Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 16.12.2009
OVG NRW (beurteilung, kläger, bewertung, begründung, land, leistung, plausibilität, erstellung, amt, gruppe)
Oberverwaltungsgericht NRW, 6 A 1369/07
Datum:
16.12.2009
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
6. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
6 A 1369/07
Schlagworte:
Beurteilung Plausibilität Submerkmal Herabsetzung Leistungsverfügung
Leitsätze:
In einem zweistufigen Beurteilungsverfahren muss der Endbeurteiler
sich bei einer Abweichung von der Erstbeurteilung im Interesse der
Widerspruchsfreiheit zwischen Gesamturteil und weiterem
Beurteilungsinhalt erforderlichenfalls auch zu den Ein¬zelfeststellungen
in den Haupt- und Submerkmalen äußern. Zu deren eventueller
Änderung ist er unabhängig von einer ausdrücklichen Regelung in den
Beurteilungs¬richtlinien aufgrund seiner Verantwortlichkeit für den
Gesamtinhalt der Beurteilung befugt (ständige Rechtsprechung).
Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Das beklagte Land wird unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides
der Bezirksregierung E. vom 3. November 2006 verurteilt, die dienstliche
Beurteilung vom 7. Dezember 2005 aufzuheben und dem Kläger eine
neue dienstli¬che Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauf¬fassung
des Gerichts zu erteilen.
Das beklagte Land trägt die Kosten des Verfah¬rens in beiden
Rechtszügen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig voll-streckbar.
Das beklagte Land darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in
Höhe von 110 % des voll-streckbaren Betrages abwenden, wenn nicht
der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des
jeweils zu vollstreckenden Betra¬ges leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
1
Der am 9. Januar 1962 geborene Kläger steht im Dienst des beklagten Landes und ist
beim Polizeipräsidium C. - Polizeiinspektion Nord - tätig. Am 17. Juli 1997 wurde er
zum Polizeihauptkommissar befördert. Die ihm erteilten dienstlichen Beurteilungen vom
6. September 1999 und vom 10. Juli 2002 schlossen im Gesamturteil jeweils mit
"Leistung und Befähigung entsprechen voll den Anforderungen" (3 Punkte) ab.
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Zum Stichtag 1. Oktober 2005 wurde der Kläger für den Zeitraum vom 1. Juni 2002 bis
zum 30. September 2005 nach den Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des
Landes Nordrhein-Westfalen (RdErl. des Innenministeriums vom 25. Januar 1996 - IV B
1-3034 H - MBl. NRW S. 278, geändert durch RdErl. des Ministeriums für Inneres und
Justiz vom 19. Januar 1999, MBl. NRW S. 96) - BRL Pol - dienstlich beurteilt. Vor
Erstellung der Erstbeurteilungen fand auf der Ebene der Unterabteilungen ein
Maßstabsgespräch der Erstbeurteiler statt, an dem der jeweilige Unterabteilungsleiter
teilnahm. In dieser Besprechung schätzte der Erstbeurteiler EPHK T. die Leistungen
des Klägers mit 4 Punkten ein. Anhand der in der Besprechung abgegebenen
Bewertungen erstellten die Erstbeurteiler bezogen auf die jeweiligen Unterabteilungen
teils mit Notenvorschlägen versehene Ranglisten, die von den Unterabteilungsleitern in
die sodann geführten Maßstabsbesprechungen auf Abteilungsebene eingebracht
wurden. Nach Maßgabe der jeweiligen Ranglistenplätze und der Leistungsbewertung
durch die Unterabteilungsleiter wurden die Ranglisten miteinander "verschränkt" und
den Beamten danach unter Anlegung der Richtsätze nach Nr. 8.2.2 BRL Pol Noten
zugeordnet; der Kläger erhielt auf diese Weise 3 Punkte. In der gleichen Weise
verfuhren die Leiter der Abteilungen Gefahrenabwehr/Strafverfolgung (GS) und
Verwaltung/Logistik (VL) in einem weiteren Gespräch. Über das auf diese Weise erzielte
personenbezogene Ergebnis dieser Gespräche informierten die Unterabteilungsleiter
die jeweiligen Erstbeurteiler. In dem im Anschluss daran erstellten
Beurteilungsvorschlag beurteilte EPHK T. den Kläger wie ursprünglich beabsichtigt
im Gesamtergebnis und in den vier Hauptmerkmalen mit "Leistung und Befähigung
übertreffen die Anforderungen" (4 Punkte). Die zugehörigen Submerkmale bewertete er
fast ausschließlich mit 4 Punkten; jeweils ein Submerkmal der Hauptmerkmale
Leistungsverhalten, Sozialverhalten und Mitarbeiterführung bewertete er mit 3 Punkten.
