Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 13.12.2007
OVG NRW: durchschnitt, gespräch, erstellung, vergleich, widerspruchsverfahren, prüfer, beförderung, vorschlag, erlass, vollstreckung
Oberverwaltungsgericht NRW, 6 A 1521/05
Datum:
13.12.2007
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
6. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
6 A 1521/05
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Münster, 4 K 804/02
Tenor:
Die Berufung wird mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass das beklagte
Land unter Aufhebung des Widerspruchsbescheids vom 25. Februar
2002 verurteilt wird, die dienstliche Beurteilung vom 3. Januar 2001
aufzuheben und den Kläger für den Zeitraum vom 1. Januar 1998 bis
zum 31. Dezember 2000 unter Beachtung der Rechts- auffassung des
Gerichts erneut zu beurteilen.
Das beklagte Land trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land
darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in
Höhe von 110 v.H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht
der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des zu
vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
1
Der am 29. September 1951 geborene Kläger steht als Finanzbeamter in Dienst des
beklagten Landes. Er wurde am 11. April 1974 zum Steuerinspektor ernannt und war bis
zum 30. April 1980, zuletzt als Steueramtmann, am Finanzamt X. tätig. Zum 1. Mai 1980
wurde er an die Oberfinanzdirektion N. (OFD N. ) abgeordnet und anschließend dorthin
versetzt. Seit dem 1. März 1985 war er als Konzernbetriebsprüfer bei der
Konzernbetriebsprüfungsstelle N. , seit dem 1. Oktober 1986 beim Finanzamt für
Konzernbetriebsprüfung N. eingesetzt. Zuletzt wurde er hier am 8. Februar 1993 zum
Steueroberamtsrat befördert.
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In diesem Amt wurde der Kläger zum 31. Dezember der Jahre 1994 und 1997 jeweils
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mit dem Gesamturteil „Erheblich über Durchschnitt" dienstlich beurteilt. Dabei wurde ihm
in der dienstlichen Beurteilung vom 12. Januar 1998 die Beförderungseignung
zuerkannt und vorgeschlagen, ihn entweder weiter als Betriebsprüfer bei einem
Finanzamt für Konzernbetriebsprüfung oder als Sachgebietsleiter bei einem Finanzamt
für Großbetriebsprüfung einzusetzen.
Am 9. März 1999 führte der damalige Personalentwicklungsreferent bei der OFD N. ,
LRD C. , ein Personalentwicklungsgespräch mit dem Kläger, dessen Inhalt er in einem
Vermerk vom 22. März 1999 schriftlich niederlegte. Als Ergebnis hielt er fest:
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„Nach Rücksprache mit Herrn LRD Dr. X1. bin ich zu dem Ergebnis gekommen, dass es
nicht sinnvoll ist, den Kläger als Sachgebietsleiter einzusetzen. Herr Dr. X1. teilte meine
Auffassung, dass er in erster Linie nicht als Sachgebietsleiter eingesetzt werden sollte.
Seine Fähigkeiten lägen zweifellos mehr im prüferischen Bereich."
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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Vermerk (Beiakte Heft 1, Blatt 45) Bezug
genommen.
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Zum Stichtag 31. Dezember 2000 waren u.a. die Steueroberamtsräte dienstlich zu
beurteilen. Mit Erlass vom 28. Juni 2000 - P 1153-2-/P 1154-1-II A 5 - stellte das
Finanzministerium des Landes NRW Richtsätze für die Erteilung der Gesamturteile und
die Zuerkennung der Beförderungseignung auf. Am 5. September 2000 fand unter
Leitung von LRD Dr. O. , damals Vorsteher des Finanzamts für Konzernbetriebsprüfung
N. , die in Nr. 4.4.2.1 der Richtlinien für die Beurteilung und Beförderung der
Beamtinnen und Beamten der Finanzverwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen vom
15. September 2000 (BuBR 2000) vorgesehene Besprechung der Sachgebietsleiter
statt. Zu diesem Zweck hatte LRD Dr. O1. eine Rangliste der zu beurteilenden
Steueroberamtsräte erstellt. Auf dieser Liste hatte er den Kläger auf den ersten Platz
gesetzt, weil er ihn in seinem Finanzamt für „den Besten" hielt. Als Gesamturteil in der
dienstlichen Beurteilung war „Erheblich über Durchschnitt" vorgesehen. In dem im
Anschluss an die vorgenannte Besprechung von LRD Dr. O. erstellten Beurteilungsplan
(vgl. ebenfalls 4.4.2.1 BuBR 2000) nahm der Kläger den ersten Platz ein. Am 14.
November 2000 fand die Gruppenbesprechung der Dienststellenleiter statt (vgl. 4.4.3
BuBR 2000). Hier wurde von den Vertretern der OFD N. darauf hingewiesen, dass die
Zahl der möglichen Aufstiegsbeamten zu verringern sei. In dieser Sitzung wurde u.a.
über die Beurteilung des Klägers beraten und entschieden, dass ihm die
Aufstiegseignung und die Spitzennote nicht zuzuerkennen seien.
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In der auf dieser Grundlage von LRD Dr. O1. erstellten dienstlichen Beurteilung vom 3.
