Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 04.11.1998
OVG NRW (aufschiebende wirkung, antragsteller, abgrenzung zu, wirkung, errichtung, auslegung, inbetriebnahme, flughafen, verwaltungsakt, beurteilung)
Oberverwaltungsgericht NRW, 20 B 1413/97.AK
Datum:
04.11.1998
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
20. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
20 B 1413/97.AK
Tenor:
Die Anträge werden abgelehnt. Die Antragsteller tragen die Kosten des
Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der
Beigeladenen je zur Hälfte. Der Streitwert wird auf 20.000,-- DM
festgesetzt.
Gründe Die Anträge in der zuletzt gestellten Fassung (s. Schriftsätze vom 10.
September 1997 und 23. März 1998), im Wege einstweiliger Anordnung den
Antragsgegner zu verpflichten, einstweilen bis zur bestandskräftigen Entscheidung über
den Antrag der Antragsteller vom 24. Juni 1997 der Beigeladenen die Fortsetzung der
Bauarbeiten und die Inbetriebnahme der geplanten Erweiterung des
Fluggastabfertigungsgebäudes auf dem Gelände des Flughafens L. /Bonn zu
untersagen, hilfsweise, festzustellen, daß die Klage 20 D 199/97.AK gegen die
Bescheide vom 7. Februar 1997 (Az. 612-31-21/6-8 KB) und vom 21. Februar 1997 (Az.
612-31-21/6-8 KB) aufschiebende Wirkung hat, und den Antragsgegner gemäß § 80a
Abs. 1 Nr. 2 VwGO zu verpflichten, einstweilen bis zur bestandskräftigen Entscheidung
in der Hauptsache die Fortsetzung der Bauarbeiten und die Inbetriebnahme der
geplanten Erweiterung des Fluggastabfertigungsgebäudes auf dem Gelände des
Flughafens L. /Bonn zu untersagen, haben keinen Erfolg. I. Der Hauptantrag auf Erlaß
einer einstweiligen Anordnung ist zulässig. Seiner Zulässigkeit steht weder der in § 123
Abs. 5 VwGO angeordnete Anwendungsvorrang der §§ 80, 80a VwGO entgegen noch
fehlt es am Rechtsschutzbedürfnis. Die Zulässigkeit des Hauptantrages ist nicht deshalb
zu verneinen, weil der Antragsgegner eine luftverkehrsrechtliche Entscheidung mit
Zulassungswirkung (in Gestalt der sog. Unterbleibensentscheidung) getroffen hätte, so
daß mit Blick auf einen solchen Verwaltungsakt ein Fall der §§ 80 und 80a VwGO
vorliegen würde. Dies ist unter II. im einzelnen darzulegen. Die Antragsteller sind auch
nicht darauf verwiesen, gegen die vom Oberstadtdirektor der Stadt L. erteilte
Baugenehmigung für das umstrittene Terminal mit einem Antrag nach §§ 80, 80a VwGO
vorzugehen. Was die durch § 123 Abs. 5 VwGO geforderte Abgrenzung zu den §§ 80,
80a VwGO anlangt, so ist auf den Streitgegenstand abzustellen. Dieser wird hier durch
den Anspruch gebildet, der Antragsgegner möge in seiner Funktion als
Luftaufsichtsbehörde durch Verfügung gegen die weitere Realisierung des streitigen
Bauvorhabens einschreiten, weil die Errichtung bzw. Inbetriebnahme des Terminals
allein durch die erteilte Baugenehmigung nicht gedeckt werde, sondern eine
luftrechtliche Planfeststellung erfordere. Zu diesem Streitgegenstand, der im
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Hauptsacheverfahren durch Verpflichtungsklage zu verfolgen wäre, gehört die
Baugenehmigung weder unmittelbar noch mittelbar: Abgesehen davon, daß die
Antragsteller die Bauaufsichtsbehörde nicht in Anspruch nehmen, kämen sie dem
