Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 07.04.2004
OVG NRW: englisch, programm, unterrichtsfach, verfügung, erwerb, mitbestimmung, grundausbildung, qualifikation, form, zuschuss
Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 832/02.PVL
Datum:
07.04.2004
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
1 A 832/02.PVL
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 34 K 4708/01.PVL
Tenor:
Die Beschwerde wird mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass der Tenor
der angefochtenen Entscheidung wie folgt neu gefasst wird:
Es wird festgestellt, dass das von der Beteiligten im Jahre 2001
verfasste und im Kern noch fortgeltende Programm für die Qualifizierung
"Sprachqualifikation Englisch" für Lehrkräfte in der Primarstufe ohne
bisherige Lehrbefähigung für das Unterrichtsfach Englisch gemäß § 72
Abs. 4 Satz 1 Nr. 17 LPVG NRW der Mitbestimmung des Antragstellers
unterliegt.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.
G r ü n d e
1
I.
2
Die Beteiligte plante die Einführung des Unterrichtsfachs Englisch in der Primarstufe ab
der Klasse 3 zum 1. August 2003. Hierzu sollte zu dem besagten Stichtag an jeder
Schule mindestens eine für jenes Fach qualifizierte Primarstufen-Lehrkraft zur
Verfügung stehen. Angestrebt war neben umfassenden didaktisch-methodischen
Kenntnissen eine hohe zielsprachliche Kompetenz. Mit Blick darauf, dass die
Lehrerausbildung die erforderliche Anzahl der dafür benötigten Englischlehrkräfte weder
über das Studium noch über die Erweiterungsprüfung bereitstellen konnte, bestand die -
vom Referat 714 der Beteiligten im März 2001 in Form eines Programms schriftlich
fixierte sowie darüber hinaus in nachfolgenden Informationsschreiben von Mai und Juli
2001 (letzteres enthält eine überarbeitete Fassung) niedergelegte und näher erläuterte -
Absicht, "in einer einmaligen Qualifizierungsoffensive Lehrkräften, die bisher über keine
Fakultas in Englisch verfügen, die Möglichkeit zu eröffnen, eine fundierte sprachliche
Qualifikation über eine Weiterbildungsmaßnahme zu erwerben." Das Land stellte hierzu
Finanzmittel in Höhe von 4 Millionen DM zur Verfügung. Finanziert werden sollte je ein
Angebot pro Grundschule bzw. zielgleicher Sonderschule mit einem Zuschuss in Höhe
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von 1000 DM. Bei mehreren Interessenten pro Schule oblag die Auswahl dem
jeweiligen Schulleiter. Adressaten der Qualifizierungsoffensive waren (in erster Linie
unbefristet eingestellte) Lehrkräfte in Grund- und zielgleichen Sonderschulen, die bereit
waren, sich für das neue Unterrichtsfach qualifizieren zu lassen. Als zu erreichendes
Qualitätsprofil wurde den Lehrern die - sich am Allgemeinen Europäischen
Referenzrahmen für das Lernen und Lehren von Sprachen orientierende -
berufsbezogene Kompetenzstufe C 1 vorgegeben. Die sprachliche Qualifikation konnte
und kann nach wie vor prinzipiell über jeden Anbieter von Weiterbildungsmaßnahmen
(z. B. Sprachenschulen, VHS) erworben werden, sofern folgende
Anerkennungsvoraussetzungen gegeben sind: Erteilung eines Zertifikats über das
Qualitätsprofil C 1 am Ende des Kurses, Aussparung der Unterrichtszeit. Die
Beendigung der gesamten Qualifizierung war (ursprünglich) bis zum Ende des
Schuljahres 2002/2003 vorgesehen. In einer den Informationen beigefügten FAQ- Liste
(Liste der häufigsten Fragen und Antworten) wurden nähere Einzelheiten erläutert. U.a.
wurde darauf hingewiesen, dass mit Blick auf die generelle Initiierung durch die
Beteiligte für die Präsenzveranstaltungen der jeweiligen Anbieter dienstlicher
Unfallschutz gewährt werde.