Januar 2001 für die Zeit vom 1. Januar 1998 bis zum 31. Dezember 2000 lautete das
Gesamturteil „Über Durchschnitt". Die Aufstiegseignung wurde dem Kläger nicht
zuerkannt. Eine Rechtsmittelbelehrung war nicht beigefügt.
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Der Kläger legte mit Schreiben vom 17. Mai 2001 Widerspruch ein. Die Beurteilung sei
mit Blick auf die vorhergehenden Beurteilungen nicht plausibel. Er habe in der
Vergangenheit das Gesamturteil „Erheblich über Durchschnitt" erhalten, und ihm sei die
Aufstiegseignung zuerkannt worden. In der angefochtenen Beurteilung werde als
besondere Qualifikation hervorgehoben, dass er von der Dienststellenleitung gerne mit
der Prüfung der größten Konzerne betraut werde. Dabei handle es sich um eine
Tätigkeit, die in erster Line sog. Leitenden Prüfern übertragen werde, weil sie eine
Wertigkeit nach A 14 erfülle. Die Herabstufung des Gesamturteils werde lediglich mit
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einer Änderung der Beurteilungsmaßstäbe im Sinne des § 10a Abs. 3 der
Laufbahnverordnung NRW (LVO NRW) begründet. Es fehle aber an der Darlegung der
Maßstäbe und Grundsätze, die zu der Herabstufung geführt hätten.
Die OFD N1. wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 25. Februar 2002
zurück. Aufgrund der gesetzlichen Regelung des § 10a LVO NRW habe der Starterlass
des Finanzministeriums des Landes NRW vom 28. Juni 2000 vorgesehen, die Vergabe
der Aufstiegseignungen zum 31. Dezember 2000 von bisher 25% auf eine Quote von
zunächst 17,5 % zurückzuführen. Daher habe man an die Zuerkennung der
Aufstiegseignungen einen strengeren Beurteilungsmaßstab angelegt. Unter der
Prämisse, dass die Zuerkennung der Eignung für den höheren Dienst eine
uneingeschränkte und universelle Verwendbarkeit in dieser Laufbahn voraussetze, sei
deshalb für alle Funktionsbereiche dieser Besoldungsgruppe ein Beurteilungsrahmen
festgelegt worden, bei dem auf die folgenden Punkte besonderer Wert gelegt worden
sei:
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- Vielseitiger erfolgreicher Einsatz (unterschiedliche Fachbereiche und Finanzämter)
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- Durchsetzungsvermögen und Umsetzungskompetenz
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- Sozialkompetenz
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- Steuerungsfähigkeit über den Einzelfall hinaus.
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Bei Anlegung dieses Maßstabes sei es nicht möglich gewesen, dem Kläger die
Spitzennote oder die Aufstiegseignung erneut zuzuerkennen. Dieser Wertung stehe
nicht entgegen, dass der Kläger in seiner Tätigkeit als Konzernbetriebsprüfer durch
große Fachkompetenz und hohes Engagement nachhaltig habe überzeugen können.
Denn das Amt einer Führungskraft weise ein anderes Anforderungsprofil aus, dem der
Kläger im Querschnittsvergleich nicht entspreche. Unabhängig von den in der
Gremiumsbesprechung der Dienststellenleiter im November 2000 geäußerten Zweifel
an der erforderlichen Führungskompetenz des Klägers ergebe sich das schon allein aus
seinen Einlassungen in dem Personalentwicklungsgespräch im März 1999. Er habe dort
zum Ausdruck gebracht, dass ihm letztlich schon der Wille fehle, Führungstätigkeiten
vorbehaltlos auszuüben. Darüber hinaus habe er es an der erforderlichen Mobilität
vermissen lassen. Dahingehende Zweifel, die sich aus dem Gespräch im März 1999
ergeben hätten, habe er bislang nicht ausgeräumt. Demgegenüber hätten andere
Angehörige seiner Vergleichsgruppe während des maßgeblichen
Beurteilungszeitraums durch eine Vielzahl von Bewerbungen auf
Sachgebietsleiterpositionen bei verschiedenen Finanzämtern ihre Mobilität unter
Beweis gestellt. Schließlich könne der vom Kläger angeführte Umstand, dass Leitende
Prüfer haushaltsrechtlich nach der Besoldungsgruppe A 14 besoldet werden könnten,
keine Auswirkungen auf das Beurteilungsergebnis haben. Für die Zuerkennung der
Aufstiegseignung komme es auf die universelle Einsetzbarkeit an.
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In einem anlässlich der Erstellung des Widerspruchsbescheides gefertigten internen
Vermerk vom 25. Februar 2002 heißt es u.a.: „Der Widerspruchsführer verkennt, dass
die Nichtwiederzuerkennung der Aufstiegseignung nicht auf eine Verschlechterung
seines Leistungs- und Befähigungsbildes als Prüfer zurückzuführen ist.
Ausschlaggebend hierfür war vielmehr, dass aufgrund der Richtwertabsenkung in § 10a
Abs. 3 LVO NW an die Zuerkennung der Aufstiegseignung ein strengerer Maßstab
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angelegt werden musste sowie neue Erkenntnisse über sein generelles Eignungsprofil
als Vorgesetzter im Beurteilungszeitraum gewonnen wurden."
