Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 04.11.1998, 20 B 1413/97.AK

Entschieden
04.11.1998
Schlagworte
Aufschiebende wirkung, Antragsteller, Abgrenzung zu, Wirkung, Errichtung, Auslegung, Inbetriebnahme, Flughafen, Verwaltungsakt, Beurteilung
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Oberverwaltungsgericht NRW, 20 B 1413/97.AK

Datum: 04.11.1998

Gericht: Oberverwaltungsgericht NRW

Spruchkörper: 20. Senat

Entscheidungsart: Beschluss

Aktenzeichen: 20 B 1413/97.AK

Tenor: Die Anträge werden abgelehnt. Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen je zur Hälfte. Der Streitwert wird auf 20.000,-- DM festgesetzt.

1Gründe Die Anträge in der zuletzt gestellten Fassung (s. Schriftsätze vom 10. September 1997 und 23. März 1998), im Wege einstweiliger Anordnung den Antragsgegner zu verpflichten, einstweilen bis zur bestandskräftigen Entscheidung über den Antrag der Antragsteller vom 24. Juni 1997 der Beigeladenen die Fortsetzung der Bauarbeiten und die Inbetriebnahme der geplanten Erweiterung des Fluggastabfertigungsgebäudes auf dem Gelände des Flughafens L. /Bonn zu untersagen, hilfsweise, festzustellen, daß die Klage 20 D 199/97.AK gegen die Bescheide vom 7. Februar 1997 (Az. 612-31-21/6-8 KB) und vom 21. Februar 1997 (Az. 612-31-21/6-8 KB) aufschiebende Wirkung hat, und den Antragsgegner gemäß § 80a Abs. 1 Nr. 2 VwGO zu verpflichten, einstweilen bis zur bestandskräftigen Entscheidung in der Hauptsache die Fortsetzung der Bauarbeiten und die Inbetriebnahme der geplanten Erweiterung des Fluggastabfertigungsgebäudes auf dem Gelände des Flughafens L. /Bonn zu untersagen, haben keinen Erfolg. I. Der Hauptantrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung ist zulässig. Seiner Zulässigkeit steht weder der in § 123 Abs. 5 VwGO angeordnete Anwendungsvorrang der §§ 80, 80a VwGO entgegen noch fehlt es am Rechtsschutzbedürfnis. Die Zulässigkeit des Hauptantrages ist nicht deshalb zu verneinen, weil der Antragsgegner eine luftverkehrsrechtliche Entscheidung mit Zulassungswirkung (in Gestalt der sog. Unterbleibensentscheidung) getroffen hätte, so daß mit Blick auf einen solchen Verwaltungsakt ein Fall der §§ 80 und 80a VwGO vorliegen würde. Dies ist unter II. im einzelnen darzulegen. Die Antragsteller sind auch nicht darauf verwiesen, gegen die vom Oberstadtdirektor der Stadt L. erteilte Baugenehmigung für das umstrittene Terminal mit einem Antrag nach §§ 80, 80a VwGO vorzugehen. Was die durch § 123 Abs. 5 VwGO geforderte Abgrenzung zu den §§ 80, 80a VwGO anlangt, so ist auf den Streitgegenstand abzustellen. Dieser wird hier durch den Anspruch gebildet, der Antragsgegner möge in seiner Funktion als Luftaufsichtsbehörde durch Verfügung gegen die weitere Realisierung des streitigen Bauvorhabens einschreiten, weil die Errichtung bzw. Inbetriebnahme des Terminals allein durch die erteilte Baugenehmigung nicht gedeckt werde, sondern eine luftrechtliche Planfeststellung erfordere. Zu diesem Streitgegenstand, der im

