Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 02.03.2006
OVG NRW: körperliche unversehrtheit, stand der technik, umweltverträglichkeitsprüfung, veränderte verhältnisse, gewährleistung, graben, bergwerk, bergrecht, beschränkung, anhörung
Oberverwaltungsgericht NRW, 11 A 1752/04
Datum:
02.03.2006
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
11. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
11 A 1752/04
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 3 K 4615/02
Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Von den Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen tragen die Kläger zu 1., 6.,
9. und 10. jeweils 2/17, die Kläger zu 2., 3., 4., 5., 7. und 8. jeweils 3/34.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger
dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die jeweilige
Vollstreckungsgläubigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben
Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand:
1
Die Kläger wenden sich gegen den Planfeststellungsbeschluss vom 7. Juni 2002, mit
dem die Beklagte den Rahmenbetriebsplan mit Umweltverträglichkeitsprüfung zur
Gewinnung von Steinkohle im Bergwerk X. der Beigeladenen für den Zeitraum 2002 bis
2019 zugelassen hat. Sie sind jeweils Eigentümer von Grundstücken, die oberhalb des
Grubenfeldes des Bergwerks liegen.
2
Mit Schreiben vom 8. August 2000 beantragte die Beigeladene beim damals
zuständigen Landesoberbergamt NRW die Zulassung des Rahmenbetriebsplans mit
Umweltverträglichkeitsprüfung - UVP - für den geplanten Abbau von Flözpartien im
Selbstversatz vom 1. Januar 2002 bis 31. Dezember 2019, die in den Feldesteilen S.
3
Staffel, X1. I. und E. Graben liegen und sich im wesentlichen unter dem Gebiet der
Städte W. und E1. erstrecken. Der Plan prognostiziert für den Zeitraum 1999 bis 2019
Senkungsschwerpunkte des Bergwerks X. im Bereich nördlich N. von ca. 5 m und im
Bereich W. von ca. 3 m.
Der Entwurf des Rahmenbetriebsplans mit den zugehörigen Unterlagen wurde in der
Zeit vom 20. November bis zum 19. Dezember 2000 öffentlich ausgelegt. Die Kläger
erhoben gegen den Plan innerhalb der bis zum 16. Januar 2001 laufenden
Einwendungsfrist Einwendungen und machten u.a. geltend: Wegen der zu erwartenden
Bergsenkungen und der Verringerung der Grundwasserflurabstände werde ihr Eigentum
beeinträchtigt. Die Gefahr eines Bruchs der Rheindeiche werde in einer nicht zu
verantwortenden Weise verschärft. Die Abbaumaßnahmen führten zu Erschütterungen
der Erdoberfläche mit erdbebenähnlichen Auswirkungen und ließen gesundheitliche
Schäden befürchten. Die Maßnahmen seien auch nicht umweltverträglich.
4
Mit Planfeststellungsbeschluss vom 7. Juni 2002 wies die Beklagte die erhobenen
Einwendungen zurück, soweit ihnen nicht durch Nebenbestimmungen oder auf andere
Weise Rechnung getragen wurde (PFB Nrn. 1.1.3, S. 3, und 2.2.6.1, S. 162), und ließ
den von der Beigeladenen vorgelegten Rahmenbetriebsplan mit der Maßgabe zu, dass
die hervorgerufenen Senkungen den angegebenen Einwirkungsbereich und die
Senkungsmaxima von bis zu 5,5 m nicht überschreiten dürfen. Zudem enthält der
Beschluss unter Gliederungspunkt 1.3.12.3 (PFB S. 23) die Nebenbestimmung:
5
Sonderbetriebspläne „Abbaueinwirkungen auf das Oberflächeneigentum"
6
Für die Anhörung und Beteiligung der von dem geplanten Abbau möglicherweise
betroffenen Oberflächeneigentümer sind dem zuständigen Bergamt rechtzeitig
Sonderbetriebspläne nach § 55 BBergG i.V.m. § 48 Abs. 2 BBergG vorzulegen, die
jeweils einen geplanten Abbauzeitraum von maximal fünf Jahren beinhalten.
7
Die Kläger zu 1. bis 8. haben am 12., der Kläger zu 9. am 13. (3 K 3861/02) und die
Klägerin zu 10. am 19. Juli 2002 (3 K 4782/02) Klage erhoben.
8
Sie haben im Wesentlichen geltend gemacht: Der Planfeststellungsbeschluss sei
rechtswidrig. Das zugelassene Bergbauvorhaben verletze ihr Eigentumsrecht und ihr
Recht auf körperliche Unversehrtheit. Der Beschluss sei gefasst worden, ohne den
Sachverhalt mit Blick auf die vom Vorhaben ausgehenden Gefahren hinreichend
aufzuklären. Bei einer ordnungsgemäßen Ermittlung der Belange der betroffenen
Oberflächeneigentümer wäre der Abbau nicht zugelassen worden. Wegen der durch
den Bergbau verursachten Senkungen sei mit dem Eintritt schwerer Bergschäden an
ihren Grundstücken zu rechnen. Die Beklagte habe Möglichkeiten zur Minimierung der
Oberflächeneinwirkungen durch den Abbau nicht geprüft. Mit der Absenkung der
Geländeoberfläche sei zugleich ein Anstieg des Grundwasserspiegels verbunden, dem
nur durch das Abpumpen riesiger Mengen Grundwasser begegnet werden könne. Bei
einem Ausfall der Pumpen sei mit Überflutungen zu rechnen. Gleiches gelte für den Fall,
dass die Auelehmschicht aufbreche. Die zum Grundwasser und den sog.
gegensteuernden Maßnahmen eingeholten Gutachten beruhten zum Teil auf
unzutreffenden Annahmen. Da ein Kohleabbau auch unter den Rheindeichen geplant
sei, seien senkungsbedingte Deichbrüche zu befürchten mit der Folge, dass das
Rheinwasser das gesamte Hinterland und damit auch ihre Grundstücke überfluten
würde. Über die Gefahren für die Deichsicherheit hätte die Beklagte schon im
9
bergrechtlichen Planfeststellungsverfahren abschließend entscheiden müssen. Die
Beklagte habe sich auch unzureichend mit den Auswirkungen des Bergbaus auf die
Gesundheit der von Erschütterungen und den damit verbundenen Geräuschen
betroffenen Menschen auseinandergesetzt. Eine Verlagerung all dieser Probleme in
nachfolgende wasserrechtliche Verfahren sei ebenso unzulässig wie ein Verweis der
Oberflächeneigentümer auf bergrechtliche Sonderbetriebspläne.
Zur Begründung ihrer Hilfsanträge haben die Kläger geltend gemacht: Es habe eine
Vielzahl von Möglichkeiten bestanden, die bebauten Ortsteile von bergbaulichen
Einwirkungen auszunehmen. Wegen ihrer Ewigkeitswirkung hätte die Beklagte
bergbauliche Einwirkungen auf die Deiche untersagen müssen. Auch hätte sie
bergbaubedingte Senkungen nur in einem Umfang zulassen dürfen, die den Bewohnern
noch Fluchtmöglichkeiten belassen hätten. Durch Festlegung bestimmter
Abbaumethoden könnten die Auswirkungen auf das Oberflächeneigentum wesentlich
abgemildert werden. Die Beklagte hätte zudem eine Vielzahl von
Sicherungsmaßnahmen verfügen müssen, um die Gefahr eines bergbaubedingten
Deichbruchs auszuschließen. Letztlich müssten in den Planfeststellungsbeschluss auch
Maßnahmen aufgenommen werden, um im Falle eines Deichbruchs eine
Schadensausbreitung zu verhindern.
10
Die Kläger haben beantragt,
11
den Planfeststellungsbeschluss der Beklagten für den Rahmenbetriebsplan mit
Umweltverträglichkeitsprüfung zur Gewinnung von Steinkohle im Bergwerk X. für den
Zeitraum 2002 bis 2019 der Beigeladenen vom 7. Juni 2002 aufzuheben,
12
hilfsweise, die Beklagte zur Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses um 13 im
einzelnen aufgeführte Regelungen zu verpflichten, sowie
13
äußerst hilfsweise, den Planfeststellungsbeschluss bis zur Behebung von Mängeln
außer Vollzug zu setzen.
14
Die Beklagte hat beantragt,
15
die Klage abzuweisen.
16
Zur Begründung hat sie unter Bezugnahme auf den Inhalt des
Planfeststellungsbeschlusses vorgetragen: Die Klage sei bereits unzulässig. Der
Planfeststellungsbeschluss verletze die Kläger nicht in ihren Rechten, weil erst die
Sonderbetriebspläne über den Abbau unter dem Rhein und die Auswirkungen auf das
Oberflächeneigentum konkrete Regelungen enthielten. Die Machbarkeit der
Deichertüchtigung sei durch zahlreiche Gutachten nachgewiesen.
17
Die Beigeladene hat beantragt,
18
die Klage abzuweisen.
19
Sie hat vorgetragen, dass nach dem Ergebnis der Erörterungen in der mündlichen
Verhandlung der geplante Abbau von Steinkohle keine Hochwassergefahr auslöse.
20
Mit dem die Berufung zulassenden Urteil vom 27. Januar 2004, den Klägern zugestellt
21
am 2. März 2004, hat das Verwaltungsgericht die Klage als unbegründet abgewiesen,
weil der Planfeststellungsbeschluss nicht gegen die den Klägern allein Drittschutz
vermittelnden §§ 55 Abs. 1 Nr. 3 und 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG verstoße.
Am 26. März 2004 haben die Kläger Berufung eingelegt, mit der sie geltend machen:
Bei der Festlegung von konkreten Schutzvorkehrungen zur Gewährleistung der
Deichsicherheit handele es sich nicht um Folgemaßnahmen nach § 57b Abs. 3 Satz 3
BBergG. Deshalb habe sich die Prüfung auf der Ebene des Rahmenbetriebsplans
hinsichtlich des Hochwasserschutzes nicht auf die Machbarkeit beschränken dürfen.