Der Kläger hat am 18. März 2002 Klage erhoben. Er hat vorgetragen, es könne nur auf
den Vermerk über das Gespräch vom 9. März 1999 zurückzuführen sein, dass ihm - im
Gegensatz zu drei Kollegen, die hinter ihm auf der von LRD Dr. O2. erstellten Liste
platziert gewesen seien - die Aufstiegseignung aberkannt worden sei. Der Vermerk
gebe lediglich Wertungen, nicht aber Fakten wieder. Tatsächlich habe er in dem
Gespräch keinesfalls einen Einsatz als Sachgebietsleiter ausgeschlossen. Seine
Aussage sei vor dem Hintergrund zu würdigen, dass er seinerzeit mit der Prüfung des
C1. -Konzerns beauftragt gewesen sei. Als man ihn gefragt habe, ob er eine
Prüfertätigkeit oder eine solche als Sachgebietsleiter bevorzuge, habe er vor diesem
Hintergrund erwidert, dass er sich für die Prüfertätigkeit entscheiden würde. Als
Alternative habe sich ein Einsatz in Minden/Lübbecke geboten. Die Prüfung des C1. -
Konzerns sei eindeutig attraktiver gewesen. Im Nachhinein werde also ein Einzelfall aus
dem Zusammenhang gerissen und exemplarisch gewürdigt. Er habe im Übrigen die
Sachgebietsleiterposition in Detmold unstreitig nicht abgelehnt. Dies habe er auch
gegenüber dem damaligen Vorsteher des Finanzamts für Konzernbetriebsprüfung N1.
LRD Dr. X2. deutlich gemacht. Darüber hinaus sei ihm klar gewesen, dass er spätestens
nach Abschluss dieser Prüfung ohnehin aufgrund der Prüferrotation hätte wechseln und
sich auf Sachgebietsleiterpositionen bewerben müssen. Von einer fehlenden Mobilität
könne angesichts seines knapp fünfjährigen Einsatzes bei der OFD N1. und einer
Prüfung von knapp zwei Jahren in Bad T. keine Rede sein. Was Ausschreibungen
angehe, habe er sich auf Ausschreibungen von Sachgebietsleiterpositionen in Bielefeld
konzentriert, die es im fraglichen Zeitraum nicht gegeben habe. Zudem habe er aus
entsprechenden Äußerungen seiner damaligen Vorgesetzten geschlossen, dass er sich
möglichst bis zum Abschluss der laufenden Prüfung nicht auf andere Dienstposten
bewerben solle.
17
Der Kläger hat beantragt,
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das beklagte Land unter Aufhebung der dienstlichen Beurteilung vom 3. Januar 2001
und des Widerspruchsbescheides vom 25. Februar 2002 zu verpflichten, ihn für den
Zeitraum 1. Januar 1998 bis 31. Dezember 2000 unter Beachtung der Rechtsauffassung
des Gerichts erneut zu beurteilen.
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20
Das beklagte Land hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Es hat sein Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren wiederholt und ergänzend
vorgetragen: Die Vertreter der OFD N1. hätten die im Widerspruchsbescheid genannten
Kriterien für die Vergabe der Note „erheblich über Durchschnitt" und der Zuerkennung
der Aufstiegseignung sowohl für die erstmalige wie die wiederholte Beurteilung von
Beamten der Besoldungsgruppe A 13 (gehobener Dienst) festgelegt. Schon geringe
Einschränkungen oder Zweifel in diesen Bereichen hätten der Vergabe der Spitzennote
und der Aufstiegseignung entgegengestanden. Bezogen auf den Kläger hätten Zweifel
bestanden, ob er über das für eine Führungskraft erforderliche Maß an
Durchsetzungsvermögen verfüge. Darüber hinaus besitze er nicht die erforderliche
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Überzeugungskraft und Beweglichkeit im Umgang mit anderen, so dass man erhebliche
Zweifel gehabt habe, ob er in der Lage sei, Menschen sicher zu führen und zu
motivieren. Diese Zweifel habe man auch in der Gremiumsbesprechung nicht
ausräumen können. Die Aussagen des Klägers in dem Gespräch vom 9. März 1999
seien nach Erinnerung von Herrn C2. eindeutig über die damalige besondere
Konstellation hinausgegangen und hätten sich auf seine gesamte berufliche Zukunft
bezogen. Der Kläger habe damals jedenfalls sowohl gegenüber Herrn C2. als auch
gegenüber Herrn Dr. X2. deutlich gemacht, dass er es vorziehe, die Stelle beim
Finanzamt für Großbetriebsprüfung in E. nicht übernehmen zu müssen. Die erforderliche
Mobilität sei ein weiteres Kriterium für die Vergabe der Spitzennote und der
Aufstiegseignung gewesen. Auch deshalb habe dem Kläger beides nicht zuerkannt
werden können. Dabei sei unbeachtlich, ob sich der Kläger, wie mit der Klageschrift
vorgetragen, vor Beginn des Beurteilungszeitraumes mobil gezeigt habe. Ebenfalls
unbeachtlich sei in diesem Zusammenhang sein Vortrag, dass er angenommen habe,
sich an den Wünschen seiner damaligen Vorgesetzten zu orientieren. Hinsichtlich des
Beurteilungsplans sei anzumerken, dass zum Zeitpunkt der Erstellung die im Vergleich
zur Vorbeurteilung deutlich strengeren Kriterien noch nicht bekannt gewesen seien. Sie
seien erst in der Gremiumsbesprechung im November 2000 festgelegt worden. Das
Beurteilungsergebnis des Klägers beruhe mithin nicht lediglich auf dem Gespräch vom