Hauptsacheverfahren durch Verpflichtungsklage zu verfolgen wäre, gehört die Baugenehmigung weder unmittelbar noch mittelbar: Abgesehen davon, daß die Antragsteller die Bauaufsichtsbehörde nicht in Anspruch nehmen, kämen sie dem genannten Antragsziel keinen Schritt näher, wenn die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 4. Dezember 1997 bzw. eines gegen die Baugenehmigung noch einzulegenden Widerspruchs gemäß §§ 80a, 80 Abs. 5 VwGO angeordnet würde. Die Nichtvollziehbarkeit der Baugenehmigung führte zwar zu dem von den Antragstellern letztlich erstrebten Effekt, daß die Beigeladene von der (weiteren) Errichtung und dem Betrieb des Terminals einstweilen Abstand nehmen müßte und die Antragsteller aus der Nutzung des Terminals - nicht anders als bei einem Einschreiten des Antragsgegners - zunächst keine Beeinträchtigungen zu besorgen hätten. Diese Wirkung eines Vorgehens gegen die Baugenehmigung liegt indes jenseits des Rechtsschutzziels des vorliegenden Verfahrens und kann daher allein unter dem Gesichtspunkt des Rechtsschutzbedürfnisses Bedeutung erlangen. Im Ergebnis ebenso HessVGH, Urteil vom 16. November 1971 - II OE 113/71 -, VerwRspr. Bd. 24 (1973), 281 f. Doch ist auch das Rechtsschutzbedürfnis hier nicht in Frage gestellt. Der Hauptantrag erweist sich nicht deshalb als nutzlose oder überflüssige Rechtsverfolgung, weil die Antragsteller im Wege schlichter Widerspruchseinlegung gegen die Baugenehmigung ohne gerichtliche Hilfe zu diesem Ziel gelangen könnten. Die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs gegen die bauaufsichtliche Zulassung des Terminalbaus entfällt hier kraft § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 212a Abs. 1 BauGB. Diese Bestimmung ist zwar erst am 1. Januar 1998 in Kraft getreten, erfaßt aber auch Rechtsbehelfe, die schon vorher eingelegt worden sind, also auch den Widerspruch der Antragsteller vom 4. Dezember 1997 gegen den Vorbescheid und die Teilbaugenehmigungen aus dem Jahre 1997. Vgl. dazu OVG NW, Beschlüsse vom 5. Februar 1998 - 10 B 2939/97 -, vom 31. Juli 1998 - 10 B 966/98 - und vom 23. Januar 1998 - 7 B 2984/97 -. Ein gerichtliches Vorgehen gegen die sofortige Vollziehbarkeit der Baugenehmigung ist schließlich nicht als sachgerechterer - einfacherer, leichterer oder effektiverer - Weg zur Erreichung der letztlich erstrebten Wirkung zu bewerten, weil die Antragsteller in jenem Verfahren den Kernpunkt ihrer Argumentation nach dem baurechtlichen Prüfungsprogramm von vornherein nicht mit Aussicht auf Erfolg geltend machen könnten: Der baurechtliche Nachbarschutz ist ausschließlich materieller Rechtsschutz. Verfahrensfehler, wie sie mit dem rechtswidrigen Unterlassen einer Planfeststellung nach §§ 8, 10 LuftVG zusammenhängen, führen nicht zur Aufhebung der Baugenehmigung. Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juli 1990 - 4 C 30.87 -, Buchholz 406.11 § 38 BauGB Nr. 9 (S. 29 f.) = BVerwGE 85, 251 = DVBl. 1990, 1179 = NVwZ 1991, 66; Mampel, Nachbarschutz im öffentlichen Baurecht, 1994, Rdnrn. 1657 ff. m.w.N. Der zulässige Hauptantrag ist nicht begründet. Die Antragsteller haben weder einen Anordnungsgrund noch einen Anordnungsanspruch für den Erlaß der begehrten Regelungsanordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO glaubhaft gemacht. Es ist nicht überwiegend wahrscheinlich, daß sie aufgrund ihres Antrags vom 24. Juni 1997 in einem Hauptsacheverfahren mit Erfolg verlangen können, daß der Antragsgegner der Beigeladenen die Errichtung bzw. Nutzung des Terminals 2 untersagt. Als Rechtsgrundlage für diesen Anspruch kommt allein § 29 Abs. 1 Sätze 1 und 2 LuftVG in Betracht. Ein öffentlich-rechtlicher Abwehrund Unterlassungsanspruch, der in der Antragsbegründung verschiedentlich herangezogen wird, ist hier nicht einschlägig. Er ist in der Rechtsprechung für die Abwehr von Eingriffen durch Hoheitsträger entwickelt worden, vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 14. April 1989 - 4 C 21.88 -, Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 21 (S. 17); Urteil vom 16. Dezember 1988 - 4 C 40.86 -, Buchholz 442.40 § 30 LuftVG Nr. 1 (S. 12 f.); Urteil vom 22. Februar 1980 - 4 C 24.77 -, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 33 (S. 105), also für Fallkonstellationen, die fraglos nicht vorliegen, wenn es wie hier um das Vorhaben

