Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 18.05.2010
OVG NRW (der rat, gemeinde, zeitpunkt, eigentümer, durchführung, satzung, antragsteller, bericht, genehmigung, erwerb von grundstücken)
Oberverwaltungsgericht NRW, 10 D 42/06.NE
Datum:
18.05.2010
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
10. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
10 D 42/06.NE
Tenor:
Die Satzung der Stadt S. über die förmliche Festlegung des
städtebaulichen Entwicklungsbereichs C. (Entwicklungssatzung C. ) der
Stadt S. vom 14. Mai 2004, öffentlich bekannt gemacht am 10. Mai 2010,
ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
1
Die Antragsteller wenden sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen die Satzung der
Antragsgegnerin über die förmliche Festlegung des städtischen Entwicklungsbereichs
C. . Sie sind Eigentümer des im Entwicklungsbereich gelegenen und mit einem
Wohnhaus bebauten Grundstücks Gemarkung M.--------, Flur 50, Flurstück 7 (M1.------
Straße 128 in S. ). Die Antragsgegnerin ist eine kreisfreie Stadt im C.----- Land mit
ca. 117.000 Einwohnern und einer Flächenausdehnung von ca. 7.460 ha.
2
Der Geltungsbereich der Entwicklungssatzung C. umfasst ein ca. 26,9 ha großes
Areal westlich der durch das Stadtgebiet verlaufenden Bundesautobahn 1 (BAB 1).
Nördlich schließt sich unmittelbar der Ortsteil M2.-------- mit einer Fläche von ca. 1.531
ha, südlich ein bis zum Gebiet von B. -S. (ca. 1.796 ha) heranreichender nahezu
unbebauter Bereich mit vorwiegend land- und forstwirtschaftlicher Nutzung an. S. -
M3. liegt mit einer Flächenausdehnung von ca. 2.745 ha südöstlich des
Entwicklungsbereichs jenseits der Autobahn.
3
Der Entwicklungsbereich besteht aus ca. 14 Grundstücken, die im Eigentum von 12
Personen/Eigentümergemeinschaften stehen. Er wird im Nordosten durch die B1. -
4
D. -Straße und die M1.-------Straße unter Ausklammerung des Platzes um das
B1. -D. -Denkmal, im Osten durch den Verlauf der Anschlussstelle "C. " der
BAB 1, im Süden durch die Grundstücke des ehemaligen C1. Hofs, im Südwesten
durch die Grenzen der Flurstücke 28 und 11 im Flur 51 und im weiteren Verlauf im
wesentlichen durch die Grenzen des Flurstücks 54 im Flur 51 (Westen) begrenzt, um mit
seinem nordwestlichen Ende parallel zu den aufstehenden Gewerbebauten der Firma
Q. wieder auf die B1. -D. -Straße zu stoßen. Der Entwicklungsbereich wird
in weiten Teilen landwirtschaftlich genutzt. Bebauung findet sich in Form von zwei
Wohnhäusern an der M1.-------Straße, von denen eines das Wohnhaus der Antragsteller
ist, sowie einem weiteren Wohnhaus an der B1. -D. -Straße. Im Südosten lag bis
vor kurzem der seit geraumer Zeit keiner baulichen Nutzung mehr zugeführte "C1.
Hof".
Im Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk E. (GEP 1999) ist der
Bereich der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme C. als Bereich für gewerbliche
und industrielle Nutzung (GIB) dargestellt.
5
Das Verfahren zur Aufstellung der Entwicklungssatzung nahm im Wesentlichen
folgenden Verlauf:
6
Am 13. Dezember 1999 beschloss der Rat der Antragsgegnerin den Beginn von
vorbereitenden Untersuchungen für eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme im
Bereich C. /G. I. /O. mit dem Ziel, neue gewerbliche Bauflächen in S. zu
schaffen. Der Beschluss wurde am 15. März 2000 im Amtsblatt der Antragsgegnerin
bekannt gemacht. Mit Beschluss des Hauptausschusses vom 19. März 2001, amtlich
bekannt gemacht am 12. April 2001, wurde der Bereich F.--------- einbezogen, wodurch
sich das zu untersuchende Areal zunächst auf ca. 105 ha vergrößerte. Die
Antragsgegnerin leitete in der Folgezeit die vorbereitenden Untersuchungen ein. Da
zugleich eine Neuaufstellung des Flächennutzungsplans beabsichtigt war, gab sie u.a.
eine Gewerbebedarfsprognose in Auftrag. Das Büro für Raumplanung, Städtebau und
Architektur "Q1. E1. " kam in seinem Gutachten vom Dezember 2002 zu dem
Ergebnis, dass in S. ein Bedarf an Flächen für verarbeitendes Gewerbe von ca. 50
ha bestehe. Erst mit der Darstellung des Standortes C. im Flächennutzungsplan sei
ein Ausgleich zwischen Bedarf und bestehendem Angebot zu erwarten. Dem
vorausgegangen war ein von Dr. I1. und Dr. L. bereits im Juni 2000 im Auftrag des
Fördervereins Innovation und Technologie S. e.V. erstattetes Gutachten
"Strukturanalyse und Entwicklungspotential der Unternehmen für den
Wirtschaftsstandort S. ".
7
Die Antragsgegnerin beauftragte im August 2002 die Landesentwicklungsgesellschaft
NRW GmbH (im Folgenden: LEG) mit den weiteren Voruntersuchungen. Während der
vorbereitenden Untersuchungen wurde das Verfahren zur Aufstellung des
Bebauungsplans Nr. 533 – C. , G. I. , F.------ eingeleitet. Die außerhalb seines
geplanten Geltungsbereichs liegenden Flächen waren im weiteren Verfahren nicht mehr
Gegenstand der vorbereitenden Untersuchungen, so dass sich das Ausmaß der für die
Entwicklungsmaßnahme ins Auge gefassten Fläche auf ca. 47 ha mit 40 Grundstücken
reduzierte. Die Eigentümer dieser Grundstücke wurden im September 2002 durch ein
Schreiben der Antragsgegnerin über die beabsichtigte Entwicklungsmaßnahme
informiert. Darin teilte man ihnen den entwicklungsunbeeinflussten Bodenwert
(Anfangswert) ihres Grundstücks zum 15. März 2000 mit und bot ihnen an, ihr
Grundstück zu diesem Wert zu erwerben. Aufstehende Gebäude fanden bei der
8
Wertberechnung keine Berücksichtigung. Die Eigentümer sollten sich bis zum 4.
Oktober 2002 erklären, ob sie bereit seien, ihr Grundstück zur Durchführung der
geplanten Entwicklungsmaßnahme freihändig an die Antragsgegnerin zu veräußern.
Auf Wunsch stünden ihnen zwei namentlich benannte Mitarbeiter der Antragsgegnerin
sowie ein Angestellter der LEG für ein persönliches Gespräch zur Verfügung. Die von
der städtischen Wertermittlungsstelle errechneten Anfangswerte zum 15. März 2000
betrugen je nach Wertzone 2,00/6,00//8,00/56,00/92,00/128,00/148,00/ oder 153,00
Euro je qm. Die schriftlich, telefonisch oder im Rahmen eines Beratungsgesprächs
abgegebenen Erklärungen ergaben, dass nahezu alle Eigentümer ihr Grundeigentum
nicht zu dem angebotenen Preis verkaufen wollten. Einige zogen einen
Grundstückstausch in Betracht. Die Antragsteller erklärten im Rahmen eines
Besprechungstermins, dass sie derzeit keine räumliche Veränderungsabsichten hätten
und grundsätzlich am Standort M1.------- Straße 128 wohnen bleiben möchten. Sie
hätten auch kein Interesse daran, den Grundbesitz einer gewerblichen Nutzung
zuzuführen. Ihr Grundstück solle von den geplanten Gewerbegebietsausweisungen
ausgenommen werden.
Am 21. Juli 2003 beriet der Rat der Antragsgegnerin den (undatierten) Bericht der LEG
über das Ergebnis der vorbereitenden Untersuchungen und beschloss die förmliche
Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs C. als Satzung. Soweit der
räumliche Geltungsbereich von der ursprünglichen Beschlussfassung abweicht, wurde
der Ratsbeschluss vom 13. Dezember 1999 aufgehoben. Die im Entwicklungsbereich
liegende Fläche reduzierte sich hierdurch auf ca. 26,9 ha.
9
Auf einen entsprechenden Antrag des Oberbürgermeisters der Antragsgegnerin
genehmigte die Bezirksregierung E. am 27. April 2004 die Entwicklungssatzung
C. . Die Antragsgegnerin machte ihre Satzung und die Genehmigung am 14. Mai
2005 öffentlich bekannt.
10
Die Antragsteller haben am 21. April 2006 den Normenkontrollantrag gestellt. Sie tragen
vor, die Entwicklungssatzung leide an formellen sowie materiellen Mängeln. Es fehle
bereits die von § 165 Abs. 7 BauGB geforderte Begründung. Diese müsse jedermann
zur Einsicht zur Verfügung stehen, §§ 165 Abs. 8 Satz 2, 10 Abs. 3 Satz 2 BauGB,
worauf bereits bei der Bekanntmachung der Satzung hinzuweisen sei. Der Rat habe
seinen Beschluss vorbehaltlich einer kommunalaufsichtsrechtlichen Genehmigung
gefasst. Eine bedingte Beschlussfassung sei aber nicht zulässig. Ferner seien die
betroffenen Eigentümer nicht ausreichend beteiligt worden. Die inhaltlichen
Vorstellungen der Gemeinde seien ihnen nicht frühzeitig bekannt gegeben worden, so
dass sie an einer zweckmäßigen Geltendmachung ihrer Rechte im
Aufstellungsverfahren gehindert gewesen seien. Den Eigentümern sei erst drei Jahre
nach dem Satzungsbeschluss zur Einleitung vorbereitender Untersuchungen der
Planungsstand mitgeteilt worden. Das Schreiben der Antragsgegnerin von September
2002 habe keine Möglichkeit zur Stellungnahme eröffnet, sondern nur die
Verkaufsbereitschaft der Eigentümer abgefragt. Zu diesem Zeitpunkt sei die Planung
bereits so verfestigt gewesen, dass die Erörterung mit den Eigentümern eine "Farce"
gewesen sei. Für ihr 820 qm großes Grundstück sei ein Verkehrswert von 91.543,00
Euro errechnet worden, wobei das Wohnhaus unberücksichtigt geblieben sei. Von
einem angemessenen Angebot könne daher keine Rede sein. Bereits am 4. Oktober
2001 habe eine Bürgerversammlung zum Entwurf des Bebauungsplans Nr. 533
stattgefunden, so dass davon auszugehen sei, dass bereits im September 2002
konkrete Entwürfe vorgelegen hätten. Unwirksam sei die Entwicklungssatzung auch,
11
weil die erforderliche Abwägung der öffentlichen und privaten Interessen im Rat nicht
stattgefunden habe. Auch die insoweit im Bericht der LEG enthaltenen Darlegungen
genügten einer ordnungsgemäßen Abwägung des Für und Wider der öffentlichen und
privaten Belange nicht. Es fehle bereits an einer ausreichenden Ermittlung der in die
Abwägung einzustellenden privaten Belange. Der Verkehrswert der bebauten
Grundstücke sei nicht geklärt und der Wunsch der Eigentümer von Wohngrundstücken,
dort weiterhin wohnen zu bleiben, nicht berücksichtigt worden. Vor allem mögliche
Existenzgefährdungen der betroffenen Landwirte hätten mit dem gebührenden Gewicht
in die Abwägung eingestellt werden müssen. Das Wohl der Allgemeinheit erfordere den
Erlass der Entwicklungssatzung nicht. Der von der Antragsgegnerin angenommene
erhöhte Bedarf an Arbeitsstätte sei weder durch das "Gutachten zur Strukturanalyse und
dem Entwicklungspotential der Unternehmen für den Wirtschaftsstandort S. " der
Dres. I1. und L. noch durch das Gutachten des Büros Q1. belegt. Soweit das
Büro Q1. einen Gewerbeflächenbedarf von ca. 50 ha für einen Zeitraum von 10
Jahren prognostiziere, weise es keinen erhöhten Bedarf an Arbeitsstätten nach. Die
Nachfrage von Unternehmern nach Gewerbeflächen sei nur ein wichtiger Indikator für
den Bedarf an Arbeitsstätten, da die Befriedigung des Gewerbeflächenbedarfs
regelmäßig die Errichtung von Arbeitsstätten garantiere. Vorliegend könne dieser
Schluss aber nicht gezogen werden, da ausweislich der dem Rat vorgelegten
Bewerberliste nur wenige Unternehmer Gewerbeflächen nachgefragt hätten und es sich
bei diesen um bereits in S. angesiedelte Betriebe handele, die voraussichtlich nur
ihren Standort wechseln wollten, ohne weitere Arbeitskräfte aus dem Angebot der
Arbeitssuchenden in S. zu rekrutieren. Eine Entwicklungsmaßnahme, die nicht auf
eine Nachfrage reagiere, sondern sie erst zu erzeugen versuche, sei aber unzulässig.
