Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 25.11.2005
OVG NRW: beförderung, vollstreckung, gegenüberstellung, besoldung, versorgung, zivilprozessordnung, erstmaliger, vollstreckbarkeit, klagebegehren, verminderung
Oberverwaltungsgericht NRW, 6 A 2491/03
Datum:
25.11.2005
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
6. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
6 A 2491/03
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 26 K 7874/00
Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird in vollem Umfang abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten beider Rechtszüge des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von
110 v.H. des auf Grund der Kostenentscheidung vollstreckbaren
Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung
Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird - unter Änderung der erstinstanzlichen Festsetzung -
für beide Rechtszüge auf 724,12 Euro festgesetzt.
G r ü n d e :
1
I.
2
Die Klägerin wechselte als Polizeimeisterin (Besoldungsgruppe A 7 BBesO) mit
Wirkung vom 1. September 1998 in den allgemeinen Verwaltungsdienst, weil sie die
besonderen gesundheitlichen Anforderungen des Polizeivollzugsdienstes nicht mehr
erfüllte. Sie wurde zur Regierungsobersekretärin (Besoldungsgruppe A 7 BBesO)
ernannt. Wegen des Wegfalls der ihr im Polizeivollzugsdienst gezahlten Stellenzulage -
"Polizeizulage" - nach Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen
A und B (Anlage 1 zum Bundesbesoldungsbesoldungsgesetz - BBesG -) erhielt sie eine
Ausgleichszulage (§ 13 BBesG) in Höhe von monatlich 249,14 DM. Diese glich die
3
Differenz zwischen ihren bisherigen und ihren nunmehrigen Dienstbezügen aus.
Mit Wirkung vom 1. Dezember 1998 wurde die Klägerin zur Regierungshauptsekretärin
(Besoldungsgruppe A 8 BBesO) befördert. Das Landesamt für Besoldung und
Versorgung gewährte ihr für Dezember 1998 eine Ausgleichszulage von monatlich
125,74 DM. Diese glich nach wie vor die Differenz zwischen ihren nunmehrigen
Dienstbezügen nach A 8 und den Dienstbezügen aus, die sie im
Polizeidienstvollzugsdienst nach A 7 (einschließlich der Polizeizulage) erhalten hätte.
4
Zum 1. Januar 1999 rückte die Klägerin von der Dienstaltersstufe 4 in die
Dienstaltersstufe 5 auf. Ab diesem Zeitpunkt gewährte ihr das Landesamt eine
Ausgleichszulage von monatlich 49,73 DM. Diese glich die Differenz von 95,54 DM
zwischen den Dienstbezügen, die sie seit dem 1. Januar 1999 als Polizeimeisterin
erhalten hätte, und ihren nunmehrigen, wegen des Wegfalls der Polizeizulage nach wie
vor niedrigeren Dienstbezügen nach A 8 nicht mehr voll aus: Unter Hinweis auf § 13
Abs. 1 Satz 5 BBesG ("Bei jeder Erhöhung der Dienstbezüge vermindert sich die
Ausgleichszulage um ein Drittel des Erhöhungsbetrages, soweit sie für Stellenzulagen
gezahlt wird") zog das Landesamt von dem erwähnten Differenzbetrag von 95,54 DM
einen Betrag von 45,81 DM (ein Drittel des Unterschiedsbeitrages zwischen den
Dienstaltersstufen 4 und 5 bei einem Grundgehalt nach A 8) ab.
5
Wegen einer zum 1. Juni 1999 erfolgten Besoldungserhöhung gewährte das Landesamt
der Klägerin ab diesem Zeitpunkt eine Ausgleichszulage von monatlich 11,04 DM:
Ausgehend von einer Differenz von 91,08 DM zwischen den aktuellen Dienstbezügen
der Klägerin (A 8 Stufe 5) und den immer noch höheren Dienstbezügen, die sie als
Polizeimeisterin (A 7 Stufe 5) erhalten hätte, zog das Landesamt von letzterem Betrag
ein Drittel der Besoldungserhöhung (34,32 DM) sowie die bei der vorangegangenen,
zum 1. Januar 1999 vorgenommenen Kürzung der Ausgleichszulage in Abzug
gebrachten 45,81 DM ab.
6
Die Klägerin erhob gegen den dies regelnden Bescheid des Landesamtes vom
00.00.0000 Widerspruch: Nach dem von ihr beigefügten Berechnungsmodell stünden
ihr für die Zeit vom 1. Januar 1999 bis zum 31. Mai 1999 eine Ausgleichszulage von
monatlich 79,93 DM (anstatt 49,73 DM) sowie für die Zeit vom 1. Juni 1999 bis zum 31.