eines Privatrechtssubjektes geht. Zu Recht zielt der Hauptantrag der Antragsteller daher nicht darauf ab, der Antragsgegner solle etwas unterlassen, sondern darauf, er möge aufsichtsbehördlich einschreiten. § 29 Abs. 1 LuftVG konkretisiert die polizeirechtliche Generalklausel im Luftverkehrsrecht; für seine Auslegung, insbesondere hinsichtlich des Gefahrenbegriffs, ist das allgemeine Polizeirecht heranzuziehen. Vgl. Senatsbeschluß vom 20. Mai 1997 - 20 B 233/97 -, amtlicher Umdruck S. 3 f. m.w.N. Nach den Sätzen 1 und 2 der Vorschrift ist die zuständige Luftfahrtbehörde u.a. befugt, in Ausübung der Luftaufsicht Verfügungen zu erlassen, um konkrete Gefahren abzuwehren, die der öffentlichen Sicherheit durch die Luftfahrt drohen. Als eine solche Gefahr könnte hier allein zu erwägen sein, ob Errichtung und Nutzung des Terminals gegen Vorschriften des Luftverkehrsgesetzes verstoßen, weil es für sie eines nicht vorliegenden luftrechtlichen Zulassungsaktes, insbesondere in Gestalt eines Planfeststellungsbeschlusses, bedarf. Diese Frage ist für die Eingriffsermächtigung des Antragsgegners bedeutsam, weil die erteilte Baugenehmigung nicht mit der Konzentrationswirkung der Planfeststellung 9 Abs. 1 Satz 1 LuftVG) ausgestattet ist. Handelte es sich bei der Errichtung und Nutzung des Abfertigungsgebäudes um eine planfeststellungsbedürftige Maßnahme, so würde das Fehlen der Planfeststellung für sich betrachtet eine Verletzung der objektiven Rechtsordnung darstellen, die eine Störung der öffentlichen Sicherheit im Sinne des § 29 Abs. 1 LuftVG begründen würde. Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. April 1989, a.a.O.; Senatsurteil vom 24. April 1997 - 20 A 5884/94 -, amtlicher Umdruck S. 16 f.; HessVGH, Urteil vom 16. November 1971, a.a.O. S. 282; a.A. VGH Ba.-Wü., Urteil vom 25. November 1988 - 5 S 1061/88 -, ZLW 1989, 171 (176) = NVwZ-RR 1989, 530 (531). Die Frage der Planfeststellungsbedürftigkeit eines Terminals, die im juristischen Schrifttum und in der Rechtsprechung unterschiedlich beurteilt wird und sich aus dem Luftverkehrsgesetz nicht ohne weiteres entscheiden läßt, kann indessen offenbleiben: Sie ist nicht entscheidungserheblich. An den Voraussetzungen für ein Einschreiten nach § 29 Abs. 1 LuftVG fehlt es nämlich selbst dann, wenn man die Planfeststellungsbedürftigkeit des Terminals bejahte. Da § 29 Abs. 1 LuftVG nach Auffassung des Senats vom Grundsatz her nicht als drittschützende Norm anzusehen ist, vgl. Gerichtsbescheid des Senats vom 22. Januar 1997 - 20 D 73/96.AK -, ZLW 1997, 523 (527 f.) zu § 21a LuftVO; a.A. HambOVG, Urteil vom 20. Januar 1997, amtlicher Umdruck S. 43, könnte sich die behördliche Handlungsermächtigung - hier begründet durch ein luftrechtlich unzulässiges Verhalten der Beigeladenen - nur insoweit zu einer einklagbaren Pflicht des Antragsgegners verdichten, wie öffentlich-rechtlich geschützte Individualinteressen der Antragsteller in Betracht kommen, über die bei der Ausübung der Ermächtigung mitzuentscheiden ist. Vgl. Gerichtsbescheid des Senats vom 22. Januar 1997, a.a.O. S. 528 m.w.N. Auf eine zu Unrecht unterbliebene Planfeststellung könnten sich die Antragsteller bei der Anwendung des § 29 Abs. 1 LuftVG jedoch nicht berufen. Der Senat geht in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts davon aus, daß § 8 Abs. 1 LuftVG mit dem Erfordernis einer Planfeststellung keine drittschützende Wirkung hat. Vgl. Senatsurteil vom 2. Februar 1995 - 20 A 3485/91 -, amtlicher Umdruck S. 27 ff., bestätigt durch BVerwG, Beschluß vom 14. März 1996 - 4 B 124.95 -, amtlicher Umdruck S. 5 f.; vgl. ferner BVerwG, Urteil vom 22. Februar 1980 - 4 C 24.77 -, NJW 1981, 239 ff. und Urteil vom 29. Mai 1981 - 4 C 97.77 -, BVerwGE 62, 243 ff. zur Planfeststellung nach dem Bundesfernstraßengesetz und nach dem Wasserhaushaltsgesetz. Haben die Antragsteller aber keinen Anspruch auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens als des "richtigen" Verwaltungsverfahrens, so können sie von vornherein auch kein Einschreiten zur Sicherung eines solchen Verfahrensanspruchs beanspruchen. Eine Stillegungsverfügung im Sinne des Hauptantrags kann mithin allenfalls mit Blick auf die