Nachfolgende wasserrechtliche Verfahren könnten die Deichsicherheit nicht
gewährleisten. Den bergbaulichen Einwirkungen auf die Deiche gingen nämlich
regelmäßig keine wasserrechtlichen Verfahren voran. Nach der Zulassung des
Rahmenbetriebsplans werde nicht mehr geprüft, ob der Deich den Einwirkungen des
Bergbaus überhaupt standhalte. Der Forderung nach Prüfung bereits auf der Ebene des
Rahmenbetriebsplans könne auch nicht entgegen gehalten werden, die konkreten
Auswirkungen seien noch nicht prognostizierbar. Die Risiken des Bergbaus für die
Deiche und das Oberflächeneigentum ließen sich ohne weiteres schon auf dieser
Ebene bestimmen. Das folge schon aus dem Gutachten L. vom 1. September 2002,
ergebe sich aber auch aus einer Betrachtung der Senkungsmaxima. Hinsichtlich des
Hochwasserschutzes habe das Verwaltungsgericht die Aussagen der Gutachter
unzutreffend gewürdigt. Prof. S habe u.a. ausgeführt, dass der Stand der Wissenschaft
derzeit nicht soweit sei, um die Risiken der bergbaulichen Einwirkungen quantifizieren
zu können. Eine ordnungsgemäße Risikoermittlung und -bewertung habe nicht
stattgefunden. Durch das Fehlen eines auf die konkrete Situation bezogenen
Sicherheitsnachweises und einer Gesamtabwägung ihrer Belange würden sie - die
Kläger - in ihren Grundrechten auf Schutz von Leben und körperlicher Unversehrtheit
sowie ihres Eigentums verletzt. Wegen der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG sei es
zwingend erforderlich, bei der bergrechtlichen Betriebsplanzulassung den Einzelfall
unter Berücksichtigung der Verhältnismäßigkeit abwägend zu prüfen. Die
Eigentümerbelange und der Schutz vor Hochwassergefahren hätten deshalb nicht
ausgegliedert werden dürfen. Eine Ausgliederung verhindere zudem eine wirksame
gerichtliche Kontrolle. Eine umfassende Abwägung der für und gegen das Vorhaben
sprechenden Belange sei unmöglich, wenn diese Belange auf verschiedenen
Regelungsebenen betrachtet würden. Der Planfeststellungsbeschluss verletze ihre
Rechte auch vor dem Hintergrund der Vorgaben der UVP-Richtlinie, denn die
Umweltauswirkungen seien unvollständig geprüft worden. Darauf könnten sie sich als
Bergbaubetroffene nach einer Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 7.
Januar 2004 auch berufen. Schließlich verstoße der Beschluss gegen den
Bestimmtheitsgrundsatz und das Gebot der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes.
Als Bergbaubetroffene könnten sie eine eindeutige Regelung ihrer Belange
beanspruchen. Stattdessen seien durch Nebenbestimmungen nicht nachvollziehbare
und vollkommen unklare Regelungen getroffen worden. Es bleibe letztlich offen, auf
welcher Betriebsplanebene welcher ihrer Belange nun abschließend behandelt werde.
In den Sonderbetriebsplänen zur Anhörung der Oberflächeneigentümer würden die
durch die unterschiedlichen Bauhöhen verursachten Zerrungswerte nicht addiert und
damit letztlich die Gesamtauswirkungen auf keiner Ebene betrachtet. Es genüge nicht,
den entsprechenden Sonderbetriebsplänen nur eine Abbauhistorie beizufügen.
22
Mit den Hilfsanträgen habe sich das Verwaltungsgericht inhaltlich gar nicht befasst.
Diese seien keineswegs als Minus im Hauptantrag enthalten, sondern hätten
eigenständige Bedeutung.
23
Die Kläger beantragen,
24
unter Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung den angegriffenen
Rahmenbetriebsplan aufzuheben.
25
Hilfsweise beantragen sie,
26
den Rahmenbetriebsplan teilweise aufzuheben, soweit er folgende Auswirkungen
zulässt:
27
1. Der Abbau unter den Ortsteilen W. , E1. und Duisburg, in denen die Kläger wohnen
sowie die Verursachung von Bergsenkungen in diesen Bereichen ist nicht zulässig,
28
2. Abbau, der zum Eintritt von Senkungen, Zerrungen, Pressungen oder Schieflagen im
Bereich der Deiche führt, ist nicht zulässig,
29
3. soweit die Wohnhäuser der Kläger in Poldergebieten liegen, darf kein Abbau
vorgenommen werden, der zu Bergsenkungen führt, durch die im Falle eines
Deichbruchs Überflutungen drohen, die über das Erdgeschoss hinausgehen. Vielmehr
muss sichergestellt sein, dass zumindest die oberen Stockwerke der Gebäude
hochwasserfrei liegen.
30
Weiter beantragen sie hilfsweise für den Fall, dass das Gericht eine teilweise
Aufhebung nicht für zulässig hält, den Planfeststellungsbeschluss um folgende
Regelungen zu ergänzen:
31
4. Zur Reduzierung der Auswirkungen auf die Grundstücke der Kläger ist die
Einbringung von Versatzmaterial, soweit dies technisch möglich ist, vorzunehmen,
32
5. zur Vermeidung von Schäden an der Oberfläche ist die Abbaugeschwindigkeit
generell auf die Obergrenze (differenziert bezüglich einzelner Abbaubereiche) zu
begrenzen, und zwar nach Metern pro Tag, die sicherstellt, dass an der Erdoberfläche
keine vermeidbaren Schäden auftreten,
33
6. der Abbau ist so zu führen, dass im Bereich der Grundstücke der Kläger sowie an den
Deichen eine Überlagerung von Zerrungsbereichen ausgeschlossen ist. Bereiche, in
den bereits Abbau stattgefunden hat, dürfen aus anderer Richtung nicht erneut unter den
Einfluss von Senkungen geraten,
34
7. im Bereich bekannter Unstetigkeitszonen darf unter den Deichen kein neuer Abbau
zugelassen werden,
35
8. an den Deichen, die unter Bergbaueinwirkungen geraten, sind Dichtwände zu
errichten, die sicherstellen, dass es nicht zu einer Unterströmung der Deiche mit einer
Fliessgeschwindigkeit kommen kann, die geeignet ist, einen Deichbruch
herbeizuführen. In den Deichen sind in den bergbaubeanspruchten Bereichen in der
gesamten Länge bis zur Deichkrone zerrungssichere Dichtelemente einzubauen. Die
vorhandenen alten Dichtelemente sind zu entfernen. Auch die übrigen von Prof. T. in
den im verwaltungsgerichtlichen Verfahren T1. ./. Bergamt N1. vorgeschlagenen
Sicherheitsmaßnahmen sind zu verwirklichen,
36
9. die Deiche sind, soweit sie Polder schützen, in denen durch Bergbausenkungen
weitere Risiken geschaffen werden, so zu erhöhen, dass den zusätzlich geschaffenen
Risiken angemessen Rechnung getragen wird (mindestens 2 m über dem bisher
festgelegten Bemessungshochwasser zuzüglich Sicherheitszuschlag). Soweit diesem
Antrag nicht stattgegeben wird, ist vorzusehen, dass Senkungen im Bereich der Deiche
nur verursacht werden dürfen, soweit Fehlmaße zum Bemessungshochwasser -
einschließlich der erforderlichen Sicherheitszuschläge insbesondere der Freibordhöhe -
zuvor ausgeglichen wurden,
37
10. die Deiche dürfen erst dann unter Bergbaueinwirkungen genommen werden, wenn
entsprechende Baugrunduntersuchungen vorliegen, die nachweisen, dass eine
ausreichend dichte Auelehmschicht auf der gesamten Deichlänge bis 400 m in das
Hinterland vorliegt,
38
11. es ist ein Sicherheitskonzept zum Gegenstand der Planfeststellung zu machen, dass
die im Falle eines aufgrund bergbaulicher Einwirkungen drohenden Deichbruchs
notwendigen Deichverteidigungsmaßnahmen festlegt und auch die Bereithaltung
entsprechender Materialien und Einsatzkräfte regelt.
39
12. die im Bereich aktuell laufenden Abbaus notwendigen Überwachungsmaßnahmen,
insbesondere automatische Zerrungsdetektionshilfen sowie die Zeitintervalle für
notwendige Begehungen sind konkret festzulegen (während des Hochwasserfalls
mindestens vier Mal tägliche Begehungen).
40
13. des Weiteren sind in der Planfeststellung Maßnahmen, die im Falle eines
Deichbruchs eine Schadensausbreitung verhindern (z.B. Schlafdeiche) verbindlich
vorzuschreiben. Der Verlauf der Schlafdeiche sollte zumindest eine Polderung
entsprechend der dem von DSK vorgelegten Konzept der Ertüchtigung bereits
bestehender Bahndämme beinhalten.
41
Äußerst hilfsweise wird beantragt,
42
14. den Planfeststellungsbeschluss bis zur Behebung von Mängeln außer Vollzug zu
setzen.
43
Weiter hilfweise beantragen sie,
44
den Rahmenbetriebsplan aufzuheben, soweit der Abbau im E. Graben mit
Auswirkungen auf die Kläger zugelassen wurde, nämlich bezüglich des Klägers zu 6.
und der Klägerin zu 10.
45
Die Beklagte beantragt,
46
die Berufung zurückzuweisen.
47
Sie vertritt die Ansicht, die Rahmenbetriebsplanzulassung verletze keine Rechte der
Kläger. Der Planfeststellungsbeschluss gebe das Abbauvorhaben noch nicht frei. Zur
Durchführung bedürfe es der Zulassung eines Hauptbetriebsplanes und der
Sonderbetriebspläne „Abbau", „Abbaueinwirkungen auf das Oberflächeneigentum" und
„Abbau unter dem Rhein" für verschiedene Planungszeiträume. Deshalb stelle der
48
Beschluss unter 1.1.2 ausdrücklich fest, dass die Zulassungsentscheidung die
genannten Betriebspläne nicht einschließe. Zudem gebe der Beschluss der
Beigeladenen unter 1.3.12.3 die rechtzeitige Vorlage von Sonderbetriebsplänen für die
Anhörung und Beteiligung möglicherweise betroffener Oberflächeneigentümer auf und
bestimme unter 1.4.2, dass vor Abbaubeginn Einzelheiten des Hochwasserschutzes im
Sonderbetriebsplan Abbau unter dem Rhein zu regeln seien. Deshalb komme eine
Rechtsverletzung der Kläger nur in Betracht, wenn ihnen die Bestandskraft des
Planfeststellungsbeschlusses rechtzeitig geltend gemachte Einwendungen
abschneiden würde. Ein Anspruch darauf, dass über mögliche Beeinträchtigungen der
Kläger mit Blick auf ihr Oberflächeneigentum bzw. den Hochwasserschutz bereits auf
der Ebene des Rahmenbetriebsplans entschieden werden müsse, bestehe nicht. Die
vorgesehene Verfahrensstufung sei zulässig. Den Bergbehörden stehe insoweit ein
Verfahrensermessen zu. Außerdem entspreche die Verfahrensstufung den vom
Gesetzgeber gesehenen Besonderheiten des Bergbaus, der durch eine dynamische,
nach Art, Beschaffenheit und Verlauf der Lagerstätte vorgegebene Betriebsweise
gekennzeichnet sei. Der Prüfungsumfang bei der Zulassung eines
Rahmenbetriebsplans bestimme sich auch nach dessen Funktion als Aufsichts- und
Steuerungsinstrument. Dazu müsse der Plan nur allgemeine Angaben über das
Vorhaben, dessen technische Durchführung und voraussichtlichen zeitlichen Ablauf
enthalten. Nichts anderes folge auch aus der UVP-Pflicht. Der obligatorische
Rahmenbetriebsplan müsse nur alle für die UVP bedeutsamen Angaben enthalten. Das
Bergrecht eröffne der Planfeststellungsbehörde in § 57a Abs. 5 BBergG sogar
ausdrücklich die Möglichkeit, die Entscheidung über Einwendungen auf eine
nachfolgende Betriebsplanebene zu verlagern. Dadurch könnten allein Rechte des
Unternehmers, nicht aber des Einwenders verletzt werden. Da es sich bei der
bergrechtlichen Planfeststellung nicht um eine Planungsentscheidung handele, stehe
einer Verlagerung auch nicht der planungsrechtliche Grundsatz der
Problembewältigung entgegen. Die Konzentrationswirkung der bergrechtlichen
Planfeststellung werde in § 57b Abs. 3 Satz 3 BBergG zugunsten anderer
Planfeststellungsverfahren ausdrücklich eingeschränkt. Über bergbaubedingte Fragen
des Hochwasserschutzes habe allein die zuständige Wasserbehörde zu entscheiden.
