Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 18.01.2002
OVG NRW: pacta sunt servanda, nutzungsrecht, treu und glauben, vertrauensschutz, widerruf, gebühr, verordnung, autonomie, gegenleistung, anstaltsordnung
Oberverwaltungsgericht NRW, 19 A 2658/00
Datum:
18.01.2002
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
19. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
19 A 2658/00
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Münster, 1 K 253/94
Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf (8.000 DM : 1,95583
=) 4090,335 Euro festgesetzt.
G r ü n d e :
1
Der Antrag hat keinen Erfolg, weil die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung
aus dem vom Kläger allein geltend gemachten Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr.
3 VwGO nicht vorliegen bzw. vom Kläger nicht hinreichend dargelegt sind (§ 124a Abs.
1 Satz 4 VwGO). Die vorliegende Rechtssache hat nämlich aus den vom Kläger
dargelegten Gründen keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3
VwGO.
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Grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtssache nur dann, wenn sie eine bisher
höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht beantwortete Frage aufwirft, die im Interesse
der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder einer bedeutsamen Fortentwicklung des
Rechts der Klärung bedarf und die für die Entscheidung erheblich sein wird, oder wenn
die in der Berufungsentscheidung zu erwartende Klärung von Tatsachenfragen
verallgemeinerungsfähige, d. h. einer unbestimmten Vielzahl von Fällen dienende
Auswirkung entfaltet. Ist eine Tatsachen- oder Rechtsfrage bereits grundsätzlich geklärt,
kann die Berufung nur dann wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen werden,
wenn neue erhebliche Gesichtspunkte vorgetragen werden.
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Vgl. nur BVerwG, Beschlüsse vom 25. November 1992 - 6 B 27.92 -, Buchholz 421.0 Nr.
306, S. 223 (224), und 2. August 1960 - VII B 54.60 -, DVBl 1961, 854; OVG NRW,
Beschluss vom 21. Juli 1998 - 19 A 2794/98.A -.
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Diese Voraussetzungen liegen nicht vor bzw. sind vom Kläger nicht (weiter) dargelegt.
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Die vom Kläger zunächst aufgeworfene Frage,
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ob auf die Beurteilung einer nachträglichen Verkürzung von gegen Vergütung
eingeräumten Nutzungsrechten an Wahlgrabstätten von 50 auf 40 Jahre der
Rechtsgedanke "pacta sunt servanda" überhaupt nicht oder zumindest sinngemäß in
Form der zur Bestandskraft begünstigender Verwaltungsakte von der Rechtsprechung
entwickelten Grundsätze insbesondere zu Bestandsschutz und Rechtssicherheit
anwendbar ist,
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ist auf der Grundlage vorliegender Rechtsprechung einschließlich derjenigen des
Senats,
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vgl. OVG NRW, Urteile vom 17. Januar 1992 - 19 A 31/90 -, Urteilsabdruck S. 17 f., und
vom 15. November 1991 - 19 A 1492/88 -, NWVBl. 1992, 214 ff.,
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nicht grundsätzlich klärungsbedürftig. Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen
Urteil die in der Rechtsprechung zur nachträglichen zeitlichen Einschränkung des
Nutzungsrechts an einer Sondergrabstelle bzw. einer Wahlgrabstätte entwickelten
Grundsätze und Maßstäbe, soweit der vorliegende Sachverhalt hierzu Anlass bot,
zusammenfassend wiedergegeben. Danach hat der Träger der öffentlichen Anstalt