Beeinträchtigung materieller Rechte und Rechtsgüter der Antragsteller in Betracht kommen. Indes ist nichts dafür vorgetragen, geschweige denn glaubhaft gemacht 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO), daß mit dem Bau und der anschließenden Nutzung des Terminals zusätzliche und auch unzumutbare Beeinträchtigungen verbunden sein werden, denen der Antragsgegner schon jetzt begegnen müßte - ein Gesichtspunkt, der auch auf den Anordnungsgrund durchschlägt. Die Antragsteller nehmen zwar an, sie würden wegen einer durch das Terminal 2 veranlaßten künftig vermehrten Beförderung von Passagieren mit zusätzlichem und unzumutbarem Flug- bzw. Bodenlärm beaufschlagt. Indes bleiben ihre Ausführungen hierzu spekulativ. Soweit die Antragsteller ihre Betroffenheit aus dem gegenwärtigen Betrieb darstellen, ist im vorliegenden Verfahren - legt man die Angaben der Antragsteller zugrunde - davon auszugehen, daß dessen Immissionen nach den vom Senat andernorts angelegten Maßstäben, vgl. z.B. Senatsurteile vom 2. Februar 1995 - 20 A 3485/91 - und vom 23. Januar 1998 - 20 A 3642/91 -, Senatsbeschluß vom 24. April 1998 - 20 B 960/97.AK -, als Vorbelastung hinzunehmen sind. Was die künftige Entwicklung des Luftverkehrs am Flughafen der Beigeladenen anlangt, ist weder dargetan noch sonst erkennbar, daß die Antragsteller gerade aus der Nutzung des neuen Terminals in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht zusätzlich und beachtlich betroffen würden. Zwar gehört der Luftverkehr seit Jahren fraglos zu den Wachstumsbranchen mit überproportionalen Zuwachsraten; dieser Trend wird voraussichtlich auch in Zukunft anhalten. Vgl. nur Beschlußempfehlung und Bericht zum Entwurf eines Elften Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom 22. April 1998, Bundestags-Drucksache 13/10530, S. 1. Der nachvollziehbare Einfluß des streitigen Terminals auf diese Entwicklung am Flughafen der Beigeladenen und vor allem deren Folgen für die Antragsteller sind indessen kaum quantifizierbar. Für ihre konkrete tatsächliche Betroffenheit durch Lärm sind andere Einflußgrößen deutlich bestimmender als die Nutzung des Abfertigungsgebäudes. Zwar nimmt die Ausstattung mit Abfertigungseinrichtungen Einfluß auf das Angebots- und Nachfrageverhalten bei Fluggesellschaften und Fluggästen und damit auf das Fluggastaufkommen, das sich erhöhen soll und aller Voraussicht nach erhöhen wird. Für die tatsächliche Betroffenheit der Antragsteller entscheidend ist jedoch, wie das Fluggastaufkommen konkret abgewickelt wird. Unter diesem Blickwinkel sind für die Lärmeinwirkungen an den Grundstücken der Antragsteller vorrangig von Bedeutung: Kapazität und Emissionsverhalten des eingesetzten Fluggeräts, die daraus resultierenden Flugbewegungszahlen und die Verteilung auf die durch Flugverfahren nach § 27a LuftVO festgelegte Flugstreckengeometrie. Selbst die Antragsteller gehen bei ihrer Einschätzung davon aus, daß eine Steigerung des äquivalenten Dauerschallpegels (Leq) nur um etwa 3 dB(A) zu erwarten sei. Damit würde sich die Zusatzbelastung im für sie ungünstigsten Fall in einer Größenordnung bewegen, die - gemessen an der vergleichenden Betrachtung der Dauerschallpegel - nach allgemeinen Erkenntnissen der Akustik im Wahrnehmungsschwellenbereich liegt. Vgl. dazu Senatsurteil vom 17. September 1998 - 20 A 3482/91 -, amtlicher Umdruck S. 36-38 m.w.N. Im übrigen rührten zusätzliche Lärmimmissionen in jedem Fall von genehmigtem Flugbetrieb her, so daß es auch an der rechtlichen Betroffenheit der Antragsteller durch den Terminalneubau fehlte. Denn der Flugbetrieb auf dem Flughafen der Beigeladenen ist - abgesehen von Nachtflugbeschränkungen - im Rahmen der Bahnkapazität unbeschränkt zugelassen. Dies ergibt sich namentlich aus den Bescheiden vom 3. Januar 1959 und 16. März 1961, die keine Einschränkungen enthalten, findet sich aber ausdrücklich bereits in der "Vorläufigen Genehmigung zur Inbetriebnahme des ehemaligen Militärflugplatzes Wahn als Verkehrsflughafen L. -Bonn" (Seite 2) vom 25. Juli 1957. Immissionen aus (unanfechtbar) zugelassenem Flugbetrieb müssen die