Eine ausreichend große Nachfrage nach Flächen zur Errichtung von Arbeitsstätten, die
das verfügbare Angebot aus strukturellen Gründen längerfristig übersteige, sei nicht
gegeben. Insbesondere seien überzeugende Gründe dafür, dass eine Ausweisung von
Gewerbeflächen in einem Bebauungsplan bei gleichzeitigen
Erschließungsmaßnahmen nicht ausreichend wären, nicht dargetan. Bewerber, die auf
einen unmittelbaren Autobahnanschluss angewiesen seien, habe es ebenso wenig wie
konkrete Zusagen für gewerbliche Ansiedlungen gegeben. Planungsalternativen, wie
z.B. die Fläche im Bereich des Gleisdreiecks C2. -C3. mit einer Größe von ca. 19
ha, seien nicht Erwägung gezogen worden. Letztlich erweise sich die
Entwicklungssatzung auch deshalb als unwirksam, weil ihre Finanzierung nicht
gesichert gewesen sei. Nach dem Bericht der LEG würden die Gesamtkosten der
Entwicklungsmaßnahme ca. 16,79 Mio. Euro betragen. Wie sich aus dem
Satzungsbeschluss, der vorbehaltlich einer kommunalaufsichtlichen Genehmigung
gefasst worden sei, ergebe, sei zum Zeitpunkt der förmlichen Festlegung des
Entwicklungsbereichs völlig unklar gewesen, ob die Finanzierung gesichert sei. Die
Antragsgegnerin habe nach dem Prinzip Hoffnung gehandelt.
Die Antragsteller beantragen,
12
die Satzung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen
Entwicklungsbereichs C. (Entwicklungssatzung C. ) der Stadt S.
vom 14. Mai 2004, bekannt gemacht am 10. Mai 2010, für unwirksam zu
erklären.
13
Die Antragsgegnerin beantragt,
14
den Antrag abzulehnen.
15
Sie macht geltend, dass die Entwicklungssatzung im Zeitpunkt des Satzungsbeschluss
nach der zur Anwendung kommenden Gesetzeslage keiner Begründung bedurft hätte.
Ungeachtet dessen verweise die Beschlussvorlage des Rats auf den Bericht des
Entwicklungsträgers, der eine ausreichende Begründung enthalte. Eine
ordnungsgemäße Eigentümerbeteiligung habe stattgefunden. Die betroffenen
Eigentümer seien nicht nur schriftlich über die beabsichtigte Entwicklungsmaßnahme
informiert worden, sondern ihnen sei auch vor dem Satzungsbeschluss Gelegenheit
gegeben worden, in einem persönlichen Gespräch ihre Belange vorzubringen. Solche
Gespräche hätten in der Zeit von Oktober 2002 bis März 2003 stattgefunden. Acht
Eigentümer hätte die Gelegenheit genutzt, sich schriftlich zu äußern, mit sieben seien
Erörterungsgespräche geführt worden und zwei Eigentümer hätten sich telefonisch zu
der Entwicklungsmaßnahme geäußert. Im Falle der Antragsteller sei es darüber hinaus
zu weiteren Kontakten mit ihnen persönlich, aber auch dem von ihnen beauftragten
Rechtsanwalt gekommen. Man habe u.a. über eine Herausnahme des Grundstücks aus
dem Satzungsbereich und einen Grundstückskauf verhandelt. Die Gespräche hätten vor
dem Satzungsbeschluss stattgefunden und seien in den Entscheidungsprozess des
Rates eingeflossen.
16
Die Entwicklungssatzung weise auch keine materiell-rechtlichen Fehler auf,
insbesondere liege kein Verstoß gegen das Abwägungsgebot des § 165 Abs. 3 Satz 2
BauGB vor. Die Maßnahme entspreche den Zielen und Zwecken des § 165 Abs. 2
BauGB. Mit ihr werde ein anderer Teil des Stadtgebiets erstmalig einer gewerblichen
Nutzung zugeführt. Dieser besitze aufgrund seiner Lage in unmittelbarer Nähe des
neuen Autobahnanschlusses und dem verfolgten Ziel, ca. 600 bis 800 Arbeitsplätze zu
schaffen, eine besondere Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung in
S. . Die Entwicklung eines großflächigen Gewerbegebiets stehe im Einklang mit der
Regionalplanung. Die Durchführung der Entwicklungsmaßnahem diene dem Wohl der
Allgemeinheit (§ 165 Abs.3 Satz 1 Nr. 2 BauGB), da ausweislich des LEG-Berichts, der
dem Satzungsbeschluss zugrunde liege, in S. ein erhöhter Bedarf an Arbeitsstätten
bestehe. Aus dem Bericht gehe hervor, dass die Nachfrage nach gewerblichen
Bauflächen das vorhandene Angebot aus strukturellen Gründen längerfristig deutlich
übersteige. Der Überhang sei so groß, dass es zur Beseitigung des Fehlbedarfs der
Entwicklungsmaßnahme bedürfe. Im Juni 2003 hätten fünf ernsthafte Anfragen nach
gewerblich nutzbaren Grundstücken im Bereich "C. " vorgelegen, von denen sich
zwei durch Standorte in anderen Städten erledigt hätten. Die übrigen drei Firmen seien
weiterhin interessiert. Andere Instrumente der Baulandbereitstellung hätten nicht zur
Verfügung gestanden, da die überwiegende Anzahl der Eigentümer nicht bereit
gewesen sei, ihre Grundstücke an die Antragsgegnerin oder den Entwicklungsträger zu
veräußern. Man habe die privaten und öffentlichen Belange sorgfältig ermittelt und
gegeneinander und untereinander gerecht abgewogen. Dabei seien insbesondere das
Eigentumsrecht als geschützte Rechtsposition als abwägungsrelevant erkannt worden
und die Nutzungs- und Verwertungsinteressen der Grundstückseigentümer gesehen
worden. Dass letztlich dem Interesse an der Errichtung eines großen Gewerbegebiets
und der Schaffung von Arbeitsstätten ein größeres Gewicht als dem Privateigentum der
Antragsteller beigemessen worden sei, lasse nicht auf einen Abwägungsfehler
schließen. Insoweit sei vor allem der Standortvorteil nahe der BAB 1, die damit
einhergehende schnelle Erreichbarkeit der neuen Gewerbebetriebe, die weitgehende
Entlastung des innerstädtischen Straßennetzes und der geringe Erschließungsaufwand
ins Gewicht gefallen. Die Gemeinde sei nach der Rechtsprechung des BVerwG nicht
gehalten, sich mit weniger geeigneten Flächen zufrieden zu geben.
17
Am 18. September 2003 stellte das Ministerium für Verkehr, Energie und
Landesplanung NRW den vom Landesbetrieb Straßenbau Nordrhein-Westfalen
Betriebssitz L1. , Niederlassung F1. , Außenstelle X. aufgestellten Plan für den
Neubau der "Anschlussstelle C. " an der A 1/B 51 in S. fest. Die Autobahnauffahrt
S. -M3. wurde am 8. November 2006 offiziell in Betrieb genommen.
18
Die Antragsgegnerin beschloss am 30. Januar 2007 die Auswahl der LEG als
Entwicklungsträgerin. Der Entwicklungsträgervertrag datiert auf den 28. März 2007.
19
Der Bebauungsplan Nr. 533 A 1, der die planungsrechtlichen Vorgaben für eine
Bebauung eines Großteils des Entwicklungsbereichs festsetzt, wurde vom Rat der
Antragsgegnerin am 19. Juli 2004 als Satzung beschlossen und am 14. Juli 2006
öffentlich bekannt gemacht. Am 21. Februar 2008 beschloss der Rat der
Antragsgegnerin den diese Planung ändernden und räumlich ausdehnenden
Bebauungsplan Nr. 595. Dieser wurde am 16. Februar 2009 öffentlich bekannt gemacht.
Beide Bebauungspläne sind Gegenstand weiterer beim Gericht anhängiger
Normenkontrollverfahren (Az: 10 D 89/08.NE und 10 D 145/09.NE).
20
Im Laufe des Verfahrens haben die Parteien Vergleichsverhandlungen bzgl. eines
freihändigen Grundstückskaufs geführt. Nach Einholung verschiedener Wertgutachten
einigten sie sich auf einen Kaufpreis von 420.000,00 Euro. Das Zustandekommen des
Grundstückskaufvertrages scheiterte am Fehlen einer kommunalaufsichtlichen
Genehmigung der Bezirksregierung E. . Diese wies in ihrem Schreiben vom 10.
November 2009 darauf hin, dass die Antragsgegnerin den Beschränkungen des § 82
GO NRW unterliege, derzeit von Überschuldung bedroht sei (vgl. § 75 Abs. 7 GO NRW)
und eine finanzaufsichtliche Duldung mangels wirtschaftlichen Gegenwertes nicht in
Betracht komme.
21
Am 27. April 2010 hat die Berichterstatterin die Örtlichkeiten in Augenschein
genommen. Bezüglich der anlässlich des Ortstermins getroffenen Feststellungen wird
auf das Terminsprotokoll vom selben Tag verwiesen.
22
Die Entwicklungssatzung "C. " ist mit der seinerzeitigen Genehmigung der
Bezirksregierung E. in dem, am 10. Mai 2010 ausgegebenen Amtsblatt für die Stadt
S. erneut bekannt gemacht worden, nachdem am selben Tag die Übereinstimmung
des Satzungstextes und des Plans mit der vom Rat der Antragsgegnerin am 21. Juli
2003 beschlossenen Urkunde vom Stadtdirektor bestätigt worden war.
23
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Verfahrensakte, der beigezogenen Aufstellungs- und Verwaltungsvorgänge, der
Verwaltungsvorgänge im Verfahren 10 D 89/08.NE, sowie das in den Akten befindliche
Karten- und Planmaterial Bezug genommen.
24
E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :
25
Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.
26
A.
27
Der Antrag ist zulässig.
28
Die Antragsteller sind in dem durch § 47 VwGO eröffneten Normenkontrollverfahren als
Eigentümer eines Wohngrundstücks im Geltungsbereich der am 14. Mai 2004
erlassenen Entwicklungssatzung C. antragsbefugt, da sie durch die Anwendung der
Satzungsbestimmungen Rechtsverletzungen zu befürchten haben, die unmittelbar ihr
Eigentum betreffen (vgl. § 47 Abs. 2 VwGO). Die Entwicklungssatzung C. unterstellt
das Grundstück der Antragsteller einem städtebaulichen Sonderrecht und schränkt ihre
Eigentümerbefugnisse aus Art. 14 Abs. 1 GG erheblich ein (vgl. die Regelungen in §§,
169, 144, 145 BauGB in der hier anzuwendenden Fassung der Bekanntmachung vom
27. August 1997 (BGBl. I S. 2141, ber. BGBl. 1998) - im Folgenden: BauGB 1998 -.
Insbesondere unterliegen die Grundstücke im Entwicklungsbereich einer
Grunderwerbspflicht der Antragsgegnerin (vgl. § 166 Abs. 3 BauGB 1998) und können
bei Vorliegen der Voraussetzungen nach § 169 Abs. 3 BauGB 1998 erleichtert enteignet
werden. Damit belastet die Entwicklungssatzung die Rechtsstellung der Antragsteller
erheblich.
29
B.
30
Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.
31
Die Satzung der Antragsgegnerin über die förmliche Festlegung des städtischen
Entwicklungsbereichs C. vom 14. Mai 2004, erneut bekannt gemacht am 10. Mai
2010, ist unwirksam.
32
I.
33
Die Entwicklungssatzung C. beruht allerdings auf einer wirksamen
Ermächtigungsgrundlage. In der Rechtsprechung ist geklärt, dass die §§ 165 ff. BauGB
1998 ebenso wie die Vorgängervorschriften im Städtebauförderungsgesetz 1971 (vgl.
§§ 1, 53 StBauFG, BGBl. I S. 466), dem Baugesetzbuch von 1986 (vgl. §§ 165 ff. BauGB
1987, BGBl. I S. 2253), den §§ 6, 7, 15 BauGB-Maßnahme-gesetz 1990 (BGBl. I, S.
926), die durch das Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz vom 22. April
1993 (BGBl. I S. 466) wieder in das BauGB übernommen wurden, keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken mit Blick auf die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG
unterliegen.
34
Vgl. grundlegend zur Verfassungskonformität der §§ 165 ff BauGB: BVerfG ,
Beschluss vom 4. Juli 2002 – 1 BvR 390/01- zur Entwicklungsmaßnahme
"Osterholz Feldmark" in Bremen; BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 – 4 CN
5.97 -, BRS 60 Nr. 229; OVG NRW, Urteil vom 1. Dezember 1997 – 10a D
62/94.NE -, DVBl. 1998, 351 f.; Urteil vom 8. April 2002 7a D 213/97.NE ,
juris.
35
II.
36
Keine Bedenken bestehen auch hinsichtlich der Fassung des Satzungsbeschlusses.
Der Senat teilt nicht die Auffassung der Antragsteller, der Satzungsbeschluss enthalte
eine unzulässige Bedingung, da es in Nr. 6 des Ratsbeschlusses heiße:
37
"vorbehaltlich der Genehmigung der Entwicklungssatzung sowie der
Akzeptanz der Kommunalaufsicht in haushalts- und
38
kommunalverfassungsrechtlicher Hinsicht."
Diese Formulierung greift lediglich die im Zeitpunkt der Beschlussfassung geltenden
Gesetzeslage auf und nimmt Bezug auf § 165 Abs. 7 Satz 1 BauGB 1998. Gemäß
dieser Bestimmung bedarf die Entwicklungssatzung der Genehmigung der höheren
Verwaltungsbehörde. Dafür, dass der Rat der Antragsgegnerin die Wirksamkeit seines
Beschlusses über die förmliche Festlegung des Entwicklungsbereichs darüber hinaus
von weiteren Genehmigungen der Bezirksregierung E. abhängig machen wollte,
bestehen keine Anhaltspunkte. Ebenso ist der Hinweis auf die Akzeptanz der
kommunalen Finanzaufsicht ersichtlich dem Umstand geschuldet, dass die
Antragsgegnerin bereits seit 1999 über keinen genehmigten und bekanntgemachten
Haushaltsplan mehr verfügte. Eine aufschiebende Bedingung dergestalt, dass der Rat
seine Beschlussfassung vom Eintritt eines zukünftigen Ereignisses hätte abhängig
machen wollen, ist darin nicht zu sehen.
