Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 22.10.1999
OVG NRW: genehmigung, versorgung, unternehmer, bevölkerung, fraktion, entstehungsgeschichte, beurteilungsspielraum, mais, unfall, bestandteil
Oberverwaltungsgericht NRW, 13 A 5617/98
Datum:
22.10.1999
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
13. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
13 A 5617/98
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 7 K 4768/95
Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 16. September
1998 ist unwirksam.
Die Kosten des Rechtsstreits trägt insgesamt der Beklagte. Die
Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren war notwendig.
Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 60.000,-- DM
festgesetzt.
G r ü n d e :
1
Nachdem die Parteien den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt
erklärt haben, ist das Verfahren einzustellen, das erstinstanzliche Urteil für unwirksam
zu erklären und gem. § 161 Abs. 2 VwGO über die Kostentragungspflicht zu
entscheiden. Dies hat nach der genannten Vorschrift nach billigem Ermessen unter
Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes zu geschehen. Ergibt der
bisherige Sach- und Streitstand bereits, ob die Klage bei der Durchführung des
Verfahrens Erfolg oder Mißerfolg gehabt haben würde, wird die Kostenverteilung
hiernach vorgenommen.
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So liegt der Fall hier.
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Die Berufung der Klägerin wäre voraussichtlich erfolgreich gewesen. Das
Verwaltungsgericht hätte den Beklagten nicht nur zur Neubescheidung, sondern zur
Erteilung der beantragten Genehmigungen verurteilen müssen.
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Dies ergibt sich bereits aus der bisherigen Rechtsprechung des Senats zum Gesetz
über den Rettungsdienst sowie die Notfallrettung und den Krankentransport durch
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Unternehmer vom 24. November 1992, GVBl. S. 458, (RettG 1992)
vgl. Beschlüsse vom 2. August 1994 - 13 B 1085/94 -, OVGE 44, 126 = NWVBl. 1995,
26 = RettD 1994, 35 = StädteT 1994, 751 und vom 26. März 1996 - 13 B 1995/95 -, NZV
1996, 335 = VRS WD. 92, 153 = NWVBl. 1997, 25 sowie Sitzungsbericht von Mahn in
RettD 1998, 46.
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Der Senat hat nach Billigung der Einbeziehung auch des Krankentransports in den
öffentlichen Rettungsdienst (§ 6 Abs. 1 RettG 1992)
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vgl. Beschluß des Senats vom 2. August 1994, a.a.O
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als Korrelat für das Setzen einer objektiven Zugangsschranke für den Beruf des
Krankentransportunternehmers durch § 19 Abs. 4 RettG mit dem Wortlaut
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"Die Genehmigung ist zu versagen, wenn zu erwarten ist, daß durch ihren Gebrauch
das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen Rettungsdienst i.S.v. § 6
beeinträchtigt wird. Hierbei sind insbesondere die Pflicht zur flächendeckenden
Vorhaltung und die Auslastung des öffentlichen Rettungsdienstes im vorgesehenen
Betriebsbereich zu berücksichtigen. Die Einsatzzahlen, die Eintreffzeit und Dauer der
Einsätze sowie die Entwicklung der Kosten- und Ertragslage sind dabei zugrunde zu
legen."
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zur Voraussetzung für das Eingreifen dieser Vorschrift gemacht, daß der betroffene
Träger des öffentlichen Rettungsdienstes selbst das Niveau der bedarfsgerechten und
flächendeckenden Versorgung der Bevölkerung sicherstellt, wofür dem Senat als
wesentliches Kriterium die Einhaltung der Eintreffzeiten von fünf bis acht Minuten
innerörtlich und zwölf Minuten sonst maßgeblich erschien.
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Hieran ist festzuhalten, zumal das Erste Modernisierungsgesetz vom 15. Juni 1999,
GVBl. 386 (mit seinem das Rettungsgesetz 1992 ändernden Artikel 17), § 19 Abs. 4
unberührt läßt und auch keine die genannte Auffassung des Senats korrigierende oder
auch nur unmittelbar berührende Neuregelung trifft.
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Bereits aus der gesetzlichen Regelung des § 19 Abs. 4 RettG und ihrer
Entstehungsgeschichte ist zu entnehmen, daß die Funktionsschutzklausel erst eingreift,
wenn die Eintreffzeiten im öffentlichen Rettungsdienst selbst erreicht werden.