Antragsteller aber bis zur Grenze eines Eingriffs in ihre Grundrechte hinnehmen. Ob und wann gegebenenfalls ein solcher Eingriff im Zusammenhang mit der Nutzung des Terminals eintreten wird, läßt sich derzeit nicht ansatzweise absehen. Davon abgesehen wäre das geforderte Einschreiten gegen die Nutzung des Terminals 2 kaum ein geeignetes Mittel, einer Grundrechtsbeeinträchtigung aus genehmigten Flugbewegungen entgegenzuwirken. II. Der Hilfsantrag ist unzulässig. Ein Verwaltungsakt, in bezug auf den die aufschiebende Wirkung der Klage 20 D 199/97.AK festgestellt und Anordnungen nach § 80a Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3 Satz 1 VwGO getroffen werden könnten, liegt nicht vor. Mit ihrer Klage verfolgen die Antragsteller eine Aufhebung der "Bescheide" des Antragsgegners an sie vom 7. Februar 1997 und an das Bauaufsichtsamt der Stadt L. vom 21. Februar 1997. Der rechtliche Charakter dieser Schreiben ist durch Auslegung zu bestimmen, bei der die von den Antragstellern aufgezeigten rechtlichen Konstruktionen eine untergeordnete Rolle spielen. Die Auslegung des Schreibens vom 7. Februar 1997 ergibt, daß es bloße Informationen beinhaltet, nämlich zum einen den Hinweis, daß ein luftrechtliches Zulassungsverfahren, an dem die Antragsteller antragsgemäß beteiligt werden könnten, nicht durchgeführt werde - darin liegt eine bloße Information über die Rechtslage, wie sie sich aus der Sicht des Antragsgegners darstellte; zum anderen wird mitgeteilt, welches weitere Vorgehen beabsichtigt ist - dabei handelt es sich um eine reine Sachstandsmitteilung, wie schon aus der Einleitung dieses Abschnitts mit "Lediglich zu Ihrer Information" und der Bezugnahme auf den seinerzeitigen Bearbeitungsstand und eine ausstehende abschließende Prüfung ohne weiteres hervorgeht.

