Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 02.06.2010
OVG NRW (der rat, ablauf der frist, bebauungsplan, begründung, öffentliche bekanntmachung, inzidente normenkontrolle, zweifel, gemeinde, bach, ausnahme)
Oberverwaltungsgericht NRW, 7 A 295/09
Datum:
02.06.2010
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
7. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
7 A 295/09
Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 88.200,- Euro
festgesetzt.
G r ü n d e :
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Der zulässige Antrag hat keinen Erfolg.
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Aus den innerhalb der Frist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO dargelegten Gründen
ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils
(Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
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Stützt der Rechtsmittelführer seinen Zulassungsantrag auf den Zulassungsgrund des §
124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, muss er sich mit den entscheidungstragenden Annahmen des
Verwaltungsgerichts auseinandersetzen. Dabei muss er den tragenden Rechtssatz oder
die Feststellungen tatsächlicher Art bezeichnen, die er mit seinem Antrag angreifen will,
und mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage stellen.
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Soweit sich der Zulassungsantrag dagegen wendet, dass das Verwaltungsgericht die
mit dem Hauptantrag verfolgte Verpflichtungsklage auf Erteilung des mit der
Bauvoranfrage vom 13. Dezember 2006 beantragten Vorbescheids abgewiesen hat,
genügt das Zulassungsvorbringen diesen Anforderungen nicht. Das Verwaltungsgericht
hat insoweit ein Sachbescheidungsinteresse der Klägerin verneint, weil sich die
Bauvoranfrage mit Inkrafttreten der Veränderungssperre am 14. September 2008
erledigt habe. Mit dieser entscheidungstragenden Annahme setzt sich die Begründung
des Zulassungsantrags nicht auseinander.
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Auch soweit das Verwaltungsgericht die mit dem Hilfsantrag verfolgte Klage auf
Feststellung abgewiesen hat, dass der Beklagte bis zum Inkrafttreten der
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Veränderungssperre am 14. September 2008 verpflichtet gewesen sei, die
Bauvoranfrage vom 13. Dezember 2006 positiv zu bescheiden, zeigt das
Zulassungsvorbringen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit dieser Entscheidung
auf.
Das Verwaltungsgericht hat angenommen, dass der Bebauungsplan Nr. 62 (F. "F. -
West") der Stadt M. in der Fassung seiner 1. Änderung aufgrund des in § 2 dieser
Änderung enthaltenen Einzelhandelsausschlusses in den festgesetzten
Gewerbegebieten dem Vorhaben entgegenstand; der Bebauungsplan sei wirksam.
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Der hiergegen gerichtete Zulassungsvortrag, der Bebauungsplan leide an zu seiner
Unwirksamkeit führenden Mängeln, greift nicht durch.
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Zu Unrecht rügt die Klägerin, das Verfahren zur 1. Änderung des Bebauungsplans Nr.
62 genüge nicht den rechtsstaatlichen Anforderungen an die Erkennbarkeit der
Rechtslage, weil die Änderung nicht auf dem Ursprungsplan dokumentiert worden sei.
Wenn eine Gemeinde ihre frühere Bauleitplanung ändert, insbesondere einen
Bebauungsplan durch einen neuen ersetzt, verliert die frühere Rechtslage ihre
Verbindlichkeit. Das alte Satzungsrecht wird insoweit durch das neue überlagert, ohne
dass es eines hierauf gerichteten Willensentschlusses der Gemeinde bedarf. Dies folgt
aus dem gewohnheitsrechtlich anerkannten Rechtssatz, dass die spätere Norm die
frühere verdrängt.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. August 1990 - 4 C 3/90 -, BVerwGE 85, 289 =
BRS 50 Nr. 97; OVG NRW, Urteil vom 25. April 1997 - 7a D 3/95.NE -, juris.
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Dem Erfordernis der Erkennbarkeit der maßgebenden Rechtslage ist damit Rechnung
getragen.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. August 1990 - 4 C 3/90 -, a. a. O.
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Diese Grundsätze gelten auch für die teilweise Änderung eines Bebauungsplans.