Außerdem ist ab 1. Februar 2002 mit didaktisch-methodischen Lehrerfortbildungen für
den zukünftigen Englischunterricht begonnen worden; für letztere Maßnahme besteht
über die Mitbestimmungspflicht zwischen den Beteiligten kein Streit.
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Bei der Aufstellung und Realisierung des Programms "Sprachqualifikation Englisch" (im
Übrigen) mit dem zuvor in seinen Eckpunkten umschriebenen Inhalt ist der Antragsteller
demgegenüber nicht beteiligt worden. Er hält allerdings eine nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr.
17 LPVG NRW mitbestimmungspflichtige Maßnahme für gegeben. Die Beteiligte hat im
Rahmen der schriftlichen Fixierung des Programms im März 2001 eine
Mitbestimmungspflicht verneint, weil die zusätzliche Sprachqualifikation
notwendigerweise zur Aufrechterhaltung des erforderlichen dienstlichen
Leistungsstandards stattfinde. Der Sinn der Mitbestimmung sei es demgegenüber, über
eine gerechte Verteilung der Mitbestimmungschancen zu wachen. Eine Auswahl der
Lehrkräfte durch die Schulämter finde jedoch nicht statt. Seien an einer Schule mehrere
Lehrkräfte bereit, einen anerkannten Sprachkurs zu absolvieren, so entscheide die
Schulleitung.
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Der Antragsteller hat am 14. August 2001 das vorliegende Beschlussverfahren
eingeleitet.
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Mit dem angefochtenen Beschluss hat die Fachkammer für
Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts Düsseldorf dem Antrag,
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festzustellen, dass die Qualifizierungsmaßnahme zum Erwerb der Sprachqualifikation
Englisch als Voraussetzung für eine Unterrichtserlaubnis in diesem Fach an der
Grundschule für Lehrkräfte in der Grundschule ohne Lehrbefähigung für das
Unterrichtsfach Englisch gemäß § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 17 LPVG NRW
mitbestimmungspflichtig ist,
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antragsgemäß mit im Wesentlichen folgender Begründung stattgegeben: Das Programm
"Sprachqualifikation Englisch" sei eine Maßnahme i.S.v. § 66 Abs. 1 LPVG NRW.
Maßnahmen der Dienststelle seien alle Handlungen oder Entscheidungen, die
innerdienstlich die Belange der Beschäftigten berührten. Auch ein "Angebot", dessen
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Annahme - wie hier - freiwillig sei, könne diese Voraussetzungen erfüllen. Gerade im
Bereich allgemeiner Fragen der Fortbildung wäre anders ein Mitbestimmungsfall kaum
möglich, weil die Teilnahme an Fortbildungsveranstaltungen weitgehend vom freien
Entschluss der Bediensteten abhänge. Die "Sprachqualifikation Englisch" habe eine
Frage der Fortbildung, nicht der Ausbildung zum Gegenstand. Soweit nach Abschluss
der Ausbildung eine Ausübung des Berufs bereits möglich sei und der weitere Erwerb
von Kenntnissen dem beruflichen Fortkommen diene, sei eine Fortbildung und keine
Ausbildung gegeben. Die Fortbildung betreffe alle Maßnahmen, die an den
vorhandenen Wissensgrundstock anknüpften, fachliche oder berufliche Kenntnisse
vertieften und aktualisierten und die ein Mehr an Kenntnissen vermittelten, als für den
Eintritt in die Laufbahn bzw. für die Befähigung zur Ausübung der dem Beschäftigten
übertragenen Arbeit erforderlich sei. Im Wege der Fortbildung könnten so etwa