Eine anderweitige Entscheidung ergebe sich auch nicht aus der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts zu § 48 Abs. 2 BBergG. Nur wenn sich aus der
Beeinträchtigung der Belange eines einzelnen Dritten zugleich überwiegende
öffentliche Interessen ableiten ließen, könnten Beschränkungen angeordnet oder die
Zulassung abgelehnt werden. Eine Summierung der Individualinteressen Einzelner
scheide aus. Auch erstrecke sich die Abwägung nach § 48 BBergG nicht auf Belange,
die bereits durch § 55 Abs. 1 BBergG erfasst werden. Ein Aufhebungsanspruch folge
nicht aus den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben des UVP-Rechts. Schließlich sei
auch die Machbarkeitsprüfung hinsichtlich des Hochwasserschutzes nicht zu
beanstanden.
Die Beigeladene beantragt ebenfalls,
49
die Berufung zurückzuweisen.
50
Sie verteidigt das erstinstanzliche Urteil und vertritt die Ansicht, die Klage sei schon
unzulässig, weil Rechte der Kläger durch die Rahmenbetriebsplanzulassung nicht
betroffen seien. Hinsichtlich möglicher Bergschäden sei das schon deshalb nicht der
Fall, weil der Planfeststellungsbeschluss die Prüfung der Einwirkungen auf das
Oberflächeneigentum auf die Ebene der Sonderbetriebspläne verlagert habe, sich also
51
keine belastende Wirkung für Oberflächeneigentümer beimesse. Etwas anderes folge
auch nicht aus dem Umstand, dass die obligatorische Rahmenbetriebsplanzulassung
einer UVP bedürfe. Denn zum einen begründe das UVP-Recht keine selbständigen
Verfahrensrechte Dritter, zum anderen ergebe sich daraus kein materielles Erfordernis,
auf der Ebene des Rahmenbetriebsplans die Auswirkungen auf das
Oberflächeneigentum zu prüfen. Die von den Klägern benannte Entscheidung des
Europäischen Gerichtshofs betreffe eine andere Fallgestaltung. Eine rechtliche
Betroffenheit folge auch nicht aus den von den Klägern befürchteten
Hochwassergefahren. Zum einen klammere der Planfeststellungsbeschluss nach der
Nebenbestimmung 1.4.2 die Entscheidung über die Einzelheiten erforderlicher
abbaubedingter Hochwasserschutzmaßnahmen auf den Sonderbetriebsplan Abbau
unter dem Rhein aus. Zum anderen sei die Zulassung notwendiger
Deichbaumaßnahmen im wasserrechtlichen Verfahren zu prüfen. Es handele sich um
Folgemaßnahmen nach § 57b Abs. 3 Satz 3 BBergG, so dass die Gewährleistung des
Hochwasserschutzes nur auf Machbarkeit zu untersuchen gewesen sei. Der
Gemeinschadenstatbestand des § 55 Abs. 1 Nr. 9 BBergG sei nicht drittschützend. Die
Klage sei aber jedenfalls unbegründet, weil die Zulassungsentscheidung rechtmäßig
sei. Sie weise keine Prüf- oder Regelungsdefizite auf. Ohne konkreten Einzelzuschnitt
und die Verwertung von Erkenntnissen der Geologie der Lagerstätte aus
vorangegangenem Abbau ließen sich die Oberflächenauswirkungen des Abbaus nicht
konkret vorhersagen. Das belegten auch die Aussagen Prof. L1. in seinem Gutachten
vom 20. September 2003. Entscheidend für die Auswirkungen von Senkungen auf
Objekte an der Oberfläche - seien es Gebäude oder Deiche - seien nämlich nicht die
Senkungen an sich, sondern Längenänderungen und eventuelle (Re-)Aktivierungen von
Unstetigkeiten. Außerdem werde im Rahmenbetriebsplan der Abbau in Flözflächen,
nicht aber bezogen auf Bauhöhen betrachtet. Deshalb könne die dem
Rahmenbetriebsplan zugrunde liegende Prognose nur auf den auf Basis des
Gesamtzuschnitts der Lagerstätte ermittelbaren maximalen Senkungen beruhen.
Entgegen der Behauptung der Kläger würden bei den Sonderbetriebsplänen zur
Anhörung der Oberflächeneigentümer die addierten Zerrungen zwar nicht im einzelnen
ausgewiesen, aber in den Blick genommen. Jedem Plan werde eine Abbauhistorie
beigefügt, die sich nicht allein auf den bisherigen Abbau beziehe, sondern auch auf die
einzelnen betroffenen Gebäude, um Besonderheiten für die Schadensprognose zu
berücksichtigen. Auch die Untersuchungen zum Hochwasserschutz hätten nur die
maximalen Senkungsangaben im Rahmenbetriebsplan berücksichtigen können. Eine
Pflicht, die abbaubedingten Auswirkungen auf das Oberflächeneigentum bereits auf
Rahmenbetriebsplanebene zu prüfen, bestehe nicht. Aus § 57a Abs. 5 Halbsätze 1 und
2 BBergG ergebe sich, dass sich die Rechtswirkungen der Planfeststellung gerade nicht
auf Eigentumsbelange bezögen. Entgegen der Ansicht der Kläger bestehe auf
Rahmenbetriebsplanebene auch kein Erfordernis einer Gesamtabwägung. Der aus Art.
14 GG abzuleitende Schutz des privaten Oberflächeneigentums diene allein der
Gewährleistung des Individualrechtsschutzes des einzelnen Eigentümers.
Auch die Hilfsanträge seien zurückzuweisen. Ein Anspruch der Kläger auf
Beschränkung des Abbaus und Regelung konkreter Vorgaben hinsichtlich
Abbauführung und Hochwasserschutz scheide schon deshalb aus, weil der
Planfeststellungsbeschluss sie nicht in eigenen Rechten verletze.
52
Unter dem 30. August 2005 haben die Landesregierung NRW und die Beigeladene die
„X1. Verständigung" geschlossen. Darin einigten sich die Vertragsparteien u.a. darauf,
den Abbau im Bergwerk X. unter bestimmten Voraussetzungen spätestens am 30. Juni
53
2008 zu beenden. Der bis dahin geplante Abbau soll so geführt werden, dass keine
abbaubedingten Erhöhungsmaßnahmen an den Rheindeichen mehr erforderlich sind.
Aus diesem Grund ist beabsichtigt, den Abbau bestimmter Bauhöhen aufzugeben bzw.
zu verkürzen.
Mit Blick auf diese „Verständigung" hat die Beigeladene in der mündlichen Verhandlung
vom 26. Oktober 2005 im Verfahren 11 A 1751/04 zu Protokoll erklärt, es werde kein
Abbau mehr in den Bereichen erfolgen, die vom Regelungsgegenstand der
streitgegenständlichen Rahmenbetriebsplanzulassung erfasst seien und auf das Gebiet
der Stadt W. einwirkten, mit Ausnahme der in der "X1. Verständigung" als noch
abzubauen aufgeführten Bauhöhen L/K 91, L/K 90, L/K 75, L/K 85, LK/87, B 83 und G
91. Diese Bauhöhen würden so zugeschnitten, dass keine Senkungen mehr verursacht
würden, die weitere Deichaufhöhungen erforderlich machen würden. Die vorgenannten
Bauhöhen lägen im Baufeld X1. I. -Nordfeld. Der von der
Rahmenbetriebsplanzulassung erfasste Abbau in den Baufeldern E. Graben Nordfeld
und E. Graben Altfeld, der zu Auswirkungen auf das Gebiet der Stadt W. geführt hätte,
werde auf Grundlage der Rahmenbetriebsplanzulassung nicht stattfinden. In der
mündlichen Verhandlung vom 2. März 2006 hat die Beigeladene ausdrücklich zu
Protokoll bekräftigt, dass die „X1. Verständigung" für sie verbindlich ist.
54
Ferner hat sie unter dem 30. Januar 2006 schriftsätzlich dargelegt (1288 ff.), das
Oberflächeneigentum der Kläger zu 2., 3., 6. und 10. liege nunmehr außerhalb des
Einwirkungsbereichs sämtlicher nach der „X1. Verständigung" noch abzubauenden
Bauhöhen. Das Oberflächeneigentum des Klägers zu 1. sei vom Abbau der Bauhöhe P
83, das der Kläger zu 4. und 5. der Bauhöhen Z 28 und Z 23, das der Kläger zu 7. und 8.
der Bauhöhe L/K 90 und das des Klägers zu 9. der Bauhöhe L/K 87 betroffen. Die
Bauhöhen L/K 91 und Z 29 seien inzwischen soweit abgebaut, dass sie auf das
klägerische Grundeigentum nicht mehr einwirkten. Der zukünftige Abbau werde keine
Senkungen verursachen, die weitere Deichaufhöhungen erforderlich machten. Aus der
Beschränkung des Abbaus ergebe sich allerdings hinsichtlich des
Planfeststellungsbeschlusses kein Anspruch der Kläger auf Teilaufhebung nach § 77
VwVfG. Wegen der Spezialregelung in § 57a Abs. 4 Satz 2 2. Halbsatz BBergG scheide
ein drittgeschützter Aufhebungsanspruch aus § 77 VwVfG aus. Denn ein solcher
Anspruch werde von der Rechtsprechung ausdrücklich damit begründet, der
Aufhebungsbeschluss diene auch dazu, dem Vorgabenträger Maßnahmen nach § 77
Sätze 2 und 3 VwVfG aufzugeben. Diese allgemeinen Regelungen fänden wegen der
bergrechtlichen Spezialregelung aber keine Anwendung, so dass der Drittschutz zu
verneinen sei. Nachteilige Wirkungen der nur teilweisen Ausnutzung eines
bergrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses seien ggfs. in einem
Abschlussbetriebsplanverfahren zu behandeln oder durch den Bergschadensersatz
erfasst.