genannten Antragsziel keinen Schritt näher, wenn die aufschiebende Wirkung ihres
Widerspruchs vom 4. Dezember 1997 bzw. eines gegen die Baugenehmigung noch
einzulegenden Widerspruchs gemäß §§ 80a, 80 Abs. 5 VwGO angeordnet würde. Die
Nichtvollziehbarkeit der Baugenehmigung führte zwar zu dem von den Antragstellern
letztlich erstrebten Effekt, daß die Beigeladene von der (weiteren) Errichtung und dem
Betrieb des Terminals einstweilen Abstand nehmen müßte und die Antragsteller aus der
Nutzung des Terminals - nicht anders als bei einem Einschreiten des Antragsgegners -
zunächst keine Beeinträchtigungen zu besorgen hätten. Diese Wirkung eines
Vorgehens gegen die Baugenehmigung liegt indes jenseits des Rechtsschutzziels des
vorliegenden Verfahrens und kann daher allein unter dem Gesichtspunkt des
Rechtsschutzbedürfnisses Bedeutung erlangen. Im Ergebnis ebenso HessVGH, Urteil
vom 16. November 1971 - II OE 113/71 -, VerwRspr. Bd. 24 (1973), 281 f. Doch ist auch
das Rechtsschutzbedürfnis hier nicht in Frage gestellt. Der Hauptantrag erweist sich
nicht deshalb als nutzlose oder überflüssige Rechtsverfolgung, weil die Antragsteller im
Wege schlichter Widerspruchseinlegung gegen die Baugenehmigung ohne gerichtliche
Hilfe zu diesem Ziel gelangen könnten. Die aufschiebende Wirkung eines
Rechtsbehelfs gegen die bauaufsichtliche Zulassung des Terminalbaus entfällt hier kraft
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 212a Abs. 1 BauGB. Diese Bestimmung ist zwar
erst am 1. Januar 1998 in Kraft getreten, erfaßt aber auch Rechtsbehelfe, die schon
vorher eingelegt worden sind, also auch den Widerspruch der Antragsteller vom 4.
Dezember 1997 gegen den Vorbescheid und die Teilbaugenehmigungen aus dem
Jahre 1997. Vgl. dazu OVG NW, Beschlüsse vom 5. Februar 1998 - 10 B 2939/97 -, vom
31. Juli 1998 - 10 B 966/98 - und vom 23. Januar 1998 - 7 B 2984/97 -. Ein gerichtliches
Vorgehen gegen die sofortige Vollziehbarkeit der Baugenehmigung ist schließlich nicht
als sachgerechterer - einfacherer, leichterer oder effektiverer - Weg zur Erreichung der
letztlich erstrebten Wirkung zu bewerten, weil die Antragsteller in jenem Verfahren den
Kernpunkt ihrer Argumentation nach dem baurechtlichen Prüfungsprogramm von
vornherein nicht mit Aussicht auf Erfolg geltend machen könnten: Der baurechtliche
Nachbarschutz ist ausschließlich materieller Rechtsschutz. Verfahrensfehler, wie sie mit
dem rechtswidrigen Unterlassen einer Planfeststellung nach §§ 8, 10 LuftVG
zusammenhängen, führen nicht zur Aufhebung der Baugenehmigung. Vgl. BVerwG,
Urteil vom 20. Juli 1990 - 4 C 30.87 -, Buchholz 406.11 § 38 BauGB Nr. 9 (S. 29 f.) =
BVerwGE 85, 251 = DVBl. 1990, 1179 = NVwZ 1991, 66; Mampel, Nachbarschutz im
öffentlichen Baurecht, 1994, Rdnrn. 1657 ff. m.w.N. Der zulässige Hauptantrag ist nicht
begründet. Die Antragsteller haben weder einen Anordnungsgrund noch einen
Anordnungsanspruch für den Erlaß der begehrten Regelungsanordnung nach § 123
Abs. 1 Satz 2 VwGO glaubhaft gemacht. Es ist nicht überwiegend wahrscheinlich, daß
sie aufgrund ihres Antrags vom 24. Juni 1997 in einem Hauptsacheverfahren mit Erfolg
verlangen können, daß der Antragsgegner der Beigeladenen die Errichtung bzw.