9. März 1999.
Das Verwaltungsgericht hat in der mündlichen Verhandlung vom 15. März 2005 durch
Vernehmung der LRD Dr. O2. und C2. als Zeugen Beweis erhoben über das
Zustandekommen der Beurteilung des Klägers, den Inhalt des
Personalentwicklungsgesprächs vom 9. März 1999, den Inhalt der
Gruppenbesprechung vom 14. November 2000 sowie die mangelnde Bereitschaft des
Klägers, zum Finanzamt für Großbetriebsprüfung in Detmold zu wechseln. Mit Urteil vom
selben Tage hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben. Die angegriffene
Beurteilung sei rechtswidrig, weil ausweislich der Beweisaufnahme das Ergebnis der
Leistungs- und Befähigungsbeurteilung im Widerspruch zu den BuBR 2000 wesentlich
durch Eignungsgesichtspunkte bestimmt sei. Nach Nr. 8.1. BuBR 2000 sei die
Aufstiegseignung beim Vorliegen der in Satz 2 genannten Voraussetzungen als
gebundene Entscheidung zuzuerkennen, ohne dass es - wie bei anderen
Eignungsentscheidungen nach den BuBR 2000 - einer gesonderten
Eignungsbeurteilung bedürfe. Die Richtlinie sehe aber keine Übernahme solcher
Eignungsgesichtspunkte in die Leistungsbeurteilung vor.
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Gegen das dem beklagten Land am 29. März 2005 zugestellte Urteil hat dieses am 21.
April 2005 die Zulassung der Berufung beantragt. Mit Beschluss vom 2. Mai 2006, dem
beklagten Land zugestellt am 9. Mai 2006, hat der Senat die Berufung zugelassen.
25
Mit seiner Berufungsbegründung trägt das beklagte Land vor, das Verwaltungsgericht
gehe in seiner Entscheidung zu Unrecht davon aus, dass nach den BuBR 2000
Eignungsgesichtspunkte bei der Findung des Gesamturteils nicht berücksichtigt werden
dürften. Es habe verkannt, dass sich aus verschiedenen Regelungen der BuBR 2000 -
wie etwa Nrn. 1 und 6 - ausdrücklich die Bedeutung von Eignungsgesichtspunkten für
das Ergebnis der dienstlichen Beurteilung ergebe. Hinzuweisen sei ferner auf die
Erläuterungen zu Ziffer V. des Beurteilungsvordrucks (Anlage V., Abschnitt V. BuBR
2000). Die Eignungsbeurteilung müsse im Übrigen schon deshalb im
entscheidungserheblichen Umfang in das Gesamturteil einfließen, weil ihre
Zweckbestimmung als Auswahlgrundlage für Personalentscheidungen nach dem
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Leistungsgrundsatz rechtlich im Vordergrund stehe. Nach dem Sinn und Zweck der
dienstlichen Beurteilung komme der Eignungsbeurteilung damit gerade das größere
Gewicht zu. Im Übrigen dürfe der Dienstherr im Rahmen sachgerechter Beurteilung
darüber entscheiden, welchen Gesichtspunkten er das größere Gewicht beimesse.
Wenn er in seiner Auswahlentscheidung wesentlich auf die Prognose abstelle, ob der
Beamte uneingeschränkt den Anforderungen der gesamten Bandbreite des höheren
Dienstes gewachsen sein werde, seien diese Erwägungen sogar sachlich geboten. Nr.
8.1 BuBR 2000 enthalte keine zwingende Schlussfolgerung für die Aufstiegseignung
und sei keinesfalls losgelöst vom Beurteilungsverfahren zu sehen. Aus Nr. 8 der
„Hinweise zur Anwendung der BuBR 2000" gehe hervor, dass auch bei zweimaliger
Zuerkennung der Spitzennote in den Vorbeurteilungen eine Einschätzung darüber zu
erfolgen habe, ob und wie der Beamte im Verhältnis zur Vergleichsgruppe den
Anforderungen an die Laufbahn des höheren Dienstes gerecht werde. Konsequenz der
Auffassung des Verwaltungsgerichts sei es, dass die begrenzten Plätze zum Aufstieg in
den höheren Dienst ohne eine Bestenauslese bezogen auf die Eignung der Beamten
besetzt würden. Es würde aus der Qualität der bisher geleisteten Tätigkeit und der
Befähigung auf eine gleichwertige Eignung für die höhere Laufbahn geschlossen.
Gerade der Wechsel vom gehobenen in den höheren Dienst gehe aber mit einer
entscheidenden Änderung der Tätigkeit einher. Das verwaltungsgerichtliche
Verständnis widerspreche dem Grundsatz der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG).
Das beklagte Land beantragt,
27
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
28
Der Kläger beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen mit der Maßgabe, dass das beklagte Land unter
Aufhebung des Widerspruchsbescheids vom 25. Februar 2002 verurteilt wird, seine
dienstliche Beurteilung vom 3. Januar 2001 aufzuheben und ihn für den Zeitraum vom 1.