55
Die Beklagte hat dazu dargelegt, ein Fall des § 77 VwVfG liege nicht vor. Aus der „X1.
Verständigung" folge kein konkretes Stilllegungsdatum. Die Erklärungen der
Beigeladenen im Verfahren W. zum Abbau konkreter Bauhöhen führten nicht zu einer
Änderung des planfestgestellten Rahmenbetriebsplans, weil dieser sich auf den Abbau
konkreter Bauhöhen gar nicht beziehe. Überdies verpflichte die rahmenmäßige
Zulassung den Unternehmer nicht, den zugelassenen Rahmen auszuschöpfen. Schon
das zeige den Unterschied zum klassischen Planfeststellungsbeschluss, der zudem
auch enteignende Vorwirkung entfalte. Die nicht volle Ausnutzung sei einem
Teilverzicht nicht gleichzusetzen. Zum jetzigen Zeitpunkt sei allenfalls fraglich, ob und
56
inwieweit bei einer Einstellung des Betriebs ein Änderungsverfahren notwendig werde
oder ob die Durchführung eines Abschlussbetriebsplanverfahrens nach § 53 BBergG
ausreiche. Die Beigeladene sei mit Schreiben vom 15. September 2005 aufgefordert
worden, sich dazu zu erklären. Insoweit müsse auch geprüft werden, ob es einer
Umweltverträglichkeitsstudie bedürfe.
Demgegenüber haben die Kläger ausgeführt, ein rechtlich durchsetzbarer
Aufhebungsanspruch ergebe sich auch aus § 77 VwVfG. Die Norm begründe trotz der
bergrechtlichen Spezialregelungen eine wehrfähige Rechtsposition. Die Erklärungen
der Beigeladenen könnten nur als definitiver Abbauverzicht verstanden werden. Ein
Abbau im E. Graben komme auch rein tatsächlich nicht mehr in Betracht, weil die
notwendigen Auffahrungsarbeiten unterblieben seien und für eine Erschließung eine
Vorlaufzeit von mindestens 4 bis 5 Jahren erforderlich sei. Trotz des Abbauverzichts
seien sie - die Kläger - vom Planfeststellungsbeschluss weiterhin betroffen, weil der
Abbau ohne dessen Aufhebung weiterhin zulässig bleibe. Eine solche Aufhebung sei
nach dem Inhalt eines Schreibens der Beklagten an die Beigeladene vom 15.
September 2005 aber wohl nicht beabsichtigt; allenfalls werde an eine Planänderung
gedacht. In jüngster Zeit habe die Beigeladene gerade einen besonders
schadensträchtigen Abbau gewählt. Dabei werde die Addition der Zerrungen weder auf
der Ebene des Rahmenbetriebsplans noch der Sonderbetriebspläne
Oberflächeneigentum betrachtet. Die in der mündlichen Verhandlung im Verfahren 11 A
1751/04 in den Planfeststellungsbeschluss aufgenommene Nebenbestimmung 1.3.13,
nach der „Voraussetzung für die Zulassung der planmäßig vorgesehenen
Bergsenkungen ist, dass in den betroffenen Bereichen die deichbautechnischen
Sicherheitselemente in vollem Umfang, soweit wasserrechtlich erforderlich,
wasserrechtlich zugelassen und durchgeführt sind, bevor das Abbauvorhaben auf
Hochwasserschutzeinrichtungen in den betroffenen Bereichen einwirkt", sei zu
unbestimmt. Selbstverständlich sei die Gewährleistung der Deichsicherheit nochmals zu
prüfen, bevor der Bergbau auf die Deiche einwirke.
57
In der mündlichen Verhandlung hat die Beklagte den Klägern die Änderung des
Planfeststellungsbeschlusses durch Aufnahme der Nebenbestimmung 1.3.13
bekanntgegeben.
58
Wegen des Sachverhalts im Übrigen wird Bezug genommen auf den Inhalt der
Gerichtsakten dieses Verfahrens, der Verfahren 11 A 1751/04, 11 A 306/05, 11 B
1300/04, 21 B 2516/02, 21 B 2519/02 und 21 B 1482/03 sowie der dazu beigezogenen
Verwaltungsvorgänge, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.
59
Entscheidungsgründe:
60
Die zulässige Berufung ist unbegründet.
61
A. Hauptantrag
62
Der auf Aufhebung des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses für den
Rahmenbetriebsplan mit Umweltverträglichkeitsprüfung zur Gewinnung von Steinkohle
im Bergwerk X. für den Zeitraum 2002 bis 2019 vom 7. Juni 2002 gerichtete Hauptantrag
hat keinen Erfolg.
63
Der Senat kann offen lassen, ob die Klage wegen der Regelung in der
64
Nebenbestimmung 1.3.12.3 zum Oberflächeneigentum bereits an der fehlenden
Klagebefugnis scheitert,
so Saarl. OVG, Urteil vom 21. April 2004 - 2 R 26/03 -, ZfB 2005, 188, 199 ff., in einem
vergleichbaren Fall,
65
was nach § 42 VwGO voraussetzen würde, dass subjektive Rechte der Kläger durch
den Planfeststellungsbeschluss offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise
verletzt sein können,
66
vgl. nur BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2002 - 6 C 8.01 -, BVerwGE 117, 93, 95, m. w.
N.,
67
oder die Klage jedenfalls denjenigen Kläger, die nach der „X1. Verständigung" zukünftig
nicht mehr von unmittelbaren Abbaueinwirkungen betroffen werden, mangels
Rechtsschutzinteresses unzulässig ist,
68
vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. Oktober 2005 - 11 A 1751/04 -, n. r., Langtext in juris
(Seite 33 unter 2. des Urteilsabdrucks).
69
Die Klage ist jedenfalls unbegründet. Die Rechtsauffassung der Kläger, wegen der
zwischen der Landesregierung NRW und der Beigeladenen geschlossenen „X1.
Verständigung" zur Zukunft des Steinkohleabbaus im Bergwerk X. folge der geltend
gemachte Aufhebungsanspruch schon aus § 77 Satz 1 VwVfG NRW, greift nicht durch
(I.). Die Kläger werden durch die Zulassung des Rahmenbetriebsplans auch nicht in
ihren subjektiven Rechten verletzt (II.)
70
I. Nach § 77 Satz 1 VwVfG NRW, der über §§ 5 BBergG, 1 Abs. 3 VwVfG, 1 Abs. 1
VwVfG NRW auch im Bergrecht gilt und nicht durch § 57a Abs. 4 Satz 2 zweiter
Halbsatz BBergG ausgeschlossen wird,
71
dazu Boldt/Weller, BBergG, Ergänzungsband 1992, § 57a Rdnr. 83,
72
hat die Planfeststellungsbehörde den Planfeststellungsbeschluss aufzuheben, wenn ein
Vorhaben, mit dessen Durchführung begonnen worden ist, endgültig aufgegeben wird.
Unterstellt, ein solcher grundsätzlich auf Verpflichtung gerichteter Anspruch wäre schon
im Rahmen einer Anfechtungsklage gegen einen Planfeststellungsbeschluss
unmittelbar durchsetzbar,
73
dafür OVG Lüneburg, Urteil vom 11. Dezember 2000 - 12 K 3200/99 -, DVBl. 2001, 407
(nur Ls.), Langtext in juris, unter Berufung auf das Urteil des BVerwG vom 11. April 1986
- 4 C 53.82 -, NVwZ 1986, 834, 836, zu § 18d FStrG a. F.,
74
die Norm vermittelte trotz der speziellen Regelungen des Bergrechts zur Aufhebung von
Planfeststellungsbeschlüssen (vgl. § 57a Abs. 4 Satz 2 zweiter Halbsatz BBergG)
Drittschutz und die Kläger würden durch den Fortbestand der bergrechtlichen
Planfeststellung in einer wehrfähigen Rechtsposition betroffen, liegen jedenfalls die
Tatbestandsvoraussetzungen dieser Norm nicht vor.
75
Von einer hier allenfalls in Betracht zu ziehenden endgültigen Aufgabe eines räumlich
abgrenzbaren Teils des streitgegenständlichen Vorhabens im Sinne der genannten
76
Norm kann zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht ausgegangen werden, obwohl die
Beigeladene als Vorhabenträgerin in der „X1. Verständigung" die Absicht bekundet hat,
den Abbaubetrieb schon vor Ablauf der Geltungsdauer des Rahmenbetriebsplans
einzustellen. Nach der gebotenen objektiven Betrachtungsweise regelt die von den
Parteien ausdrücklich als „Verständigung" und „Vereinbarung zum Interessenausgleich"
bezeichnete Absprache das weitere Schicksal des Vorhabens nämlich weder rechtlich
bindend noch hinreichend konkret, um schon jetzt vom Gericht die Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses verlangen zu können. Als öffentlich-rechtlicher Vertrag
kann die „Verständigung" während der Laufzeit des Rahmenbetriebsplans abhängig
vom Willen und der Interessenlage der Vertragsparteien jederzeit einvernehmlich an
veränderte Verhältnisse angepasst, aus anderen Gründen geändert oder gänzlich
aufgehoben werden. Zudem sieht sie wechselseitig keine konkreten, gerichtlich
durchsetzbaren und anschließend vollstreckbaren Ansprüche oder Sanktionen vor.
Inhaltlich bleiben die getroffenen Absprachen vage und ähneln einer bloßen politischen
Absichtserklärung. Die für sich gesehen konkrete zeitliche Vorgabe der Einstellung des
Bergwerks X. „spätestens am 30.06.2008" wird durch die Formulierung „unter der
Voraussetzung eines künftigen planmäßigen Abbaus" wieder relativiert. Der Zeitpunkt
der Einstellung des Abbaus ist damit aus heutiger Sicht nicht bestimmbar, weil die
Vertragsparteien das Abbauende von den Ungewissheiten eines reibungslosen
betrieblichen Ablaufs abhängig gemacht haben. In räumlicher Hinsicht benennen die
Vertragsparteien zwar konkrete Bauhöhen, die entweder gar nicht mehr oder nur noch
eingeschränkt abgebaut werden sollen, die konkreten Abbaulängen werden indessen
nicht festgelegt. Aus der Formulierung „bis zum Ufer" lässt sich eine solche
Längenbegrenzung jedenfalls nicht mit der notwendigen Genauigkeit ableiten. Wie die
Beigeladene sowohl in ihrem Schriftsatz vom 30. Januar 2006 als auch in der
mündlichen Verhandlung hat erkennen lassen, hat sie bislang zur Umsetzung der „X1.