2Das Schreiben vom 21. Februar 1997 stellt ebenfalls keinen Verwaltungsakt dar. Auch diese Beurteilung ist durch Auslegung des Schreibens selbst zu gewinnen, wobei sich klar ergibt, daß es sich um einen verwaltungsinternen Mitwirkungsakt im Baugenehmigungsverfahren handelt. Dafür spricht schon die Vorgeschichte, in der der Antragsgegner mit dem vorbezeichneten Schreiben vom 7. Februar 1997 ausdrücklich erklärt hat, ein luftrechtliches Verwaltungsverfahren im Sinne des § 9 VwVfG NW nicht durchführen zu wollen. Dementsprechend ist keinem der Schreiben eine Regelung im Sinne des § 35 VwVfG NW zu entnehmen. Das Schreiben vom 21. Februar 1997 enthält keinen, ein luftrechtliches Verfahren abschließenden Entscheidungssatz; vielmehr legt der Antragsgegner in ihm die Rechtslage und die Auswirkungen des Bauvorhabens aus der Sicht der zuständigen Luftfahrtbehörde dar, um sich auf dieser Grundlage sodann der Bewertung des Vorhabens durch die Bauaufsichtsbehörde anzuschließen. Auch hat der Antragsgegner seine luftrechtliche Beurteilung allein gegenüber der Bauaufsichtsbehörde verlautbart und nicht - mit Außenwirkung - (auch) gegenüber der Beigeladenen; diese hat er mit Schreiben (ebenfalls) vom 21. Februar 1997 von seiner verwaltungsintern abgegebenen Beurteilung lediglich in Kenntnis gesetzt. Eine Unterbleibensentscheidung nach §§ 8 Abs. 3, 10 Abs. 1 Satz 2 LuftVG in der Gestalt eines Verwaltungsaktes zu treffen, bestand auch kein Anlaß. Der Senat schließt sich der überzeugenden Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts im oben zitierten Urteil vom 20. Juli 1990 (Buchholz, a.a.O. S. 31) an, daß es zur Wahrung der Kompetenzen, die in §§ 8 Abs. 3, 10 Abs. 1 Satz 2 LuftVG der Luftverkehrsbehörde vorbehaltenen sind, ausreicht, wenn diese ihre Auffassung innerhalb eines verwaltungsinternen Zwischenverfahrens verdeutlicht. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1, 162 Abs. 3 VwGO, die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1, 19 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GKG, § 5 ZPO.

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