Entgegen der Auffassung der Klägerin besteht kein Grund, insoweit gegenüber der
weiterreichenden vollständigen Ersetzung eines Bebauungsplans gesteigerte
Anforderungen zu stellen. Die öffentliche Bekanntmachung der Änderung versetzt die
Planbetroffenen in die Lage, im Zusammenhang mit der Ursprungsfassung des
Bebauungsplans und dem dargelegten Rechtsgrundsatz das geltende Planungsrecht zu
erkennen. Mehr setzt das rechtsstaatliche Gebot der Erkennbarkeit der Rechtslage nicht
voraus. Es erfordert insbesondere nicht, dass sich diese Rechtslage stets aus einer
einzigen Urkunde ergeben müsste. Der Beklagte weist in diesem Zusammenhang mit
Recht darauf hin, dass nach allgemein akzeptierter Praxis im Falle unselbständiger
Änderungen von Landes- und Bundesgesetzen den rechtsstaatlichen
Publizitätserfordernissen durch Bekanntmachung der Änderung im entsprechenden
Gesetzesblatt genüge getan wird, ohne dass es hierzu – wie die Klägerin es bei
Bebauungsplänen für erforderlich hält – ihrer Zusammenführung mit der geänderten
Vorschrift in einer Art "Reinschrift" oder eines Vermerks auf der ursprünglichen Urkunde
bedürfte. Dass die amtlichen Vorschriftensammlungen in regelmäßigen Abständen
hinsichtlich der geänderten Vorschriften bereinigt werden, ändert nichts daran, dass in
der Zeit bis zu einer solchen Bereinigung die Rechtslage nicht aus einer einzigen
Urkunde hervorgeht.
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Die erforderliche Normklarheit ist auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Satzung
über die 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 62 diesen mit "Gewerbegebiet F. -
West" bezeichnet, während die Ursprungsfassung des Bebauungsplans mit "F. "F. -
West"" benannt ist. Denn ungeachtet dieser geringfügigen Abweichung unterliegt es
keinem Zweifel, dass sich die Satzung über die 1. Änderung auf eben diesen
Bebauungsplan bezieht. Dieser wird durch die numerische Bezeichnung eindeutig
identifiziert. Ebenso weist die räumliche Bezeichnung als "Gewerbegebiet F. West"
angesichts der örtlichen Verhältnisse in der Stadt M. eindeutig und
unmissverständlich auf den Ursprungsplan Nr. 62 hin. Wie der Beklagte
unwidersprochen vorgetragen hat, gibt es dort nur ein Gewerbegebiet "F. -West",
nämlich das vom Bebauungsplan Nr. 62 umfasste.
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Hieraus folgt zugleich, dass die Bekanntmachung der Änderungssatzung den
räumlichen Geltungsbereich des Bebauungsplans hinreichend bezeichnet. Der
Schlussbekanntmachung kommt lediglich eine "Hinweisfunktion" zu, d. h. sie muss
einen Hinweis auf den räumlichen Geltungsbereich des Plans geben und dieser
Hinweis muss den Plan identifizieren. Dabei muss dieser Hinweis nicht bereits jedwede
Frage nach der genauen Lage des Plangebiets und seiner Ausdehnung im Einzelnen
beantworten, vielmehr muss er nur geeignet sein, denjenigen, der sich über den
genauen räumlichen Regelungsgehalt des Bebauungsplans unterrichten will, zu dem
richtigen bei der Gemeinde ausliegenden Plan zu führen. Der Hinweis kann zumeist
durch die Angabe einer das Plangebiet begrenzenden oder anderweitig bestimmenden
Straße, eines Flurnamens oder einer ähnlich schlagwortartigen, insbesondere
geographischen Kennzeichnung des Plangebiets erreicht werden.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Juli 1984 - 4 C 28.83 -, BRS 42 Nr. 26; OVG
NRW, Urteil vom 30. August 2007 - 7 D 102/05.NE -, juris.
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Diese Voraussetzungen sind hier zweifelsohne erfüllt. In der am 7. Juni 1999 erfolgten
öffentlichen Bekanntmachung der Änderungssatzung werden als Geltungsbereich "alle
Grundstücke innerhalb der Grenzen des rechtskräftigen Bebauungsplanes M. Nr.
62 "Gewerbegebiet F. -West"" bezeichnet. Wie oben ausgeführt, ist diese
geographische Kennzeichnung des Plangebiets angesichts der örtlichen Verhältnisse
eindeutig und unmissverständlich. Der Einwand der Antragstellerin, die
Bekanntmachung dürfe privates Wissen der Betroffenen über die örtliche Situation nicht
voraussetzen, geht fehl; vielmehr setzt die nach vorstehenden Maßstäben zur Erfüllung
der Hinweisfunktion ausreichende schlagwortartige Kennzeichnung des Plangebiets
örtliche Kenntnisse der Betroffenen gerade voraus. Aus dem von der Klägerin
angeführten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. August 2000 – 4 CN 2.99 –
(BauR 2001, 71 = BRS 63 Nr. 42) ergibt sich nichts Gegenteiliges. In dem dort
entschiedenen Fall war der Bebauungsplan lediglich mit einer Nummer bezeichnet
worden und es fehlte jeglicher Hinweis auf dessen räumlichen Geltungsbereich. Das
Bundesverwaltungsgericht hat für diesen Fall lediglich festgestellt, dass das private
Wissen einzelner Bürger um die Identität des Bebauungsplans eine ausreichende
räumliche Bezeichnung nicht entbehrlich mache.