zusätzliche Qualifikationen vermittelt werden. Der Erwerb der Fähigkeit, sich auf einem
bestimmten Niveau der englischen Sprache bedienen zu können, sei keine Ausbildung
für den Beruf des Lehrers der Primarstufe oder den Erwerb des entsprechenden
Lehramtes. Es handele sich auch nicht um eine Zusatzausbildung, durch die die
teilnehmenden Lehrer in ein anderes Berufsfeld hineinwüchsen. Die durch die
Ablegung der Staatsprüfungen erworbene Lehramtsbefähigung für die Primarstufe
werde zwar fächergeprägt erworben, sie sei aber nicht fachgebunden. Erwerbe der
Lehrer nach dem Bestehen der zweiten Staatsprüfung weitere Kenntnisse und
Fähigkeiten, die sich im Rahmen des Lehramtes hielten, so sei Fortbildung und nicht
Ausbildung gegeben. Mit dem Erwerb englischer Sprachkenntnisse für Zwecke des
Grundschulunterrichts ändere sich vorliegend an dem Lehramt des Grundschullehrers
nichts. Vielmehr würden neue, für den Beruf bislang nicht erforderliche Kenntnisse
vermittelt. Unter Berücksichtigung der notwendigen Gesamtbewertung der rein
fachlichen und der pädagogischen Seite werde hier eine unteilbare Zusatzqualifikation
im Arbeitsbereich bzw. Unterrichtsfach "Englisch" erworben, die jedenfalls auch an die
im Studium und in der Berufspraxis erworbenen Kenntnisse und Fähigkeiten anknüpfe.
Für die Einstufung der "Sprachqualifikation Englisch" als Fortbildung spreche darüber
hinaus die Systematik des Lehrerausbildungsgesetzes. Schließlich habe die in Rede
stehende Maßnahme auch allgemeine Fragen der Fortbildung zum Gegenstand. Das
Tatbestandsmerkmal "allgemeine Fragen" sei weit auszulegen. Betroffen seien nicht nur
Fragen, die für alle Fortbildungsmaßnahmen in gleicher Weise relevant würden,
sondern auch generelle Vorgaben für Fortbildungen zu einem begrenzten und
bestimmten Themenbereich, wenn sie unabhängig von einer konkreten
Fortbildungsveranstaltung gemacht würden. So liege der Fall auch hier. Die
"Sprachqualifikation Englisch" der Beteiligten habe keine speziellen Sprachkurse zum
Gegenstand. Sie regele abstrakt und generell u. a. das Qualifikationsziel
(Kompetenzstufe C 1) mit entsprechendem Zertifikat, die zeitliche Lage (außerhalb der
Unterrichtszeit) die Finanzierung und den Dienstunfallschutz. Im Ergebnis liege damit
eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 17 LPVG NRW
vor.
Gegen den den Prozessbevollmächtigten der Beteiligten am 1. Februar 2002
zugestellten Beschluss haben diese am 25. Februar 2002 Beschwerde eingelegt und
diese - nach antragsgemäß gewährter Fristverlängerung innerhalb der Frist - am 8. April
2002 begründet.
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Die Beteiligte führt im Wesentlichen an: Entgegen der Ansicht der Fachkammer für
Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts fehle es im
Zusammenhang mit der "Sprachqualifikation Englisch" bereits an einer Maßnahme der
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Beteiligten, die Gegenstand einer Mitbestimmung sein könnte. Im Zusammenhang mit
dem genannten Programm gebe es anders als bei der didaktisch-methodischen
Fortbildung keine Erlasslage, die sich mit der Durchführung der angeblichen Maßnahme
"Sprachqualifikation" befasse. Dies sei auch folgerichtig, weil sich interessierte Lehrer
ausschließlich freiwillig an der Sprachqualifikation, die nicht etwa von der Beteiligten
oder sonstigen staatlichen Stellen, sondern ausschließlich von privaten Anbietern