Verständigung" auch noch keinen Antrag auf Änderung oder Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses gestellt, mit dessen Hilfe sich der Wille der
Vertragsparteien konkretisieren ließe. Sie hat vielmehr hinsichtlich möglicher
nachteiliger Wirkungen wegen der nur teilweisen Ausnutzung des bergrechtlichen
Planfeststellungsbeschlusses auf ein ggfs. noch durchzuführendes
Abschlussbetriebsplanverfahren und die Regelungen zum Bergschadensersatz
verwiesen.
Unbeschadet der Frage der Teilbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses kann der
Senat auch nicht von sich aus einen Teil aus dem gesetzten Rahmen herausnehmen.
Angesichts der Komplexität des Vorhabens bedarf es zunächst der behördlichen
Bestandsaufnahme der mit dem Absehen vom Abbau bestimmter Bauhöhen
verbundenen tatsächlichen Folgen und der Prüfung, wie sich die „X1. Verständigung"
insgesamt hinsichtlich der Ansprüche Dritter auswirkt. Denn der Rahmenbetriebsplan ist
nur die Grundlage für viele Einzelmaßnahmen, zu deren Umsetzung es weiterer
Betriebspläne bedarf.
77
Überdies machen die Kläger den auf § 77 VwVfG gestützten etwaigen Anspruch auf
Teilaufhebung aber auch deshalb verfrüht geltend, weil die Beklagte - wie in der
mündlichen Verhandlung unter Berufung auf ihr an die Beigeladene gerichtetes
Schreiben vom 15 September 2005 ausdrücklich betont - als zuständige Behörde
derzeit noch prüft, wie sie auf die unter dem 28. August 2005 geschlossene - mithin erst
wenige Monate alte - „X1. Verständigung" reagieren soll. Angesichts des
Rahmencharakters des Planfeststellungsbeschlusses und der Komplexität des
bergrechtlichen Betriebsplanverfahrens ist der Behörde, die ein Bergbauvorhaben
78
wegen dessen dynamischen Charakters ständig unter Kontrolle zu halten hat, ein
angemessener Prüfungszeitraum zuzubilligen.
Der Rechtsschutz wird durch die Verneinung eines Anspruchs auf Teilaufhebung zum
jetzigen Zeitpunkt auch nicht unzumutbar verkürzt, denn wegen der schriftsätzlichen
Ausführungen der Beigeladenen unter dem 30. Januar 2006 und den Erläuterungen in
der mündlichen Verhandlung anhand des vorgelegten Kartenmaterials ist für die Kläger
hinreichend deutlich, inwieweit ihre Grundstücke zukünftig noch im Einwirkungsbereich
des Bergbaus liegen werden. Überdies werden die Grundstücke der Kläger durch den
Planfeststellungsbeschluss nicht unmittelbar betroffen, weil er keine Gestattungswirkung
entfaltet. Die Ausnutzung des durch den Beschluss gesetzten Rahmens wird erst durch
nachfolgende Sonderbetriebspläne konkretisiert. Deshalb ist den Klägern für eine
Übergangszeit zuzumuten, die notwendige und der Beklagten im Zusammenwirken mit
der Beigeladenen obliegende Anpassung abzuwarten.
79
II. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss, der seine Rechtsgrundlage in den §§
52 Abs. 2a, 48 Abs. 2, 55 und 56 BBergG findet, verletzt die Kläger nicht in ihren
subjektiven Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Zulassungsentscheidung
verstößt weder gegen den Schutz der Kläger bezweckende öffentlichrechtliche
Vorschriften des Verfahrensrechts (1.) noch des materiellen Rechts (2.)
80
1. Die Zulassung des Rahmenbetriebsplans ist nicht in einer Weise verfahrensfehlerhaft
zustande gekommen, dass dadurch Rechte der Kläger verletzt werden, die zur
Aufhebung der Zulassungsentscheidung führen. Der Vortrag der Kläger, die Beklagte
habe mangels ausreichender Prüfungstiefe das hohe Schadenspotential im Hinterland
der Deiche auf Rahmenbetriebsplanebene nicht betrachtet, darin liege ein zur
Aufhebung führender Verstoß gegen das auf gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben
beruhende Recht der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP), vermag der Klage nicht zum
Erfolg zu verhelfen.
81
a) Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vermitteln
Verfahrensvorschriften grundsätzlich keine selbständig durchsetzbaren
Rechtspositionen, selbst wenn das Verfahrensrecht - wie z.B. die
Umweltverträglichkeitsprüfung - auf gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben beruht. Somit
bleibt ein Verfahrensfehler prozessual folgenlos, wenn er nicht zugleich kausal für eine
Verletzung materieller Rechtspositionen ist, so dass die Nichteinhaltung von
Verfahrensbestimmungen für sich genommen nicht zur Aufhebung eines
Planfeststellungsbeschlusses führen kann.
82
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. November 2002 - 9 VR 14.02 -, NVwZ 2003, 207, 209,
m. w. N.; zum Bergrecht siehe OVG NRW, Beschluss vom 28. Juli 1995 - 21 B 985/95 -,
ZfB 1995, 315, 318 ff.
83
Vielmehr kann ein Verfahrensfehler nur dann rechtlich relevant werden, wenn nach den
Umständen des Einzelfalls die konkrete Möglichkeit besteht, dass sich der gerügte
Fehler auf Abwehrrechte der Kläger ausgewirkt hat. Das ist - wie noch auszuführen sein
wird - schon aus materiell-rechtlichen Gründen nicht der Fall, weil der
streitgegenständliche Planfeststellungsbeschluss subjektiv-öffentliche Rechte der
Kläger nicht beeinträchtigt und die Beklagte die Frage der Machbarkeit
wasserrechtlicher Folgemaßnahmen zum Hochwasserschutz zutreffend beantwortet hat.
84
Es kommt hinzu, dass es sich bei der bergrechtlichen Betriebsplanzulassung, auf die
nach §§ 55, 48 Abs. 2 BBergG ein Rechtsanspruch besteht, um eine gebundene, nicht
aber um eine fachplanerische Entscheidung mit Gestaltungsspielraum handelt.
85
Vgl. BVerwG, Urteile vom 14. April 2005 - 7 C 26.03 -, NVwZ 2005, 954, 955, vom 14.
Dezember 1990 - 7 C 18.90 -, Buchholz 406.27 § 55 BBergG Nr. 3, und vom 4. Juli 1986
- 4 C 31.84 -, BVerwGE 74, 315, 322; kritisch: Durner, Konflikte räumlicher Planungen,
2004, S. 376.
86
Deshalb wäre - unbeschadet einer möglichen Heilung nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG
NRW - ein etwaiger Verfahrensfehler für sich gesehen mangels Kausalität nach § 46
VwVfG NRW, der über § 5 BBergG anwendbar ist, unbeachtlich.
87
Vgl. Sächs. OVG, Beschluss vom 18. Mai 1998 - 1 S 766/97 -, ZfB 1998, 202, und Urteil
vom 18. September 1997 - 1 S 354/96 -, ZfB 1997, 314, 325.
88
Davon abgesehen ist eine fehlerhafte Beteiligung der Kläger im
Planfeststellungsverfahren aber auch nicht erkennbar. Die Planauslegung ist in einer
Weise erfolgt, die geeignet war, den Klägern ihr Interesse an Information und
Beteiligung durch Anregungen und Bedenken bewusst zu machen und dadurch ihrer
sog. Anstoßfunktion hinreichend gerecht zu werden. Die Kläger haben entsprechende
Einwendungen auch erhoben. Es besteht kein Anhalt dafür, dass die Beklagte konkrete
Stellungnahmen der Kläger im Planfeststellungsverfahren nicht zur Kenntnis genommen
und bei der Entscheidung nicht in Erwägung gezogen hat. Die in diesem
Zusammenhang erhobene weitere Rüge, bereits auf der Ebene des
Rahmenbetriebsplans hätten wesentlich detailliertere Informationen über das Vorhaben
hinsichtlich Zerrungen, Pressungen und Schieflagen vorgelegt werden können und
müssen, betrifft nicht die Frage verfahrensrechtlich ordnungsgemäßer Beteiligung,
sondern wirft das materiellrechtliche Problem auf, ob und ggfs. auf welcher Planebene
des gestuften bergrechtlichen Betriebsplanverfahrens Einzelheiten und konkrete
Auswirkungen des Vorhabens zu prüfen sind.
89
b) Aus den schon unter a) genannten Erwägungen scheidet auch ein auf das UVP-
Recht gestützter Aufhebungsantrag aus. Die Kläger haben nach ständiger
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts keinen Anspruch auf Überprüfung, ob
die im Rahmen des Verfahrens durchgeführte UVP mit der erforderlichen Prüfungstiefe
vorgenommen wurde, weil es sich auch bei den einschlägigen
gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben um Verfahrensvorschriften handelt, deren
Einhaltung grundsätzlich nicht unabhängig von der Verletzung materieller Rechte
erzwungen werden kann.
90
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. März 2003 - 9 A 33.02 -, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr.
173, mit umfangreichen Nachweisen.
91
Entgegen der Auffassung der Kläger ergibt sich Abweichendes auch nicht aus der
Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften. Die von ihr in
diesem Zusammenhang angeführte sog. X2. -Entscheidung,
92
EuGH, Urteil vom 7. Januar 2004 - C-201/02 -, DVBl. 2004, 370,
93
betrifft einen nicht vergleichbaren Fall. Denn dort war eine UVP völlig unterblieben.
94
Davon kann selbst vor dem Hintergrund der von den Klägern behaupteten
Unzulänglichkeiten der Prüfung hier keine Rede sein.
Der Senat sieht derzeit auch (noch) keine Veranlassung, die Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts zum Drittschutz des UVP-Rechts (s.o.) angesichts der
Aufnahme des Artikels 10a in die Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985
über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten
Projekten (UVP-Richtlinie) durch die Richtlinie 2003/35/EG vom 26. Mai 2003 (ABl. L
156/17) in Frage zu stellen. Zur näheren Begründung wird auf die den Beteiligten
bekannte Entscheidung des Senats vom 27. Oktober 2005 im Verfahren 11 A 1751/04
verwiesen (dort Seiten 42 bis 45 des Urteilsabdrucks; Langtext in juris).