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Soweit die Klägerin den Ausfertigungsvermerk auf dem Änderungsbebauungsplan mit
der Begründung als unzureichend rügt, es fehle ein ausdrücklicher Hinweis darauf, dass
es sich (gerade) bei der mit dem Vermerk versehenen Urkunde um den vom Rat
beschlossenen Bebauungsplan handle, ist dieser Einwand schon unbeachtlich, weil er
erst nach Ablauf der Frist für die Begründung des Zulassungsantrags gemäß § 124 a
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Abs. 4 Satz 4 VwGO vorgebracht worden ist. Hiervon unabhängig versteht es sich von
selbst, dass mit der in dem Ausfertigungsvermerk genannten Satzung nur die Urkunde
gemeint sein kann, auf der der Vermerk angebracht worden ist.
Zu Unrecht stellt die Klägerin die Bestimmtheit des Bebauungsplans mit der
Argumentation in Abrede, es fehle an der erforderlichen eindeutigen Abgrenzung
zwischen Misch- und Gewerbegebiet im Ursprungsplan mittels Perlschnur. Richtig ist,
dass eine nach der Planlegende die Abgrenzung unterschiedlicher Nutzungen
markierende Perlschnur lediglich östlich des Mischgebiets eingezeichnet ist und in
südlicher Richtung am N. Bach endet. Wie sich insbesondere aus § 2 Abs. 5
PlanzV ergibt, ist die Gemeinde bei der Aufstellung von Bebauungsplänen nicht strikt an
die Planzeichen der Planzeichenverordnung gebunden. Weicht sie von der
Darstellungsart der Planzeichenverordnung ab, so wird hierdurch allein die
Bestimmtheit nicht in Frage gestellt, wenn der Inhalt der Festsetzung gleichwohl
hinreichend deutlich erkennbar ist.
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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Januar 2001 4 BN 42.00 -, BRS 64 Nr. 78.
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So liegt der Fall hier. Aus der Planzeichnung und der Begründung des Bebauungsplans
in seiner Ursprungsfassung geht eindeutig hervor, dass das Mischgebiet nach Süden
durch den N. Bach und den als Verkehrsfläche festgesetzten Fußweg im
Nordwesten des Plangebiets begrenzt wird. In der Planbegründung heißt es, der "kleine
Bereich des Plangebietes zwischen Bundesstraße und dem N. Bach" werde als
Mischgebiet festgesetzt. Bestätigt wird diese nachvollziehbar an die örtlichen
Gegebenheiten anknüpfende Begrenzung dadurch, dass die schon erwähnte
Perlschnur östlich des Mischgebiets in südlicher Richtung am N. Bach endet.
Soweit einer der drei das Mischgebiet in der Planzeichnung kennzeichnenden Pfeile in
südlicher Richtung über den N. Bach hinaus weist, ist damit deutlich erkennbar
lediglich der schmale Streifen zwischen dem Bach und dem genannten Fußweg in das
Mischgebiet einbezogen.
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Das Zulassungsvorbringen vermag auch nicht die dem angefochtenen Urteil
zugrundeliegende Annahme zu erschüttern, der in § 2 Satz 1 der Änderungssatzung
enthaltene Einzelhandelsausschluss sei im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
städtebaulich erforderlich. Der Einwand der Klägerin, diese Regelung sei von keiner
positiven städtebaulichen Konzeption getragen, greift nicht durch. Entgegen der
Darstellung der Klägerin hat der Plangeber nicht gemeint, aufgrund der Vorgaben des
Einzelhandelserlasses des Landes kein planerisches Ermessen mehr zu haben. Nach
der Begründung der Änderungssatzung hat der Rat der Stadt M. nämlich die über
die Zielsetzung des Einzelhandelserlasses hinausgehenden Planungsziele verfolgt,
Gewerbegebiete Handwerksbetrieben und produzierenden Gewerbebetrieben
vorzubehalten und den Einzelhandel mit seinen nahversorgungs- und
zentrenrelevanten Sortimenten auf eine Ansiedlung an integrierten Standorten zu
verweisen. Das sind legitime städtebauliche Ziele,
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vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 25. April 2002 - 4 BN 20.02 -, juris, und vom
11. Mai 1999 - 4 BN 15.99 -, BRS 62 Nr. 19; OVG NRW, Urteil vom 27. April
2006 - 7 D 35/05.NE -, juris,
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die einer Bewertung als "unzulässige Verhinderungsplanung", wie sie die Klägerin
vertritt, entgegenstehen.