Friedhof kraft seiner Anstaltsautonomie die Rechtsmacht, den Inhalt des Nutzungsrechts
als eines subjektiv-öffentlichen Sondernutzungsrechts im Rahmen des Anstaltszwecks
einschließlich des besonderen Zwecks der Wahlgrabstätte und im Rahmen des
materiellen Rechts jederzeit für die Zukunft einseitig zu ändern, insbesondere das
Nutzungsrecht zeitlich zu begrenzen und seine Verlängerung von der Zahlung einer
Gebühr abhängig zu machen. Daraus folgt zum einen ohne weiteres, dass der
Friedhofsträger dabei keinen Bindungen aus dem Rechtsgedanken "pacta sunt
servanda" unterliegt, zum anderen, dass das einmal eingeräumte Nutzungsrecht
grundsätzlich keinen Bestandsschutz genießt und der Berechtigte sich gegen eine
Verkürzung der Nutzungsdauer bei Beachtung angemessener Übergangsregelungen
grundsätzlich nicht auf (weiter gehenden) Vertrauensschutz berufen kann. Denn das
Rechtsverhältnis zwischen dem Träger der öffentlichen Anstalt Friedhof und den
Benutzern ist im Rahmen des Anstaltszwecks durch in die Autonomie des Trägers
fallende Satzungen (Friedhofsordnungen), also durch objektives Recht geregelt. Rechte
auf Benutzung von Grabstellen gelangen nur mit den Einschränkungen zur Entstehung
und gelten mit den Einschränkungen fort, die sich aus der jeweils geltenden
Friedhofssatzung ergeben. Bei Erwerb des Nutzungsrechts war sich der Berechtigte klar
oder musste sich jedenfalls klar sein, dass er sich einer Anstaltsordnung unterwarf, die
geändert werden konnte. Infolgedessen ist das Nutzungsrecht an einer Grabstätte kein
wohl erworbenes, die Autonomie des Anstaltsträgers dauernd beschränkendes, einer
Änderung im Rahmen des Anstaltszwecks endgültig entzogenes Recht und verstößt
eine nachträgliche Begrenzung des Nutzungsrechts an einer Wahlgrabstätte nicht
gegen Treu und Glauben bzw. den Grundsatz des Vertrauensschutzes.
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Vgl. BVerwG, Urteile vom 8. März 1974 - VII C 73.72 -, Buchholz 408.3 Nr. 2, und vom 8.
Juli 1960 - VII C 123.59 -, BVerwGE 11, 68 (68 f., 72); Hess.VGH, Urteil vom 7.
September 1993 - 11 UE 1118/92 -, NVwZ-RR 1994, 335 (337); OVG Koblenz, Urteil
vom 19. April 1989 - 10 C 44/88 -, NVwZ 1990, 96 (98); VGH Bad.-Württ., Beschluss
vom 4. August 1966 - I 602/65 -, ESVGH 17, 79 (83); OVG NRW, Urteil vom 21. August
11
1972 - II A 1096/69 -, OVGE 28, 93 (94 f.); ferner: Gaedke, Handbuch des Friedhofs- und
Bestattungsrechts, 7. A., S. 76 f., 182, m.w.N.
Denn mit nachträglichen Einschränkungen des Nutzungsrechts im Rahmen des
Anstaltszwecks und der Gesetze müssen die Nutzungsberechtigten rechnen,
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vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. August 1989 - 7 NB 2.89 -, Buchholz 408.3 Nr. 6; OVG
NRW, Urteil vom 15. November 1991, a.a.O., S. 215;
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das Nutzungsrecht steht von vornherein "unter dem Vorbehalt" einer späteren Änderung
der Friedhofsordnung im Rahmen des Anstaltszwecks, und die
Beschränkungsmöglichkeiten sind dem Grabnutzungsrecht immanent,
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vgl. OVG Lüneburg, Urteile vom 30. November 1994 - 8 K 3623/92 -, NVwZ 1995, 809
(810) und vom 10. Juni 1988 - 8 A 34/86 -, NVwZ 1990, 94 (96); Bay.VGH, Urteil vom 2.
Dezember 1993 - 4 B 92.3019 -, NVwZ-RR 1994, 341.
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Auf der Grundlage dieser Rechtsgrundsätze ist auch, ohne dass es weiterer
rechtsgrundsätzlicher Klärung bedürfte, zu verneinen, dass die zur Bestandskraft
begünstigender Verwaltungsakte entwickelten Grundsätze zu Bestandsschutz und
Rechtssicherheit auch nur sinngemäß einschlägig sind.