Januar 1998 bis 31. Dezember 2000 unter Beachtung der Rechtsauffassung des
Gerichts erneut zu beurteilen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes
(Beiakten Hefte 1 bis 6) Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage
zulässig und begründet. Die Berufung ist dementsprechend mit der aus dem Tenor
ersichtlichen Maßgabe zurückzuweisen, die der hier einschlägigen Klageart Rechnung
trägt.
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Die angegriffene dienstliche Beurteilung vom 3. Januar 2001 ist rechtswidrig und
verletzt den Kläger in seinen Rechten. Er hat Anspruch auf eine erneute,
rechtsfehlerfreie Beurteilung für den fraglichen Zeitraum.
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Dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger Rechtsprechung verwaltungsgerichtlich
nur beschränkt überprüfbar. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat
sich darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den
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gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, oder ob sie von
einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht
beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften
verstoßen hat. Hat der Dienstherr - wie hier - Richtlinien für die Erstellung dienstlicher
Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler an diese Richtlinien hinsichtlich des
anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe gebunden.
Ständige Rechtsprechung, vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -,
NVwZ 2003, 1398; OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 2005
36
- 6 A 3355/03 -, DÖD 2006, 161.
37
Nach diesen Grundsätzen ist die dienstliche Beurteilung vom 3. Januar 2001
rechtswidrig, weil über das Gesamturteil und die Aufstiegseignung des Klägers nicht
entsprechend den Vorgaben der BuBR 2000 entschieden worden ist. Aus diesen ergibt
sich nämlich, dass das Gesamturteil vor der Entscheidung über die Zuerkennung der
Aufstiegseignung für den höheren Dienst und mithin hiervon unabhängig abgegeben
werden soll. Bei der Erstellung der Beurteilung des Klägers wurde hingegen in der
Gruppenbesprechung der Dienststellenleiter am 14. November 2000 in Umkehrung
dieser Vorgabe zunächst beschlossen, dem Kläger nicht die Aufstiegseignung
zuzuerkennen und als Konsequenz dieser Entscheidung das Gesamturteil „über
Durchschnitt" gebildet.
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Ob nach den insoweit nicht eindeutigen BuBR 2000 in das Gesamturteil - wie das
Verwaltungsgericht angenommen hat - prinzipiell lediglich die Beurteilung der Leistung
und Befähigung des Beamten, nicht aber Eignungsgesichtspunkte einfließen dürfen,
bedarf keiner Klärung. Jedenfalls lässt sich im Streitfall die Entscheidung über das
Gesamturteil und über die Zuerkennung der Aufstiegseignung nicht mit der von den
BuBR 2000 vorausgesetzten gedanklichen Reihenfolge der Entscheidungsfindung in
Einklang bringen. Die BuBR 2000 sehen in Nrn. 7.2 und 8.1 vor, dass Beförderungs-
und Aufstiegseignung in Abhängigkeit vom Gesamturteil festgestellt werden, indem sie
deren Zuerkennung an bestimmte im Gesamturteil vergebene Notenstufen anbinden. Nr.
8.1 Satz 1 BuBR 2000 geht zwar im Grundsatz von einer selbständigen Prüfung der für
die Aufstiegseignung maßgeblichen Gesichtspunkte aus. Nach Nr. 8.1 Satz 2 BuBR
2000 ist allerdings den Beamten der BesGr. A 12 und A 13 die Aufstiegseignung
zuzuerkennen, die mit der jeweiligen Spitzennote (A 12: hervorragend, A 13: erheblich
über Durchschnitt) beurteilt werden und die eine dieser Spitzennoten bei der
vorhergehenden Beurteilung, die mindestens zwei Jahre zurückliegen muss, bereits
erhalten haben. Dabei handelt es sich um eine gebundene Entscheidung,
39
vgl. auch Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter,
Loseblatt, Stand: 22. Ergänzungslieferung (August 2007), Teil B, Rdnrn. 178, 397a,
40
die denknotwendig voraussetzt, dass zunächst ein Gesamturteil gebildet wird, auf
dessen Grundlage über die Zuerkennung der Aufstiegseignung entschieden wird.
41
Die BuBR 2000 und die von ihnen vorausgesetzte gedankliche Reihenfolge der
Entscheidungsfindung tragen damit dem Umstand Rechnung, dass Leistungs- und
Befähigungsgesamturteil einerseits und Eignungsurteil andererseits in einem
natürlichen „Nähe- und Entsprechungsverhältnis" stehen,
42
vgl. OLG Hamm - Dienstgerichtshof für Richter -, Urteil vom 20. August 1984 - 1 DGH
7/83 -, DRiZ 1985, 138,
43
und die Eignungsbewertung ihre Grundlage in den in der Vergangenheit gezeigten
Leistungen bzw. dort offenbarten Stärken und Schwächen findet. Deren Beurteilung
bildet - anders ausgedrückt - die Basis für die Prognose, die mit der
Eignungsbeurteilung anzustellen ist.
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Vgl. auch Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 6. Auflage, Rdnr. 79 (S. 62).