Oktober 2000 monatlich 48,02 DM (anstatt 11,04 DM), unter Einbeziehung der ihr
zustehenden jährlichen Sonderzuwendung insgesamt weitere 812,85 DM, zu. Das
Landesamt wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 00.00.0000 zurück:
Der von der Klägerin unter Berufung auf eine Kommentarmeinung vertretenen
Berechnungsweise werde nicht gefolgt. Die Handhabung gemäß dem Bescheid vom
00.00.0000 entspreche einem Erlass des Finanzministeriums vom 3. August 2000.
7
Mit Ablauf des Monats Dezember 0000 stellte das Landesamt die Gewährung der
Ausgleichszulage ein.
8
Die Klägerin hat Klage erhoben und geltend gemacht: Entgegen der Berechnungsweise
des Landesamts seien bei der Ermittlung der Differenz zwischen ihren Bezügen als
Regierungshauptsekretärin und den Bezügen, die sie bei einem Verbleib im
Polizeivollzugsdienst erhalten hätte, nicht die jeweiligen Bezüge bei jeder
Besoldungserhöhung einander gegenüber zu stellen. Vielmehr seien die Bezüge nur
einmal - bei der ersten Erhöhung nach ihrer Übernahme in den allgemeinen
Verwaltungsdienst - miteinander zu vergleichen. Die sich danach ergebende Differenz
9
müsse alleinige Berechnungsgrundlage für die Abschmelzung der Ausgleichszulage
nach § 13 Abs. 1 Satz 5 BBesG auch bei darauf folgenden Erhöhungen der
Dienstbezüge sein. Demzufolge dürfe eine Erhöhung der Dienstbezüge wegen
Beförderung (hier: mit Wirkung vom 1. Dezember 1998 zur Regierungshauptsekretärin)
entgegen der Berechnungsweise des Landesamts schon bei dem "ersten
Berechnungsschritt", der Gegenüberstellung ihrer nunmehrigen Bezüge und ihrer
vormaligen Bezüge als Polizeimeisterin, nicht in vollem Umfang, sondern nur zu einem
Drittel berücksichtigt werden. Somit habe ihr das Landesamt für den Zeitraum von
September 1998 bis einschließlich Dezember 2001 unter Einbeziehung der jährlichen
Sonderzuwendung eine um 724,13 Euro zu niedrige Ausgleichszulage gewährt. Dieser
Betrag müsse nachgezahlt werden.
Die Klägerin hat beantragt,
10
das beklagte Land unter entsprechend teilweiser Aufhebung des Bescheides seines
Landesamtes für Besoldung und Versorgung vom 00.00.0000 und dessen
Widerspruchsbescheides vom 00.00.0000 zu verpflichten, ihr eine Ausgleichszulage nur
unter Anrechnung eines Drittels des Beförderungsgewinns und Berücksichtigung der
Vergleichsdienstbezüge entsprechend ihrer Aufstellung (Anlage zum Schriftsatz vom
00.00.0000) zu gewähren.
11
Der Beklagte hat unter Bezugnahme auf den Inhalt seiner Verwaltungsvorgänge
beantragt,
12
die Klage abzuweisen.
13
Das Verwaltungsgericht hat das beklagte Land unter entsprechend teilweiser
Aufhebung der angefochtenen Bescheide verpflichtet, der Klägerin seit dem 3.
September 1998 zu ihren jeweiligen Dienstbezügen eine Ausgleichszulage in Höhe von
249,14 DM bzw. 127,38 Euro abzüglich eines Drittels jedes Erhöhungsbetrages ihrer
Dienstbezüge seit diesem Zeitpunkt einschließlich eines Drittels der Erhöhungsbeträge,
die sich aus ihrer Beförderung ergeben haben und sich aus späteren Beförderungen
gegebenenfalls noch ergeben, zu gewähren; die weitergehende Klage werde
abgewiesen. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt: Die Klage sei in
dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Für die vorgenommene volle
Anrechnung des "Beförderungsgewinns" seit dem 1. Dezember 1998 fehle es an einer
Rechtsgrundlage. Somit habe die Klägerin seit diesem Zeitpunkt Anspruch auf eine
höhere als die gezahlte Ausgleichszulage. Jedoch seien andere als die in § 13 Abs. 1
Satz 5 BBesG bestimmten Veränderungen nicht zu berücksichtigen. Diese Vorschrift
bezwecke als Sonderregelung gegenüber § 13 Abs. 1 Satz 2 BBesG eine zügige
Abschmelzung der verloren gegangenen Stellenzulage, ohne dem betreffenden
Beamten eine ziffernmäßige Verminderung seiner Dienstbezüge zuzumuten.