Nutzung des Terminals 2 untersagt. Als Rechtsgrundlage für diesen Anspruch kommt
allein § 29 Abs. 1 Sätze 1 und 2 LuftVG in Betracht. Ein öffentlich-rechtlicher Abwehr-
und Unterlassungsanspruch, der in der Antragsbegründung verschiedentlich
herangezogen wird, ist hier nicht einschlägig. Er ist in der Rechtsprechung für die
Abwehr von Eingriffen durch Hoheitsträger entwickelt worden, vgl. z.B. BVerwG, Urteil
vom 14. April 1989 - 4 C 21.88 -, Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 21 (S. 17); Urteil vom
16. Dezember 1988 - 4 C 40.86 -, Buchholz 442.40 § 30 LuftVG Nr. 1 (S. 12 f.); Urteil
vom 22. Februar 1980 - 4 C 24.77 -, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 33 (S. 105), also für
Fallkonstellationen, die fraglos nicht vorliegen, wenn es wie hier um das Vorhaben
eines Privatrechtssubjektes geht. Zu Recht zielt der Hauptantrag der Antragsteller daher
nicht darauf ab, der Antragsgegner solle etwas unterlassen, sondern darauf, er möge
aufsichtsbehördlich einschreiten. § 29 Abs. 1 LuftVG konkretisiert die polizeirechtliche
Generalklausel im Luftverkehrsrecht; für seine Auslegung, insbesondere hinsichtlich des
Gefahrenbegriffs, ist das allgemeine Polizeirecht heranzuziehen. Vgl. Senatsbeschluß
vom 20. Mai 1997 - 20 B 233/97 -, amtlicher Umdruck S. 3 f. m.w.N. Nach den Sätzen 1
und 2 der Vorschrift ist die zuständige Luftfahrtbehörde u.a. befugt, in Ausübung der
Luftaufsicht Verfügungen zu erlassen, um konkrete Gefahren abzuwehren, die der
öffentlichen Sicherheit durch die Luftfahrt drohen. Als eine solche Gefahr könnte hier
allein zu erwägen sein, ob Errichtung und Nutzung des Terminals gegen Vorschriften
des Luftverkehrsgesetzes verstoßen, weil es für sie eines nicht vorliegenden
luftrechtlichen Zulassungsaktes, insbesondere in Gestalt eines
Planfeststellungsbeschlusses, bedarf. Diese Frage ist für die Eingriffsermächtigung des
Antragsgegners bedeutsam, weil die erteilte Baugenehmigung nicht mit der
Konzentrationswirkung der Planfeststellung (§ 9 Abs. 1 Satz 1 LuftVG) ausgestattet ist.
Handelte es sich bei der Errichtung und Nutzung des Abfertigungsgebäudes um eine
planfeststellungsbedürftige Maßnahme, so würde das Fehlen der Planfeststellung für
sich betrachtet eine Verletzung der objektiven Rechtsordnung darstellen, die eine
Störung der öffentlichen Sicherheit im Sinne des § 29 Abs. 1 LuftVG begründen würde.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. April 1989, a.a.O.; Senatsurteil vom 24. April 1997 - 20 A
5884/94 -, amtlicher Umdruck S. 16 f.; HessVGH, Urteil vom 16. November 1971, a.a.O.