95
2. Aus den maßgeblichen materiell-rechtlichen Vorschriften des Bergrechts - hier den §§
55 und 48 Abs. 2 - ergibt sich ebenfalls keine Rechtsverletzung der Kläger durch die
angefochtene Zulassungsentscheidung. Dies gilt sowohl hinsichtlich der von ihnen
geltend gemachten unmittelbaren Einwirkungen des Abbaus auf ihr
Oberflächeneigentum und die damit womöglich verbundenen Einwirkungen auf ihre
körperliche Unversehrtheit (a) als auch der mittelbaren Gefahren für die genannten
Rechtsgüter wegen eines bergbaubedingt angeblich mangelhaften
Hochwasserschutzes (b). Das folgt aus Regelungsgegenstand und -wirkung der
Zulassung des Rahmenbetriebsplans.
96
a) Soweit die Kläger Bergschäden auf ihren Grundstücken und Beeinträchtigungen ihrer
Gesundheit durch Erschütterungen geltend machen und sich damit (parzellenscharf)
gegen bergbaubedingte Einwirkungen auf ihr Oberflächeneigentum wenden, werden sie
durch den Planfeststellungsbeschluss nicht in eigenen Rechten betroffen. Die Beklagte
hat im Wege der Rahmenbetriebsplanzulassung über die genannten Einwirkungen auf
das Oberflächeneigentum nicht entschieden, sondern die erforderliche inhaltliche
Auseinandersetzung auf nachfolgende Sonderbetriebspläne verlagert, so dass eine
Rechtsverletzung durch den angefochtenen Verwaltungsakt unter diesem Aspekt nicht
in Betracht kommt (aa). Durch die Verlagerungsentscheidung als solche werden -
unbeschadet ihrer objektiv-rechtlichen Zulässigkeit - Rechte der Kläger ebenfalls nicht
verletzt (bb).
97
aa) Die Beklagte hat nicht schon auf der Ebene des Rahmenbetriebsplans über die
Einwirkungen auf das private Oberflächeneigentum entschieden, sondern die Belange
der Oberflächeneigentümer erst in nachfolgenden Sonderbetriebsplanverfahren regeln
wollen. Das folgt bereits unmittelbar aus dem Wortlaut der Nebenbestimmung 1.3.12.3
zum Planfeststellungsbeschluss (S. 23) und dem weiteren Hinweis im Entscheidungsteil
des Beschlusses, dass die Planfeststellung Zulassungen für Haupt-, Sonder- und
Abschlussbetriebspläne nicht einschließt (siehe „1.1.2 Konzentrationswirkung"; S. 3), ist
aber auch der Begründung des Beschlusses zu entnehmen (siehe nur S. 129, 168 ff.,
173 ff., 176 ff., 228). Von diesem Verständnis des Regelungsumfanges des Beschlusses
gehen auch die Kläger aus. Denn sie beanstanden in wesentlichen Punkten nicht etwa,
dass der angefochtene Rahmenbetriebsplan sich zu den unmittelbaren Einwirkungen
des Bergbaus auf ihre Grundstücke verhält, sondern im Gegenteil, dass ihre Belange zu
Unrecht aus der Entscheidung ausgeklammert und auf nachfolgende Planebenen
verlagert worden sind.
98
bb) Selbst wenn - was zwischen den Beteiligten umstritten ist - trotz des dynamischen
Charakters des Bergbaus schon im Zeitpunkt der Zulassung eines
99
Rahmenbetriebsplans eine parzellenscharfe Ermittlung der bergbaubedingten Folgen
für das Oberflächeneigentum technisch möglich sein sollte,
dazu neigend VG Saarland, Beschluss vom 25. Januar 2002 - 2 F 82/01 -, ZfB 2003,
124; s.a. Ludwig, Auswirkungen der FFH-RL auf Vorhaben zum Abbau von
Bodenschätzen nach dem BBergG, Leipzig 2004, S. 64 ff.,
100
und wenn zudem - etwa wegen der Vorgaben des UVP-Rechts - die
Verlagerungsentscheidung den Planfeststellungsbeschluss rechtwidrig machte, fehlte
es jedenfalls an einer Rechtsverletzung der Kläger. Die Regelungen des
Bundesberggesetzes zum obligatorischen Rahmenbetriebsplan verschaffen den
Klägern keine wehrfähige Rechtsposition, soweit der Planfeststellungsbeschluss keine
belastenden rechtsverbindlichen Entscheidungen trifft (1). Die Verlagerung ist
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (2). Sie widerspricht auch nicht der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Grundsatz der
Problembewältigung (3).
101
(1) Das Bergrecht vermittelt dem Oberflächeneigentümer kein wehrfähiges Recht auf
eine frühzeitige abschließende Beurteilung seiner individuellen Belange. Die
Einführung der Planfeststellung für die Zulassung bestimmter Rahmenbetriebspläne hat
an der grundsätzlichen Ausrichtung des durch Betriebspläne gekennzeichneten
bergrechtlichen Verfahrens nichts geändert. Die Planfeststellungspflicht hat das
Rahmenbetriebsplanverfahren zu einem Trägerverfahren für die erforderliche UVP
umgestaltet. Durch die Novellierung des Bundesberggesetzes im Jahre 1990 hat der
Gesetzgeber die Zulassung von Rahmenbetriebsplänen für bestimmte umweltrelevante
Bergbauvorhaben verändert und den notwendigen Inhalt eines Rahmenbetriebsplans
auf die Einhaltung aller umweltrechtlich einschlägigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften
erstreckt. Der Plan muss mithin in umweltrechtlicher Hinsicht nunmehr so ausführlich
sein, dass eine UVP vorgenommen werden kann. Trotz dieser Änderung und der
zusätzlich mit der Gesetzesnovellierung verbundenen Vorstellung bei Einführung des
obligatorischen Rahmenbetriebsplans, es sollten gemäß § 57a Abs. 5 erster Halbsatz
BBergG Einwendungen, die gegen ein Vorhaben geltend gemacht werden oder geltend
gemacht werden können, nur einmal - und zwar im Rahmen des
Planfeststellungsverfahrens - geprüft und abschließend behandelt werden
102
- vgl. Amtliche Begründung BT-Drs. 11/4015 S. 12; vgl. auch Gaentzsch, Die
bergrechtliche Planfeststellung, in: Festschrift für I. Sendler, München 1991, S. 403, 416
f. -,
103
ist der Gesetzgeber von der wegen der Prognoseunsicherheit des Bergbaus
grundsätzlich erforderlichen Konzeption der zeitlichen Abfolge von Betriebsplänen nicht
abgerückt. Ungeachtet seiner Zielvorstellungen hat er es nämlich auch nach Einführung
des Planfeststellungsverfahrens auf der Ebene des Rahmenbetriebsplans bei der
(bisherigen) Konzeption mit Rahmen-, Haupt-, Sonder- und Abschlussbetriebsplänen
belassen (vgl. §§ 52 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 2 und Abs. 2a, 53, 57a Abs. 5 BBergG) und mit
dem Gesetz zur Änderung des BBergG vom 12. Januar 1990 (BGBl. I S. 215) die Sätze
2 bis 5 in § 48 Abs. 2 und die Regelung in § 57a Abs. 5 zweiter Halbsatz BBergG
aufgenommen. Mit dem Zusatz im zweiten Halbsatz „außer in den in § 48 Abs. 2 Satz 2
genannten Fällen des Schutzes Dritter" wird die ursprünglich im Gesetzentwurf noch
verfolgte durchgängige Konzentrationswirkung des Planfeststellungsbeschlusses
nämlich durchbrochen, so dass für den Fall einer unverhältnismäßigen Beeinträchtigung
104
des Oberflächeneigentums § 48 Abs. 2 BBergG weiterhin anwendbar bleibt und dieser
Gesichtspunkt auch bei nachfolgenden Betriebsplänen geprüft werden kann.
Ausweislich der Gesetzesbegründung sollte dadurch die Dynamik der sich - mangels
Gestattungswirkung - an den Rahmenbetriebsplan grundsätzlich anschließenden
einzelnen Betriebsplänen erhalten bleiben, um die bergbaulichen Vorhaben
entsprechend den Erfordernissen der Lagerstätten und sonstigen bergbaulichen
Gegebenheiten entwickeln zu können.
Vgl. Amtliche Begründung BT-Drs. 11/4015,
105
S. 11.
106
Entgegen der Auffassung der Kläger steht auch die Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts, nach der den Vorschriften über die Zulassung eines
Rahmenbetriebsplans (§§ 48 Abs. 2 und 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BBergG) im Hinblick auf
Art. 14 GG in gewissem Umfang drittschützender Charakter beizumessen ist, der
Konzeption der zeitlichen Abfolge von Betriebsplänen nicht entgegen. So können
Oberflächeneigentümer zwar geltend machen, ihr grundrechtlich geschütztes Eigentum
sei durch zu erwartende Bergschäden in seinem sachlichen Substrat bedroht.
Bergbauliche Einwirkungen auf das Grundeigentum Dritter können auch
Abwehrmaßnahmen rechtfertigen, wenn sie über die Schädigung einzelner hinaus als
gemeinschädlich zu qualifizieren sind.
107
Grundlegend BVerwG, Urteil vom 16. März 1989 - 4 C 36.85 -, BVerwGE 81, 329, 339 ff.
(N1. -Kapellen-Urteil); Urteil vom 13. Dezember 1991 - 7 C 25.90 -, BVerwGE 89, 246,
248 ff. (Gasspeicher-Urteil); Urteil vom 9. November 1995 - 4 C 25.94 -, BVerwGE 100,
31, 35 (Rammelsberg-Urteil).
108
Das Bundesverwaltungsgericht hat aber mit Blick auf die mögliche
Verfassungswidrigkeit des Berggesetzes nur verlangt, dass die Belange der
Oberflächeneigentümer zu berücksichtigen sind, wenn mit
Eigentumsbeeinträchtigungen von einigem Gewicht zu rechnen ist, bisher aber nicht
festgelegt, an welcher Stelle des Verfahrens diese Belange abschließend zu behandeln
sind,
109
vgl. Saarl. OVG, Urteile vom 21. April 2004 - 2 R 22/03 -, ZfB 2005, 207, 220, und 2 R
26/03 -, ZfB 2005, 188, 203.
110
Etwas anderes mag in diesem Zusammenhang gelten, wenn schon auf der Ebene des
Rahmenbetriebsplans zweifelsfrei zu erkennen wäre, dass der Durchführung des
Vorhabens mit Blick auf das Oberflächeneigentum im Sinne der Machbarkeit
unüberwindbare Hindernisse entgegenstehen, weil schwerwiegende - über das
„normale" Bild von Bergschäden hinausgehende - Folgen des Bergbaus unvermeidbar
sind. Für die Gefahr einer solchen Entwicklung hat der Senat nach dem derzeitigen
Erkenntnisstand allerdings keinerlei Anhaltspunkte, soweit Eigentümerinteressen der
Kläger betroffen sind. Das Bundesverwaltungsgericht hat nach den sog. N1. -L2. -
Entscheidungen eine Berücksichtigungspflicht des grundgesetzlich über Art. 14 GG
geschützten Privateigentums nur für den Fall verlangt, dass die Schäden insgesamt das
Ausmaß eines Gemeinschadens erreichen. Bei kleinen oder mittleren Bergschäden
verbleibt es hingegen beim Vorrang des Bergrechts, das die Betroffenen auf den
späteren Ersatz von Bergschäden über §§ 110 ff. und §§ 114 ff. BBergG verweist.
