hält die Klägerin die Satzung wegen Verstoßes gegen Art. 90 und 28
EG für unwirksam.
Die Klägerin beantragt, das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Antrag erster
Instanz zu erkennen.
Der Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen.
Er ist der Auffassung, dass die Hundesteuersatzung der Stadt O. nicht wegen der
dynamischen Verweisungen auf die Anlagen zur LHV NRW unwirksam sei. Dynamische
Verweisungen seien nach der Rechtsprechung zulässig. Für den kommunalen
Satzungsgeber müsse dies um so mehr gelten, als dieser flexibler als der Gesetzgeber auf
Änderungen in der von der Verweisung in Bezug genommenen Regelung reagieren könne.
Die von der Satzung bezogene LHV NRW sei entgegen der Auffassung der Klägerin auch
nicht unwirksam. Die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zur Ungültigkeit von
Gefahrhundeverordnungen anderer Länder beträfen Nordrhein-Westfalen nicht. Aus
Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur rheinland-pfälzischen
Gefahrabwehrverordnung - Gefährliche Hunde -, die wie die LHV NRW Rasselisten
verwende, ergebe sich, dass die ordnungsbehördliche Generalermächtigung eine
hinreichende Ermächtigungsgrundlage für die Gefahrhundeverordnung sei. Die dieselbe
Verordnung als unwirksam erachtende Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom
28. Juni 2004 sei nicht überzeugend. Selbst wenn einzelne Regelungen der LHV NRW
unwirksam wären, würde dies die in deren Anlagen 1 und 2 enthaltenen Listen und damit
auch die auf diese verweisenden Satzungsregelungen nicht berühren.
Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist zulässig, insbesondere fristgerecht begründet worden.
Sie ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen,
denn der Bescheid des Beklagten über die Heranziehung der Klägerin zur erhöhten
Hundesteuer ist rechtswidrig, weil er sich nicht auf eine wirksame Rechtsgrundlage stützen
kann. § 2 Abs. 2 HS, soweit er durch Verweisung auf die Anlage 1 zur LHV NRW die
Höherbesteuerung von Hunden, darunter von American Staffordshire Terriern regelt,
verstößt gegen übergeordnetes Landesrecht, nämlich § 41 Abs. 1 Buchst. f) GO NRW.
Bei der Regelung des § 2 Abs. 2 HS handelt es sich, auch soweit sie keine eigene
Bestimmung der Hunde enthält, für die die erhöhte Hundesteuer erhoben wird, sondern auf
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§ 2 LHV NRW und auf die Rassenliste in Anlage 1 der LHV NRW "in der jeweils geltenden
Fassung" verweist, um eine Regelung durch kommunale Satzung. Denn bei Verweisungen
auf eine andere rechtliche Regelung, auch soweit diese einen von der verweisenden Norm
abweichenden rechtlichen Charakter hat, werden die in Bezug genommenen Regelungen
nicht nur inhaltlich, sondern auch nach Rang und Geltungskraft in die verweisende Norm
integriert. Vgl. BVerfG, Beschl. vom 1. März 1978 - 1 BvR 786/70 u.a. -, BVerfGE 47, 285
(309 f.) = NJW 1978, 1475 (1476); Clemens, AöR 111 (1978), 63 (65); Arndt, JuS 1979, 784
f.
Die Verweisung in § 2 Abs. 2 HS steht aber in Widerspruch zu § 41 Abs. 1 Buchst. f) GO
NW. Danach kann der Rat der Gemeinde die Entscheidung über den Erlass, die Änderung
und die Aufhebung von Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen nicht
übertragen. Dies aber ist hier - in verdeckter Weise - mit der Verweisung des § 2 Abs. 2 HS
auf die Regelungen der LHV NRW geschehen.
Bei statischen Verweisungen, bei denen eine bestimmte Fassung der in Bezug
genommenen Rechtsnorm in die verweisende Norm integriert wird, haben spätere
Änderungen der Norm, auf die verwiesen wird, keine Rückwirkung auf die verweisende
Norm. Demgegenüber bewirken dynamische Verweisungen stets, dass der Inhalt der
verweisenden Norm durch die Änderung der Regelungen, auf die verwiesen wird, ebenfalls
verändert wird. Dennoch sind dynamische Verweisungen in Gesetzen und
Rechtsverordnungen von der Rechtsprechung und Lehre als zulässig angesehen worden,
nicht nur für den unproblematischen Fall, dass der Normgeber für die verweisende und die
in Bezug genommene Regelung derselbe ist (Binnenverweisung), sondern - in engen
Grenzen - auch für Fälle, in denen über die Ausgestaltung der in Bezug genommenen
Regelung ein anderer entscheidet (Fremdverweisung).
Vgl. den Überblick über die verschiedenen verfassungsrechtlichen Maßstäbe bei Clemens,
a.a.O., S. 100 ff.
In welchem Maße das Verbot des § 41 Abs. 1 Buchst. f) GO NRW,
Rechtsetzungsbefugnisse des Rates zu übertragen, dennoch dynamische
Fremdverweisungen in kommunalen Satzungen zulässt, bedarf hier keiner abschließenden
Prüfung. Denn jedenfalls dann, wenn der Inhalt dessen, was durch die Änderungen der in
Bezug genommenen Regelung in das Ortsrecht integriert würde, nicht mehr als vom
rechtsetzenden Willen des Rates erfasst anzusehen ist, schließt das Übertragungsverbot
dynamische Verweisungen aus. Dies ist dann anzu- nehmen, wenn weder aus der
verweisenden Norm selbst, noch aus der Struktur der Regelungen, auf die verwiesen wird,
eine für den Rat erkennbare Begren-zung der potentiellen Rückwirkungen von Änderungen
der Bezugsregelung gewonnen werden kann. Demgegenüber können eng begrenzte
mögliche Rückwirkungen, weil vom Rat bereits bei Erlass der Verweisungsnorm in ihrem
potentiellen Umfang erkannt, je nach Sachlage als (antizipiert) in seinen
Rechtsetzungswillen aufgenommen bewertet werden.