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Die Eignung des Einzelhandelsausschlusses zur Erreichung dieser städtebaulichen
Ziele wird entgegen dem Zulassungsvortrag nicht dadurch in Zweifel gezogen, dass der
Bebauungsplan mit Ausnahme der Einzelhandelsbetriebe weiterhin die Ansiedlung
aller anderen Arten von Gewerbetrieben in dem Gewerbegebiet zulässt, die weder dem
Handwerk noch dem produzierenden Gewerbe zuzurechnen sind. Die Gemeinde ist bei
der Verfolgung des Zwecks der Stärkung des produzierenden Gewerbes nicht gehalten,
pauschal alle Nutzungen auszuschließen, die nicht zu dem dem Leitbild eines
Gewerbegebiets entsprechenden "klassischen" Gewerbe gehören. Sie kann sich
vielmehr auf den Ausschluss solcher Nutzungsarten beschränken, die einerseits
typischerweise – wie eben der Einzelhandel – zu einer Verdrängung dieses
"klassischen" Gewerbes führen können und für die andererseits – wie hier – nach den
städtebaulichen Zielvorstellungen der Gemeinde andere Bereiche besser geeignet sind.
25
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. April 2006 - 7 D 35/05.NE -, a. a. O.
26
Der von der Klägerin angeführte Bestand an Einzelhandelsbetrieben im Plangebiet stellt
die städtebauliche Erforderlichkeit des Einzelhandelsausschlusses nicht in Frage. Die
Fähigkeit der Festsetzung, die städtebauliche Entwicklung für die Zukunft in Richtung
der genannten planerischen Ziele zu steuern, bleibt unberührt davon, ob sie punktuell
aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse nicht durchsetzbar ist.
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Entgegen der Auffassung der Klägerin rechtfertigt die planerische Zielsetzung der Stadt
M. auch den vollständigen Ausschluss des Einzelhandels und nicht nur desjenigen
mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Sortimenten. Die Argumentation in der
Begründung des Zulassungsantrags, dem Plangeber sei es darum gegangen, dass nur
der Einzelhandel mit derartigen Sortimenten zur Sicherung der Grundversorgung der
Bevölkerung an integrierten Standorten angesiedelt werden solle, blendet das weitere
Ziel aus, Gewerbegebietsflächen für das Handwerk und das produzierende Gewerbe
vorzuhalten. Dieses Ziel kann mit einem vollständigen Einzelhandelsausschluss
wirksamer als mit einem eingeschränkten verfolgt werden.
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Der gegen die Annahme eines schlüssigen Plankonzepts ferner erhobene Einwand, der
Einzelhandelsausschluss gelte nicht auch im Mischgebiet, geht daran vorbei, dass die
dargelegten städtebaulichen Ziele auf Gewerbegebiete und eben nicht auf Mischgebiete
bezogen sind.
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Auch das gegen die in § 2 Satz 2 der Änderungssatzung enthaltene Bestimmung einer
Ausnahme vom Einzelhandelsausschluss für im unmittelbaren räumlichen und
betrieblichen Zusammenhang mit Handwerksbetrieben und produzierenden
Gewerbebetrieben stehende Einzelhandelsbetriebe gerichtete Zulassungsvorbringen
verhilft dem Zulassungsantrag nicht zum Erfolg.
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Allerdings sind die insoweit von der Klägerin geäußerten Bedenken gegen die gemäß §
1 Abs. 9 BauNVO erforderliche städtebauliche Rechtfertigung dieser
Ausnahmeregelung nicht von der Hand zu weisen. Zweifel resultieren daraus, dass
diese für den sog. "Annex-Handel" vorgesehene Bestimmung keinerlei relative oder
absolute flächenmäßige Begrenzung der Einzelhandelsaktivitäten beinhaltet. Damit ist
nicht gewährleistet, dass bei den von der Ausnahme erfassten Gewerbebetrieben der
angegliederte Einzelhandel nur eine mit den Zielsetzungen der Planung noch
vereinbare deutlich untergeordnete städtebauliche Bedeutung behält. Zur
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beabsichtigten Sicherung eines Gewerbegebiets für das "klassische" Gewerbe dürfte
eine solche Beschränkung jedoch in aller Regel angezeigt sein.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. April 2006 - 7 D 35/05.NE -, a. a. O.