3
Auf der Grundlage des auf die Ergebnisse der Maßstabsbesprechungen gestützten
Bewertungsvorschlags des Leiters der Polizeiinspektion Nord, PR A. , in der
Beurteilerbesprechung am 18. November 2005, setzte der Endbeurteiler in der
dienstlichen Beurteilung vom 7. Dezember 2005 das Gesamturteil unter entsprechender
Abänderung der Bewertungen der Hauptmerkmale "Leistungsergebnis",
"Sozialverhalten" und "Mitarbeiterführung" auf "Leistung und Befähigung entsprechen
voll den Anforderungen" (3 Punkte) fest. Die Submerkmale ließ er unverändert. Im
Hinblick auf Nr. 9.2 BRL Pol gab er folgende Begründung:
4
"Aufgrund des in der Beurteilerbesprechung angelegten Beurteilungsmaßstabes
zeigte sich im Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe [...], dass der
Erstbeurteiler den Maßstab verkannt hat und das Leistungsergebnis, das
Sozialverhalten und die Mitarbeiterführung voll den Anforderungen entsprechen.
Daher wird die Bewertung der Submerkmale auch mit Blick auf die Schlüssigkeit der
Endbeurteilung ebenfalls nicht mitgetragen.
5
Unter Berücksichtigung der abweichenden Endbeurteilung der Hauptmerkmale
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Leistungsergebnis, Sozialverhalten und Mitarbeiterführung wurde festgestellt, dass
der Erstbeurteiler den Maßstab verkannt hat und die Leistung und Befähigung des
PHK U. P. L. voll den Anforderungen entspricht."
Den Umstand, dass der Kläger zum dritten Mal in demselben statusrechtlichen Amt mit
demselben Gesamturteil bewertet wurde (Nr. 8.1 BRL Pol) begründete er wie folgt:
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"In der Vergleichsgruppe A 11 befinden sich eine Vielzahl von leistungsstarken
Beamtinnen und Beamten, die aufgrund der langen Verweildauer in dieser
Vergleichsgruppe zunehmend an Lebens- und Diensterfahrung dazu gewonnen
haben. Im Vergleich dazu hat ihre zunehmende Lebens- und Diensterfahrung nicht
zu einer solchen Leistungssteigerung geführt, dass Ihnen innerhalb ihrer
Vergleichsgruppe ein besseres Gesamturteil zuerkannt werden konnte."
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Mit Schreiben vom 24. Februar 2006 legte der Kläger Widerspruch gegen seine
dienstliche Beurteilung ein. Die Herabsetzung der Beurteilung durch den Endbeurteiler
sei ausschließlich vorgenommen worden, um die in Nr. 8.2.2 BRL Pol angeführten
Quoten für die Vergabe von Spitzennoten einzuhalten; diese stellten jedoch nur
Richtwerte dar, deren geringfügige Über- bzw. Unterschreitung möglich bleiben müsse.
Davon abgesehen sei die Anwendung von Richtsätzen vorliegend unzulässig gewesen,
weil die Vergleichsgruppe - bezogen auf die Polizeiinspektion Nord - nur eine Größe
von 8-12 Personen umfasst habe. Die Rechtswidrigkeit der Beurteilung folge ferner
daraus, dass die Begründungen nach Nr. 9.2 und Nr. 8.1 BRL Pol sich in formelhaften
und pauschalierenden Formulierungen erschöpften und damit der Individualität einer
dienstlichen Beurteilung nicht gerecht würden. Überdies ließen solche standardisierten
Begründungen befürchten, dass eine individuelle Prüfung nicht stattgefunden habe.
Schließlich habe der Dienstherr ihm gegenüber seine Fürsorgepflicht verletzt, weil er
ihn nicht auf Möglichkeiten der Leistungssteigerung hingewiesen habe.