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Soweit der Kläger unter Berücksichtigung seiner Antragsbegründung sinngemäß auch
die Frage aufgeworfen hat, ob das Nutzungsrecht an einer Wahlgrabstätte nur durch
Widerruf des das Nutzungsrecht begründenden, begünstigenden Verwaltungsakts bzw.
nur nach den für den Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsakts geltenden
Voraussetzungen nachträglich zeitlich eingeschränkt werden darf, ist ein
grundsätzlicher Klärungsbedarf nicht gegeben. In der Rechtsprechung des Senats ist
geklärt, dass der Friedhofsträger die Bedingungen für die Benutzung des Friedhofs kraft
seiner Anstaltsautonomie durch objektive Rechtsnormen regeln und damit auch das
Nutzungsrecht an einer Wahlgrabstätte (unmittelbar) durch die Friedhofsordnung
einschränken kann,
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vgl. OVG NRW, Urteile vom 17. Januar 1992 und 15. November 1991, jeweils a.a.O.,
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ohne dass es eines Umsetzungsaktes zur Einzelfallregelung in Form des Widerrufs der
Verleihung bzw. Einräumung des Nutzungsrechts bedürfte. Dies liegt auch der
sonstigen angeführten Rechtsprechung, soweit Streitgegenstand der jeweiligen
Entscheidung eine Gebührenforderung war, insbesondere auch den genannten Urteilen
des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. Juli 1960 und 8. März 1974, zugrunde. Der
Inhalt des öffentlich-rechtlichen Anstaltsbenutzungsverhältnisses und damit auch das
Nutzungsrecht wird kraft der Anstaltsautonomie des Trägers, also der Fähigkeit,
verbindlich Normen objektiven Rechts zu schaffen, von der jeweils geltenden
Friedhofssatzung, einer aus sich heraus generell verbindlichen Norm des objektiven
Rechts, ausgestaltet. Das Nutzungsrecht ist in seinem Bestand und in seiner jeweiligen
Ausgestaltung von dem Fortbestand der Anstaltsordnung abhängig und kann unter den
oben angeführten Voraussetzungen (unmittelbar) durch Erlass einer neuen Satzung
geändert werden.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Juli 1960, a.a.O., S. 68; OVG NRW, Urteil vom 21. August
1972, a.a.O., S. 94 f.; Gaedke, a.a.O., S. 73, 82.
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Danach ist auch nicht weiter klärungsbedürftig, dass der Anstaltsträger bei der
Verkürzung der Dauer des Nutzungsrechts an einer Wahlgrabstätte über die im
Vorstehenden genannten Voraussetzungen hinaus weitere rechtliche Bindungen in
Anlehnung an die letztlich dem Vertrauensschutz dienenden Voraussetzungen für den
Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsaktes nach § 49 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW
zu beachten hat. Wie ausgeführt, muss der Nutzungsberechtigte jederzeit mit
Einschränkungen des Nutzungsrechts im Rahmen des Anstaltszwecks rechnen und
kann er sich insofern auf den Schutz des Vertrauens auf den unveränderten Fortbestand
des einmal (gegen Entgelt) erworbenen Rechts nicht berufen, weil das Nutzungsrecht
von vornherein unter dem Vorbehalt einer späteren Änderung der Friedhofsordnung im
Rahmen des Anstaltszwecks steht. Damit ist im Übrigen der Sache nach dem
Widerrufsgrund nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW genügt.
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Aus den vorstehenden Gründen ist auch die weiter aufgeworfene Frage,
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ob eine Friedhofssatzung, die nach der Einräumung des Nutzungsrechts geändert
wurde, ausnahmslos in jedem Fall maßgeblich ist,
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nicht grundsätzlich klärungsbedürftig. Die Regelungen der Friedhofssatzung sind, auch
wenn sie nach der Begründung des Nutzungsrechts an einer Wahlgrabstätte geändert
worden sind, als Normen objektiven Rechts für das Anstaltsverhältnis in jedem Fall, der
von ihnen erfasst wird, und mit dem in ihnen bestimmten Inhalt maßgeblich. Sofern die
Frage darauf bezogen sein soll, ob die Wirksamkeit einer nachträglichen
satzungsgemäßen Einschränkung eines Nutzungsrechts an einer Wahlgrabstätte im
Einzelfall den Widerruf des Verwaltungsakts, durch den das Nutzungsrecht verliehen
bzw. eingeräumt worden ist, voraussetzt, ist die Frage nach dem Vorstehenden ohne
Weiteres zu verneinen.