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Der Senat sieht sich zu dieser Auslegung des § 19 Abs. 4 RettG zunächst dadurch
veranlaßt, daß in dem Gesetzentwurf der Landesregierung
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LT-Drs. 11/3181 vom 6. Februar 1992
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Satz 1 der in Rede stehenden Vorschrift wie folgt lautete:
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"Die Genehmigung ist zu versagen, wenn eine flächendeckende Versorgung in
Notfallrettung oder Krankentransport im Genehmigungsbereich gewährleistet ist und
durch die Erteilung der Genehmigung das öffentliche Interesse an der
Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes beeinträchtigt würde."
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Zu der dann Gesetz gewordenen Fassung der Vorschrift ist es aufgrund eines Antrages
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der Fraktion der CDU
vgl. LT-Drs. 11/4438
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im Ausschuß für Arbeit, Gesundheit, Soziales und Angelegenheiten der Vertriebenen
und Flüchtlinge gekommen. Der Sprecher der Fraktion der CDU begründete den Antrag
damit, "daß das Subsidiaritätsprinzips und ein sinnvoller Wettbewerb es erfordern, die
Vielfalt von Anbietern im Rettungswesen nur dann einzuschränken, wenn die
Funktionsfähigkeit des Rettungswesens dadurch beeinträchtigt werde". Hieraus ergibt
sich einerseits, daß die Änderung erfolgt ist, um gerade die Stellung der privaten
Unternehmer zu stärken, andererseits, daß aber nicht etwa darauf verzichtet werden
sollte, daß eine flächendeckende Versorgung bereits gewährleistet sein muß.
Angesichts dieser Entstehungsgeschichte ist die Regelung des § 19 Abs. 4 RettG
weiterhin so zu verstehen, daß ein funktionsfähiger Rettungsdienst bereits bestehen
muß, was bei Nichterreichen der Eintreffzeiten nicht der Fall ist. Diese Auslegung ist mit
dem Wortlaut des Gesetzes durchaus vereinbar, wird aber auch den im
Gesetzgebungsverfahren - möglicherweise im Hinblick auf die Stellungnahme der
Bundesregierung zum Entwurf eines Sechsten Gesetzes zur Änderung des
Personenbeförderungsgesetzes
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Anl. 2 zu BT-Drs. 11/2170 -
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betonten Interessen der privaten Unternehmer wie auch dem Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit gerecht. Diese Auslegung trägt zugleich dem Umstand Rechnung,
daß eine wirksame, also schnelle Notfallrettung ein wesentliches Ziel des Gesetzes ist,
die Eintreffzeiten nicht gegriffen, sondern wie auch die nachfolgenden Zitate belegen,
nach allgemeiner Auffassung aus medizinischen Bedürfnissen abgeleitet sind, und mit
der Vorgabe des Bestehens eines funktionsfähigen Rettungsdienstes das Interesse des
Trägers des öffentlichen Rettungsdienstes an der Schaffung voller Funktionsfähigkeit im
Hinblick auf die Eintreffzeiten gefördert werden kann. Zugleich wird auf diese Weise das
greifbar unbillige Ergebnis vermieden, daß sich der Staat unter Verdrängung Privater
einen Aufgabenbereich als wichtiges Gemeinschaftsgut zuweist, der Aufgabenerfüllung
aber - aus welchen Gründen auch immer - nicht ausreichend gewachsen ist, während
zur Zielerreichung die verdrängten Privaten zumindest hilfreich sein könnten.
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Der Begründung zu § 19 Abs. 4 RettG läßt sich auch nicht entnehmen, daß die
Funktionsschutzklausel etwa - zumindest auch - deshalb geschaffen worden wäre, um
die bedarfsgerechte und flächendeckende Versorgung der Bevölkerung mit Leistungen
der Notfallrettung und des Krankentransports (§ 6 Abs. 1 RettG 1992) überhaupt erst zu
schaffen.