39
III.
40
Der Senat lässt offen, ob die Satzung bereits an einem beachtlichen Formfehler leidet.
41
a)
42
Die Antragsgegnerin hat die Entwicklungssatzung zwar gemäß § 165 Abs. 8 BauGB
1998 mit dem Hinweis auf die Erteilung der Genehmigung der Bezirksregierung E.
vom 27. April 2004 am 14. Mai 2004 im Amtsblatt öffentlich bekannt gemacht. Zu diesem
Zeitpunkt fehlte es aber an einer vorherigen Ausfertigung.
43
Vgl. grundlegend zum Erfordernis der Ausfertigung eines Bebauungsplans:
BVerwG, Beschluss vom 9. Mai 1996 – 4 B 60.96.- BRS 58, Nr. 41.
44
Entscheidend für die Ausfertigung einer aus zeichnerischen und textlichen
Festsetzungen bestehenden Entwicklungssatzung ist die Herstellung einer
Originalurkunde, hinsichtlich der dokumentiert wird, dass sie den Inhalt der vom Rat
beschlossenen Festsetzungen wiedergibt. Insoweit ist es ausreichend, aber auch
erforderlich, dass der Oberbürgermeister als Vorsitzender des Rates zeitlich nach dem
Satzungsbeschluss, aber vor der Bekanntmachung der Satzung schriftlich bestätigt,
dass der Rat an einem bestimmten Tag diesen Plan als Satzung beschlossen hat.
Insoweit gilt für Entwicklungssatzungen nichts anderes als für die Ausfertigung für
Bebauungspläne.
45
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 27. November 2003 10a D 124/01.NE und
vom 12. März 2003 7a D 20/02.NE , NVwZ-RR 2003, 667.
46
Eine derartige Bestätigung befand sich am 14. Mai 2004 jedoch weder auf der
Planurkunde noch dem Original des Satzungstextes. Soweit der Oberbürgermeister der
Antragsgegnerin den Plan zum Bestandteil der Satzung erklärt hat, kann diese auf der
Planurkunde unterschriebene und mit einem Stempel versehene Erklärung nicht als
Ausfertigung dienen, da sie zeitlich vor dem Satzungsbeschluss, nämlich am 31. März
2003 abgegeben wurde.
47
Ob dieser Ausfertigungsmangel mit der am 10. Mai 2010 nachgeholten Ausfertigung und
der erneuten Bekanntmachung der Entwicklungssatzung nebst aufsichtsbehördlicher
48
Genehmigung in einer ebenfalls am 10. Mai 2010 ausgegebenen
Sonderveröffentlichung des Amtsblattes wirksam behoben wurde, lässt der Senat dahin
stehen. Zwar eröffnet § 215 a Abs.1 BauGB 1998 eine Heilungsmöglichkeit in einem
ergänzenden Verfahren und zur Behebung eines Ausfertigungsmangels bedarf es im
Grundsatz auch keines erneuten Satzungsbeschlusses,
Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. April 1997 – 4 B 64/97 -, BRS 59 Nr. 33,
49
jedoch bestehen aufgrund des zeitlichen Ablaufs nicht unerheblich Bedenken gegen
eine Behebung des Ausfertigungsmangels mit Wirkung für die Zukunft. Denn die
Entwicklungssatzung muss vor ihrer Bekanntmachung, d.h. vor dem
Bekanntmachungsakt – hier dem Erscheinen des Amtsblatts - , ausgefertigt werden.
Dies schließt zwar nicht aus, dass die Satzung an dem Tag, an dem sie ausgefertigt
worden ist, noch bekanntgemacht wird, weil die Ausfertigung nicht zeitlich von dem
Inkrafttreten der Satzung um 0.00 Uhr am Tag der Bekanntmachung liegen muss. Die
Übereinstimmung von Ausfertigungs- und Bekanntmachungsdatum stellt aber ein Indiz
dafür dar, dass die Reihenfolge nicht gewahrt ist.
50
Vgl. im Einzelnen: BVerwG, Beschluss vom 27. Januar 1999 – 4 B 129.98 -,
BRS 62 Nr. 29.
51
Darüber hinaus ist fraglich, ob die Neuvornahme der fehlerhaften Verfahrenshandlung
die Antragsgegnerin hier nicht zu einer erneuten Prüfung und Entscheidung darüber
hätte veranlassen müssen, ob die aufgrund des Zeitablaufs eingetretenen tatsächlichen
und rechtlichen Änderungen die ursprüngliche Entscheidung des Rats über die
förmliche Festlegung des Satzungsbereichs so grundlegend berühren, dass eine neue
Sachentscheidung auf veränderter Tatsachengrundlage geboten ist.
52
So befürwortend: BVerwG, Beschluss vom 3. Juli 1995 – 4 NB 11.95 - , BRS
57 Nr. 29; Beschluss vom 23. Juni 1992 – 4 NB 26/92 -, BRS 54 Nr.22;
Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 6. Auflage, § 215a Rn. 11 und 11. Auflage
§ 214 Rn. 27; Hüttenbrink, Grundsatz der Planerhaltung – Leitmotiv für
Neuerungen bei der Normenkontrolle, § 47 VwGO, BauR 1999, 351, 355;
53
beschränkend: Lemmel in: Berliner Kommentar, BauGB § 214 Rn. 86;
54
einschränkend auch: BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1995 – 4 NB
30.95 -, BRS 57 Nr. 30, wonach allein die fehlende Prüfung und
Entscheidung für sich nicht zur Unwirksamkeit eines rückwirkend in Kraft
gesetzten Bebauungsplans führt.
55
Denn zwischen dem Satzungsbeschluss am 21. Juli 2003 und der erneuten
Bekanntmachung am 10. Mai 2010 liegen nahezu sieben Jahren und die Sach- und
Rechtslage hat sich insoweit erheblich geändert, als die Nichtdurchführbarkeit der
Entwicklungssatzung aufgrund der geänderten Gesetzeslage zur kommunalen
Haushaltwirtschaft,
56
vgl. das Gesetz zur Einführung des Neuen Kommunalen
Finanzmanagement für Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen – NKFG
NRW vom 16. November 2004 (GV NRW S. 644), geändert durch Gesetz
zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung – GO-Reformgesetz vom
57
9. Oktober 2007 (GV.NRW S. 380),
und der fortschreitenden negativen Entwicklung der Haushaltslage der Antragsgegnerin
auf der Hand liegt. Die Antragsgegnerin gehört derzeit zu den von einer Überschuldung
bedrohten Gemeinden in Nordrhein-Westfalen (vgl. § 75 Abs. 7 GO NRW) und es ist
auch nicht zu erwarten, dass sich an diesem Zustand in einem überschaubaren
Zeitraum etwas ändern wird.
58
Diese anhand der Aktenlage nicht abschließend zu beurteilende Frage kann aber offen
bleiben, da die Satzung, unter zahlreichen - nachfolgend unter IV. dargelegten -
materiellen Mängeln leidet.
59
b)
60
Unbedenklich ist das Fehlen einer Satzungsbegründung. § 165 Abs. 7 BauGB in der
Fassung vom 23. September 2004 (BGBl. I S. 2414) findet in diesem Verfahren keine
Anwendung. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der
Entwicklungssatzung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung
durch den Rat der Antragsgegnerin am 21. Juli 2003.
61
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. November 1979 – 4 N 1.78 –, BRS 35 Nr.
24.
62
Zu diesem Zeitpunkt bedurfte die streitige Entwicklungssatzung gemäß § 165 Abs. 7
BauGB 1998 noch der Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde. Dem Antrag auf
Genehmigung war – wie hier mit dem Abschlussbericht der LEG geschehen – ein
Bericht über die Gründe, die die förmliche Festlegung des entwicklungsbedürftigen
Bereichs rechtfertigen, beizufügen. Die mit Inkrafttreten des EAG Bau vom Gesetzgeber
eingeführte Begründungspflicht in der Neufassung des § 165 Abs. 7 BauGB 2004 ist
dem Wegfall dieser Genehmigungspflicht geschuldet und gilt erst für
Satzungsbeschlüsse nach dem 20. Juli 2004.
63
c)
64
Ob darüber hinaus, im Rahmen der vorbereitenden Untersuchungen nach § 165 Abs.4
Satz 1 BauGB 1998 die betroffenen Eigentümer und damit auch die Antragsteller in
ausreichender Weise beteiligt wurden (vgl. § 165 Abs.4 Satz 2 i.V.m. § 137 BauGB
1998), ist keine Frage des formellen Rechts. Für die formelle Wirksamkeit der
Entwicklungssatzung kommt es nicht darauf an, ob und in welchem Umfang eine solche
Beteiligung stattgefunden hat. Von vorbereitenden Untersuchungen kann nämlich ganz
oder teilweise abgesehen werden, wenn hinreichende Beurteilungsgrundlagen bereits
vorliegen. Sie sind gemäß § 164 Abs.4 Satz 1 BauGB 1998 nur im Rahmen des
Erforderlichen durchzuführen. Ob die vom Rat der Antragsgegnerin eingeleiteten und
nachfolgend der LEG übertragenen Voruntersuchungen der Sache nach ausreichten,
um die gesetzlichen Voraussetzungen für die förmliche Festlegung des
Entwicklungsbereichs C. zu belegen, ist somit keine Frage des formellen
Erfordernisses von Voruntersuchungen oder eines Absehens hiervon. Sind die
Voruntersuchungen inhaltlich unzulänglich, so sind die materiellen Voraussetzungen für
die Entwicklungsmaßnahme nicht nachgewiesen und die Satzung ist aus materiellen
Gründen unwirksam.
65
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 19. Juni 2001 – 10a D 210/97.NE -, DVBl.
2001, 1875 und vom 1. Dezember 1997 – 10a D 62/94.NE -, a.a.O.
66
IV.
67
Die angegriffene Satzung weist jedoch zahlreiche materielle Mängel auf, die zu ihrer
Unwirksamkeit führen.
68
Die vom Antragsgegner beabsichtigte Maßnahme erfüllt nicht die gesetzlichen
Mindestanforderungen einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme (1.), ihre
Durchführung ist nicht zum Wohl der Allgemeinheit erforderlich (2.), ihr planerisches Ziel
lässt sich ebenso gut mit Hilfe des allgemeinen Städtebaurechts erreichen (3.), ihre
Durchführung erscheint nicht innerhalb eines absehbaren Zeitraums gesichert (4.) und
das allgemeine Abwägungsgebot des § 165 Abs.4 Satz 2 BauGB 1998 ist verletzt (5.).
69
1.
70
Die von der Antragsgegnerin geplante Maßnahme erfüllt nicht die an eine
Entwicklungsmaßnahme vom Gesetz gestellten Mindestanforderungen.
71
Nach § 165 Abs. 3 Nr. 1 BauGB 1998 muss die Entwicklungssatzung den Zielen und
Zwecken nach § 165 Abs. 2 BauGB 1998 entsprechen. Gemäß dieser Bestimmung
können mit städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen Ortsteile und andere Teile des
Gemeindegebiets entsprechend ihrer besonderen Bedeutung für die städtebauliche
Entwicklung und Ordnung der Gemeinde u.a. erstmalig entwickelt werden. Hier dient die
Entwicklungsmaßnahme im Kern der erstmaligen Entwicklung von
Außenbereichsflächen (sog. Außenentwicklungsmaßnahme), da bis auf das
Wohngrundstück der Antragsteller nur zwei weitere Grundstücke und damit ein sehr
geringfügiger Teil des Entwicklungsbereichs bebaut ist.
72
Aus der Stellung des § 165 BauGB 1998 im Kapitel "Besonderes Städtebaurecht" ergibt
sich, dass das Instrument der Entwicklungsmaßnahme zur Lösung von besonderen
städtebaulichen Problemen bestimmt ist und einen qualifizierten städtebaulichen
Handlungsbedarf voraussetzt. Das städtebauliche Vorhaben muss den Charakter einer
Gesamtmaßnahme haben, die darauf angelegt ist, für einen bestimmten Bereich ein
Geflecht mehrerer Einzelmaßnahmen über einen längeren Zeitraum koordiniert und
aufeinander abgestimmt vorzubereiten und zügig durchzuführen. Es muss sich um ein
Maßnahmenbündel handeln, durch das eine flächendeckende und zeitlich
geschlossene Planungskonzeption für ein exakt umgrenztes Gebiet verwirklicht werden
soll. Auch der räumliche Bezug der Entwicklungsmaßnahme muss vom Charakter des
Besonderen geprägt sein.
73
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 4 CN 5.97 , a.a.O; Beschluss vom 9.
November 2001 – 4 BN 51.01 -, BRS 64 Nr. 223; OVG NRW, Urteil vom 18.
Dezember 2008 – 10 D 104/06.NE -, BRS 73 Nr. 221.