Dementsprechend spielten die fiktiven Dienstbezüge des § 13 Abs. 1 Satz 2 BBesG bei
der Abschmelzung nach erstmaliger Feststellung der Ausgleichszulage keine Rolle
mehr. Sofern der Gesetzgeber eine andere Regelung habe treffen wollen, worauf ein
Rundschreiben des Bundesministers des Inneren vom 24. November 1997, GMBl. 1997,
839, hindeute, habe dies im Gesetzeswortlaut jedenfalls keinen Niederschlag gefunden.
Auch unter dem Gesichtspunkt der Praktikabilität der Abbauregelung erscheine ein
Nachvollziehen fiktiver Erhöhungen in der bisherigen Verwendung und ein erst danach
zu berechnender Abbau nicht dem Zweck der Regelung entsprechend. Die weiter
gehende Klage sei nicht begründet.
14
Mit der (vom Senat zugelassenen) Berufung macht der Beklagte geltend: Die
Auffassung des Verwaltungsgerichts, eine Grundgehaltssteigerung durch eine
Beförderung sei nur zu einem Drittel anzurechnen, sei nicht haltbar. Die jeweilige
Gegenüberstellung der fiktiven Dienstbezüge bei Verbleib des Beamten in der
vormaligen Verwendung und der Dienstbezüge in der nunmehrigen Verwendung bei
Beförderungen (mit der Folge der Abschmelzung der Ausgleichszulage um den vollen
Beförderungsgewinn) entspreche der ministeriellen Erlasslage. Auch die von der
Klägerin in Bezug genommene Kommentierung habe sich nunmehr dieser Praxis
angeschlossen. Sinn einer Ausgleichszulage sei eine Besitzstandwahrung auf dem
Niveau der bisherigen Verwendung. Demzufolge könne eine Besoldungserhöhung
wegen Beförderung dem Beamten nicht in der Weise zu Gute kommen, dass bei der
Bemessung der Ausgleichszulage zwei Drittel dieser Erhöhung ausgeklammert würden.
Der Beamte würde dann mehr erhalten als bei einem Verbleib in der früheren
Verwendung. Zudem sei das Verwaltungsgericht über das Klagebegehren
hinausgegangen.
15
Der Beklagte beantragt,
16
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage in vollem Umfang abzuweisen.
17
Die (anwaltlich nicht vertretene) Klägerin stellt keinen Antrag.
18
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten
wird auf die Streitakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten
Bezug genommen.
19
II.
20
Der Senat entscheidet über die Berufung nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 130a
der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) durch Beschluss. Er hält die Berufung
einstimmig für begründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich.
21
Die Klage ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts in vollem Umfang
abzuweisen. Sie ist nicht begründet. Der Dienstherr hat die der Klägerin seit ihrem
Wechsel in den allgemeinen Verwaltungsdienst gewährte Ausgleichszulage nicht zu
niedrig bemessen.
22
Verringern sich, wie es bei der Klägerin der Fall war, die Dienstbezüge eines Beamten,
weil er die durch Rechts- oder Verwaltungsvorschrift festgesetzten besonderen
gesundheitlichen Anforderungen, ohne dass er dies zu vertreten hat, nicht mehr erfüllt
und deshalb anderweitig verwendet wird, erhält er eine Ausgleichszulage (§ 13 Abs. 1
Satz 1 Nr. 3 BBesG). Sie wird in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen seinen
jeweiligen Dienstbezügen und den Dienstbezügen gewährt, die ihm in seiner bisherigen
Verwendung zugestanden hätten (§ 13 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 BBesG). Soweit die
Ausgleichszulage für eine weggefallene Stellenzulage gezahlt wird, vermindert sich die
Ausgleichszulage bei jeder Erhöhung der Dienstbezüge um ein Drittel des
Erhöhungsbetrages (§ 13 Abs. 1 Satz 5 BBesG).