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Der Gesetzentwurf der Landesregierung
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LT-Drs. 11/3181 vom 6. Februar 1992 (Seite 51)
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enthält zu dem die Bedarfspläne regelnden § 13 RettG 1992 folgende Begründung:
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"Absatz 3 bestimmt die Anforderungen an die Bedarfspläne. Die Verteilung der
Rettungswachen und ihre Ausstattung mit Krankenkraftwagen sowie der jeweilige
Einsatzbereich sind für das gesamte Gebiet des Trägers des Rettungsdienstes
festzulegen. Der Anteil von Rettungswagen und Krankentransportwagen muß in einem
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bedarfsgerechten Verhältnis stehen. Das Netz der Rettungswachen soll so engmaschig
sein, daß jeder an einer Straße gelegene Notfallort in einer Eintreffzeit (Hilfsfrist) von 5
bis 8 Minuten, im ländlichen Bereich bis 12 Minuten, erreichbar ist. Eintreffzeit ist der
Zeitraum zwischen dem Eingang einer Notfallmeldung in der zuständigen Leitstelle und
dem Eintreffen des ersten Rettungsmittels am Notfallort."
Auch der Bericht und Plan zum Rettungswesen Nordrhein- Westfalen
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RdErl. d. Ministers für Arbeit, Gesundheit und Soziales vom 22. April 1975 - VI A 4 -
03.57.00 -, MBl. NRW 1975, 720
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enthält unter 3.2.1 zu den Planungsrichtwerten für Rettungswachen einschlägige
Ausführungen:
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"Für die Verwirklichung eines voll flächendeckenden Rettungssystems spielt die Zeit,
die zwischen dem Notfallereignis und der ersten medizinischen Versorgung durch den
Rettungsdienst liegt, eine entscheidende Rolle. Bei verschiedenen Notfallsituationen
wurde festgestellt, daß eine Hilfe, die erst nach fünf Minuten erfolgt, bereits zu spät
kommen kann. Zumindest in den ländlichen Gebieten wird jedoch der Rettungsdienst
innerhalb dieser kurzen Zeitspanne nur selten zur Stelle sein können. Schon für das
Erkennen des Notfalls und die Meldung an den Rettungsdienst werden meist mehrere
Minuten benötigt. Diese sogenannte "Vorlaufzeit" kann nur durch ein optimales
Meldesystem sowie durch Aufklärung und Ausbildung der Bevölkerung verkürzt werden.
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Für die Standortplanung der Rettungswachen kann somit nur die sogenannte
"Toleranzzeit" maßgeblich sein. Das ist die Zeit, die zwischen dem Einsatzbefehl und
dem Eintreffen des Rettungsdienstes am Notfallort liegt. Die Meinungen darüber, wie
viele Minuten toleriert werden können, sind nicht einheitlich. Ein vernünftiges Ergebnis
kann nur in einem Kompromiß zwischen dem medizinisch zu Fordernden und dem
wirtschaftlich Realisierbaren liegen. Aus finanziellen und personellen Gründen ist es
nicht möglich, einen Rettungsdienst aufzubauen, der jeden denkbaren Notfallort des
Landes in kürzester Zeit erreicht.
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Als Richtwert für die Planung ist eine Toleranzzeit von fünf bis acht Minuten zugrunde
zu legen. Die Toleranzzeit setzt sich aus der Ausrückezeit und der Fahrzeit zum
Notfallort zusammen. Nach Erfahrungen mit Sonderfahrzeugen der Feuerwehr und des
Rettungsdienstes beträgt die Ausrückezeit etwa eine Minute, und es kann bei
Alarmfahrten je Minute etwa ein Kilometer zurückgelegt werden. Daraus ergeben sich
ein Einsatzradius von sieben Kilometern und ein Einsatzgebiet von 154 qkm je
Rettungswache.
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In den Großstädten und Ballungsrandzonen werden diese Werte heute schon häufig
unterschritten. Sie sind deshalb vor allem für die Planung in den ländlichen Bereich der
Eifel, des Niederrheins, des Münsterlandes, des Detmolder Raums und des
Sauerlandes von Bedeutung."
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Wenn auch dieser Runderlaß durch Beschluß des Landesregierung vom 22. Juni 1982
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MBl. NRW S. 1090
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aufgehoben worden ist, hat ein Vertreter des damaligen Ministeriums für Arbeit,
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Gesundheit und Soziales NRW (MAGS) am 12. März 1998 (in dem Verfahren 13 A
6441/96) doch vor dem Senat erklärt, hinsichtlich der Hilfsfrist orientiere man sich nach
wie vor an dem Erlaß des MAGS aus dem Jahre 1975 sowie an den in der
Gesetzesbegründung zum Rettungsgesetz NRW genannten Zeiten.