74
Ein solches, nur einheitlich vorzubereitendes und durchzuführendes Maßnahmebündel
stellt die von der Antragsgegnerin beabsichtigte Maßnahme nicht dar. Ihre erklärte
Zielsetzung ist die Schaffung von 600-800 neuen Arbeitsplätzen. Hierbei handelt es sich
primär nicht um eine städtebauliches Ziel, sondern um eine Maßnahme der
Wirtschaftsförderung, die sich städtebaulicher Mittel bedient. Diese beschränken sich
75
jedoch im Kern auf die Aufstellung eines Bebauungsplans, der eines oder mehrere
Gewerbegebiete festsetzen soll. Der städtebauliche Aufwand besteht lediglich in einer
relativ leicht herzustellenden Erschließung, da sowohl die Anbindung an die BAB 1 als
auch an das innerörtliche Verkehrsnetz mit der M1.------- Straße vorhanden ist. Weitere
Einzelmaßnahmen, die als Einheit geplant, vorbereitet und durchgeführt werden sollen
und über die üblicherweise mit der Baureifmachung von Gewerbeland verbundenen
Erfordernisse hinausgehen, sind nicht ersichtlich. Die Antragsgegnerin plant lediglich,
Gewerbeflächen für potenzielle ansiedlungswillige Gewerbebetriebe vorzuhalten und
sie an Bewerber abzugeben, die ihren Vorstellungen von der Schaffung eines
differenzierten Angebots an Arbeitsplätzen entsprechen, ohne bestimmte
Unternehmergruppen oder Arten von Betrieben im Auge zu haben. Probleme wirft allein
die Verfügbarkeit derjenigen Grundstücke auf, die im Privateigentum stehen. Allein die
Grunderwerbsproblematik genügt jedoch nicht um den Charakter einer
Gesamtmaßnahme im Sinne von § 165 Abs. 3 Nr. 1 in Verbindung mit Abs. 1 und 2
BauGB 1998 zu begründen. Der Zwischenerwerb der Grundstücke durch die Gemeinde
oder den Entwicklungsträger zum entwicklungsunbeeinflussten Anfangswert, um die
Erschließung zu finanzieren und die Grundstücke möglichst günstig an
ansiedlungswillige Gewerbetreibende abzugeben, ist keine in eine Gesamtkonzept
eingebettete Einzelmaßnahme wie sie der Gesetzgeber mit § 165 BauGB 1998 verlangt.
Dem geplanten Gewerbegebiet kommt als neuer Ansiedlung auch nicht das
erforderliche Eigengewicht zu, um als Ortsteil oder selbständig wahrnehmbarer Teil der
Gemeinde in Erscheinung zu treten. Voraussetzung der förmlichen Festlegung eines
Entwicklungsbereichs ist gemäß § 165 Abs.3 Nr. 1 in Verbindung mit Abs. 2 BauGB
1998, dass ein Ortsteil oder anderer Teil des Gemeindegebiets der angestrebten
Entwicklung zugeführt wird.
76
Unter "Ortsteil" ist ein Teil des Gemeindegebiets zu verstehen, der wesentliche
Teilfunktionen eines Ortes in sich vereinigt. Der Ortsteil setzt eine gewisse
flächenmäßig Größe voraus, welche seine besondere städtebauliche Bedeutung
regelmäßig impliziert.
77
Vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 165 Rn. 25, OVG
NRW, Urteil vom 19. Juni 2001 – 10a D 210/97.NE -, a.a.O.
78
Der förmlich festgelegte Entwicklungsbereich C. erfüllte mit seiner vorwiegend
landwirtschaftlichen Nutzung zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses keine
wesentlichen Funktionen eines Ortes, wie z.B. Wohn- und Versorgungsfunktionen. Eine
solche kommt ihm auch nicht aufgrund der satzungsmäßigen Ziel- und
Zweckbestimmungen als neu anzulegende Gewerbefläche zu. Der Entwicklungsbereich
stellt damit keinen Ortsteil im Sinne von § 165 Abs. 2 BauGB 1998 dar, sondern schließt
an den Ortsteil M2.------- und den dort vorhandenen sozialen Infrastruktureinrichtungen
und Wohnmöglichkeiten an.
79
Ebenso wenig handelt es sich bei dem Satzungsbereich um einen "anderen Teil des
Gemeindegebiets" im Sinne von § 165 Abs. 2 BauGB 1998, dem eine besondere
Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Gemeinde oder für die
angestrebte Entwicklung des Landesgebiets oder der Region zukommt. Zwar kann eine
Entwicklungsmaßnahme aufgrund der Einbeziehung der "anderen Teile des
Gemeindegebiets" kleinteiliger sein als ein Ortsteil. Gleichwohl muss auch ein solcher
Gebietsteil ein beträchtliches Eigengewicht besitzen, das im Gesamtgefüge der
80
Gemeinde deutlich wahrnehmbar ist. Dazu sind quantitative und qualitative
Anforderungen zu erfüllen. Je kleiner der projektierte Entwicklungsbereich im
Gesamtgefüge der Gemeinde ist, umso stärker sind im Rahmen wertender Betrachtung
qualitative Merkmale maßgebend.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. November 2001 – 4 BN 51.01 -, a.a.O.;
Beschluss vom 3. Juli 1998 – 4 CN 2/97 -, BRS 60 Nr. 225.
81
Das erforderliche beträchtliche Eigengewicht des Entwicklungsbereichs als Teil der
Gemeinde S. lässt sich zunächst nicht aus seiner flächenmäßigen Ausdehnung
herleiten. Angesichts der Gesamtfläche des Stadtgebiets mit ca. 7.460 ha und auch im
Hinblick auf die Ortslage von M2.-------, an deren südlichen Rand sich der
Entwicklungsbereich anschließt, ist nicht festzustellen, dass das ca. 26,9 ha große Areal
wegen seiner Fläche in der Gemeinde deutlich wahrnehmbar hervortritt. Bereits die
Gebietsfläche von M2.------- (1.531 ha) übersteigt die Grundfläche des festgelegten
Entwicklungsbereichs um ein Vielfaches.
82
Dieses quantitative Minus wird auch nicht durch ein beträchtliches qualitatives
Gegengewicht ausgeglichen. Der Entwicklungsbereich unterscheidet sich nicht
maßgeblich von anderen, für eine gewerbliche Erstnutzung vorgesehenen Flächen. Die
ihm zugedachte Funktion als Fläche für die Ansiedlung von gewerblichen Nutzungen,
sei es durch Neuansiedlung oder Betriebsverlagerungen, hält sich im Rahmen der
Maßnahmen kommunaler Bauleitplanung, bei der die Gemeinden Gewerbegebiete auf
für diese Nutzungsart besonders geeigneten, bislang weitgehend unbebauten Flächen
im Gemeindegebiet mittels entsprechenden Festsetzungen nach § 9 Abs.1 Nr. 1 BauGB
in Bebauungsplänen ausweisen. Die Brutto-Gewerbefläche von ca. 26,9 ha ist aufgrund
des absoluten Anbauverbots in § 9 Abs.1 Nr. 1 FStrG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 20. Februar 2003 (BGBl. I S. 286) an die BAB 1 um einen 40 m
breiten Streifen zu reduzieren. Weiteres Bauland entfällt durch die vorgesehenen
Erschließungsstraßen und den am nördlichen Rand des Entwicklungsbereichs
vorgesehenen Grünstreifen, so dass ausweislich der zum Zeitpunkt des
Satzungsbeschlusses ins Auge gefassten Bebauungsplanentwurf-Variante 4 (vgl. LEG
Bericht S. 34) bei realistischer Betrachtung allenfalls zwei Drittel der Fläche des
Entwicklungsbereichs gewerblicher Nutzung zugeführt werden können. So geht auch
der LEG-Bericht (S. 65) von einer Netto-Baulandfläche von ca. 18, 7 ha, ein Vermerk
des Baudezernats der Antragsgegnerin vom 9. Januar 2004 sogar nur von 17 ha aus.
Weitergehende Einschränkungen enthält die bereits am 7. Juli 2003 vom
Hauptausschuss der Antragsgegnerin beschlossene Änderung Nr. 21 Teilbereich A
Gebiet G. I. , C1. Hof (C. ) des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin.
In dieser ist ein mehrere ha großer Bereich an der südlichen Grenze des
Entwicklungsbereichs als Fläche für Ver- und Entsorgungsanlagen dargestellt. Diese
Darstellung entspricht der Festsetzung im späteren Bebauungsplan Nr. 533. Besondere
Folge- oder Struktureinrichtungen, die über den Entwicklungsbereich hinaus für die
städtebauliche Entwicklung des Gemeindegebiets förderlich sein könnten, sind
ebenfalls nicht vorgesehen. Durch städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen sollen aber
funktionsfähige Bereiche entstehen (§ 166 Abs. 2 BauGB 1998) . Dies ist etwa dann der
Fall, wenn innerhalb des Gebiets verschiedene Funktionen einander zugeordnet sind
oder funktionelle Beziehungen zum übrigen Gemeindegebiet bestehen. Dem
entsprechen in aller Regel reine Wohn- oder Gewerbegebiete nicht.
83
Vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 23. Juni 2004 – 3 K 20/99 -,
84
juris.
Nördlich und nordwestlich des Entwicklungsbereichs C. schließen sich hingegen
keine Komplementärnutzungen, sondern vornehmlich Wohnbauflächen und im Süden
und Südwesten weitgehend freie Landschaft an. Gewerbegebiete mit vergleichbaren
oder darüber hinausgehenden Flächenmaßen existieren bereits im Stadtgebiet. So
ergibt sich aus dem vorliegenden Karten- und Planmaterial, dass jedenfalls im Süden
von S. zwei gewerbliche Bauflächen mit 48,7 und 23,8 ha, im Bereich N. ein
Gebiet mit 80,4 ha, in M3. zwei Gewerbegebiete mit 20,7 ha und 54,7 ha und im
Norden von M2.------ zwei weitere gewerblich genutzte Bereiche mit 31,7 ha und 56,5 ha
vorhanden sind. Soweit im Bericht der LEG daher von der Entwicklung des größten und
wichtigsten Gewerbegebiets in den nächsten 10 Jahren ausgegangen wird, tragen die
der Planung zugrunde gelegten Parameter diese wertende Aussage nicht.
85
Schließlich ist auch nicht ersichtlich, dass sich die besondere Bedeutung des
Entwicklungsbereichs für die städtebauliche Entwicklung aus einzigartigen
Standortqualitäten herleiten lässt. Denn die Antragsgegnerin verfügt mit den
Autobahnabfahrten S. und X1. -T. /S1. über zwei weitere überörtliche
Anbindungen des Stadtgebiets an das Autobahnnetz und damit sowohl in M2.-------
Nord, in M3. als auch in S. -N1. über in gleichem Maße für gewerbliche
Nutzung attraktive Standorte.
86
2.
87
Die Entwicklungssatzung erweist sich auch deshalb als unwirksam, weil sie die
Anforderungen des § 165 Abs. 3 Nr. 2 BauGB 1998 nicht erfüllt. Nach dieser
Bestimmung kann eine Gemeinde einen Bereich, in dem eine städtebauliche
Entwicklungsmaßnahme durchgeführt werden soll, nur dann durch Beschluss förmlich
als städtebaulicher Entwicklungsbereich festlegen, wenn das Wohl der Allgemeinheit
die Durchführung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme erfordert, insbesondere
zur Deckung eines erhöhten Bedarfs- an Wohn- und Arbeitsstätten, zur Errichtung von
Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen oder zur Wiedernutzung brachliegender
Flächen.
88
Diese Regelung steht in engem Zusammenhang mit § 169 Abs. 3 Satz 1 BauGB 1998,
wonach im städtebaulichen Entwicklungsbereich die Enteignung ohne Bebauungsplan
zu Gunsten der Gemeinde oder des Entwicklungsträgers zur Erfüllung ihrer Aufgaben
zulässig ist. Bei der Prüfung, ob das Wohl der Allgemeinheit die
Entwicklungsmaßnahme erfordert, ist daher bereits in Rechnung zu stellen, dass im
Grundsatz alle Grundstücke im Entwicklungsbereich in das Eigentum der Gemeinde
überführt werden sollen (§ 166 Abs. 3 Satz 1 BauGB 1998). Dies kann
erforderlichenfalls im Wege der Enteignung geschehen. Die Prüfung der
Enteignungsvoraussetzungen ist daher auf den Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses
vorverlagert und bestimmt maßgeblich den Prüfungsmaßstab des Gerichts. Dabei
handelt es sich allerdings um eine eher pauschale Prüfung, da im Zeitpunkt des
Satzungsbeschlusses regelmäßig noch keine detaillierte Plankonzeption vorliegen
muss und somit die Enteignungsvoraussetzungen nicht grundstücksbezogen
abschließend geprüft werden können. Das Wohl der Allgemeinheit muss aber generell
die geplante Entwicklung in dem beschlossenen Umfang – einschließlich der
Enteignung – rechtfertigen. Nur ein entgegenstehende öffentliche und privaten
Interessen überwiegendes Interesse ist als besonderes und dringendes Interesse
89
geeignet, den Zugriff auf privates Eigentum zu rechtfertigen.
Ständige Rechtsprechung des BVerwG: Urteil vom 15. Januar 1982 – 4 C
94.79 -, DVBl. 1982, 537; Urteil vom 3. Juli 1998 – 4 CN 5.97 -, a.a.O;
Beschluss vom 16. Februar 2001 – 4 BN 55.00 -, BRS 64 Nr. 221; vgl. auch
OVG NRW, Urteil vom 19. Juni 2001 – 10a D 210/97.NE -, a.a.O.
90
Dass das Wohl der Allgemeinheit die förmliche Festlegung des Entwicklungsbereichs
C. erfordert hätte, ist nicht ersichtlich.
91
a)
92
An der Erforderlichkeit einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme fehlt es bereits
dann, wenn die überwiegende Zahl der Eigentümer eines Gebiets bereit ist, die
beabsichtigte Entwicklung auf der Grundlage einer Bebauungsplanung oder im Rahmen
einer Bodenordnung entsprechend den von der Gemeinde angestrebten Zielen zu
verwirklichen. Die Entwicklungsmaßnahme muss im Vergleich zu den übrigen
plansetzenden und bodenordnenden Instrumenten das erforderliche und geeignetste
Verfahren zur Verwirklichung der konkreten städtebaulichen Aufgabe sein.