ausgerichtet werde, beteiligten. Bei Licht betrachtet habe die Beteiligte lediglich
folgende allgemeine Vorgaben getroffen: Die Entscheidung, ab dem 1. August 2003 mit
Englisch in der Grundschule zu beginnen; die Festlegung, dass die Sprachqualifikation
zur Erlangung der Lehrbefugnis im Fach Englisch dem Qualitätsprofil C 1 entsprechen
müsse; die Entscheidung, pro Primarstufe für eine Lehrkraft einen Zuschuss von
1.000,00 DM zur Verfügung zu stellen; die Entscheidung, die Qualifizierung bis zum
Ende des Schuljahres 2002/2003 abzuschließen. Selbst wenn man unterstelle, dass
diese Vorgaben "Maßnahmen" wären, handele es sich jedenfalls nicht um "allgemeine
Fragen der Fortbildung der Beschäftigten", sondern um solche, die der
Organisationsgewalt des Dienstherrn unterlägen und politische sowie
haushaltsrechtliche Vorgaben umsetzten. Bezogen auf den Fall sei die Abgrenzung von
Fortbildung und Ausbildung fehlerhaft vorgenommen worden. Die zusätzliche
Sprachqualifikation vermittele neue Erkenntnisse und Fähigkeiten. Sie diene weder
generell noch im Einzelfall dazu, einen dienstlichen Leistungsstandard zu erhalten. Sie
diene auch nicht dem beruflichen Fortkommen, dem Aufstieg in der Laufbahn des
Primarstufenlehrers. Die in Rede stehenden Qualifizierungsmaßnahmen befähigten
vielmehr zum erstmaligen Unterrichten des für Schülerinnen und Schüler neuen und
erstmals leistungs- und versetzungsrelevanten Faches Englisch in der Grundschule. Mit
der Sprachqualifikation würden Grundkenntnisse vermittelt, die durch das
vorangegangene Lehramtstudium und auch durch die langjährige praktische
Berufserfahrung als linguistische Kenntnisse gerade nicht hätten erworben werden
können. Es handele sich somit nicht um die Fortsetzung einer bereits vorhandenen
Bildung, sondern um die Vermittlung eines neuen Basiswissens. Das könne - neben
dem hier aufgezeigten (ausnahmsweisen) Weg - auch durch die Absolvierung eines
ergänzenden Hochschulstudiums oder durch eine auf der Grundlage genehmigter
Ausbildungsordnungen durchgeführte Erweiterungsprüfung gemäß § 21 LABG
geschehen. Daraus, dass die zusätzliche Qualifikation auch in Einrichtungen der
Lehrerfortbildung erworben werden könne, sei nicht generell abzuleiten, dass sie als
Fortbildung einzustufen sei. Schließlich könne es auch nicht entscheidend darauf
ankommen, dass im Rahmen der Qualifizierung an während des
Lehrerhochschulstudiums erworbene Kenntnisse und Fähigkeiten (lediglich) im
didaktisch-methodischen Bereich angeknüpft werde.
Der Antragsteller fasst seinen erstinstanzlichen Antrag zur Klarstellung dahingehend
neu, dass er beantragt,
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festzustellen, dass das von der Beteiligten im Jahre 2001 verfasste und im Kern noch
fortgeltende Programm für die Qualifizierung "Sprachqualifikation Englisch" für
Lehrkräfte in der Primarstufe ohne bisherige Lehrbefähigung für das Unterrichtsfach
Englisch gemäß § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 17 LPVG NRW seiner Mitbestimmung unterliegt.
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Die Beteiligte beantragt,
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den angefochtenen Beschluss zu ändern und den neu gefassten Antrag des
Antragstellers abzulehnen.
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Der Antragsteller beantragt,
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die Beschwerde zurückzuweisen.