S. 282; a.A. VGH Ba.-Wü., Urteil vom 25. November 1988 - 5 S 1061/88 -, ZLW 1989,
171 (176) = NVwZ-RR 1989, 530 (531). Die Frage der Planfeststellungsbedürftigkeit
eines Terminals, die im juristischen Schrifttum und in der Rechtsprechung
unterschiedlich beurteilt wird und sich aus dem Luftverkehrsgesetz nicht ohne weiteres
entscheiden läßt, kann indessen offenbleiben: Sie ist nicht entscheidungserheblich. An
den Voraussetzungen für ein Einschreiten nach § 29 Abs. 1 LuftVG fehlt es nämlich
selbst dann, wenn man die Planfeststellungsbedürftigkeit des Terminals bejahte. Da §
29 Abs. 1 LuftVG nach Auffassung des Senats vom Grundsatz her nicht als
drittschützende Norm anzusehen ist, vgl. Gerichtsbescheid des Senats vom 22. Januar
1997 - 20 D 73/96.AK -, ZLW 1997, 523 (527 f.) zu § 21a LuftVO; a.A. HambOVG, Urteil
vom 20. Januar 1997, amtlicher Umdruck S. 43, könnte sich die behördliche
Handlungsermächtigung - hier begründet durch ein luftrechtlich unzulässiges Verhalten
der Beigeladenen - nur insoweit zu einer einklagbaren Pflicht des Antragsgegners
verdichten, wie öffentlich-rechtlich geschützte Individualinteressen der Antragsteller in
Betracht kommen, über die bei der Ausübung der Ermächtigung mitzuentscheiden ist.
Vgl. Gerichtsbescheid des Senats vom 22. Januar 1997, a.a.O. S. 528 m.w.N. Auf eine
zu Unrecht unterbliebene Planfeststellung könnten sich die Antragsteller bei der
Anwendung des § 29 Abs. 1 LuftVG jedoch nicht berufen. Der Senat geht in
Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts davon aus,
daß § 8 Abs. 1 LuftVG mit dem Erfordernis einer Planfeststellung keine drittschützende
Wirkung hat. Vgl. Senatsurteil vom 2. Februar 1995 - 20 A 3485/91 -, amtlicher Umdruck
S. 27 ff., bestätigt durch BVerwG, Beschluß vom 14. März 1996 - 4 B 124.95 -, amtlicher
Umdruck S. 5 f.; vgl. ferner BVerwG, Urteil vom 22. Februar 1980 - 4 C 24.77 -, NJW
1981, 239 ff. und Urteil vom 29. Mai 1981 - 4 C 97.77 -, BVerwGE 62, 243 ff. zur
Planfeststellung nach dem Bundesfernstraßengesetz und nach dem
Wasserhaushaltsgesetz. Haben die Antragsteller aber keinen Anspruch auf
Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens als des "richtigen"
Verwaltungsverfahrens, so können sie von vornherein auch kein Einschreiten zur
Sicherung eines solchen Verfahrensanspruchs beanspruchen. Eine
Stillegungsverfügung im Sinne des Hauptantrags kann mithin allenfalls mit Blick auf die
Beeinträchtigung materieller Rechte und Rechtsgüter der Antragsteller in Betracht
kommen. Indes ist nichts dafür vorgetragen, geschweige denn glaubhaft gemacht (§ 123
Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO), daß mit dem Bau und der
anschließenden Nutzung des Terminals zusätzliche und auch unzumutbare
Beeinträchtigungen verbunden sein werden, denen der Antragsgegner schon jetzt
begegnen müßte - ein Gesichtspunkt, der auch auf den Anordnungsgrund durchschlägt.
Die Antragsteller nehmen zwar an, sie würden wegen einer durch das Terminal 2
veranlaßten künftig vermehrten Beförderung von Passagieren mit zusätzlichem und
unzumutbarem Flug- bzw. Bodenlärm beaufschlagt. Indes bleiben ihre Ausführungen
hierzu spekulativ. Soweit die Antragsteller ihre Betroffenheit aus dem gegenwärtigen
Betrieb darstellen, ist im vorliegenden Verfahren - legt man die Angaben der
Antragsteller zugrunde - davon auszugehen, daß dessen Immissionen nach den vom
Senat andernorts angelegten Maßstäben, vgl. z.B. Senatsurteile vom 2. Februar 1995 -