93
Vgl. Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 165 Rn.
94
44.
95
Insoweit hat die Antragsgegnerin es bereits unterlassen, die Bereitschaft der betroffenen
Eigentümer, an der Entwicklungsmaßnahme mitzuwirken, frühzeitig zu ermitteln und
damit die im Rahmen der vorbereitenden Untersuchungen wesentliche Frage nach dem
Entgegenstehen privater Interessen nicht hinreichend geklärt.
96
Sie hat sich darauf beschränkt, die betroffenen Grundstückseigentümer über die
Entwicklungsmaßnahme im September 2002 mit einem Schreiben zu informieren, den
von ihr errechneten entwicklungsunabhängigen Bodenwert (Anfangswert) ohne
Berücksichtigung aufstehender Gebäude mitzuteilen und anzufragen, ob eine
Verkaufsbereitschaft zu diesem Kaufpreis bestehe. Soweit sie sich nachfolgend zur
Begründung der Erforderlichkeit der Entwicklungssatzung auf die überwiegend fehlende
Bereitschaft der Betroffenen berief, vermag die Feststellung des fehlenden
Verkaufswillens die Ermittlung der für die Prüfung der Erforderlichkeit im Sinne von §
165 Abs. 3 Nr. 3 BauGB 1998 notwendigen Tatsachen nicht zu ersetzen. Datum und
Inhalt des Schreibens vom September 2002 belegen, dass es zu diesem Zeitpunkt nicht
mehr um die Frage des "Ob" der Entwicklungssatzung ging, sondern nur noch um die
Frage des "Wie". Dass die Mehrheit der Grundeigentümer einer Bebauungsplanung mit
dem Ziel der Festsetzung eines oder mehrere Gewerbegebiete ablehnend gegenüber
gestanden hätte, kann aus einer eher ablehnenden Haltung zum Grundstückskauf nicht
gefolgert werden und liegt angesichts des Umstandes, dass auf fast allen Grundstücken
keine bauliche Nutzung stattfindet, eher fern.
97
b)
98
Ungeachtet dessen ist auch nicht ersichtlich, dass die Durchführung der
Entwicklungsmaßnahme zur Deckung eines erhöhten Bedarfs an Arbeitsstätten
erforderlich gewesen wäre.
99
Ob ein "erhöhter Bedarf an Arbeitsstätten" im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses
vorlag, unterliegt der vollen gerichtlichen Überprüfung. Was unter "erhöhtem Bedarf" zu
verstehen ist, ergibt sich nicht unmittelbar aus dem Gesetz. Eine an Sinn und Zweck der
§§ 165 ff BauGB 1998 orientierte Auslegung ergibt jedoch, dass nicht jeder
Nachfrageüberhang es rechtfertigt, vom Instrumentarium der Entwicklungssatzung statt
vom Mittel der Bauleitplanung Gebrauch zu machen. Der Senat hat in Anlehnung an die
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
100
vgl. Urteil vom 3. Juli 1998 – 4 CN 5.97 -, a.a.O,
101
wiederholt ausgeführt, dass weder allgemeine städtebauliche Belange, die ein
Planungserfordernis im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB 1998 auslösen, noch die seinerzeit
zu dem in § 1 Abs.1 Satz 1 BauGB-MaßnahmenG verwandten Begriff des "dringenden
Bedarfs" entwickelten Anforderungen ausreichen, um einen erhöhten Bedarf im Sinne
von § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB 1998 annehmen zu können. Die Voraussetzungen
sind ersichtlich strenger, da die Entwicklungsmaßnahme infolge ihrer enteignenden
Vorwirkung unter dem durchgehenden Vorbehalt ihrer Erforderlichkeit steht. Ein
"dringender Bedarf" zeigt lediglich auf, dass die Gemeinde zu einem bestimmten
Zeitpunkt Anlass haben kann, schnell planerisch tätig zu werden. Ein "erhöhter Bedarf"
im Sinne von § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB 1998 setzt hingegen mehr voraus. Er
weist eine sachliche und eine zeitliche Komponente auf. Von einem "erhöhten Bedarf"
kann erst dann gesprochen werden, wenn die Nachfrage das Angebot aus strukturellen
Gründen längerfristig deutlich übersteigt. Der Überhang muss so groß sein, dass es zu
seiner Beseitigung mit einer Ausweisung von Flächen, die von ihren Dimensionen und
ihren Funktionen her hinter den in § 165 Abs.2 Satz 1 BauGB 1998 bezeichneten
Merkmalen zurückbleiben, nicht sein Bewenden haben kann.
102
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. August 2002 4 BN 32.02 , BRS 65 Nr. 232.
103
Die Gemeinde kann daher nur auf eine Entwicklungssatzung zurückgreifen, wenn die
gleichen städtebaulichen Ziele nicht durch Bauleitplanung, Umlegungsverfahren oder
städtebauliche Verträge erreicht werden können, d.h. ein unbefriedigter
Nachfrageüberhang verbliebe. Enteignungsrechtlich erforderlich ist die städtebauliche
Entwicklungsmaßnahme nur als letztes zur Verfügung stehendes Instrument; gegenüber
diesen ist sie subsidiär.
104
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Dezember 1997 10a D 62/94.NE , a.a.O. und
Urteil vom 19. Juni 2001 – 10a D 210/97.NE -, a.a.O.
105
Die Beantwortung der Frage, ob die Durchführung der städtebaulichen
Entwicklungsmaßnahme zur Deckung eines erhöhten Bedarfs an Arbeitsstätten
erforderlich ist, macht eine Prognose notwendig, die zunächst den bestehenden und
künftigen Bedarf ermittelt und nachfolgend klärt, ob ein vorhandener Bedarf auch
anderweitig gedeckt werden kann. Ergibt sich zwischen dem prognostizierten Bedarf
und den anderweitigen Möglichkeiten seiner Deckung eine Lücke, kann zu ihrer
Schließung die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme in Betracht kommen.
106
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Dezember 1997 10a D 62/94.NE , a.a.O.
107
Die Gemeinde hat anhand der Fakten und Erfahrungswerte, über die sie verfügt, ein
108
Wahrscheinlichkeitsurteil über die zukünftige Entwicklung des Bedarfs an Arbeitsstätten
zu fällen. Dass eine solche Prognose nicht frei von Unsicherheiten ist, macht sie für die
planerische Praxis nicht untauglich. Voraussetzung ist nur, dass die Prognose in einer
der jeweiligen Materie angemessenen, methodisch einwandfreien Weise erarbeitet wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 4 CN 5.97 , a.a.O; Beschluss vom 16.
Februar 2001 4 BN 55.00 , a.a.O.
109
Diesen Anforderungen genügen die im Bericht über die vorbereitenden Untersuchungen
zur städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme "C. " enthaltenen Bedarfsüberlegungen
nicht. In dem Bericht der LEG wird die Erforderlichkeit der Entwicklungsmaßnahme mit
der mittelfristigen Abdeckung des im Stadtgebiet vorhandenen Bedarfs an gewerblichen
Baulandflächen und der Schaffung von 600-800 Arbeitsplätzen begründet. Es sei
beabsichtigt, wohnungsnahe Arbeitsplätze in Betrieben und Unternehmen mit einem
möglichst günstigen Verhältnis von Arbeitsplätzen je qm Gewerbefläche entstehen zu
lassen. Soweit Neuansiedlungen oder Verlagerungen auch einen großflächigen Bedarf
zur Folge hätten, sei es Ziel, auch einen solchen, in S. zur Zeit nicht genügend
erfüllbaren Bedarf zu decken und damit der Tendenz von Abwanderungen wirkungsvoll
zu begegnen.
110
Rechnerisch übernimmt der Bericht der LEG den von der Firma Q1. E1. – Büro
für Raumplanung, Städtebau und Architektur – im Jahr 2002 im Rahmen eines
Gutachtens zum Gewerbeflächenbedarf ermittelten Wert, wonach in S. für den
Zeitraum von 2002 bis 2010 ein Bedarf an gewerblichen Nutzflächen von 50 ha
(gerundet) zu prognostizieren sei. Ob der im Gutachten des Büros Q1. angestellten
Prognose zutreffende Ausgangswerte zugrunde gelegt wurden, ob sich die Prognose
methodisch auf ein angemessenes Prognoseverfahren stützen lässt und ob dieses
Verfahren konsequent verfolgt wurde,
111
vgl. zum gerichtlichen Prüfungsmaßstab von Prognoseentscheidungen:
BVerfG, Urteil vom 24. Oktober 2002 – 2 BvF 1/01 -, BVerfGE 106, 62;
BVerwG, Urteile vom 29. Januar 1991 – 4 C 51.89 -, BVerwGE 87, 332 und
vom 17. April 2002 – 9 CN 1.01 -, BVerwGE 116, 188,
112
kann dahinstehen, da der ermittelte Wert von ca. 50 ha für die Beurteilung der
maßgeblichen Nachfragesituation keine Aussagekraft besitzt. Das Gutachten des Büros
Q1. verhält sich auftragsgemäß nur zum Flächenbedarf für Gewerbe, wie er im
Zeitpunkt der Gutachtenerstellung im Jahr 2002 für die von der Antragsgegnerin
geplante Neuaufstellung des Flächennutzungsplans (vgl. § 5 BauGB 1998) von
Bedeutung gewesen ist. Bzgl. dieser Frage ermittelt der Gutachter unter Heranziehung
verschiedener Berechnungsansätze - u.a. des von ihm für vorzugswürdig befundenen
und in der Landesplanung eingesetzten Gewerbe- und
Industrieflächenprognosemodells (GIFPRO) - auf der Grundlage statistischer Daten den
prognostischen Flächenbedarf für das verarbeitende Gewerbe in den nächsten 10
Jahren, um ihn dem in S. vorhandenen Gewerbeflächenangebot
gegenüberzustellen. Feststellungen zu ansiedlungswilligen Gewerbetreibenden oder
gar einem mit den Mitteln der herkömmlichen Bauleitplanung nicht zu bewältigenden
Nachfrageüberhang enthält das Gutachten hingegen nicht. Das gutachterliche Ergebnis,
im Stadtgebiet von S. stünden wenige geeignete Standorte für das verarbeitende
Gewerbe zur Verfügung und die kurz- und mittelfristig verfügbaren Standorte reichten
quantitativ und teilweise auch qualitativ nicht aus, gibt für die Bewertung des Bedarfs im
113
Sinne von § 165 Abs.3 Nr. 2 BauGB 1998 somit nichts Substantielles her. Das
Raummaß von 50 ha benennt einen Bedarf, der sich an den gesetzlichen Vorgaben in §
1 Abs. 1 und 3 BauGB 1998 misst und für die Frage der Erforderlichkeit städtebaulicher
Bauleitplanung (Flächennutzungsplan und Bebauungsplan, vgl. § 1 Abs. 2 BauGB
1998) von Bedeutung ist. Anders als im Anwendungsbereich des § 1 Abs.3 BauGB
1998 hängt es im Besonderen Städtebaurecht der §§ 165 ff. BauGB 1998 aber nicht
maßgeblich von der planerischen Konzeption der Gemeinde ab, ob die ergriffenen
Maßnahmen als erforderlich zu qualifizieren sind. Welche städtebaulichen Ziele im
Rahmen des Allgemeinen Städtebaurechts die Gemeinde sich setzt, liegt in ihrem
planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, die Städtebaupolitik zu
betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 17. Mai 1995 4 NB 30.94 , BRS 57 Nr. 2;
vom 14. August 1995 – 4 NB 21.95 -, Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 86
und vom 11. Mai 1999 – 4 BN 15.99 -, BRS 62 Nr. 19.
114
Des Instrumentariums der Bauleitplanung in §§ 5 und 9 BauGB 1998 darf sie sich
bedienen, ohne den Nachweis führen zu müssen, dass dies zur Bewältigung einer
bauplanungsrechtlichen Problemlage unentbehrlich oder gar zwingend geboten ist.
115
Vgl. BVerwG, Urteile vom 14. Februar 1991 – 4 C 20.88 -, BRS 52 Nr. 151
und vom 22. Januar 1993 – 8 C 46.91 -, BRS 55 Nr. 106.
116
Ob das Wohl der Allgemeinheit die Durchführung einer städtebaulichen
Entwicklungsmaßnahme erfordert, hängt hingegen von dem Ergebnis einer spezifisch
enteignungsrechtlichen Gesamtabwägung aller Gemeinwohlgesichtspunkte ab, die
nicht mit planerischer Abwägung gleichzusetzen ist.
117
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. August 2002 4 BN 32.02 , a.a.O.
118
Ausreichende Anhaltspunkte dafür, dass zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses ein
konkreter, die Nachfragesituation in S. strukturell prägender Bedarf an
Gewerbeflächen bestand, der das bereits vorhandene Flächenangebot längerfristig
überwiegen würde, ergeben sich aber weder aus dem Gutachten des Büros Q1.
noch aus den sonstigen dem Gericht vorliegenden Unterlagen.
119
Die in den Aufstellungsvorgängen enthaltene Liste von Bewerbern für gewerbliche
Bauflächen kann insoweit nicht als Nachweis für eine das vorhandene Angebot
längerfristig übersteigende Nachfrage dienen. Die Liste datiert auf den 11. Juli 2003 und
enthält sieben Firmen, die Interesse an Grundstücken in einer Größenordnung von
1.500 qm bis 100.000 qm bekundet hatten. Ernsthafte Bewerber für den Erwerb von
Grundstücken im Entwicklungsbereich waren am 21. Juli 2003 nur die Firma H.