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Er verteidigt den angefochtenen Beschluss und führt ergänzend aus: Die
Qualifizierungsoffensive "Sprachqualifikation Englisch" sei ein Programm der
Beteiligten, mit welchem diese in Form eines Angebots die Belange der Beschäftigten
berühre. Das Programm beinhalte Eckdaten (u. a. Sprachqualifikation, Zertifikat,
Zuschussgewährung, Zeitschiene). Der Qualifizierung als Maßnahme stehe dabei nicht
entgegen, dass es für die Durchführung des Programms keine weitergehende
Erlasslage gebe und dass die rein sprachliche Befähigung bei verschiedenen
Privatanbietern erworben werden könne. Die Maßnahme richte sich an Bedienstete, die
kraft Lehramtsbefähigung bereits im Primarstufenbereich unterrichteten. Vergeben
werde lediglich eine Unterrichtserlaubnis und nicht etwa eine weitergehende
Lehrbefähigung. Dies stütze die Auffassung der Fachkammer für
Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts, dass es sich bei der
"Sprachqualifikation Englisch" um eine Fortbildungsmaßnahme und nicht um eine
Ausbildungsmaßnahme handele. Die Maßnahme habe schließlich auch allgemeine
Fragen der Fortbildung zum Gegenstand. Dem stehe nicht entgegen, wenn einigen
dieser Fragen politische und haushaltsrechtliche Vorgaben zugrunde liegen sollten.
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Die Beteiligte hat unter dem 22. März 2004 mitgeteilt, dass den Bezirksregierungen mit
Erlass vom 31. März 2003 letztmalig Haushaltsmittel für die Maßnahme
"Sprachqualifikation Englisch in der Grundschule" zugewiesen worden seien. Die mit
diesen Mitteln bezuschussten Maßnahmen hätten im Jahre 2003 begonnen und liefen
im Jahre 2004 aus, ohne dass letzteres generell weiter präzisiert werden könne. Eine
Fortsetzung des Programms sei jedenfalls derzeit nicht vorgesehen. So ständen im
Doppelhaushalt 2004/2005 für die Maßnahmen keine Haushaltsmittel (mehr) zur
Verfügung.
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Der Antragsteller ist dem insoweit entgegengetreten, als er ausführt: Die
Qualifizierungsmaßnahme finde unverändert statt ebenso wie auch ein entsprechender
Bedarf fortbestehe. Es sei lediglich die Bezuschussung zurückgefahren worden. Dieser
Umstand führe aber nicht zur Erledigung der Hauptsache.
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Die Beteiligte hat daraufhin ihr Vorbringen dahin präzisiert, dass es ab dem Haushalt
2004/2005 spezielle (zweckgebundene) Haushaltsmittel nicht mehr geben werde.
Außerdem hätten bereits zwischen 6000 und 7000 Personen an der Qualifizierung
teilgenommen, sodass kaum noch Interesse hieran bestehe. Dessen ungeachtet solle
das Programm aber fortgesetzt werden. Hierfür stünden allgemeine Haushaltsmittel zur
Verfügung.
21
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte Bezug genommen.
22
II.
23
Die fristgerecht erhobene und rechtzeitig begründete Beschwerde ist zulässig, hat aber
in der Sache keinen Erfolg.
24
Der Antrag ist zulässig.
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Für den auf den konkreten Fall bezogenen (hier lediglich aus Gründen der Klarstellung
neu gefassten) Antrag besteht weiterhin noch ein Rechtsschutzinteresse. Ein solches
besteht immer dann noch fort, wenn sich eine mitbestimmungspflichtige Angelegenheit
zumindest für die Zukunft noch regeln lässt und dabei insbesondere für eine
Nachholung des Mitbestimmungsverfahrens noch weiter Raum ist. Davon ist vorliegend
auszugehen, da das Programm "Sprachqualifikation Englisch" - entgegen der
ursprünglich verlautbarten Absicht, es bis zum Ende des Schuljahres 2002/2003 zeitlich
zu begrenzen - nach den im Kern übereinstimmenden aktuellen Angaben der
Beteiligten derzeit noch nicht vollständig ausgelaufen ist, vielmehr zumindest in
einzelnen Fällen auf lediglich geänderter haushaltsrechtlicher Grundlage immer noch
Anwendung finden kann, und zwar auch für erst künftig beginnende
Qualifizierungsmaßnahmen.
26
Der Antrag ist auch begründet.