45
Nicht überzeugend ist dagegen die im Berufungsverfahren vertretene Auffassung des
beklagten Landes, es bleibe auch in dem Fall der Nr. 8.1 Satz 2 BuBR 2000 ein
Entscheidungsspielraum erhalten. Anders ergäbe die besondere Verpflichtung zur
Zuerkennung der Aufstiegseignung bei Vorliegen eines bestimmten Gesamturteils im
Gegensatz zur Einräumung einer Prüfungskompetenz in Nr. 8.1 Satz 1 BuBR 2000
keinen Sinn. Die differenziert ausgestaltete Regelung der Nr. 7 BuBR 2000 zeigt im
Übrigen, dass der Richtliniengeber die Ausdrücke „ist" und „kann" im geläufigen Sinne
verwendet. Im ersteren Fall ist die Rechtsfolge verbindlich vorgesehen, während im
letzteren Fall Entscheidungsfreiheit eingeräumt wird. Aus welchem Grund im Rahmen
von Nr. 8.1 BuBR 2000 etwas anderes gelten sollte, erschließt sich nicht.
46
Ebenfalls nicht durchgreifen kann die Argumentation des beklagten Landes, die
Aufstiegseignung müsse gerade deshalb im entscheidungserheblichem Umfang bereits
bei der Ermittlung des Gesamturteils berücksichtigt werden, weil ihre Zuerkennung an
die Vergabe der Spitzennote gekoppelt sei. Diese Sichtweise findet in den BuBR 2000
keine Stütze. Sie verkehrt vielmehr die in Nr. 8.1 BuBR 2000 vorgesehene gedankliche
Reihenfolge in ihr Gegenteil. Auch der Umstand, dass Nr. 8 der Hinweise zur
Anwendung der BuBR 2000 bei Zuerkennung der Aufstiegseignung eine besondere
Begründungspflicht vorsieht, in deren Rahmen zu dem Vorliegen bestimmter Merkmale
Stellung zu nehmen ist, stützt die Auffassung des beklagten Landes nicht. Der Hinweis
unterstellt, dass die genannten Merkmale bei Beamten vorliegen, die die
Voraussetzungen der Nr. 8.1 Satz 2 BuBR 2000 erfüllen.
47
Das weitere Argument des beklagten Landes, eine voneinander unabhängige Vergabe
von Gesamturteil und Aufstiegseignung habe wegen Nr. 8.1 Satz 2 BuBR 2000 zur
Konsequenz, dass die begrenzten Plätze zum Aufstieg in den höheren Dienst ohne eine
Bestenauslese bezogen auf die Eignung der Beamten besetzt würden, trägt nicht. Die
Zuerkennung der Aufstiegseignung hat nicht zugleich die Beförderung des Beamten zur
Folge. Es wird lediglich eine Voraussetzung für die Beförderung fixiert, nicht aber das
Ergebnis einer späteren Entscheidung über die Vergabe eines Beförderungsamtes
vorweggenommen.
48
Darüber hinaus führt die Vorgehensweise des beklagten Landes, nach der zunächst
geklärt wird, ob die Aufstiegseignung zuzuerkennen ist und mit Blick darauf über das
Gesamturteil entschieden wird, zu einer Missachtung des anzuwendenden
Beurteilungsmaßstabes. Aufgabe der dienstlichen Beurteilung ist es, die fachliche
Leistung des Beamten in Bezug auf das innegehabte Statusamt und im Vergleich zu
den amtsgleichen Beamten seiner Laufbahn darzustellen.
49
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 20. November 2002 - 6 A 5645/00 -, DÖD 2003, 139 und
vom 19. Dezember 1991 - 12 A 1169/89 -.
50
Diesem aus dem Prinzip der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG) abgeleiteten Grundsatz
trägt eine dienstliche Beurteilung nicht Rechnung, deren Gesamturteil entscheidend von
Überlegungen beeinflusst wird, die sich nicht am innegehabten Amt, sondern sich
vorrangig an dem Anforderungsprofil eines höheren Amtes orientieren.
51
Gegen die Vorgabe der BuBR 2000, zunächst ein Gesamturteil zu bilden und auf
dessen Grundlage über die Zuerkennung der Aufstiegseignung zu entscheiden, ist im
Fall des Klägers verstoßen worden. Das ergibt sich aus den Ausführungen des
beklagten Landes im Widerspruchsbescheid und im gerichtlichen Verfahren sowie aus
der Vernehmung der Zeugen LRD Dr. O2. und LRD C2. in der mündlichen Verhandlung
des Verwaltungsgerichts, auf die insoweit Bezug genommen wird. Danach war für den
Kläger nach dem in der Besprechung der Sachgebietsleiter gebilligten Vorschlag des
Beurteilers LRD Dr. O2. zunächst ein Gesamturteil „Erheblich über Durchschnitt"
vorgesehen. In der Gruppenbesprechung der Dienststellenleiter wurde jedoch
entschieden, diesem Vorschlag nicht zu folgen. Dabei wurde die dem ursprünglichen
Vorschlag zugrunde liegende Einschätzung der Leistung und Befähigung des Klägers
nicht in Frage gestellt. Dies bestätigt insbesondere der anlässlich der Erstellung des
Widerspruchsbescheides aufgenommene interne Vermerk vom 25. Februar 2002, aus
dem hervorgeht, dass Ursache für die Änderung des Beurteilungsvorschlages keine
Verschlechterung des Leistungs- und Befähigungsbildes des Klägers als Prüfer war.