C4. GmbH und Co.KG (Flächenbedarf ca. 25.000 bis 30.000 qm) und die Firma
N2. T1. Elektrotechnik (Flächenbedarf ca. 1.000 qm), die zwar im Oktober
2003 bzw. im Januar 2005 ihre Nachfragen zurückzogen, jedoch im Zeitpunkt des
Satzungsbeschlusses noch an einer Ansiedlung interessiert waren. Die Nachfrage der
Fa. U. /M4. beruhte hingegen auf einer Anfrage vom 17. August 2003 und lag
somit im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses noch nicht vor. Die Spedition G1. hatte
sich bereits im Juni 2003 entschlossen, ihren Firmensitz im Stadtgebiet durch einen
Erwerb des Nachbargrundstücks auszudehnen und somit von einer Betriebsverlagerung
vorerst Abstand genommen. Das Interesse der M5. GmbH & Co. KG bzgl. eines
120
Flächenbedarfs von ca. 100.000 qm für ein Logistikcenter stieß bei der Antragsgegnerin
auf keine Zustimmung und kann daher nicht als ungedeckte Nachfrage in die
Bedarfsbeurteilung einfließen. Ausweislich eines Vermerks über ein Telefonat der
Antragsgegnerin mit dem Ansprechpartner der Firma M5. sollte diese sich mit ihrem
Ansiedlungswunsch in Nähe der BAB 1 an den zuständigen Sachbearbeiter in X1.
wenden. Dies wurde von den Vertretern der Antragsgegnerin in der mündlichen
Verhandlung nochmals bestätigt. Auch von einem ernsthaften Ansiedlungsinteresse der
Firma Q2. -X2. , T2. GmbH & Co.KG ist nicht auszugehen. Hierzu befindet sich
ein Telefonvermerk in den Akten, der auf den 20. Oktober 2003 und damit auf einen
Zeitpunkt nach der förmlichen Festlegung des Satzungsbereichs datiert. In diesem wird
festgehalten, dass ein grundsätzliches Interesse bestehe, man aber noch ca. acht Tage
zur Klärung des Flächenbedarfs, des Baubeginns etc. benötige. Nachfolgende
Anschreiben der Abteilung Wirtschaftsförderung und Stadtmarketing blieben
unbeantwortet. Die ebenfalls als Bewerberin in der Liste aufgeführte T3. GmbH hatte
sich zwar bereits seit 1996 für ein gewerblich nutzbares Grundstück im Stadtgebiet
interessiert und u.a. über Standorte in K. und C2. C3. II mit der
Antragsgegnerin verhandelt. Im Januar 2002 teilte sie der Antragsgegnerin jedoch mit,
dass aufgrund einer mehrjährigen Mietbindung aktuell kein Interesse mehr an einer
Betriebsverlagerung bestehe.
Ungeachtet der somit am 21. Juli 2003 als gering anzusehenden
Gewerbeflächennachfrage ist zudem nicht ersichtlich, dass den Interessen der Firmen
H. C4. GmbH & Co. KG und N2. T1. Elektrotechnik ebenso wie
weiteren Ansiedlungs- oder Verlegungswünschen aufgrund eines defizitären Angebots
von Gewerbeflächen im Stadtgebiet nicht durch verfügbare Flächenangebote oder im
Wege normaler Bauleitplanung hätte entsprochen werden können. Insoweit belegen
sowohl der Bericht der LEG als auch das Gutachten des Büros Q1. , dass eine
Anzahl freier und auch kurzfristig verfügbarer Gewerbegrundstücke im Stadtgebiet
vorhanden waren. Dies gilt insbesondere für den Bereich Bahnhof M3.
(Bebauungsplan Nr. 485 mit 50.800 qm in städtischem Eigentum stehender Fläche)
oder der Erweiterungsfläche im Gewerbe-/Industriegebiet V. sowie die Ausdehnung
der gewerblichen Nutzung in N. nahe der B 229 und der BAB 1.
121
Ein das Angebot überwiegender Flächenbedarf ergibt sich auch nicht aus den sonstigen
Feststellungen der Antragsgegnerin. So belegen die Darlegungen im Bericht des
Entwicklungsträgers sowie im Gutachen der Dipl.-Ing. Dres. I1. und L.
"Strukturanalyse und Entwicklungspotentiale der Unternehmen für den
Wirtschaftsstandort S. " vom Juni 2000 eine im Vergleich zu anderen Gemeinden in
Nordrhein-Westfalen eher unterdurchschnittliche Nachfragesituation aufgrund
struktureller Faktoren. Aus den Ausführungen ergibt sich, dass S. bis 1999/2000
eine durchweg negative Wirtschaftsentwicklung mit Beschäftigungsrückgang in der
Industrie und dem verarbeitenden Gewerbe (Metall) zu verzeichnen gehabt hätte, die
einen Strukturwandel erfordere. Der Einstieg in eine produktionsorientierten
Dienstleistungsmarkt und der Aufbau wirtschaftlicher Aktivitäten und Arbeitsplätze in
diesem Bereich gelänge nur, wenn ausreichend viele und in ihrer Qualität dem
Strukturwandel angepasste neu zu bebauende Gewerbeflächen im Stadtgebiet
vorhanden seien. Zielsetzung und Zweckbestimmung der Entwicklungsmaßnahme sei
die strukturelle Veränderung, die für eine durchgreifende und nachhaltige Verbesserung
der Remscheider Wirtschaftsdaten in dem durch den Autobahnanschluss begünstigten
Teil des Gemeindegebiets, räumlich und flächenmäßig zu konzentrieren. Nur in Form
eines zügigen, konzentrierten und koordinierten Angebots bestehe eine ausreichende
122
Erfolgsaussicht, den wirtschaftlichen Anpassungsprozess mit der dafür maßgebenden
kommunalen Planungs- und Handlungsverantwortung zu steuern.
Demgemäß verfolgte die Antragsgegnerin mit der förmlichen Festlegung des
Entwicklungsbereichs C. das Ziel, im Falle eines zukünftig erst entstehenden Bedarfs
über die Gewerbeflächen verfügen zu können. Diese Einschätzung wird durch einen
Auszug aus der Sitzung des Sonderausschusses für Stadtentwicklung und
Strukturwandel vom 9. Januar 2001 bestätigt. Danach sei aufgrund eines bestehenden
Angebots von 394,344 qm Gewerbeflächen und erfolgter Vergaben von 1980-1999 von
einem Gewerbeflächenverbrauch von ca. 33.000qm/a auszugehen, weshalb keine
Möglichkeit für Anwerbungen bestehe. Eine auf längere Sicht unbefriedigte Nachfrage
nach Gewerbeflächen hat die Antragsgegnerin hingegen nicht ermittelt. Wie bereits
ausgeführt, eröffnet das Instrument der Entwicklungssatzung angesichts ihrer
einschneidenden Rechtsfolgen der Gemeinde jedoch keine Möglichkeit einer
optionalen Bereitstellung von Gewerbeflächen als Angebotsplanung, wie sie das
Wesen der Bebauungsplanung ausmacht.
123
3.
124
Die Entwicklungssatzung C. der Antragsgegnerin verstößt weiterhin gegen § 165 Abs.
3 Satz 1 Nr. 3 BauGB 1998. Unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen
zum Fehlen eines Maßnahmebündels ist nicht ersichtlich, dass anderweitige
Umsetzungsinstrumente zur Erreichung der städtebaulichen Ziele ausscheiden. Das
planerische Ziel ließ sich ebenso gut mit Hilfe des allgemeinen Städtebaurechts
erreichen, wobei hier insbesondere der Abschluss städtebaulicher Verträge mit den
Grundstückeigentümern oder der Erlass eines Bebauungsplans in Betracht gekommen
wären. Zwar gestaltet sich die zeitliche Perspektive im Falle einer Bebauungsplanung
deutlich länger, jedoch fehlt jeder Anhalt dafür, dass zum maßgeblichen Zeitpunkt im
Juli 2003 eine nur kurzfristig zu befriedigende und für die städtebauliche Entwicklung
bedeutsame Nachfrage bzgl. einer Gewerbebetriebsansiedlung vorlag, die einen
zeitnahen Zugriff auf den Entwicklungsbereich erfordert hätte.
125
Es ist auch nicht erkennbar, dass die herkömmlichen Mittel des Städtebaurechts von
vorneherein für die Zielverfolgung untauglich gewesen wären. § 165 Abs.3 Satz 1 Nr. 3
BauGB 1998 setzt voraus, dass die Eigentümer der von der Entwicklungsmaßnahme
betroffenen Grundstücke nicht bereit sind, ihre Grundstücke an die Gemeinde oder den
von ihr beauftragten Entwicklungsträger zu dem entwicklungsunbeeinflussten
Anfangswert ihrer Grundstücke zu veräußern. Die Gemeinde muss deshalb prüfen, ob
Verkaufsbereitschaft der Grundstückseigentümer besteht. Die Gemeinde muss zwar
nicht mit jedem einzelnen Eigentümer konkrete Erwerbsverhandlungen führen. Dies gilt
insbesondere, wenn die Zahl der betroffenen Eigentümer sehr hoch ist.
126
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 – 4 CN 5.97 - a.a.O. (221 Eigentümer).
127
Ist der Kreis der betroffenen Eigentümer aber – wie hier - überschaubar, muss die
Gemeinde wenigstens durch ein Gespräch oder eine sonstige Kontaktaufnahme die
Verkaufsbereitschaft der einzelnen Eigentümer ausloten. Dieser Pflicht ist die
Antragsgegnerin mit dem Schreiben vom September 2002 schon deshalb nicht im
erforderlichen Maße nachgekommen, weil die den Eigentümern von Wohngrundstücken
unterbreiteten Angebote die Werte der aufstehenden Gebäude nicht berücksichtigen.
Sie hat sich daher nicht ernsthaft um den freihändigen Erwerb der Grundstücke zu
128
angemessenen Bedingungen im Sinne von § 169 Abs. 3 BauGB 1998 bemüht.
4.
129
Die zügige Durchführung der Entwicklungsmaßnahme erschien im maßgeblichen
Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses und erscheint auch heute noch nicht innerhalb
eines absehbaren Zeitraums gewährleitstet (vgl. § 165 Abs.3 Nr. 4 BauGB 1998).
130
Die Frage, ob eine "zügige Durchführung" der Entwicklungsmaßnahme gewährleistet
ist, kann nicht allgemein und einheitlich nach einem bestimmten Zeitraum beurteilt
werden. Maßgebend ist auch hier eine prognostische Beurteilung im Zeitpunkt der
förmlichen Festsetzung,
131
vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 - , a.a.O.,
132
wobei dem Umfang der konkreten Entwicklungsmaßnahme, wie er sich im Zeitpunkt des
Satzungsbeschlusses darstellt, entscheidende Bedeutung zukommt. Ob insoweit der
von der Antragsgegnerin angesetzte Prognosezeitraum von 10 Jahren (2002 bis 2012),
binnen derer das Planungsrecht geschaffen, die Erschließung vorgenommen und die
Bebauung abgeschlossen sein sollte, angemessen war, lässt der Senat dahin stehen,
133
134
135
vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 – 4 CN 5/97 – a.a.O.: 12 Jahre bei
komplexem Vorhaben mit umfangreichen Folge- und Struktureinrichtungen;
OVG Berlin, Urteil vom 13. Juli 2000 – 2 A 5.95 -, ZfBR 2000, 566: Zeitraum
von 12-16 Jahren für ein Gebiet von 130 ha mit ungeklärten
Eigentumsverhältnissen noch realistisch,
136
da die zügige Durchführbarkeit der Entwicklungsmaßnahme jedenfalls wegen einer
ungesicherten Finanzierung und damit einhergehenden rechtlichen Hindernissen im
Juli 2003 nicht gesichert erschien.
137
Zentraler Einsatzzweck der Entwicklungsmaßnahme ist die zügige Verwirklichung einer
von der Gemeinde angestrebten städtebaulichen Entwicklung.
138
Vgl. Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB,
139
§ 165 Rn. 6.
140
In zeitlicher Hinsicht ist die Gemeinde verpflichtet, ihre Befugnisse auszuüben, sobald
und soweit es zur Umsetzung und Verwirklichung der Ziele und Zwecke der
Entwicklungsmaßnahme erforderlich ist. Ebenso wie ein Bebauungsplan nach § 1 Abs.
3 BauGB 1998 nicht erforderlich ist, wenn seiner Verwirklichung auf unabsehbare Zeit
141
rechtliche oder tatsächliche Hindernisse entgegen stehen, zu denen auch das Fehlen
der benötigten Finanzmittel zählt,
vgl. BVerwG, Urteile vom 18. März 2004 – 4 CN 4.03 -, BRS 67 Nr. 2; vom
30. Januar 2003 – 4 CN 14.01 – BVerwGE 117, 351; vom 21. März 2002 – 4
CN 14.00 -, BRS 65 Nr. 17,
142
muss auch die Durchführung der Entwicklungsmaßnahme in absehbarer Zeit
gewährleistet sein. Dies gilt umso mehr als die Entwicklungsmaßnahme als besonderes
städtebauliches Instrumentarium mit weitreichenden Folgen für die Rechte der
Betroffenen nur dann zum Einsatz gelangen darf, wenn die herkömmlichen Mittel der
Bauleitplanung nicht ausreichen. Ohne eine auf die zu erwartenden Kosten
ausgerichtete realistische Finanzierung der Gesamtmaßnahme ist die Zügigkeit der
Durchführung der Entwicklungsmaßnahme nicht gewährleistet. § 171 Abs. 2 BauGB
1998 sieht daher die Aufstellung eines Kosten- und Finanzierungsplans vor. Dieser ist
nicht förmlicher Bestandteil der Satzung, dient aber als Nachweis einer gesicherten
Finanzierung.