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Aus den vorstehenden Gründen dieses Beschlusses folgt, dass auch die weiteren
Ausführungen des Klägers in der Antragsbegründung, mit denen er sich in der Sache
auf ein zu schützendes Vertrauen auf den Bestand des begünstigenden
Verwaltungsakts, durch den das Nutzungsrecht an der hier in Rede stehenden
Wahlgrabstätte eingeräumt wurde, beruft, nicht auf einen grundsätzlichen
Klärungsbedarf der vorliegenden Rechtssache führen. Es ist in der angeführten
Rechtsprechung geklärt, dass den Nutzungsberechtigten der vom Kläger geltend
gemachte Vertrauensschutz nicht zusteht. Fehl geht insofern die Auffassung des
Klägers, die Einräumung des Nutzungsrechts begründe unter Berücksichtigung der
erbrachten Gegenleistung Vertrauensschutz, der nicht allein mit der Begründung, der
Träger des Friedhofs sei bei der Einräumung des Nutzungsrechts hoheitlich im Rahmen
der Anstaltsautonomie tätig geworden, missachtet werden dürfe. In der angefochtenen
Rechtsprechung ist geklärt, dass eine erbrachte Gegenleistung - hier im Jahre 1968
350,-- DM - einer Verkürzung des Nutzungsrechts - hier von 50 auf 40 Jahren, so dass
dem Entgelt eine Nutzungszeit von immerhin 40 Jahren gegenübersteht - bei Wahrung
des Anstaltszwecks nicht entgegensteht. Die Einschränkung des Nutzungsrechts ist
auch nicht "allein" auf die Anstaltsautonomie gestützt, sondern nach den Ausführungen
im angefochtenen Urteil auf Sachgründe, die sich aus dem Anstaltszweck rechtfertigen.
Danach war tragender Grund für die Verkürzung der Dauer des Nutzungsrechts nach §
37 Abs. 2 der Friedhofssatzung, unter Berücksichtigung von
Flächenbedarfsberechnungen und -prognosen des Beklagten dem Mangel an
vorhandenen Bestattungsmöglichkeiten in der Zukunft durch eine höhere Ausnutzung
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der vorhandenen Friedhofsflächen ausreichend entgegenzuwirken und damit weiterhin
eine würdige Totenbestattung zu ermöglichen. Die mit der Verkürzung der
Nutzungsdauer verbundene Möglichkeit der Verlängerung des Nutzungsrechts (nur)
gegen Zahlung eines erneuten Entgelts soll sicherstellen, dass der Friedhofsträger
seiner öffentlichen Fürsorgepflicht für die Totenbestattung auch weiterhin nachkommen
kann, und die erneute Zahlung einer Gebühr ist gerechtfertigt, um die beträchtlich
gestiegenen Kosten für die Einrichtung und Unterhaltung der Friedhöfe gerechter zu
verteilen, weil es unbillig wäre, mit den erhöhten Kosten nur die Neuerwerber von
Grabstätten, aber nicht auch die Nutzungsberechtigten alter Wahlgrabstätten zu
belasten. Damit beruht die streitige Verkürzung der Dauer des Nutzungsrechts auf
Gründen, die durch den Anstaltszweck gedeckt sind.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 8. März 1974, a.a.O., S. 5, und vom 8. Juli 1960, a.a.O., S. 72
f.; OVG NRW, Urteil vom 15. November 1991, a.a.O., S. 216; OVG Koblenz, Urteil vom