9
Mit an die Bezirksregierung E. gerichtetem Schreiben vom 16. Juni 2006 nahm
Polizeipräsident T1. Stellung zu den Ausführungen des Klägers, namentlich
hinsichtlich des Vorwurfes der unzureichenden Begründung nach Nr. 8.1 BRL Pol. Die
Bezirksregierung E. wies daraufhin den Widerspruch mit Bescheid vom 3. November
2006 als unbegründet zurück. Zur Begründung führte sie unter Aufnahme der
Ausführungen des Polizeipräsidenten T1. aus, dieser habe aufgrund des
Umstandes, dass die Erstbeurteiler 42% aller Beamten der Vergleichsgruppe, deren
Größenordnung - bezogen auf die gesamte Behörde - bei 151 Beamten liege, im
quotierten Bereich beurteilt hätten, bei Erstellung der Endbeurteilung eine
weitergehende Differenzierung vornehmen müssen. Dabei seien die Richtsätze jedoch
nicht strikt eingehalten, sondern vielmehr um 4,5% überschritten worden. Dass die
Leistungen des Klägers nicht sachgerecht, sondern nur im Hinblick auf die Einhaltung
der Quote bewertet worden seien, sei vor diesem Hintergrund nicht erkennbar. Die
Begründung nach Nr. 9.2 BRL Pol dürfe einzelfallübergreifende Erwägungen in den
Mittelpunkt stellen, wenn diese - wie hier - ausschlaggebend gewesen seien.
Hinsichtlich der Begründung nach Nr. 8.1 BRL Pol sei zu ergänzen, dass sich der
Kläger in einer Vergleichsgruppe befinde, in die durch Beförderungen kontinuierlich
mehr Beamte hinzu- als hinausträten. Daher befinde sich in dieser Vergleichsgruppe
eine Vielzahl leistungsstarker Beamter, die aufgrund der längeren Verweildauer im
Statusamt an Lebens- und Diensterfahrung dazu gewönnen. Um sich aus dieser großen
Gruppe hervorzuheben, hätte die Leistungssteigerung des Klägers gegenüber den
vergleichbaren Beamten überdurchschnittlich sein müssen. Eine Verletzung der
10
Fürsorgepflicht liege nicht vor. Abgesehen davon, dass mit dem Kläger im
Beurteilungszeitraum drei Mitarbeitergespräche geführt worden seien, sähen die
Beurteilungsrichtlinien Gespräche zum aktuellen Leistungsstand zwischen den
Beurteilungsstichtagen nicht vor. Diese überstiegen angesichts der Notwendigkeit,
zuvor einen einheitlichen Maßstab für die Bewertung ermitteln zu müssen, auch das
Maß an Aufwand, das dem Dienstherrn abverlangt werden könne.
Der Kläger hat am 5. Dezember 2006 Klage erhoben. Zur Begründung hat er unter
Wiederholung und Vertiefung seines Vorbringens zur Begründungspflicht nach Nr. 8.1
BRL Pol und zur Fürsorgepflichtverletzung im Wesentlichen geltend gemacht, die
dienstliche Beurteilung sei unplausibel, weil die von dem Endbeurteiler unverändert
belassenen Bewertungen der Submerkmale in einem unauflösbaren Widerspruch zu
den abgesenkten Bewertungen der ihnen zugeordneten Hauptmerkmale stünden.
11
Der Kläger hat beantragt,
12
das beklagte Land unter Aufhebung der dienstlichen Beurteilung vom 7.
Dezember 2005 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom
3. November 2006 zu verpflichten, ihn für den Beurteilungszeitraum vom 1.
Juni 2002 bis zum 30. September 2005 erneut rechtsfehlerfrei dienstlich zu
beurteilen.
13
Das beklagte Land hat beantragt,
14
die Klage abzuweisen.
15
Es hat im Wesentlichen vorgetragen, der Endbeurteiler verantworte nur das
Gesamturteil sowie die Bewertung der Hauptmerkmale; zu einer Benotung der
Submerkmale sei er nach den Erläuterungen des Innenministeriums zu den
Beurteilungsrichtlinien hingegen nicht befugt. Indem der Endbeurteiler deutlich gemacht
habe, dass er die Bewertung der Submerkmale nicht mittrage, habe er diese jedoch in
der erforderlichen Weise an die veränderte Bewertung der Hauptmerkmale angepasst.