111
BVerwG, Urteile vom 16. März 1989 - 4 C 36.85 -, BVerwGE 81, 329, 344 ff., und - 4 C
25.86 -, Buchholz 406.27 § 48 BBergG Nr. 3; Beschluss vom 17. Dezember 1998 - 4 B
125.98 -, ZfB 1999, 21, 22.
112
Das gilt auch insoweit, als die Kläger eine Gesundheitsgefährdung wegen
abbaubedingter Erschütterungen geltend machen. Die Beklagte hat dieses Problem
gesehen und dazu ausgeführt, bislang seien bis auf wenige Ausnahmen
Schwingungswerte gemessen worden, die mit 5 mm/s deutlich unter den Werten der
DIN 4150, Teil 2 gelegen hätten; bei einem solchen Wert sei bereits eine Belästigung
auszuschließen (siehe PFB S. 66 unter 2.1.4.7 und Begründung S. 121; siehe auch
PFB S. 229). Anhaltspunkte dafür, dass wegen erschütterungsbedingter Einwirkungen
auf die Kläger der Durchführung des Vorhabens unüberwindbare Hindernisse
entgegenstehen, gibt es nicht.
113
(2) Verfassungsrecht steht der bergrechtlichen Verfahrensstufung ebenfalls nicht
entgegen. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 14 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3
Satz 1 GG können auch durch ein Zusammenwirken mehrerer aufeinander folgender
Verfahrensstufen erfüllt werden. Es steht dem Gesetzgeber ungeachtet der
verfahrensrechtlichen Garantiefunktion des Eigentumsgrundrechts frei, zur planerischen
Bewältigung komplexer raumgreifender und konfliktträchtiger Infrastrukturvorhaben
"Systeme vorausliegender Planungsstufen und mehrstufiger Entscheidungsverfahren"
einzuführen und die Beteiligungs- sowie Klagerechte betroffener Dritter (insbesondere
der Grundeigentümer) auf eine nachgeordnete zur außenverbindlichen Entscheidung
führende Verfahrensstufe zu begrenzen, soweit von den vorausliegenden Ebenen keine
irreversiblen nachteiligen Rechtswirkungen ausgehen.
114
Vgl. BVerwG, Urteile vom 11. Juli 2002 - 4 C 9.00 -, BVerwGE 116, 365, 373 ff. (zum
Energierecht) und vom 24. Oktober 2002 - 4 C 7.01 -, BVerwGE 117, 138 ff.
(Transitpipeline MERO).
115
Hiervon ausgehend ist die vorgesehene Verfahrensstufung verfassungsrechtlich
unbedenklich, denn für die Kläger nachteilige, irreversible Rechtswirkungen enthält der
Planfeststellungsbeschluss nicht. Insbesondere werden mit der Beschränkung seiner
Bindungswirkung durch den Verweis auf die Sonderbetriebspläne die betroffenen
Oberflächeneigentümer mit ihren Einwendungen auf den nachfolgenden
Verfahrensstufen nicht ausgeschlossen (vgl. § 57a Abs. 5, zweiter Halbsatz BBergG).
116
(3) Auch auf den „allgemeinen Grundsatz der Problembewältigung" können sich die
Kläger nicht stützen. Denn dieser Grundsatz, nach dem in die Planung eines Vorhabens
in umfassender Weise alle planerischen Gesichtspunkte einzubeziehen sind, die zur
möglichst optimalen Verwirklichung der gesetzlich vorgegebenen Planungsaufgabe,
aber auch zur Lösung der vom Vorhaben in seiner räumlichen Umgebung
aufgeworfenen Probleme von Bedeutung sind,
117
Vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 1. Juli 1999 - 4 A 27.98 -, BVerwGE 109, 192, 201
(Straßenplanung); vom 27. Oktober 1998 - 11 A 1.97 -, BVerwGE 107, 313
(Flughafenplanung),
118
gilt allein für planerische Entscheidungen, die dadurch gekennzeichnet sind, dass eine
Fülle widerstreitender Belange untereinander und gegeneinander abgewogen werden
119
müssen. Hiermit ist die bergrechtliche Zulassungsentscheidung nicht vergleichbar, weil
keine planerische, sondern eine gebundene Entscheidung zu treffen ist. Nach § 55 Abs.
1 BBergG ist die Zulassung eines Betriebsplans zu erteilen, wenn die dort im einzelnen
genannten Voraussetzungen erfüllt sind. Der zuständigen Behörde steht nicht einmal
ein Versagungsermessen zu.
BVerwG, Urteil vom 2. November 1995 - 4 C 14.94 -, BVerwGE 100, 1, 10, m. w. N.
(Salzstock Gorleben).
120
b) Nichts anderes gilt für hochwasserbedingte Gefahren für das private
Oberflächeneigentum und die körperliche Unversehrtheit, d. h. den konkreten
Hochwasserschutz. Die von den Klägern behauptete bergbaubedingte Unsicherheit der
Hochwasserschutzanlagen vermag eine wehrfähige Rechtsposition nicht zu begründen,
obwohl nicht auszuschließen ist, dass der von den Klägern befürchtete Bruch der
Rheindeiche bei den im Rahmenbetriebsplanverfahren ermittelten Überflutungsflächen
und -höhen auch deren Oberflächeneigentum und ihre körperliche Unversehrtheit
beeinträchtigen würde. Insoweit kann der Senat für seine weiteren Überlegungen
offenlassen, ob den von den Klägern aufgeworfenen deichrechtlichen Fragen
Drittschutz zukommt, wenngleich die Kläger bei den in Rede stehenden, lediglich
mittelbar hervorgerufenen Gefahren - wie generell in Katastrophenfällen - wohl eher als
Teil der Allgemeinheit betroffen werden. Der Rahmenbetriebsplan ist in diesem Punkt
jedenfalls nicht rechtswidrig, obwohl die Beklagte die konkreten Einzelheiten des
bergbaubedingten Hochwasserschutzes unstreitig nicht geregelt hat, sondern unter
1.4.2 auf die Einzelheiten im Planfeststellungsverfahren zur Errichtung und Sanierung
von Deichen hinweist.
121
Zur näheren Begründung verweist der Senat auf das den Beteiligten bekannte Urteil
vom 27. Oktober 2005 in der insoweit gleichgelagerten Streitsache 11 A 1751/04, in
dem er zur Frage der Sicherheit der Hochwasserschutzanlagen im Einwirkungsbereich
des Bergbaus bereits im einzelnen ausgeführt hat:
122
„Der Rahmenbetriebsplan ist in diesem Punkt jedenfalls nicht rechtswidrig, obwohl die
Beklagte die konkreten Einzelheiten des bergbaubedingten Hochwasserschutzes
unstreitig nicht geregelt und damit entgegen dem allgemein im Planfeststellungsrecht
geltenden Grundsatz der Konfliktbewältigung nicht alle mit dem Vorhaben verbundenen
notwendigen Folgemaßnahmen (hier: wasserrechtliche Fragen) auf der Ebene des
Rahmenbetriebsplans abschließend geklärt hat. Das ist allerdings nicht allein Folge des
dynamischen Charakters des auf die besonderen Bedürfnisse des Bergbaus
abgestimmten abgestuften Betriebsplansystems und einer von der Klägerin unter dem
Gesichtspunkt des effektiven Rechtsschutzes beklagten Problemverlagerung in künftige
Haupt- und Sonderbetriebspläne. Die Verfahrenstrennung beruht vielmehr in erster Linie
auf § 57b Abs. 3 Satz 3 BBergG, wonach „das Verfahren nach den anderen Vorschriften
durchzuführen" ist, wenn „für Folgemaßnahmen nach anderen Vorschriften
Planfeststellungsverfahren vorgesehen sind". Bei den hier in Rede stehenden
bergbaubedingten Deichertüchtigungen - wie beispielsweise Erhöhungen der
Deichkrone, der Einbringung von Spundwänden, dem Einbau von dränfähigen Auflagen
usw. (siehe S. 24 des Beschlusses) - handelt es sich um Folgemaßnahmen an anderen
Anlagen, die nicht bergbautypisch sind und für die nach § 31 Abs. 2 Satz 2 WHG in der
zum Zeitpunkt des Planfeststellungsbeschlusses maßgeblichen Fassung eine
eigenständige wasserrechtliche Planfeststellung vorgesehen ist. Insoweit kommt es
auch nicht darauf an, ob die für den Deichausbau zuständige Fachbehörde tatsächlich
123
ein Planfeststellungsverfahren durchführt oder sich - wie zum Teil geschehen - bei
Einzelmaßnahmen, die keine Umweltverträglichkeitsprüfung erfordern, stattdessen auf
die Erteilung einer Plangenehmigung nach § 31 Abs. 3 WHG beschränkt. Denn wie sich
aus dem Wortlaut des § 57b Abs. 3 BBergG („ … Planfeststellungsverfahren vorgesehen
…") ergibt, kommt es allein auf die Planfeststellungsfähigkeit der Maßnahme an.
Aus den von der Klägerin schriftsätzlich vorgetragenen und in der mündlichen
Verhandlung nochmals eindringlich geschilderten Gründen (bergbaubedingte
Risikoerhöhung eines Deichbruchs, immenses Schadenspotential, Erschwerung des
Rechtsschutzes) mag es zwar wünschenswert sein, die Fragen des
Hochwasserschutzes schon auf der Ebene des Rahmenbetriebsplans umfassend zu
ermitteln und abschließend zu beantworten. Auch hat die Klägerin zutreffend darauf
hingewiesen, dass notwendige Folgemaßnahmen, um die es hier unstreitig geht, im
Planfeststellungsrecht in der Regel von der Konzentrationswirkung des § 75 VwVfG
NRW erfasst werden. Das BBergG ordnet indes ausdrücklich eine Durchbrechung
dieser allgemeinen Grundsätze an. Der Wortlaut der Vorschrift ist eindeutig und nicht
auslegungsfähig. Sinn und Zweck dieser (Spezial-)Regelung ist es, abweichend von
den Konzentrationsregeln des allgemeinen Verfahrensrechts die Entscheidung über das
Ob und das Wie von Maßnahmen, deren Verwirklichung zwar Voraussetzung für den
konkreten Abbau ist, den Bergbau als solchen allerdings nicht betreffen, bei den
entsprechenden Fachbehörden zu belassen. Eine andere Sichtweise ergibt sich auch
nicht aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift. Im Gegenteil sollte nach der
Beschlussempfehlung und dem Bericht des Ausschusses für Wirtschaft vom 8.