Vielmehr wurde, um den Richtwertvorgaben im Erlass des Finanzministeriums des
Landes NRW vom 28. Juni 2000 zu genügen, in Verkehrung der Vorgaben der BuBR
2000 u.a. bei dem Kläger zunächst ohne Berücksichtigung des vorgesehenen
Gesamturteils geprüft, ob er die an die Zuerkennung der Aufstiegseignung gebundenen
Kriterien erfüllte. Nachdem dies mit Blick auf die Kriterien der Mobilität,
Versetzungsbereitschaft und „uneingeschränkte Einsetzbarkeit im höheren Dienst"
verneint wurde, musste er „von der Beförderungsliste gestrichen werden, um diese auf
die erforderliche Zahl zu kürzen" und erhielt als Folge die Aufstiegseignung nicht
zuerkannt. Da die Regelung in Nr. 8.1 Satz 2 BuBR 2000 zur Folge gehabt hätte, dass
die Aufstiegseignung aufgrund der dort aufgestellten unwiderlegbaren Vermutung
zuzuerkennen gewesen wäre, wenn der Kläger abermals die Spitzennote erhalten hätte,
wurde er im Gesamturteil lediglich mit „über Durchschnitt" beurteilt.
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Die dienstliche Beurteilung des Klägers ist unabhängig von diesen Erwägungen auch
deshalb rechtswidrig, weil der Beurteiler den durch Nrn. 3.1, 22 BuBR 2000
vorgegebenen und in der Beurteilung dementsprechend ausgewiesenen
Beurteilungszeitraum nicht ausgeschöpft hat.
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Eine Regelbeurteilung hat sich grundsätzlich zu Eignung, Befähigung und fachlicher
Leistung des Beurteilten während des gesamten Beurteilungszeitraums umfassend zu
äußern. Diesem Gebot trägt die angefochtene dienstliche Beurteilung formal Rechnung,
indem sie den sich aus den Beurteilungsrichtlinien ergebenden Beurteilungszeitraum (1.
Januar 1998 bis 31. Dezember 2000) ausweist. Zwar dürfte es auch Anliegen des
Beurteilers gewesen sein, eine Aussage zu Eignung, Befähigung und Leistung des
Klägers für den gesamten oben genannten Beurteilungszeitraum zu machen. Diesem
Anliegen genügt die Beurteilung jedoch nicht, weil die ihr zugrunde liegenden
tatsächlichen Feststellungen nicht den gesamten Zeitraum erfassen. Vielmehr führte die
zeitliche Gestaltung des Beurteilungsverfahrens zum Entstehen einer unzulässigen
(verdeckten) Beurteilungslücke.
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Werden Beurteilungszeiträume und Beurteilungsstichtage vorgegeben, dient dies
vorrangig dazu, Einheitlichkeit und Vergleichbarkeit der zu erstellenden dienstlichen
Beurteilungen herzustellen. Dies soll gewährleisten, dass die Beurteilung für alle
Beamten gleichmäßig die zu beurteilenden Merkmale nicht nur punktuell, sondern in
ihrer zeitlichen Entwicklung unabhängig von einer konkreten
Verwendungsentscheidung erfasst.
55
Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. Juni 2001 - 2 C 41/00 -, NVwZ-RR 2002, 201, und vom 26.
August 1991 - 2 C 37/91 -, DVBl 1994, 112.
56
Stichtagsregelungen dienen daneben der Vermeidung von in der Regel unzulässigen
Beurteilungslücken, weil sie im Grundsatz eine kontinuierliche Folge von
Regelbeurteilungen vorsehen. Zeiträume, in denen die Leistungen des Beamten keiner
Beurteilung unterzogen werden, werden auf diese Weise vermieden oder zumindest auf
zulässige Einzelfälle begrenzt. Diesem Anliegen tragen Stichtagsregelungen aber nur
dann in effizienter Weise Rechung, wenn sichergestellt ist, dass die das Ergebnis einer
dienstlichen Beurteilung tragenden tatsächlichen Feststellungen den gesamten
Zeitraum abdecken, auf den sich die dienstliche Beurteilung bezieht. Das ist indessen
nicht der Fall, wenn wesentliche Verfahrensschritte des Beurteilungsverfahrens in
einem erheblichen zeitlichen Abstand vor Ende des Beurteilungszeitraums
vorgenommen werden und eine Berücksichtigung der im gesamten
Beurteilungszeitraum gezeigten Leistungen infolgedessen nicht gewährleistet ist. Eine
solche Verfahrensweise führt zwar nicht zu einer offenkundigen, jedoch zu einer
ebenfalls unzulässigen verdeckten Beurteilungslücke. Denn die Aussage der
dienstlichen Regelbeurteilung bezieht sich objektiv auf einen Beurteilungszeitraum, der
tatsächlich nicht ausschöpft wird. Eine solche Beurteilung ist fehlerhaft.
57
Vgl. hierzu bereits OVG NRW, Urteil vom 15. Mai 1995 - 1 A 2881/91 -, DÖD 1997, 43.