16
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil abgewiesen und
zur Begründung ausgeführt, die dienstliche Beurteilung sei verfahrensfehlerfrei
zustande gekommen. Insbesondere habe der Erstbeurteiler, der durchgehend an seiner
Leistungseinschätzung des Klägers festgehalten habe, den Beurteilungsvorschlag
unabhängig im Sinne der Nr. 9.1 Abs. 3 BRL Pol erstellt. Nicht zu beanstanden seien
ferner die Maßstabsbesprechungen auf Abteilungsebene; diese seien angesichts der
Größe der Vergleichsgruppe zur Herstellung eines einheitlichen
Beurteilungsmaßstabes notwendig gewesen. Dass die Ergebnisse dieser
Besprechungen dem Endbeurteiler in Form eines eigenen differenzierten
Bewertungsvorschlags vorgelegt worden seien, begegne im Hinblick auf dessen Pflicht,
sich zur Gewinnung eines einheitlichen Maßstabes beraten zu lassen, ebenfalls keinen
Bedenken. Die Beurteilung sei auch plausibel. Die für die Absenkung der
Hauptmerkmale und des Gesamturteils gegebene Begründung sei ausreichend. Auch
sei infolge der Absenkung kein Widerspruch zu den Submerkmalen entstanden. Die
insoweit erforderliche Anpassung an die Bewertung der Hauptmerkmale sei mit der
Erklärung des Endbeurteilers vorgenommen worden. Schließlich genüge auch die
ergänzte Begründung, warum der Kläger trotz zunehmender Lebens- und
Diensterfahrung zum dritten Mal in demselben Statusamt mit der gleichen Gesamtnote
17
bewertet worden sei, den Anforderungen der Nr. 8.1 BRL Pol.
Gegen das dem Kläger am 3. April 2007 zugestellte Urteil hat dieser am 2. Mai 2007 die
Zulassung der Berufung beantragt. Mit Beschluss vom 3. November 2009, dem Kläger
zugestellt am 9. November 2009, hat der Senat die Berufung zugelassen.
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Mit seiner am 4. Dezember 2009 bei Gericht eingegangenen Berufungsbegründung
macht der Kläger im Wesentlichen geltend, die Begründung nach Nr. 8.1 BRL Pol
entspreche nicht den Anforderungen, weil sie wortgleich für alle Beamten verwendet
worden sei. Die darzulegenden Gründe für die fehlende Auswirkung der Lebens- und
Diensterfahrung auf das Leistungsbild erschlössen sich jedoch nur, wenn die
individuelle Leistungsentwicklung des Beamten in den Blick genommen würde. Zudem
sei der infolge der Absenkung der Hauptmerkmale entstandene Widerspruch zu den
unverändert belassenen Submerkmalen nicht aufgelöst worden.
19
Der Kläger beantragt,
20
das angefochtene Urteil zu ändern und das beklagte Land unter Aufhebung
des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E. vom 3. November
2006 zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung vom 7. Dezember 2005
aufzuheben und ihm für die Zeit vom 1. Juni 2002 bis zum 30. September
2005 eine neue dienstliche Beurteilung unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts zu erteilen.
21
Das beklagte Land beantragt,
22
die Berufung zurückzuweisen.
23
Es führt aus, die Struktur der Vergleichsgruppe A 11 sei maßgeblich dadurch geprägt,
dass erheblich mehr Beamte durch Beförderungen zu der Gruppe hinzu- als wieder
hinausträten, was dadurch belegt werde, dass die Vergleichsgruppe allein zwischen
den vergangenen zwei Beurteilungsstichtagen um 43 Beamte angewachsen sei.