Die Bedeutung der Eintreffzeit von acht Minuten im städtischen Bereich wird auch in
dem vom MAGS in Auftrag gegebenen Abschlußbericht "Rettungsdienst in Nordrhein-
Westfalen" des Instituts für Wirtschaftsgeographie der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-
Universität Bonn 1997 dargelegt, wo es nach Wiedergabe von Ausführungen zur
Notfallrettung als Bestandteil der staatlichen Aufgabe Gefahrenabwehr heißt (S. 67):
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"Aus der Bestandsaufnahme wurde aber deutlich, daß landesweit mit einem
wirtschaftlich vertretbaren Optimierungsaufwand ein Hilfsfristniveau von 8 Minuten
Eintreffzeit im städtischen Bereich (jeweils bezogen auf das Eintreffen des ersten
Rettungsmittels am Notfallort mit einem Zielerreichungsgrad von 90 % der
bemessungsrelevanten Notfälle) zukünftig erreicht werden kann. Auch im Zuge einer
Vereinheitlichung der bundesdeutschen Planungsvorgaben sollte dieses Niveau nicht
unterschritten werden."
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Dies alles zeigt die Bedeutung der Eintreffzeit von acht Minuten als Maßstab für einen
funktionsfähigen Rettungsdienst
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- so, wenn auch mit Eintreffzeiten von 10 Minuten und außerstädtisch 12 Minuten
Prütting/Mais, Rettungsgesetz Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl. 1995, § 2 Erl. 1.2. -.
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Dabei ist die großzügigere Toleranzzeit (Ausrückzeit + Fahrzeit) in dem zitierten "Bericht
und Plan" von 1975 durch die für die Gesetzesauslegung maßgeblichere Eintreffzeit aus
der Gesetzesbegründung abgelöst worden.
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Auch der Senat hält allerdings eine starre Einhaltung der Eintreffzeit von acht Minuten
nicht für geboten. Anderenfalls würde nämlich jedes außergewöhnliche Ereignis, z. B.
ein Unfall, zur Verneinung der zum Eingreifen der Funktionsschutzklausel des § 19 Abs.
4 RettG aufgestellten Voraussetzung führen. Ob die Einhaltung der Eintreffzeit in 95 %
oder in 90 % der Fälle zu verlangen ist, bedarf angesichts der noch zu erörternden
tatsächlichen Gegebenheiten im Bereich des Beklagten keiner Entscheidung. Daß es
sich bei einer Hilfsfrist von fünf bis acht Minuten ohnehin schon um eine Vorgabe mit
einer Spanne handelt, die anerkennt, daß das - auch medizinisch - Wünschbare nicht
immer auch das - zumal finanziell - Machbare ist, spricht allerdings dafür, die
"Aufweichung" der Eintreffzeit so gering zu halten, daß nicht die Vorgabe an sich
geändert wird, sondern lediglich dem Erfordernis Rechnung getragen wird,
ausgesprochene "Ausreißer" einzufangen. Einer Vergrößerung der Tolerierung von die
Eintreffzeit von acht Minuten verfehlenden Fällen steht auch entgegen, daß sich dann
das Niveau des Rettungsdienstes letztlich gar nicht mehr beurteilen läßt, weil in den 5 -
10 % der Fälle die Eintreffzeiten theoretisch zwischen acht Minuten und unendlich
liegen könnten und die wirklich verbrauchte Zeit nirgends begrenzt wird, das
"Sicherheitsniveau" also erheblich sinken kann.
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Während der Gesetzgeber keinen Versuch unternommen hat, § 19 Abs. 4 RettG auch für
den Fall Anwendung zu verschaffen, daß die Behörde selbst die Eintreffzeiten nicht
einhält, was nahegelegen hätte, wenn er die - bekannte - Auffassung des Senats
mißbilligt hätte, hat er durch Erweiterung der Befugnisse der obersten Aufsichtsbehörde
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zum Erlaß von allgemeinen und besonderen Weisungen u. a. über "Eintreffzeiten am
Unfallort" (§ 17 Abs. 4 n. F.) eine künftige Abweichung von den bisherigen
Planungsvorgaben ermöglicht. Solange diese Weisungen nicht ergangen sind, entfalten
sie auch keine Wirkungen und ist von den bisher für zutreffend gehaltenen Eintreffzeiten
auszugehen.