November 1989 zur Änderung des Berggesetzes für „derartige aus dem spezifisch
bergrechtlichen Bereich herausfallende Folgemaßnahmen [der] Vorrang des jeweiligen
fachgesetzlichen Planfeststellungsverfahrens" angeordnet werden (Hervorhebung durch
den Senat). In diesem Zusammenhang werden als Beispiel gerade „durch
bergbaubedingte Senkungen notwendige Deichaufschüttungen" benannt.
124
Vgl. BT-Drucks. 11/5601, S. 14.
125
Soweit die Klägerin hierzu vorgebracht hat, hiermit könnten allenfalls „marginale
Deichaufschüttungen", die erst „Jahrzehnte später anfielen", gemeint sein, vermag der
Senat dem nicht zu folgen. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber
zwischen verschiedenen Folgemaßnahmen unterscheiden wollte, etwa im Hinblick
darauf, wann sie anfallen, ob sie besonders folgenschwer sind, ein besonders hohes
Risikopotential in sich bergen oder Ähnliches.
126
Das bedeutet allerdings nicht, dass das bergrechtliche und das wasserrechtliche
Planfeststellungsverfahren losgelöst nebeneinander stehen, so dass die zuständige
Bergbehörde alle mit den notwendigen Folgemaßnahmen zusammenhängenden
Problemen unbeachtet lassen darf. Eine solche Vorgehensweise würde gegen den
Grundsatz der Konfliktbewältigung verstoßen, der durch den Gesetzgeber mit § 57 b
Absatz 3 Satz 3 BBergG in Bezug auf Folgemaßnahmen zwar modifiziert, nicht aber
völlig aufgegeben worden ist. Davon ist die Beklagte auch zutreffenderweise
ausgegangen. Denn sie hat im bergrechtlichen Zulassungsverfahren den
Hochwasserschutz aus ihrer Betrachtung nicht gänzlich ausgeblendet, vielmehr hat sie
die beiden - rechtlich grundsätzlich selbständigen - Planfeststellungsverfahren über die
Prüfung der Machbarkeit (aaa) und die Aufnahme einer Zuvor-Klausel als
Nebenbestimmung (bbb) hinreichend miteinander verknüpft.
127
(aaa) Die Beklagte hat - wie sowohl der Inhalt des Planfeststellungsbeschlusses (siehe
dort S. 143) als auch die im Verfahren eingeholten Fachgutachten (siehe
Gliederungspunkt "1.2.2 Antragsunterlagen") zeigen - zunächst geprüft, ob das
Vorhaben trotz der Problematik des Hochwasserschutzes im Sinne der Machbarkeit und
Beherrschbarkeit überhaupt verwirklicht werden kann. Diese Frage hat sie im Ergebnis
bejaht; dagegen ist nichts zu erinnern.
128
Soweit die Klägerin gegen die Machbarkeitsuntersuchung eingewandt hat, es würden
stets dieselben Prüfgutachter beauftragt, deren Stellungnahmen wegen ihres eigenen
wirtschaftlichen Interesses an weiteren Aufträgen nicht objektiv seien, bleiben diese
Vorwürfe pauschal und werden durch nichts Konkretes belegt. In der Sache wird die
Machbarkeitsuntersuchung jedenfalls nicht nachhaltig in Frage gestellt. Denn das
positive Ergebnis der - nach dem Grundsatz der Konfliktbewältigung gebotenen (s.o.) -
Prognose zur Machbarkeit ist selbst nach den Ausführungen des klägerischen
Gutachters in der mündlichen Verhandlung nicht zu beanstanden. Wie zuvor schon der
Mitarbeiter des Staatlichen Umweltamtes L3. , C. , und der Prüfgutachter Dr. L4. in
Zusammenfassung ihrer jeweiligen schriftlichen Stellungnahmen erläutert haben, hat
nämlich auch Prof. T. als von der Klägerin beauftragter Sachverständiger auf Befragen
ausdrücklich bestätigt, dass nach den anerkannten Regeln der Technik bei den unter
Bergbaueinwirkung geratenden Deichen das bisherige Schutzniveau erhalten werden
kann und sich die bergbaubedingt erhöhte Versagenswahrscheinlichkeit mit
technischen Mitteln ausgleichen lässt. Er hat des weiteren ausdrücklich zugestanden,
dass seine - zu den Akten gereichten - umfangreichen Ausführungen zur
Standsicherheit von Deichen neben der Versagenswahrscheinlichkeit auch die
Risikoerhöhung durch die Vergrößerung der Polderflächen berücksichtigen, diese
Betrachtungsweise indessen zwar dem Stand der Wissenschaft, nicht aber dem -
rechtlich maßgeblichen - derzeitigen Stand der Technik entspricht. Angesichts der
mithin im Ergebnis übereinstimmenden Auffassungen der Gutachter steht zur
Überzeugung des Senats fest, dass die von der Beklagten getroffene, als behördliche
Prognoseentscheidung gerichtlich ohnehin nur eingeschränkt überprüfbare Beurteilung
der Beherrschbarkeit der Deichproblematik nicht zu beanstanden ist. Danach stehen der
Verwirklichung des Vorhabens keine von vornherein unüberwindlichen Hindernisse
entgegen. Deshalb war der Senat auch nicht gehalten, den von der Klägerin in
zahlreichen Schriftsätzen erhobenen Bedenken hinsichtlich wasserbautechnischer
Einzelfragen wie Rissbildungen, mögliche Erosion bei Durchströmung, Belastbarkeit
des Deichkörpers, Aufbruchsicherheit, Piping usw. nachzugehen. Sie betreffen letztlich
nicht Fragen der Machbarkeit, sondern der konkreten technischen Umsetzung
wasserbaulicher Maßnahmen im Einzelfall und sind - wie es § 57b Abs. 3 Satz 3
BBergG ausdrücklich vorsieht - als solche der selbständigen Prüfung im Rahmen der
notwendigen wasserrechtlichen Verfahren vorbehalten.
129
(bbb) Überdies hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung den
Planfeststellungsbeschluss mit Billigung der Beigeladenen geändert und nunmehr in
Form der Nebenbestimmung 1.3.13 ausdrücklich geregelt, dass der Beginn des Abbaus
die Verwirklichung der wasserrechtlich notwendigen Maßnahmen voraussetzt. Zuvor
war dieser Passus nur als Hinweis (vgl. 1.4.2) aufgenommen. Diese verbindliche
Verkoppelung des Bergrechts mit dem Wasserrecht hält der Senat - wie dargelegt -
unter dem Gesichtspunkt der Konfliktbewältigung für angezeigt. Die Notwendigkeit folgt
im Übrigen auch aus der Funktion des Rahmenbetriebsplans als Kontrollinstrument der
Bergbehörde. Insbesondere angesichts seiner langen Laufzeit von hier immerhin
siebzehn Jahren, aber auch wegen der bergbautypischen Unsicherheiten des
130
Abbauverlaufs muss es ihr möglich sein, auf Veränderungen nachträglich reagieren zu
können, d.h., das Bergamt muss trotz der Zuständigkeit der Wasserbehörden für den
ausgelagerten Teil das Gesamtvorhaben einschließlich der abbaubedingten
Folgemaßnahmen auf den nachfolgenden Ebenen des Betriebsplanverfahrens
weiterhin federführend unter Kontrolle behalten. Dem dagegen in der mündlichen
Verhandlung von der Klägerin erhobenen Einwand, erfahrungsgemäß nehme die
Bergbehörde ihre diesbezügliche Verantwortung auf den dem Rahmenbetriebsplan
nachfolgenden Ebenen rein tatsächlich nicht war, dazu fehle es schon an ausreichender
Verwaltungskapazität, sind die Beklagte und die Beigeladene unter Nennung
verschiedener Beispiele substantiiert entgegengetreten. Ohnedies ist zu beachten, dass
die Einzelheiten der konkreten Umsetzung der Vorgaben des Rahmenbetriebsplans in
den zukünftigen, den Abbau erst gestattenden Betriebsplänen nicht Streitgegenstand
dieses Verfahrens sind, weil sich die feststellende Wirkung des
Planfeststellungsbeschlusses auf die rechtlich verbindliche Verkoppelung des
Bergrechts mit dem Wasserrecht beschränkt."
An dieser Beurteilung des Verhältnisses zwischen Bergrecht und Wasserrecht in Bezug
auf den Hochwasserschutz hält der Senat fest.
131
B. Hilfsanträge
132
Die Hilfsanträge sind ebenfalls abzulehnen. Die Kläger rügen zu Unrecht, das
Verwaltungsgericht habe sich mit den Hilfsanträgen inhaltlich nicht befasst. Ein
Anspruch auf die begehrte Beschränkung des Abbaus und die Regelung konkreter
Vorgaben hinsichtlich der Abbauführung bzw. des Hochwasserschutzes bereits auf
Rahmenbetriebsplanebene ist schon deshalb ausgeschlossen, weil die Kläger - wie
unter A. ausgeführt - weder durch die Zulassung des Abbaus noch wegen der auf die
Machbarkeit beschränkten Prüfung des erforderlichen Hochwasserschutzes in eigenen
Rechten verletzt sind. Der in der mündlichen Verhandlung beschränkt auf die Kläger zu
6. und 10. zusätzlich gestellte Hilfsantrag greift ebenfalls nicht durch. Wie unter A. I.
dargelegt, liegen jedenfalls derzeit die Voraussetzungen für eine Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses nach § 77 Satz 1 VwVfG nicht vor.
133
Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 2, 159 VwGO, 100 ZPO. Es
entspricht der Billigkeit, die Erstattungsfähigkeit der außergerichtlichen Kosten der
Beigeladenen auszusprechen, weil sie sich mit der Antragstellung einem Kostenrisiko
ausgesetzt hat (vgl. §§ 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO). Die weiteren
Nebenentscheidungen beruhen auf den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.
134
Die Revision ist wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen (§ 132
Abs. 2 Nr. 1 VwGO), um über den Fall hinaus zu klären, ob die Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts zum Rechtsschutz bei Verstößen gegen das
Verfahrensrecht wegen der geänderten gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben zu
modifizieren ist und ob Oberflächeneigentümer bei der Zulassung eines obligatorischen
Rahmenbetriebsplans in eigenen Rechten verletzt werden können, wenn die zuständige
Bergbehörde die Entscheidung über deren Belange einem Sonderbetriebsplan
vorbehalten hat.
135
Vgl. bereits Senatsurteil vom 27. Oktober 2005 - 11 A 1751/04 - sowie BVerwG,
Beschlüsse vom 15. Juni 2005 - 7 B 124 und 126.04 -.
136
137