Aufgrund des "Beförderungsstaus" sei nicht damit zu rechnen, dass spätestens bei der
dritten Regelbeurteilung die vormals bereits im quotierten Bereich beurteilten Beamten
bereits befördert worden und deshalb aus der Gruppe ausgeschieden seien. Viele
Beamte würden aus diesem Amt in den Ruhestand treten. Die bei dem Kläger
vorhandene Leistungssteigerung habe sich im gleichen Rahmen wie die einer Vielzahl
anderer Beamten bewegt; eine überdurchschnittliche Entwicklung, die zu einer
herausgehobenen Beurteilung geführt hätte, habe nicht festgestellt werden können. Die
Begründung für die Anpassung der Submerkmale sei ausreichend. Insoweit sei zu
berücksichtigen, dass die Möglichkeit, weitere Erkenntnisse durch die Hinzuziehung
personen- und sachkundiger Bediensteter zu gewinnen, begrenzt sei. Auf die
Erkenntnisse des Erstbeurteilers könne, wenn dieser insgesamt zu wohlwollend
beurteilt habe, nicht zurückgegriffen werden. Auf jeder höheren Vorgesetztenebene sei
nur eine zunehmend abstrahierte Begründung möglich, da weniger unmittelbare
Arbeitskontakte bestünden. Eine denkbare lineare Absenkung sei nicht sachgerecht,
weil sie über das hinausginge, was unter Plausibilitätsgesichtspunkten erforderlich sei.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes Bezug
genommen.
25
Entscheidungsgründe:
26
Die zulässige Berufung ist begründet.
27
Die dem angefochtenen Urteil zu Grunde liegende Klage ist als allgemeine
Leistungsklage zulässig und begründet. Die angegriffene dienstliche Beurteilung vom 7.
Dezember 2005 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Er hat einen
Anspruch auf eine erneute, rechtsfehlerfreie Beurteilung für den Beurteilungszeitraum
vom 1. Juni 2002 bis zum 30. September 2005.
28
Dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger Rechtsprechung verwaltungsgerichtlich
nur beschränkt überprüfbar. Die Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu
beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen
Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, oder ob sie von einem
unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht
beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften
verstoßen hat. Hat der Dienstherr - wie hier - Richtlinien für die Erstellung dienstlicher
Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler an diese Richtlinien hinsichtlich des
anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe gebunden.
29
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 2 C 31.01 -, NVwZ 2003,
1398; OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 2005 - 6 A 3355/03 -, DÖD 2006, 161.
30
Nach diesen Grundsätzen ist die dienstliche Beurteilung vom 7. Dezember 2005
rechtswidrig. Sie verstößt gegen die Gebote der Plausibilität und Widerspruchsfreiheit.
31
Das allgemein anerkannte Gebot der Plausibilität dienstlicher Beurteilungen verlangt
allerdings nicht, dass die Bewertung der Hauptmerkmale und das Gesamturteil als
zwingend folgerichtiges Produkt der Benotungen ihnen nachgeordneter Einzelkriterien
erscheint. In die höchstpersönliche Einschätzung des Beurteilers können auch
Überlegungen einfließen, die bei den Einzelbewertungen nicht vollständig zum
Ausdruck gelangen. Insbesondere kann der Beurteiler den einzelnen Merkmalen
unterschiedliche Bedeutung für die sie zusammenfassende Bewertung zumessen.
Nr. 6.3 BRL Pol trägt diesem Grundsatz Rechnung, indem danach die Hauptmerkmale
aus der Bewertung der Submerkmale unter Würdigung ihrer Gewichtung zu beurteilen
sind. Dasselbe gilt für die ergänzende Bestimmung, dass aufgrund der
unterschiedlichen Gewichtung der Submerkmale die Bildung eines Punktwertes als
arithmetisches Mittel aus den Bewertungen der einzelnen Submerkmale nicht gewollt
sei. Eine vergleichbare Regelung trifft schließlich Nr. 8.1 BRL Pol für die Bildung des
Gesamturteils.
32
Hiervon ausgehend leidet eine dienstliche Beurteilung jedoch insbesondere dann an
einem zu ihrer mangelnden Plausibilität führenden unlösbaren Widerspruch, wenn der
Umstand, dass den einzelnen Merkmalen aufgrund ihrer unterschiedlichen Gewichtung
nicht zwingend die gleiche Bedeutung zukommt, eine Diskrepanz zwischen
Einzelmerkmalen und den ihnen übergeordneten Gesamtbewertungen nicht mehr
erklären kann.
33
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. Juni 2006 - 6 A 1216/04 -, juris, sowie
Beschluss vom 28. Juni 2006 - 6 B 618/06 -, NWVBl. 2007, 119.
34
Ein solcher unlösbarer Widerspruch ist hier jedenfalls hinsichtlich der Bewertung des
vom Endbeurteiler mit drei Punkten bewerteten Hauptmerkmals "Leistungsergebnis"
und der Bewertung der diesem Hauptmerkmal nachgeordneten Submerkmale
festzustellen, die jeweils mit 4 Punkten bewertet sind. Eine vom Beurteilungsvorschlag
des Erstbeurteilers abweichende Bewertung hat der Endbeurteiler nicht vorgenommen.