58
Die angegriffene dienstliche Beurteilung des Klägers leidet an einem solchen Mangel.
Nach Nr. 3.1 BuBR 2000 umfasst der Beurteilungszeitraum (grundsätzlich) drei Jahre,
wobei als Stichtag für den Kläger der 31. Dezember 2000 festgelegt war (Nr. 22 BuBR
2000). Die der Beurteilung zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen deckten
jedoch nur den Zeitraum vom 1. Januar 1998 bis zu dem Termin der Besprechung der
Sachgebietsleiter am 5. September 2000 ab. Der anschließende Zeitraum hat keinen
Niederschlag in der dienstlichen Beurteilung des Klägers gefunden.
59
Der Beurteiler LDR Dr. O2. hatte, wie bereits dargelegt, nach Durchführung der
Besprechung der Sachgebietsleiter einen Beurteilungsplan erstellt, dessen Spitzenplatz
der Kläger einnahm. Dieser Bewertung lag der Zeitraum bis zum 5. September 2000
zugrunde. Es ist nicht ersichtlich, dass anlässlich der Gruppenbesprechung der
Dienststellenleiter am 14. November 2000 oder zu einem späteren Zeitpunkt weitere
tatsächliche Feststellungen in die Beurteilung des Klägers Eingang gefunden haben.
Die Gruppenbesprechung dient schon ausweislich der Beurteilungsrichtlinien nicht der
Aktualisierung der durch die Dienststellenleiter gemachten Beobachtungen des
Leistungs- und sonstigen dienstlichen Verhaltens der Beamten. Nach Nr. 4.4.3 BuBR
soll sie zu einer weiteren Objektivierung des Beurteilungsverfahrens führen und dem
Gebot der Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe bei den verschiedenen
Dienststellen durch Vergleich der zu Beurteilenden und gemeinsame Erörterung
insbesondere von Fragen der Leistungsbewertung Rechnung tragen. Danach ist es
(nur) Sinn und Zweck der Gruppenbesprechung, die von den Dienststellenleitern
60
ermittelten Beurteilungsergebnisse unter Berücksichtigung eines allgemeinen
Quervergleichs und Anlegung dienststellenübergreifender Maßstäbe zu diskutieren.
Auch die Aussagen der Zeugen LRD Dr. O2. und LRD C3. in der mündlichen
Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht lassen nicht darauf schließen, dass in der
Gruppenbesprechung ergänzende tatsächliche Erkenntnisse über den Kläger bezogen
auf den Zeitraum nach dem 5. September 2000 zur Beurteilungsgrundlage gemacht
wurden. Es wurde lediglich auf der Basis des Beurteilungsplans diskutiert, ob dem
Kläger vor dem Hintergrund der durch die OFD N1. aufgestellten weiteren Kriterien die
Spitzennote und die Aufstiegseignung zuzuerkennen seien, und dies schließlich
verneint. Dass zu einem anderen, späteren Zeitpunkt eine Aktualisierung der
tatsächlichen Feststellungen stattgefunden hat, hat das beklagte Land nicht geltend
gemacht und ist auch sonst nicht erkennbar.
Die dienstliche Beurteilung des Klägers ist auch dann fehlerhaft, wenn es zu dem hier
maßgeblichen Beurteilungsstichtag allgemeiner Verwaltungspraxis entsprochen haben
sollte, die Besprechung der Sachgebietsleiter sowie die Gruppenbesprechung der
Dienststellenleiter in den Monaten September und November 2000 und damit deutlich
vor dem Beurteilungsstichtag abzuhalten. Zwar ist ein Abweichen von in
Verwaltungsvorschriften vorgegebenen Grundsätzen im Allgemeinen dann nicht zu
beanstanden, wenn es einer ständig geübten und vom Richtliniengeber gebilligten oder
zumindest geduldeten Verwaltungspraxis entspricht.
61
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 2000 - 2 C 7.99 -, DÖD 2001, 38, sowie Beschluss vom
7. April 2000 - 2 B 21.00 -; OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2001 - 6 A 4754/00 -,
RiA 2001, 249, und Urteil vom 7. Juni 2005, a.a.O.
62
Hier geht es jedoch nicht um den Anspruch des einzelnen Beamten auf Anwendung
gleicher Beurteilungsmaßstäbe. Vielmehr ist die dienstliche Beurteilung des Klägers
aus sich heraus fehlerhaft, weil ihr objektiver Aussagegehalt nicht mit ihrem
tatsächlichen Inhalt übereinstimmt. Dem lässt sich nicht durch den Hinweis begegnen,
das den Fehler begründende verfahrensrechtliche Vorgehen entspreche allgemeiner
Verwaltungspraxis.
63
Der danach vorliegende Mangel der dienstlichen Beurteilung des Klägers ist,
insbesondere im Widerspruchsverfahren, nicht geheilt worden. Unabhängig davon, an
welche Voraussetzungen eine solche Heilung im Einzelnen gebunden wäre, ist schon
nicht ersichtlich, dass der Zeitraum zwischen dem 5. September 2000 und dem 31.
Dezember 2000 im Widerspruchsverfahren thematisiert worden ist.
64
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
(VwGO), die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO
in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung.
65
Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
und des § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes nicht erfüllt sind.
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