19. April 1989, a.a.O., S. 98.
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Danach geht auch die Auffassung des Klägers fehl, allein die Änderung der Auffassung
des Friedhofsträgers zu den Bedingungen des Nutzungsverhältnisses rechtfertige es
nicht, den gebotenen Vertrauensschutz zu missachten. Entgegen der Auffassung des
Klägers ist die Einschränkung des Nutzungsrechts an der Wahlgrabstätte auch nicht
davon abhängig, dass sich die tatsächlichen, bei Einräumung des Nutzungsrechts
objektiv gegebenen Verhältnisse unvorhersehbar entscheidend verändert haben. Diese
an den Widerrufsgrund gemäß § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG NRW angelehnte
Einschränkung der Anstaltsautonomie des Friedhofsträgers hat keine rechtliche
Grundlage. Maßgeblich ist, ob die Einschränkung des Nutzungsrechts durch den
Anstaltszweck gedeckt ist. Dass ist, wie dargelegt, hier der Fall; der Kläger hat
hiergegen beachtliche Zulassungsgründe nicht geltend gemacht. Soweit er auf Fehler
bei der Kostenkalkulation bzw. Flächenbedarfsplanung abstellt, die vermeidbar
gewesen seien, da die Entwicklung bei Einräumung des Nutzungsrechts (grundsätzlich)
voraussehbar gewesen sei, verkennt er, dass es durchaus im Rahmen des
Anstaltszwecks liegt, wenn der Friedhofsträger auf Entwicklungen im Bereich der
Kosten und des Flächenbedarfs, die sich nach der Einräumung eines Nutzungsrechts
an einer Wahlgrabstätte zeigen, reagiert und gegebenenfalls - was hier nicht zu
entscheiden ist - Planungsfehler korrigiert.
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Schließlich besteht im Hinblick auf die vom Kläger aufgeworfene Frage,
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ob im Einzelfall Einschränkungen bestehen, solche hoheitlichen Akte, durch welche
Grabrechte gegen Entgelt eingeräumt wurden, nachträglich abzuändern, und ggf.
welche,
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kein grundsätzlicher Klärungsbedarf. Nach dem Vorstehenden ist geklärt, dass sich für
eine satzungsgemäße nachträgliche Einschränkung von Nutzungsrechten an
Wahlgrabstätten Bindungen aus dem Anstaltszweck ergeben. Weitere Anforderungen
ergeben sich nach der angeführten Rechtsprechung aus der Notwendigkeit
angemessener Übergangsregelungen, um die alten Rechte "weich" auslaufen zu
lassen,
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vgl. auch mit Blick auf die konkreten Regelungen in § 37 Abs. 2 der Friedhofssatzung
BVerwG, Beschluss vom 4. August 1989, a.a.O.;
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hierauf näher einzugehen, ist durch das Antragsvorbringen nicht veranlasst. Auf weitere
Einschränkungen im Einzelfall, etwa bei der Umsetzung der satzungsgemäßen
Regelung in Gestalt der Widerrufsgründe nach § 49 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW, kommt
es nach dem Vorstehenden nicht an. Insofern hat der Kläger auch keine Ansatzpunkte
für einen weiteren Klärungsbedarf aufgezeigt.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
33
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 73 Abs. 1 GKG iVm §§ 13 Abs. 1 Satz 2, 14 GKG
a. F. Der bisherige Sach- und Streitstand bietet im Sinne von § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG a.
F. keine genügenden Anhaltspunkte für eine Bestimmung des Streitwerts nach der sich
aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache, so dass vom
(bisherigen) Auffangwert auszugehen ist; da der Kläger die Verkürzung der Dauer des
Nutzungsrechts an einer Wahlgrabstätte angefochten hat, der Rechtsstreit also nicht die
Zahlung von Gebühren für die Erneuerung bzw. Verlängerung des Grabnutzungsrechts
betrifft, bietet deren Höhe für die Streitwertbemessung keine Orientierungsgröße.
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Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 20. Dezember 2001 - 19 E 935/01 - und vom 5. Mai
1993 - 19 E 313/93 - sowie Beschluss zum Urteil vom 24. Januar 1995 - 19 A 1322/94 -.
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Die Festsetzung erfolgt unter Berücksichtigung des Art. 3 Ziff. 3 Nr. 11 des Gesetzes zur
Reform des Zivilprozesses vom 27. Juli 2001, BGBl I S. 1887, iVm Art. 4 der Verordnung
(EG) Nr. 1103/97 des Rates vom 17. Juni 1997 über bestimmte Vorschriften im
Zusammenhang mit der Einführung des Euro, Abl. EG Nr. L 162 S. 1 sowie Art. 14 der
Verordnung (EG) Nr. 974/98 des Rates vom 3. Mai 1998 über die Einführung des Euro,
Abl. EG Nr. L 139 S. 1.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).
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