Soweit er im Rahmen der Abweichungsbegründung nach Nr. 9.2. allein ausgeführt hat,
er trage die Bewertung der Submerkmale auch mit Blick auf die Schlüssigkeit der
Endbeurteilung nicht mit, erschöpft sich diese Erklärung vor dem Hintergrund seiner
unzutreffenden Annahme, zu einer Bewertung der Submerkmale nicht berechtigt zu
sein,
35
vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 29. August 2001 - 6 A 2967/00 -, DÖD
2001, 310,
36
in einer bloßen Distanzierung von dem Bewertungsvorschlag des Erstbeurteilers. Eine
Änderung der Bewertung der Submerkmale ist damit entgegen der anderslautenden
Darstellung im Schriftsatz vom 10. Dezember 2009 nicht verbunden. Auch kann aus der
Äußerung des Endbeurteilers nicht geschlossen werden, dass die Benotung durch den
Erstbeurteiler als gleichsam überholt anzusehen wäre und ihr deshalb keine
Aussagekraft mehr zukäme. Denn eine solche Annahme hätte wiederum eine
fehlerhafte Beurteilung zur Folge, weil diese den inhaltlichen Vorgaben der Nr. 6.2 BRL
Pol nicht entspräche und damit unvollständig und in der Konsequenz in einem späteren
Auswahlverfahren für einen Qualifikationsvergleich unter Umständen unbrauchbar wäre.
37
Das beklagte Land hat, obgleich ihm diese Möglichkeit rechtlich eröffnet ist, die danach
erforderliche Änderung der Submerkmale weder im Widerspruchs- noch im gerichtlichen
Verfahren vorgenommen. Sein Einwand, es sei dem Endbeurteiler nicht möglich, auf die
Submerkmale im Einzelnen einzugehen, weil ihm auch durch die weiteren Vorgesetzten
des zu beurteilenden Beamten keine hinreichend detaillierten Kenntnisse von dessen
Leistung und Befähigung vermittelt werden könnten, überzeugt nicht. Insoweit folgt
bereits aus den in Nrn. 6.3 und 8.1 BRL Pol enthaltenen Vorgaben, nach denen die
Gesamtnote aus der Bewertung der Leistungs- und Befähigungsmerkmale zu bilden ist
und die Beurteilung der Hauptmerkmale wiederum auf der Bewertung der Submerkmale
beruht, dass sich auch der Endbeurteiler bei der abschließenden Bewertung der
Hauptmerkmale an den jeweiligen Submerkmalen als den für die Erstellung der
Beurteilung maßgebenden Kriterien auszurichten hat. Dies schließt eine entsprechend
differenzierte Kenntnis von der Leistung und Befähigung des Beamten notwendig ein.
Verfügt der Endbeurteiler über dieses Wissen nicht persönlich - was regelmäßig der Fall
sein wird -, so hat er auf die Erkenntnisse personen- und sachkundiger Bediensteter
zurückzugreifen (Nr. 9.2 BRL Pol). Diese müssen nicht die - weiteren - Vorgesetzten des
zu beurteilenden Beamten sein. Vielmehr liegt es im organisatorischen Ermessen des
Endbeurteilers, welche Personen er zweckmäßigerweise zu seiner Beratung
heranzieht.
38
Soweit das beklagte Land ferner geltend macht, eine lineare Absenkung der dem
geänderten Hauptmerkmal zugeordneten Submerkmale sei nicht sachgerecht, weil sie
über das für eine Plausibilisierung der Beurteilung Erforderliche hinausginge, führt
dieses Argument schon deshalb nicht weiter, weil eine solche Form der Absenkung
nach den vorstehenden Ausführungen nicht zwingend ist. Davon abgesehen trifft der
Einwand vorliegend nicht zu. Gelangt der Endbeurteiler bei der von ihm
39
vorzunehmenden vergleichenden Betrachtung von Leistung und Befähigung der
Angehörigen der Vergleichsgruppe zu der Einschätzung, die Erstbeurteilung beruhe auf
einer zu strengen oder - wie hier - zu wohlwollenden, vom allgemeinen
Beurteilungsmaßstab abweichenden Grundhaltung des Erstbeurteilers, so liegt es nahe,
dass diese Grundhaltung sich nicht allein in der Bewertung des jeweiligen
Hauptmerkmals widerspiegelt, sondern auch in der Benotung der diesem
zugrundeliegenden Submerkmale zum Ausdruck kommt. In diesem Fall kann es dem
Gebot der Plausibilität unter Umständen allein entsprechen, neben der Bewertung des
Hauptmerkmals auch die sämtlicher ihm zugeordneter Submerkmale um die gleiche
Notenstufe linear abzusenken.