20 A 3485/91 - und vom 23. Januar 1998 - 20 A 3642/91 -, Senatsbeschluß vom 24.
April 1998 - 20 B 960/97.AK -, als Vorbelastung hinzunehmen sind. Was die künftige
Entwicklung des Luftverkehrs am Flughafen der Beigeladenen anlangt, ist weder
dargetan noch sonst erkennbar, daß die Antragsteller gerade aus der Nutzung des
neuen Terminals in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht zusätzlich und beachtlich
betroffen würden. Zwar gehört der Luftverkehr seit Jahren fraglos zu den
Wachstumsbranchen mit überproportionalen Zuwachsraten; dieser Trend wird
voraussichtlich auch in Zukunft anhalten. Vgl. nur Beschlußempfehlung und Bericht zum
Entwurf eines Elften Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom 22. April
1998, Bundestags-Drucksache 13/10530, S. 1. Der nachvollziehbare Einfluß des
streitigen Terminals auf diese Entwicklung am Flughafen der Beigeladenen und vor
allem deren Folgen für die Antragsteller sind indessen kaum quantifizierbar. Für ihre
konkrete tatsächliche Betroffenheit durch Lärm sind andere Einflußgrößen deutlich
bestimmender als die Nutzung des Abfertigungsgebäudes. Zwar nimmt die Ausstattung
mit Abfertigungseinrichtungen Einfluß auf das Angebots- und Nachfrageverhalten bei
Fluggesellschaften und Fluggästen und damit auf das Fluggastaufkommen, das sich
erhöhen soll und aller Voraussicht nach erhöhen wird. Für die tatsächliche Betroffenheit
der Antragsteller entscheidend ist jedoch, wie das Fluggastaufkommen konkret
abgewickelt wird. Unter diesem Blickwinkel sind für die Lärmeinwirkungen an den
Grundstücken der Antragsteller vorrangig von Bedeutung: Kapazität und
Emissionsverhalten des eingesetzten Fluggeräts, die daraus resultierenden
Flugbewegungszahlen und die Verteilung auf die durch Flugverfahren nach § 27a
LuftVO festgelegte Flugstreckengeometrie. Selbst die Antragsteller gehen bei ihrer
Einschätzung davon aus, daß eine Steigerung des äquivalenten Dauerschallpegels
(Leq) nur um etwa 3 dB(A) zu erwarten sei. Damit würde sich die Zusatzbelastung im für
sie ungünstigsten Fall in einer Größenordnung bewegen, die - gemessen an der
vergleichenden Betrachtung der Dauerschallpegel - nach allgemeinen Erkenntnissen
der Akustik im Wahrnehmungsschwellenbereich liegt. Vgl. dazu Senatsurteil vom 17.
September 1998 - 20 A 3482/91 -, amtlicher Umdruck S. 36-38 m.w.N. Im übrigen
rührten zusätzliche Lärmimmissionen in jedem Fall von genehmigtem Flugbetrieb her,
so daß es auch an der rechtlichen Betroffenheit der Antragsteller durch den
Terminalneubau fehlte. Denn der Flugbetrieb auf dem Flughafen der Beigeladenen ist -
abgesehen von Nachtflugbeschränkungen - im Rahmen der Bahnkapazität
unbeschränkt zugelassen. Dies ergibt sich namentlich aus den Bescheiden vom 3.
Januar 1959 und 16. März 1961, die keine Einschränkungen enthalten, findet sich aber
ausdrücklich bereits in der "Vorläufigen Genehmigung zur Inbetriebnahme des
ehemaligen Militärflugplatzes Wahn als Verkehrsflughafen L. -Bonn" (Seite 2) vom 25.