23
Nach diesen Maßgaben ist die der Klägerin für den Wegfall der Polizeizulage gezahlte
Ausgleichszulage nicht in zu hohem Maße abgeschmolzen worden. Streitpunkt ist, ob
24
dabei die Erhöhung der Dienstbezüge, die sich auf Grund der Beförderung der Klägerin
mit Wirkung vom 1. Dezember 1998 ergab, wie geschehen in vollem Umfang
berücksichtigt werden durfte. Das ist zu bejahen.
Ausgangspunkt ist insoweit der zitierte § 13 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 BBesG, d.h.
maßgebend für die Höhe einer Ausgleichszulage ist der Unterschiedsbetrag zwischen
den aktuellen Dienstbezügen und den (fiktiven) Dienstbezügen des Beamten in seiner
bisherigen Verwendung. Das betrifft gleichermaßen alle Ausgleichszulagen und bedingt
den vom Dienstherrn hier vorgenommenen sogenannten ersten Berechnungsschritt, in
welchem die Dienstbezüge der Klägerin als Regierungshauptsekretärin
(Besoldungsgruppe A 8 BBesO) ihren fiktiven Dienstbezügen, wenn sie Polizeimeisterin
(Besoldungsgruppe A 7 BBesO) geblieben wäre, einander gegenübergestellt wurden.
Das hat zur Folge, dass diese Differenz bei der Bemessung der Ausgleichszulage
zutreffend voll berücksichtigt wurde.
25
So nunmehr auch der von der Klägerin angeführte Kommentar Schwegmann/Summer,
Bundesbesoldungsgesetz, Stand Juni 2004, § 13 BBesG Rdnr. 12; ebenso
Schinkel/Seifert in GKÖD, Stand Juli 1998, K § 13 Rdnr. 25, unter Hinweis auf das
erwähnte Rundschreiben des Bundesministers des Innern vom 24. November 1997,
a.a.O.; Clemens/ Millack/Engelking/Lantermann/Henkel, Besoldungsrecht des Bundes
und der Länder, Stand November 2003, BBesG § 13 Rdnr. 3.5.
26
Der sogenannte zweite Berechnungsschritt war nur erforderlich beim Wegfall einer
Stellenzulage, wie sie der Klägerin als Polizeivollzugsbeamtin gewährt worden war.
Insoweit ist zusätzlich § 13 Abs. 1 Satz 5 VwGO zu berücksichtigen. Danach vermindert
sich - im Unterschied zu Amtszulagen (vgl. zu beiden Begriffen § 42 BBesG), bei deren
Wegfall eine entsprechende Abschmelzung der Ausgleichszulage nicht vorgesehen ist -
die der Klägerin gewährte Ausgleichszulage um ein Drittel des jeweiligen (außerhalb
von Beförderungen sich ergebenden) Erhöhungsbetrages. Die Anwendung dieser
Vorschrift ist von dem vorangegangenen "ersten Berechnungsschritt" gedanklich zu
trennen.
27
Fehler des Dienstherrn zu Lasten der Klägerin bei der nach diesen Maßgaben
vorgenommenen Berechnung sind nicht ersichtlich und ergeben sich insbesondere
nicht aus dem Vorbringen der Klägerin. Soweit sie in die Berechnung des ihr ihrer
Auffassung nach zustehenden weiteren Betrages die jährliche Sonderzuwendung nach
dem Gesetz über die Zahlung einer jährlichen Sonderzuwendung einbezieht, ist dem
nicht zu folgen. Erhöhungen und Verringerungen von Sonderzuwendungen sind bei der
Bemessung der Ausgleichszulage nicht zu berücksichtigen. Dienstbezüge im Sinne des
§ 13 BBesG - also die einander gegenüber zu stellenden Bezüge, nach denen sich die
Ausgleichszulage berechnet - sind gemäß Abs. 4 Satz 1 dieser Vorschrift nur das
Grundgehalt sowie Amts- und Stellenzulagen.
28
Vgl. dazu auch Schinkel/Seifert, a.a.O., K § 13 Rdnr. 24;
Clemens/Millack/Engelking/Lantermann/ Henkel, a.a.O., BBesG § 13 Rdnr. 2.3.
29
Die Kostentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 der
Zivilprozessordnung.
30
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
31
und des § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes hierfür nicht gegeben sind.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 13 Abs. 1 Satz 1, § 14 Abs. 1 Satz 1, § 25 Abs. 2
Satz 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG) in der bis zum 30. Juni 2004 geltenden
Fassung (vgl. § 72 Nr. 1 GKG n.F.)
32
33