Mit Blick auf die Divergenz zwischen der Bewertung der Hauptmerkmale
"Sozialverhalten" und "Mitarbeiterführung" mit jeweils 3 Punkten und der Bewertung der
ihnen jeweils zugeordneten Submerkmale, die überwiegend auf 4 Punkte lauten, weist
die dienstliche Beurteilung einen weiteren Plausibilitätsmangel auf. Dabei mögen die
Bewertungsunterschiede insoweit - namentlich hinsichtlich des Hauptmerkmals
"Sozialverhalten" - noch mit einer unterschiedlichen Gewichtung der Submerkmale
erklärt werden können und hätten deshalb nicht zwingend einer Änderung bedurft. Eine
solche Gewichtung hat der Endbeurteiler ausgehend von den im Rahmen der
Abweichungsbegründung dargelegten Erwägungen indes nicht vorgenommen.
40
Weitere Mängel weist die dienstliche Beurteilung allerdings nicht auf.
41
Die von dem Endbeurteiler gegebene Begründung, warum Lebens- und
Diensterfahrung im Falle des Klägers zu keinem besseren Gesamtergebnis geführt
haben als in den zwei ihm zuvor erteilten dienstlichen Beurteilungen in demselben
Statusamt, genügt den an sie zu stellenden Anforderungen. Nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL
Pol ist die Feststellung, dass sich Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das
Leistungsbild ausgewirkt haben, im Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung im
Einzelnen zu begründen. Die Begründung soll dem Beurteilten dabei aufzeigen, warum
im Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe trotz der zunehmenden Lebens- und
Diensterfahrung kein positiveres Ergebnis erzielt wurde (vgl. S. 119 der zugehörigen
Erläuterungen des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen). Die Ursachen
für den (relativen) Leistungsstillstand oder ein Nachlassen der Leistungen trotz
zunehmender Lebens- und Diensterfahrung müssen entgegen der Auffassung des
Klägers nicht notwendig überwiegend individuell bedingt sein. Sie können vielmehr
auch auf Veränderungen oder sonstigen Besonderheiten bei der Zusammensetzung der
fraglichen Vergleichsgruppe und einer dadurch gestiegenen Leistungsdichte innerhalb
dieser Gruppe beruhen, die den Leistungsstand des Beamten bei relativer Betrachtung
gegenüber der vorangegangenen Regelbeurteilung als unverändert erscheinen lassen.
42
St. Rspr. des Senats, vgl. Beschlüsse vom 7. August 2007 - 6 A 2317/05,
vom 13. Februar 2007 - 6 A 54/05 - und vom 24. November 2006 6 B
2124/06 -, jew. juris.
43
Hieran gemessen ist die im Widerspruchsverfahren auf der Grundlage der
Ausführungen des Polizeipräsidenten im Schreiben vom 16. Juni 2006 ergänzte und im
gerichtlichen Verfahren mit Schriftsatz vom 20. Juni 2007 weitergehend erläuterte
Begründung,
44
vgl. zur Heilung etwaiger Begründungsmängel OVG NRW, Urteil vom 7.