Juli 1957. Immissionen aus (unanfechtbar) zugelassenem Flugbetrieb müssen die
Antragsteller aber bis zur Grenze eines Eingriffs in ihre Grundrechte hinnehmen. Ob und
wann gegebenenfalls ein solcher Eingriff im Zusammenhang mit der Nutzung des
Terminals eintreten wird, läßt sich derzeit nicht ansatzweise absehen. Davon
abgesehen wäre das geforderte Einschreiten gegen die Nutzung des Terminals 2 kaum
ein geeignetes Mittel, einer Grundrechtsbeeinträchtigung aus genehmigten
Flugbewegungen entgegenzuwirken. II. Der Hilfsantrag ist unzulässig. Ein
Verwaltungsakt, in bezug auf den die aufschiebende Wirkung der Klage 20 D 199/97.AK
festgestellt und Anordnungen nach § 80a Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3 Satz 1 VwGO getroffen
werden könnten, liegt nicht vor. Mit ihrer Klage verfolgen die Antragsteller eine
Aufhebung der "Bescheide" des Antragsgegners an sie vom 7. Februar 1997 und an
das Bauaufsichtsamt der Stadt L. vom 21. Februar 1997. Der rechtliche Charakter dieser
Schreiben ist durch Auslegung zu bestimmen, bei der die von den Antragstellern
aufgezeigten rechtlichen Konstruktionen eine untergeordnete Rolle spielen. Die
Auslegung des Schreibens vom 7. Februar 1997 ergibt, daß es bloße Informationen
beinhaltet, nämlich zum einen den Hinweis, daß ein luftrechtliches
Zulassungsverfahren, an dem die Antragsteller antragsgemäß beteiligt werden könnten,
nicht durchgeführt werde - darin liegt eine bloße Information über die Rechtslage, wie
sie sich aus der Sicht des Antragsgegners darstellte; zum anderen wird mitgeteilt,
welches weitere Vorgehen beabsichtigt ist - dabei handelt es sich um eine reine
Sachstandsmitteilung, wie schon aus der Einleitung dieses Abschnitts mit "Lediglich zu
Ihrer Information" und der Bezugnahme auf den seinerzeitigen Bearbeitungsstand und
eine ausstehende abschließende Prüfung ohne weiteres hervorgeht.
Das Schreiben vom 21. Februar 1997 stellt ebenfalls keinen Verwaltungsakt dar. Auch
diese Beurteilung ist durch Auslegung des Schreibens selbst zu gewinnen, wobei sich
klar ergibt, daß es sich um einen verwaltungsinternen Mitwirkungsakt im
Baugenehmigungsverfahren handelt. Dafür spricht schon die Vorgeschichte, in der der
Antragsgegner mit dem vorbezeichneten Schreiben vom 7. Februar 1997 ausdrücklich
erklärt hat, ein luftrechtliches Verwaltungsverfahren im Sinne des § 9 VwVfG NW nicht
durchführen zu wollen. Dementsprechend ist keinem der Schreiben eine Regelung im
Sinne des § 35 VwVfG NW zu entnehmen. Das Schreiben vom 21. Februar 1997 enthält
keinen, ein luftrechtliches Verfahren abschließenden Entscheidungssatz; vielmehr legt
der Antragsgegner in ihm die Rechtslage und die Auswirkungen des Bauvorhabens aus
der Sicht der zuständigen Luftfahrtbehörde dar, um sich auf dieser Grundlage sodann
der Bewertung des Vorhabens durch die Bauaufsichtsbehörde anzuschließen. Auch hat
der Antragsgegner seine luftrechtliche Beurteilung allein gegenüber der
Bauaufsichtsbehörde verlautbart und nicht - mit Außenwirkung - (auch) gegenüber der
Beigeladenen; diese hat er mit Schreiben (ebenfalls) vom 21. Februar 1997 von seiner
verwaltungsintern abgegebenen Beurteilung lediglich in Kenntnis gesetzt. Eine
Unterbleibensentscheidung nach §§ 8 Abs. 3, 10 Abs. 1 Satz 2 LuftVG in der Gestalt
eines Verwaltungsaktes zu treffen, bestand auch kein Anlaß. Der Senat schließt sich der
überzeugenden Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts im oben zitierten Urteil vom
20. Juli 1990 (Buchholz, a.a.O. S. 31) an, daß es zur Wahrung der Kompetenzen, die in
§§ 8 Abs. 3, 10 Abs. 1 Satz 2 LuftVG der Luftverkehrsbehörde vorbehaltenen sind,
ausreicht, wenn diese ihre Auffassung innerhalb eines verwaltungsinternen
Zwischenverfahrens verdeutlicht. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1,
159 Satz 1, 162 Abs. 3 VwGO, die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 20 Abs. 3, 13 Abs.
1, 19 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GKG, § 5 ZPO.
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