Werden die Hilfsfristen in der Notfallrettung nicht erreicht, steht dies der Anwendung der
Funktionsschutzklausel auch dann entgegen, wenn ein Privater eine Genehmigung zum
Krankentransport beantragt hat. In diesem Bereich bestehen zwar keine exakten
Hilfsfristen. Jedoch ist die einheitliche Betrachtungsweise des öffentlichen
Rettungsdienstes geboten, nachdem der Gesetzgeber Notfallrettung und
Krankentransport selbst zu einer medizinisch-organisatorischen Einheit der
Gesundheitsvorsorge und Gefahrenabwehr ausgestaltet hat (so schon § 6 Abs. 1 RettG
1992). Deshalb ist auch der Teil Notfallrettung zu beurteilen, wenn es aus Anlaß der
Beantragung einer Genehmigung zum Krankentransport darum geht, ob es sich um
einen funktionsfähigen Rettungsdienst handelt, der in den Genuß des Schutzes des §
19 Abs. 4 RettG kommen kann.
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Angesichts der verschiedenen Parameter des § 19 Abs. 4 Satz 2 RettG und der
Erforderlichkeit einer prognostischen Entscheidung - wenn auch auf der Grundlage auch
des tatsächlichen Zahlenmaterials der Vergangenheit - könnte der Behörde für die
Beurteilung, ob zu erwarten ist, daß durch den Gebrauch der neuen Genehmigung das
öffentliche Interesse an einem - vorhandenen - funktionsfähigen Rettungsdienst im
Sinne von § 6 RettG beeinträchtigt wird, ein Beurteilungsspielraum einzuräumen sein
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vgl. auch BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1999 - 3 C 20.98 - zum Hessischen Landesrecht.
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Einer Vertiefung dieser Überlegung bedarf es nicht, weil in Nordrhein-Westfalen aus der
Bejahung eines Beurteilungsspielraums nicht abgeleitet werden könnte, die Behörde
sei auch dann nur zu einer Neubescheidung zu verurteilen, wenn die Eintreffzeiten nicht
eingehalten werden. Zwar ist die Eintreffzeit in § 19 Abs. 4 Satz 3 RettG ein Kriterium
unter anderen, jedoch ist der - ggf. einzuräumende - Beurteilungsspielraum nur bei dem
Vorhandensein eines funktionsfähigen - also die Eintreffzeiten im Prinzip
gewährleistenden - Rettungsdienstes eröffnet. Dem möglichen Einwand, daß die
Gleichstellung der Eintreffzeit mit anderen Beurteilungskriterien ausschließe, sie zum
Maßstab für die Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes zu machen, weil ihre
Erwähnung dann überflüssig wäre, ist zu entgegnen, daß die Eintreffzeit - wenn sie den
Erfordernissen eines funktionsfähigen Rettungsdienstes genügt - gleichwohl im
Rahmen des Beziehungsgeflechts der Beurteilungsgesichtspunkte durchaus Gewicht
haben kann, etwa bei der Entwicklung der Kosten- und Ertragslage.
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Die Zeit zwischen Alarmierung und Eintreffen am Notfallort ist in den Referenzmonaten
der Jahre 1998 und 1999 im Bereich des Beklagten in weniger als 80 % der Fälle mit
acht Minuten eingehalten worden. Deshalb wäre es für die Entscheidung nicht darauf
angekommen, ob die Eintreffzeit von acht Minuten nun in 95 % oder in 90 % der Fälle
erfüllt sein muß. Selbst die in dem "Bericht und Plan" von 1975 geforderte Toleranzzeit
für Ausrücken und Fahren allein, ist vom Beklagten in weniger als 90 % der Fälle in acht
Minuten erreicht worden.
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Ob durch die Schaffung einer neuen Rettungswache künftig die Eintreffzeit von acht
Minuten gewährleistet werden kann, ist fraglich, kann aber offen bleiben. Entscheidend
50
ist, daß bisher das Erfordernis des funktionsfähigen Rettungsdienstes i.S.v. § 19 Abs. 4
RettG nicht erfüllt ist - was der uneingeschränkten verwaltungsgerichtlichen
Überprüfung unterliegt - und der Klägerin deshalb die Funktionsschutzklausel nicht
entgegengehalten werden darf.