45
Juni 2005 - 6 A 3355/03 -, DÖD 2006, 161,
nicht zu beanstanden. Sie zeigt nachvollziehbar auf, dass der Kläger einer
Vergleichsgruppe angehört, die durch ihre Zusammensetzung aus zahlreichen Beamten
mit langjähriger Diensterfahrung in demselben statusrechtlichen Amt geprägt sei. In die
Vergleichsgruppe A 11 träten kontinuierlich mehr Beamte ein, als durch Beförderungen
in die Besoldungsgruppe A 12 wieder ausschieden, wodurch die Vergleichsgruppe von
119 Beamten zum Beurteilungsstichtag 1. Juni 2002 auf 152 Beamte zum Stichtag 1.
Oktober 2005 angewachsen sei. Aufgrund dieses "Beförderungsstaus" sei das
Statusamt A 11 zudem für viele der ein hohes Lebens- und Dienstalter aufweisenden
Beamten das letzte Amt, das sie vor der Versetzung in den Ruhestand erreichten. Die
mit der langjährigen Diensterfahrung des Klägers einhergehende Leistungssteigerung
habe vor diesem Hintergrund nicht für eine überdurchschnittliche Beurteilung
ausgereicht, weil die anderen Beamten noch bessere Leistungen erbracht hätten. Damit
ist über einen allgemeinen Quervergleich hinausgehend der - relative -
Leistungsstillstand des Klägers schlüssig mit einer gestiegenen Leistungsdichte
innerhalb der Vergleichsgruppe begründet. Dass der dieser Begründung zugrunde
liegende Sachverhalt auch bei den weiteren Beamten der Vergleichsgruppe, die - wie
der Kläger - zum dritten Mal in demselben statusrechtlichen Amt mit der gleichen
Gesamtnote beurteilt wurden, nach Auffassung des Endbeurteilers ausschlaggebend für
deren leistungsmäßigen Stillstand war, und der Endbeurteiler daher im Falle dieser
Beamten eine inhaltsgleiche Begründung verwandt hat, stellt die Plausibilität der den
Kläger betreffenden Einschätzung, die dieser in der Sache im Übrigen selbst nicht in
Zweifel gezogen hat, nicht in Frage.
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Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang zudem eine Verletzung der
Fürsorgepflicht rügt, weil ihm nicht eröffnet worden sei, dass sich seine Leistungen
faktisch aufgrund der ausgebliebenen Regelvermutung nach Nr. 6 Halbsatz 2 BRL Pol
verschlechtert hätten, führt dies ebenfalls nicht zur Fehlerhaftigkeit der Beurteilung.
Gespräche mit den zu beurteilenden Beamten über deren Leistungsstand gehören -
abgesehen von dem vorliegend durchgeführten Beurteilungsgespräch nach Nr. 9.1 Abs.
1 BRL Pol - nach den BRL Pol nicht zum Beurteilungsverfahren. Soweit den
Vorgesetzten des Klägers im Rahmen ordnungsgemäßer Mitarbeiterführung allgemein
die Aufgabe zukommt, den Mitarbeitern Stärken und Schwächen im Leistungsverhalten
darzulegen und ihnen aufzuzeigen, wie etwa noch vorhandene Mängel behoben und
Leistungen verbessert werden können, entbände eine - unterstellte - Verletzung dieser
Pflicht nicht von der Erstellung einer dem Leistungsstand des Klägers im
Beurteilungszeitraum entsprechenden dienstlichen Beurteilung.
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Soweit der Kläger meint, es sei nicht ausreichend berücksichtigt worden, dass er Leiter
einer der leistungsstärksten Dienstgruppen sei, beziehen sich seine Angaben nach dem
unwidersprochen gebliebenen Vorbringen des beklagten Landes schon nicht auf den
Beurteilungszeitraum. Anhaltspunkte dafür, dass die Bewertung der im
Beurteilungszeitraum gezeigten Leistung des Klägers auf einem unzutreffend
festgestellten Sachverhalt beruhen könnte, sind vor diesem Hintergrund nicht
feststellbar. Unabhängig davon ließe allein die Annahme, dass die Mitglieder der
Dienstgruppe überdurchschnittliche Leistungen erbracht hätten, nicht ohne weiteres den
Rückschluss zu, auch die Leistungen des Klägers lägen über dem Durchschnitt. Soweit
der Kläger im Weiteren hierzu lediglich pauschal vorträgt, es sei "wohl offenkundig",
dass die Leistungsfähigkeit einer Dienstgruppe eng mit den Fähigkeiten des
Dienstgruppenleiters zusammenhänge, stellt dies die Bewertung seiner Leistungen
48
nicht nachvollziehbar in Frage und lässt damit einen weitergehenden
Plausibilisierungsbedarf nicht erkennen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 10 und 711
ZPO.
49
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
und des § 127 BRRG nicht gegeben sind.
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