32
Indes bedarf dies vorliegend keiner Vertiefung. Denn es ist nichts dafür dargetan, dass
die eventuelle Unwirksamkeit der Ausnahme vom Einzelhandelsausschluss in § 2 Satz
2 der Änderungssatzung die Unwirksamkeit auch des Einzelhandelsschlusses selbst in
§ 2 Satz 1der Änderungssatzung zur Folge hätte. Mängel, die einzelnen Festsetzungen
eines Bebauungsplans anhaften, führen nicht zur Unwirksamkeit seiner übrigen
Festsetzungen, wenn diese – für sich betrachtet – noch eine sinnvolle städtebauliche
Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bewirken können und wenn die
Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gelangten Willen im Zweifel
auch eine Satzung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte.
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Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 18. Februar 2009 – 4 B 54.08 -, BauR 2009,
1102, und vom 6. April 1993 – 4 NB 43.92 -, BRS 55 Nr. 31.
34
In Anwendung dieser Grundsätze hat das Bundesverwaltungsgericht im Fall eines
Bebauungsplans, der von einem festgesetzten Einzelhandelsausschluss im
Gewerbegebiet in unmittelbarem räumlichen und betrieblichen Zusammenhang mit
Handwerks- oder produzierenden Gewerbebetrieben stehende Einzelhandelsbetriebe
mit nicht mehr als insgesamt 200 qm Verkaufs- und Ausstellungsfläche ausnahm,
festgestellt, dass der völlige Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben im Gebiet wirksam
bleiben würde, auch wenn die Ausnahmeregelung unzulässig wäre. Die Grundaussage
des Bebauungsplans gehe nämlich dahin, dass überhaupt keine
Einzelhandelsgeschäfte zulässig sein sollten.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 1989 - 4 C 16.88 -, BRS 49 Nr. 30.
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Das Zulassungsvorbringen zeigt keinen Anhaltspunkt dafür auf, dass der vorliegende
Fall anders zu bewerten wäre. Auch ohne die Ausnahmeregelung in § 2 Satz 2 der
Änderungssatzung behielte der Einzelhandelsausschluss in Satz 1 dieser Bestimmung
die Fähigkeit, eine sinnvolle städtebauliche Ordnung zu bewirken. Nach seinem im
Planungsverfahren zum Ausdruck gebrachten Willen hätte der Rat der Stadt M. im
Zweifel auch ohne eine Ausnahmeregelung den Einzelhandelsausschluss im
Gewerbegebiet beschlossen. Nach der Begründung der Änderungssatzung war ihm der
Einzelhandelsausschluss so wichtig, dass über die Zielsetzung des
Einzelhandelserlasses des Landes Nordrhein-Westfalen hinaus
Einzelhandelsgeschäfte in Gewerbegebieten sogar allgemein ausgeschlossen werden
sollten. Der genannten Ausnahme hat der Plangeber hingegen nur untergeordnete
Bedeutung beigemessen. Das findet seinen Ausdruck darin, dass diese Ausnahme in
der Begründung nicht einmal Erwähnung findet.
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Die Rechtssache weist auch keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen
Schwierigkeiten auf (Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).
38
Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Angriffe der Klägerin gegen die
Tatsachenfeststellungen oder rechtlichen Würdigungen, auf denen das angefochtene
Urteil beruht, begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen
Entscheidung gäben, die sich nicht ohne weiteres im Zulassungsverfahren klären
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ließen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern würden.
Aus den vorstehenden Ausführungen folgt, dass diese Voraussetzungen nicht erfüllt
sind. Etwas anderes folgt entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht daraus, dass
die Streitentscheidung die inzidente Überprüfung eines Bebauungsplans erfordert. Das
unterscheidet den vorliegenden Fall in seinem Schwierigkeitsgrad nicht signifikant von
dem Spektrum der in verwaltungsgerichtlichen Verfahren üblicherweise zu
entscheidenden Streitfälle, die ebenfalls eine inzidente Normenkontrolle voraussetzen.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
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Die Streitwertfestsetzung stützt sich auf § 52 Abs. 1 GKG.
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Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig.
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