Die dynamische Verweisung des § 2 Abs. 2 HS auf die Liste der Anlage 1 zur LHV NRW
zur Bestimmung der höher besteuerten Hunde gehört nicht zu denen, bei denen der Rat
absehen konnte, in welcher Weise der Verordnungsgeber diese künftig gestalten werde.
Dies ergibt sich bereits daraus, dass die Rassenliste der Anlage 1 zur
Landeshundeverordnung zu einer neuen Regelung gehörte, mit der erstmals ein von der
individuellen Gefährlichkeit eines Hundes absehendes, allein auf ein für diese Rassen
vermutetes "Potenzial zur Erzeugung aggressiver Hunde" (so I. 2.3 der
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Verwaltungsvorschriften zur LHV NRW - MBl. NRW 2000, 1558) abstellendes Zuchtverbot
eingeführt wurde. Ob diese Liste in der ursprünglichen Form beibehalten oder verändert
würde, hing ab von den vom Verordnungsgeber verfolgten präventiven Zielen der
Gefahrenabwehr und den diese Ziele beeinflussenden künftigen Erkenntnissen und
Wertungen, die für den örtlichen Satzungsgeber nicht vorhersehbar waren. Die
Ermächtigungsnorm des § 26 Abs. 1 OBG NRW, aufgrund derer die LHV NRW ergangen
ist und die allein und allgemein auf die Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung
abstellt, bot ebenfalls keine konkreten Anhaltspunkte dafür, in welcher Weise und in
welchem Umfang die Liste der Anlage 1 zur LHV NRW vom Verordnungsgeber
beibehalten oder modifiziert werden würde. Die Bestimmung, für das Halten welcher
Hunde allein aufgrund ihrer Rasse und unabhängig von der individuellen Gefährlichkeit der
Höchststeuersatz des § 2 Abs. 2 HS erhoben werden sollte, hat der örtliche Satzungsgeber
deshalb in der Sache letztlich dem Verordnungsgeber des Landes überlassen, ohne
übersehen und in seinen Willen aufnehmen zu können, in welcher Weise und in welchem
Umfang dessen künftige Rechtsgestaltungen auf die gemeindliche Hundesteuersatzung
zurückwirken würden. Zwar ist es formal der Rat der Stadt O. gewesen, der alle
Bestimmungen der Hundesteuersatzung getroffen hat; in der Sache hat er jedoch -
entgegen § 41 Abs. 1 Buchst. f) GO NRW - die Regelungsmacht für den Steuertatbestand
der nach Rassenmerkmalen höher zu besteuernden Hunde auf den Verordnungs-geber
des Landes übertragen.
Der vom Beklagten hervorgehobene Gesichtspunkt, dass der kommunale Satzungsgeber
schnell reagieren könne, wenn in der Bezugsnorm einschlägige, auf die Satzung
rückwirkende Änderungen vorgenommen würden, rechtfertigt keine andere Sichtweise. Er
ist schon in praktischer Hinsicht nicht überzeugend. Denn der kommunale Satzungsgeber
kann genauso schnell reagieren, wenn er bei einer statischen Verweisung der Änderung
einer Bezugsnorm folgen will. Vor allem aber gilt: Dass das Rechtsetzungsverfahren, mit
dem sich der Rat der Gemeinde von den Wirkungen einer dynamischen Verweisung, die er
nicht hinnehmen will, wieder abkoppeln kann, schneller und einfacher durchzuführen ist als
das eines parlamentarischen Gesetzgebers, ändert nichts daran, dass er zunächst
weitgehend die Rechtsetzung einem anderen überlassen hat. Die leichte Behebbarkeit
eines Verstoßes gegen § 41 Abs. 1 Buchst. f) GO NRW nimmt dem Verstoß nicht den
Charakter des Verstoßes.
Soweit das Verwaltungsgericht die Unwirksamkeit der in der Satzung enthaltenen
dynamischen Verweisung auf die Rasselisten der LHV NRW mit der Begründung verneint
hat, diese Listen seien nicht verändert worden und eine künftige Teilnichtigkeit nur für den
Fall einer künftigen Erweiterung der Rasselisten durch den Verordnungsgeber
angenommen hat, kann dem nicht gefolgt werden. Der zur Unwirksamkeit der
verweisenden Regelung des § 2 Abs. 2 HS führende Rechts- verstoß liegt in der
verdeckten, der Gemeindeordnung widersprechenden Übertragung von örtlichen
Rechtsetzungsbefugnissen auf den Landesverord- nungsgeber. Dieser Rechtsmangel
haftet der Satzung seit ihrem Inkrafttreten und nicht erst von dem Zeitpunkt an, in dem der
Verordnungsgeber eine auf die Satzung zurückwirkende Rechtsänderung vornimmt.
Die Klägerin greift den Hundesteuerbescheid nur insoweit an, als mit ihm eine über die für
das Halten sonstiger Hunde erhobene Steuer hinausgehende höhere Steuer festgesetzt
worden ist. Sonstige, eine höhere Besteuerung der Hundehaltung vorsehende Regelungen
der Satzung sind hier nicht einschlägig. Es bedurfte deshalb keiner Prüfung, ob die
Unwirksamkeit der Satzung, soweit sie in ihrem § 2 Abs. 2 auf die Anlage 1 zur LHV NRW
verweist, auch Auswirkungen auf die Gültigkeit anderer Regelungen der Satzung hat.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr.
10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht
vorliegen.