143
Zur zügigen Durchführbarkeit einer Entwicklungsmaßnahme gehört insbesondere die
Möglichkeit, die im Entwicklungsbereich liegenden Grundstücke demnächst erwerben
zu können, damit das Gebiet ohne Rücksicht auf bestehende Grundstücksgrenzen in
absehbarer Zeit entsprechend der Planung neu gestaltet und erschlossen werden kann
(vgl. § 166 Abs. 3 Satz 1 BauGB 1998). Erst wenn ein ernsthafter Ankaufsversuch zu
angemessenen Bedingungen scheitert, ist zu enteignen (§ 169 Abs. 3 BauGB 1998).
Nach Durchführung der Neuordnung der Entwicklung sind die Grundstücke, soweit sie
nicht für öffentliche Zwecke oder als Austauschland benötigt werden, an Bauwillige
gemäß §169 Abs. 5 BauGB 1998 nach Maßgabe der Absätze 6 bis 8 zu veräußern und
zwar unter vorrangiger Berücksichtigung der früheren Eigentümer. Der "transitorische
Erwerb" erfolgt zum nicht entwicklungsbeeinflussten "Anfangswert" (vgl.§ 169 Abs.1 Nr.
6 i.V.m. § 153 Abs. 3 BauGB 1998), ihre Veräußerung zum Verkehrswert nach
Durchführung der Entwicklungsmaßnahme (§ 169 Abs. 8 Satz 1 BauGB 1998).
144
Vgl. im Einzelnen: Gaentzsch, Städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen
nach dem Baugesetzbuch-Maßnahmengesetz, NVwZ 1991, 921, 925 f.;
Leisner, Städtebauliche Entwicklungsmaßnahme und Eigentum Privater,
NVwZ 1993, 935.
145
Die entwicklungsbedingten Wertsteigerungen kommen der Gemeinde zu. Sie soll
hieraus die Entwicklungskosten abdecken, wozu vorrangig die Erschließungskosten,
aber auch Folgekosten zählen. Einnahmen der Gemeinde aus dem Wiederverkauf von
Grundstücken, welche die Entwicklungskosten übersteigen, müssen nach einem der
konkreten Entwicklungsmaßnahme angemessenen und gleichmäßigen Maßstab den
Entwicklungsbetroffenen zukommen (vgl. § 171 Abs.1 Satz 2 i.V.m. § 156a BauGB
1998).
146
Vgl. hierzu: Krautzberger-Runkel, Die städtebaurechtlichen Vorschriften des
Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetzes vom 22. April 1993
(BGBl I S 466), DVBl. 1993, 453, 461 f.
147
Basiert das Grundprinzip der Finanzierung einer Entwicklungsmaßnahme folglich auf
dem kommunalen Erwerb und der Wiederveräußerung der Grundstücke im
148
Entwicklungsbereich, erschien der Erwerb der im Entwicklungsbereich gelegenen und
in Fremdeigentum stehenden Grundstücke im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses und
erscheint auch heute noch nicht gesichert. Insoweit enthält die nach § 171 Abs. 2
BauGB 1998 i.V.m. § 149 BauGB 1998 von der Antragsgegnerin aufgestellte Kosten-
und Finanzierungsübersicht ein voraussichtliches Kostenvolumen in I. von 16,79 Mio
Euro (davon 3,016 Mio Euro Grunderwerbskosten und 11,35 Mio Euro
Erschließungskosten), das weder ganz noch teilweise durch Haushalts- oder
Kreditmittel gedeckt erschien.
Denn das von der Antragsgegnerin ausweislich der Beschlussvorlage zur Ratssitzung
am 21. Juli 2003 verfolgte Finanzierungsmodell war aufgrund der gesetzlichen
Regelungen in §§ 167 Abs. 2,160 BauGB 1998 nicht realisierbar. Ihm standen und
stehen auch heute noch rechtliche Hindernisse entgegen.
149
Ausweislich der Beschlussvorlage zur Ratssitzung am 21. Juli 2003 sollte die
Finanzierung der Entwicklungsmaßnahme außerhalb des Haushalts im Rahmen eines
Treuhandvermögens des Entwicklungsträgers durch von ihm aufzunehmende
Finanzierungsmittel auf der Grundlage entsprechender
Finanzierungsrahmenvereinbarungen des Trägers mit einer Bank oder Sparkasse
erfolgen und die Antragsgegnerin eine modifizierte Ausfallbürgschaft für die vom
treuhänderischen Entwicklungsträger aufzunehmenden Kredite in einem
Gesamtrahmen von 7,4 Mio Euro übernehmen. Die Inanspruchnahme von Fördermitteln
war nicht beabsichtigt.
150
Insoweit ist nicht zu beanstanden, dass sich die Antragsgegnerin nicht nur im Rahmen
der vorbereitenden Untersuchungen, sondern auch bzgl. der geplanten Durchführung
der Entwicklungsmaßnahme der Dienste der LEG als treuhänderisch tätigen
Entwicklungsträgers bedienen wollte. Der Entwicklungsträger kann alle notwendigen
Koordinierungsaufgaben übernehmen und auch den Grunderwerb durchführen. Denn
die LEG ist auf ihren Antrag vom 27. Februar 2004 ausweislich der Verfügung der
Bezirksregierung B2. vom 13. Mai 2004 gemäß §§ 158 und 167 BauGB 1998 in
Verbindung mit den Richtlinien über die Bestätigung von Sanierungs- und
Entwicklungsträger (vgl. RdErl. des Ministeriums für Arbeit, Soziales und
Stadtentwicklung, Kultur und Sport vom 23. Juli 1999 – SMBl.NRW 2313) als
Sanierungs- und Entwicklungsträger für Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen in
Nordrhein-Westfalen für die Dauer von 5 Jahren nach Bekanntgabe bestätigt worden.
151
Eine vollständige Übernahme der finanziellen Risiken durch den Entwicklungsträger
gestattet das Gesetz hingegen nicht. Der Entwicklungsträger erfüllt die ihm von der
Gemeinde übertragenen Aufgaben in eigenem Namen und für Rechnung der Gemeinde
als deren Treuhänder (§ 167 Abs. 2 Satz 1 BauGB 1998). § 159 Abs. 1 Satz 3 und Abs.2
sowie die §§ 160 und 161 sind entsprechend anzuwenden (§ 167 Abs. Satz 2 BauGB
1998). Beim Entwicklungsträger, der als Treuhänder der Gemeinde tätig wird, handelt es
sich um einen gesetzlich geregelten Fall der Verwaltungstreuhandschaft. Er ist daher
nicht Bevollmächtigter, aber formaljuristisch Eigentümer des Treuhandvermögens.
Wirtschaftlich ist das Treuhandvermögen jedoch Vermögen der Gemeinde, denn § 160
BauGB 1998 bestimmt das Handeln des Entwicklungsträgers ausdrücklich als ein
Handeln auf Rechnung der Gemeinde. Entsprechend sind auch die Rechte und Pflichte
der Gemeinden ausgestaltet, die mit dem Treuhandvermögen in Zusammenhang
stehen.
152
Vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 160 Rn. 7l.
153
Ein die zügige Durchführung der Entwicklungsmaßnahme gewährleistendes
Treuhandvermögen, das zumindest einen sukzessiven Grundstückserwerb ermöglicht
hätte, hätte jedoch bei prognostischer Betrachtung im Juli 2003 und auch in der
Folgezeit aufgrund der finanzhaushaltsrechtlichen Beschränkungen nicht von der
Antragsgegnerin zur Verfügung gestellt, bzw. ausreichend abgesichert werden können.
Finanzmittel, die die Antragsgegnerin der LEG als Treuhandvermögen hätte zur
Verfügung stellen können (vgl. § 160 Abs. 3 BauGB 1998), gab es auf unabsehbare Zeit
nicht und waren auch nicht Gegenstand der Beschlussfassung vom 21. Juli 2003. Auch
einer beabsichtigte Darlehensaufnahme der LEG konnte die Antragsgegnerin nicht –
wie es § 160 Abs. 4 Satz 2 BauGB 1998 fordert – in Einklang mit den
haushaltsrechtlichen Regelungen der GO NRW zustimmen.
154
Dies ergibt sich aus Folgendem:
155
Nach den Bekundungen der Bezirksregierung E. im Ortstermin und ihrer
ergänzenden Mitteilung vom 6. Mai 2010 befand sich die Antragsgegnerin bereits seit
1999 ununterbrochen und damit auch am 21. Juli 2003 (Zeitpunkt des
Satzungsbeschlusses) im Zustand der dauerhaften vorläufigen Haushaltsführung, da
ihre Haushaltssatzungen (vgl. § 77 GO NRW in der hier anzuwendenden Fassung vom
14. Juli 1994 (GV.NRW S.666, geändert durch Gesetz vom 15.6.1999 GV NRW S. 386)
durchgängig nicht bekannt gemacht waren (vgl. § 79 Abs.5 GO NRW).
156
§ 81 GO NRW 1994 unterwarf die Gemeinde, die mangels bekannt gemachter
Haushaltssatzung der vorläufigen Haushaltsführung unterliegt, besonderen
Restriktionen, die sich in erster Linie an der sachlichen Notwendigkeit der
Aufwendungen orientieren.
157
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. April 2007 15 B 266/07 , NWVBl. 2008,
64 zur nahezu wortgleichen Nachfolgevorschrift des § 82 GO NRW.
158
Gemäß § 81 Abs. 1 GO NRW 1994 durfte die Gemeinde ausschließlich Ausgaben
leisten, zu deren Leistung sie rechtlich verpflichtet ist oder die für die Weiterführung
notwendiger Aufgaben unaufschiebbar waren; sie durfte insbesondere Bauten,
Beschaffungen und sonstige Leistungen des Vermögenshaushalts, für die im
Haushaltsplan des Vorjahres Haushaltsansätze oder Verpflichtungsermächtigungen
vorgesehen waren fortsetzen (Nr.1), Realsteuern nach den Sätzen des Vorjahres
erheben (Nr. 2) und Kredite umschulden (Nr.3). Diese Voraussetzungen lagen im
Zeitpunkt der förmlichen Festlegung des Entwicklungsbereichs nicht vor und die
Finanzlage der Stadt ließ auch nicht erwarten, dass sich in absehbarer Zeit daran etwas
ändern könnte.
159
Eine rechtliche Verpflichtung zu Ausgaben besteht, wenn die Leistungspflicht für die
Gemeinde aufgrund von Rechtsnormen (Gesetze, Rechtsverordnungen, Satzungen,
nicht dagegen Verwaltungsvorschriften oder Erlasse) begründet ist. Auch vertragliche
Abmachungen können Leistungspflichten für die Gemeinde begründen und zwar
gleichgültig ob öffentlich-rechtliche oder private.
160
Vgl. Rehn/Cronauge/von M3. /Knirsch, GO NRW, § 82 II. 2.
161
Weder baurechtliche Bestimmungen noch städtebauliche Verträge oder
Vertragsgestaltungen mit Grundeigentümern verpflichteten die Antragsgegnerin jedoch
zu einem Handeln, das die Aufnahme zustimmungspflichtiger Darlehen zugunsten des
Treuhandvermögens mit dem Ziel der Durchführung der Entwicklungsmaßnahme
erforderlich gemacht hätte. Insbesondere gehört die Durchführung der
Entwicklungsmaßnahme nicht zum Kreis der pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben wie
z.B. der Bau von Kindergärten, die Durchführung der Schülerbeförderung oder die
Beschaffung von Lehr- und Lernmitteln in städtischen Schulen. Auch der
Entwicklungsträgervertrag der LEG begründete keine Rechtspflicht der
Antragsgegnerin, denn er datiert erst auf den 23. März 2007. Vielmehr sollte mit dem
Inkrafttreten der Entwicklungssatzung erst der rechtliche Grund für eine
Durchführungsverpflichtung geschaffen werden.
162
Vgl. zum Verbot für die Gemeinde, rechtliche Verpflichtungen erst zu
schaffen: RdErl. des Innenministeriums zur kommunalaufsichtlichen
Behandlung von Kommunen ohne genehmigtes
Haushaltssicherungskonzept (Nothaushaltsrecht nach § 81 GO NRW) vom
4. Juni 2003.
163
Eine Möglichkeit zur Aufnahme neuer Kreditmittel ergab sich für die Antragsgegnerin
auch nicht infolge einer Weiterführung notwendiger gemeindlicher Aufgaben, deren
Erfüllung unaufschiebbar gewesen wäre. Denn mit der Umsetzung der
Entwicklungsmaßnahme war am 21. Juli 2003 und ist bis heute noch nicht begonnen
worden, so dass es dahin stehen kann, ob die Fortführung einer einmal begonnenen
Entwicklungsmaßnahme aufgrund konkreter Umstände im Einzelfall unaufschiebbar
gewesen wäre.
164
Nichts anderes ergibt sich aus der aufsichtsbehördlichen Genehmigung der
Entwicklungssatzung durch die nächst höhere Verwaltungsbehörde. Diese begründet
keine rechtliche Verpflichtung der Gemeinde, die Entwicklungsmaßnahme
durchzuführen, wovon auch die Bezirksregierung E. ausweislich der Bekundung
ihrer Vertreterin im Ortstermin ausgeht.
165
5.
166
Schließlich verletzt die förmliche Festlegung des Entwicklungsbereichs C. das
allgemeine Abwägungsgebot. Die strittige Entwicklungssatzung erfüllt nicht die an sie
aus § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB 1998 zu stellenden Anforderungen. Danach sind die
öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht
abzuwägen.
167
Die Antragsgegnerin hat sich nicht in ausreichender Weise mit der Frage beschäftigt, ob
die beiden Wohngrundstücke M1.------- Straße 126 und 128 unter Anwendung von § 165
Abs. 5 Satz 2 BauGB aus dem Entwicklungsbereich ausgenommen werden können und
die in die Abwägung einzustellenden privaten Grundstückseigentümerinteressen nicht
im Wege einer Bestandsaufnahme ermittelt, die einzustellenden Belange somit auch
nicht sämtlich bewertet und nicht mit den mit der Entwicklungsmaßnahme verfolgten
öffentlichen Interessen sachgerecht abgewogen. Diese innerhalb der Frist des § 215
Abs. 1 Satz 1, 2. B. . BauGB 1998 von den Antragstellern schriftlich geltend gemachten
Mängel sind auch erheblich, vgl. § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB 1998.
168
Vgl. zur Ergebnisrelevanz von Abwägungsfehlern: BVerwG, Beschluss vom
16. März 2010 – 4 BN 66/09 -, juris.
169
a) Aus § 165 Abs.5 Satz 1 BauGB ergibt sich, dass die Gemeinde den
Entwicklungsbereich so zu begrenzen hat, dass sich die Entwicklungsmaßnahme
zweckmäßig durchführen lässt. Die dabei von der Gemeinde zu treffende Entscheidung
ist Teil der Abwägungsentscheidung nach § 165 Abs.3 Satz 2 BauGB.
170
Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. März 1999 4 C 8.98 , BauR 1999, 888.
171
Der der Gemeinde zustehende Abwägungsspielraum ist jedoch durch die Regelungen
in § 165 Abs. 3 BauGB 1998 in mehrfacher Hinsicht eingeschränkt. Zum Kernbereich
des Eigentumsrecht gehört die Freiheit, den Eigentumsgegenstand selbst zu nutzen
oder aus einer Fremdnutzung den finanziellen Ertrag zu erzielen.
172
Vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Februar 1989 1 BvR 308/88 BVerfGE 79, 292.
173
Größe und Grundstückszusammensetzung müssen für das mit der
Entwicklungsmaßnahme verfolgte Ziel daher geeignet und erforderlich sein, das
planerische Ziel nicht gleichermaßen mittels städtebaulicher Verträge, der
Bauleitplanung oder des Sanierungsrechts erreichbar sein.
174
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2004 – 4 BN 7/04 -, BRS 67 Nr. 229.
175
Der Abwägungsspielraum ist überschritten, wenn die Gemeinde die
Entwicklungsmaßnahme als Mittel im Rahmen einer Bodenvorratspolitik einsetzt, die es
ihr ermöglicht, sich den Zugriff auf Flächen zu sichern, die nicht zur Überplanung
innerhalb eines absehbaren Zeitraums anstehen, sondern für eine fernere Zukunft als
Baulandreserve dienen.
176
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 4 CN 5/97 , a.a.O.
177
Hier hat die Antragsgegnerin ihren Abwägungsspielraum überschritten, da sie ihr
Planungsziel – wie bereits dargelegt - auch mit den Mitteln der Bauleitplanung hätte
erreichen können, diese aber nicht ernsthaft in Erwägung gezogen hat. Die
Einbeziehung von Vorratsflächen, die die Gemeinde für den Fall einer künftig erst
entstehenden Nachfrage bereit halten will, ist unzulässig.
178
Die Antragsgegnerin hat sich weiterhin nicht mit der Frage beschäftigt und damit nicht
abgewogen, ob die Wohngrundstücke entlang der M1.------- Straße ganz oder teilweise
aus dem Entwicklungsbereich hätten herausgenommen werden können oder sogar
müssen. Zwar steht der Antragsgegnerin bei der Abgrenzung des Entwicklungsbereichs
ein weites Planungsermessen zu, das gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist. Bei
den Grundstücken M1.--------- Straße 126 und 128 handelt es sich jedoch nicht um sog.
Kernflächen, die zur Verwirklichung des Entwicklungszwecks unbedingt benötigt
werden, sondern um Randflächen, deren Einbeziehung in den Entwicklungsbereich aus
städtebaulichen Gründen zweckmäßig sein kann. Bei Randflächen bedarf es aber einer
erhöhten Aufmerksamkeit, ob ihre Einbeziehung in den Entwicklungsbereich auch unter
enteignungsrechtlichen Gesichtspunkten gerechtfertigt ist, oder ob ihre Festlegung als
Ergänzungs- oder Anpassungsgebiet als die weniger in das private Eigentum
eingreifende Möglichkeit ausreicht.
179
Vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 165 Rn. 110.
180
Dieser Fragestellung ist die Antragsgegnerin ausweislich der Aufstellungs-vorgänge
nicht in ausreichender Weise nachgegangen, obwohl die tatsächlichen Verhältnisse
ihre Prüfung gebieten. Denn durch die Ausklammerung des in geringer Entfernung vom
Wohnhaus der Antragsteller liegenden Denkmalbereichs, verläuft die Grenze des
Entwicklungsbereichs im Nordosten nicht entlang der M1.-------- Straße, sondern erfährt
gegenüber des Grundstücks M6.------- Straße 131 einen Einschnitt, dessen südliche
Grenze in der östlichen Verlängerung in etwa der südlichen Grenze des Grundstücks
der Antragsteller entspricht. Zugleich gilt für den östlich der Wohnhäuser gelegenen
Bereich das Anbauverbot des § 9 Abs.1 Nr. 1 FStrG. Gemäß dieser Bestimmung dürfen
Hochbauten jeder Art in einer Entfernung bis zu 40 m vom äußeren Rand einer
Bundesautobahn nicht errichtet werden, so dass ein westlich der Autobahnabfahrt
gelegener und nahe an die Wohnhäuser heranreichender Streifen zur Verwirklichung
der mit der Entwicklungsmaßnahme verfolgten Ziele weitgehend untauglich ist. Bei
diesen Überlegungen verkennt der Senat nicht, dass möglicherweise triftige Gründe für
die Einbeziehung der beiden Wohngrundstücke in den Entwicklungsbereich sprechen
können. Ausweislich der Festsetzungen in den nachfolgend aufgestellten
Bebauungsplänen Nr. 533 und Nr. 595 verläuft zwischen dem Wohngrundstück der
Antragsteller und dem Denkmalareal die geplante Zufahrt zum Gewerbegebiet, jedoch
gebietet die Schwere des mit der Entwicklungssatzung verbundenen Eigentumseingriffs
bei dem Wohnhaus handelt es sich um das Geburtshaus der Antragsteller und der
lebenslangen Wohnstätte der Seniorin eine umfassende Abwägung der privaten und
öffentlichen Belange, die bei der Grenzziehung unterblieben ist. Dies gilt auch vor dem
Hintergrund der von den Vertretern der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung
erklärten Motivationslage, man habe einen Konflikt zwischen Wohnnutzung und
Gewerbe verhindern wollen. Denn es ist nicht offensichtlich, dass im Falle einer
veränderten Grenzziehung ein solcher Konflikt nicht mit Hilfe planerischer
Festsetzungen auf der Ebene der Bauleitplanung lösbar gewesen wäre. So dürfte sich
z.B. der Elektrotechnik Betrieb T1. als wohnnutzungsverträglich erweisen.
181
b)
182
Die Antragsgegnerin hat weiterhin die privaten Belange nicht hinreichend ermittelt und
damit ihre Abwägungsentscheidung auf eine unvollständige Tatsachengrundlage
gestützt (vgl. § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB 1998).
183
Die weitreichenden Eingriffe in Art. 14 Abs. 1 GG und Art. 12 Abs.1 GG, wie sie § 169
Abs. 3 BauGB 1998 mit der erleichterten Enteignung ermöglicht, sind nur gerechtfertigt,
wenn eine an den Zielen der Entwicklungsmaßnahme ausgerichtete, alle Belange der
betroffenen Grundstückseigentümer im Entwicklungsbereich einstellende, sachgerechte
Abwägung der privaten mit den öffentlichen Belangen stattgefunden hat.
184
Zwar lässt der Umstand, dass der Antragsgegner dem Gemeinwohlbelang der
Schaffung von mehreren hundert Arbeitsplätzen größeres Gewicht als dem
Privateigentum der Antragsteller und der anderen von der Entwicklungsmaßnahme
Betroffenen beigemessen hat, für sich genommen, nicht auf einen Abwägungsfehler
schließen. Es gehört zu den Merkmalen jeder Planung, dass sich der Planungsträger in
der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und
damit notwendigerweise für die Zurückstellung eines anderen entscheiden darf. Ist dies
185
durch hinreichend gewichtige Gründe gerechtfertigt, so gilt für das Eigentum wie für
sonstige abwägungserhebliche Belange, dass es in der Abwägung überwunden werden
darf.
Für eine ordnungsgemäße Abwägung ist es aber unabdingbar, vor der Gewichtung und
Bewertung zunächst die privaten Belange der Eigentümer im Entwicklungsbereich als
das den öffentlichen Belangen gegenüberzustellende Abwägungsmaterial
vollumfänglich zu ermitteln. Denn das Eigentum als verfassungsrechtlich geschütztes
Rechtsgut ist insbesondere durch seine Privatnützigkeit gekennzeichnet. Seine Nutzung
soll es ermöglichen, das Leben nach eigenen, selbstverantwortlich entwickelten
Vorstellungen gestalten. Hierzu gehört die Freiheit, den Eigentumsgegenstand selbst zu
eigenen Zwecken zu nutzen oder aus einer Fremdnutzung einen finanziellen Ertrag zu
erzielen (Nutzungs- und Verwertungsinteresse).
186
Vgl. BVerfG, Urteile vom 8. Juli 1976 – 1 BvL 19/75 – u.a., BVerfGE 42, 263,
294 und vom 14. Februar 1989 – 1 Bvr 308/88 u.a. -, BVerfGE 79, 292, 304;
Beschluss vom 25. Mai 1993 1 BvR 345/83 , BVerfGE 88, 366, 377.
187
Die Antragsgegnerin hätte daher im Rahmen der vorbereitenden Untersuchungen (vgl. §
165 Abs.4 Satz 2 i.V.m. § 137 BauGB 1998) aufklären müssen, wie sich die
Wohnsituationen der Familien auf den Grundstücken M1.-------- Straße 126 und 128
sowie dem Wohngrundstück an der B1. -D. -Straße darstellen und ob die in
unterschiedlichen Lebensphasen befindlichen Eigentümer auf den betroffenen
Grundstücken weiterhin langfristig wohnen möchten, welche Betroffenheiten sich im
Falle eines freihändigen Verkaufs oder einer Enteignung nach § 169 Abs. 3 BauGB
1998 für die Bewohner ergäben und ob vertragliche Vereinbarungen, die eine
Umnutzung von Grund und Boden ermöglichen, in Frage kommen. Hinsichtlich der
zahlen- und flächenmäßig überwiegenden Grundstücke, die landwirtschaftlich genutzt
werden, hätte zudem ermittelt werden müssen, ob die betroffenen Landwirte zur
Sicherung ihrer wirtschaftlichen Existenz auf Grundstücke in dieser Lage angewiesen
sind (landwirtschaftlicher Vollerwerbsbetrieb oder Nebenerwerbsbetrieb), ob und ggf.
wann eine Betriebsaufgabe angestrebt wird, ob evtl. geeignete Ersatzflächen in Betracht
kommen. Insoweit genügte es entgegen den Erklärungen der Vertreter der
Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung nicht, im Wesentlichen nur die
Verkaufsbereitschaft der Betroffenen zu ermitteln und Gesprächsangebote zu
unterbreiten, die die Darlegungspflicht den Eigentümern auferlegen. Mit keinem der
betroffenen Eigentümer ist die Antragsgegnerin von sich aus in Gespräche eingetreten,
die vom ernsthaften Bemühen einer Erfassung auch der negativen Folgen ihrer
Entwicklungsmaßnahme getragen waren. Aus den Aufstellungsvorgängen ergibt sich,
dass nur die von einigen Eigentümern eigeninitiativ vorgetragenen Bedenken und
Anregungen von der Antragsgegnerin zum Anlass für Grundstückskauf oder
tauschverhandlungen genommen wurden. Eine Bestandsaufnahme der privaten
Belange liegt hierin nicht.
188
c)
189
Die Mangel im Abwägungsvorgang sind auch evident und für das Abwägungsergebnis
von Einfluss (§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB 1998). Denn mit Blick auf die weitreichenden
Folgen der förmlichen Festlegung eines Entwicklungsbereichs (vgl. §§, 169, 144, 145
BauGB 1998) besteht die konkrete Möglichkeit, dass der Rat der Antragsgegnerin
seinen Beschluss vom 21. Juli 2003 nicht oder mit geändertem Inhalt gefasst hätte.
190
VI.
191
Wird die streitige Entwicklungssatzung nach alledem den Anforderungen des § 165
Abs. 3 BauGB nicht gerecht und leidet zudem an einem erheblichen
Abwägungsmangel, kann dahin stehen, ob sie zudem gegen den
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstößt. Ein solcher Verstoß liegt nahe, weil die
Antragsgegnerin die Möglichkeit, mit den Eigentümern der im Entwicklungsbereich
gelegenen Grundstücken zur Vermeidung von Enteignungen städtebauliche Verträge
abzuschließen oder einen Bebauungsplan zu erlassen, nicht ernsthaft in Betracht
gezogen hat.
192
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
193
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus
§ 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
194
Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht vorliegen.
195