27
Das Programm zur Qualifizierungsoffensive "Sprachqualifikation Englisch" stellt
unbeschadet des Umstandes, dass es nur in einzelnen Bestandteilen bzw. Regelungen
dem in Rede stehenden Mitbestimmungstatbestand unterfällt, (als Ganzes) eine gemäß
§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 17 LPVG NRW mitbestimmungspflichtige Maßnahme dar. Denn
es handelt sich dabei - soweit ersichtlich - um ein in seinen Bestandteilen aufeinander
abgestimmtes, insofern einheitliches und im Grunde unteilbares Konzept, dessen
zugehörige Einzelregelungen keinen selbstständigen Charakter haben.
28
Entgegen der Auffassung der Beteiligten fehlt es hier nicht schon am Vorliegen einer
"Maßnahme" des Dienststellenleiters i.S.d. § 66 Abs. 1 LPVG NRW.
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Eine Maßnahme im Sinne des Personalvertretungsrechts ist jede Handlung oder
Entscheidung des Dienststellenleiters, mit der dieser in eigener Zuständigkeit eine
Angelegenheit der Dienststelle regelt, sofern hierdurch der Rechtsstand der
Beschäftigten oder eines einzelnen Beschäftigten berührt wird.
30
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 18. Dezember 1996 - 6 P 6.94 -, BVerwGE 104, 14, und
vom 29. Januar 2003 - 6 P 15.01 -, PersR 2003, 156; Beschlüsse des Fachsenats vom
6. Februar 2002 - 1 A 144/00.PVL -, PersR 2002, 478 = PersV 2003, 62, und vom 30.
Januar 2003 - 1 A 5763/00.PVL -, PersR 2003, 414; ferner Cecior/Vallendar/
Lechtermann/Klein, Personalvertretungsrecht NRW, § 66 Rn. 28 mit zahlreichen
weiteren Nachweisen.
31
Eine in eigener Zuständigkeit getroffene und eigenverantwortete Entscheidung geht
zwar in aller Regel auch mit der Eigendurchführung durch den Dienststellenleiter einher.
Insbesondere würde es an einer eigenen Regelung des Leiters der Dienststelle etwa
fehlen, wenn er rechtlich oder tatsächlich lediglich in Sachzusammenhänge einbezogen
ist, ohne selbst handelnd in sie einzugreifen.
32
Vgl. Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O., § 66 Rn. 31 und 32.
33
Jedoch kann es, namentlich was die Regelung allgemeiner Fragen der Fortbildung im
Sinne des Mitbestimmungstatbestandes nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 17 LPVG NRW -
soll dieser nicht weitgehend leer laufen - betrifft, für das Vorliegen einer
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mitbestimmungspflichtigen Maßnahme nicht zur Voraussetzung gemacht werden, dass
der Dienststellenleiter die jeweilige Fortbildungseinrichtung auch selbst betreibt und in
diesem Sinne die Fortbildung selbst "durchführt". Denn gerade dann, wenn die
Fortbildung in externen Fortbildungseinrichtungen erfolgen soll bzw. kann, besteht
regelmäßig ein Bedürfnis der Dienststelle zu eigenen generellen Festlegungen,
beispielsweise mit Blick auf den Adressatenkreis und/oder den Kreis zugelassener
Anbietereinrichtungen, aber auch betreffend bestimmte grundlegende Fragen des
Inhalts und/oder der Durchführung der jeweiligen Fortbildungsmaßnahme, die zugleich
Vorgaben sowohl für die Betroffenen als auch für die durchführenden Stellen enthalten
können. Wird hiervon in Gestalt eines sich zumindest auf die Festlegung bestimmter
Eckpunkte erstreckenden eigenen Einflusses Gebrauch gemacht, so sind derartige
Regelungen grundsätzlich - und so auch hier - der Dienststelle als eigene Maßnahme
zuzurechnen, und zwar unabhängig davon, ob die Teilnahme an der Qualifizierung - wie
im Normalfall - freiwillig ist und (nur) in der Inanspruchnahme eines "Angebots" besteht.
Ausgehend von diesen Grundsätzen hat die Beteiligte vorliegend in (noch)
hinreichendem Umfang eigenständige Regelungen mit Blick auf bestimmte allgemeine
Eckpunkte der in Rede stehenden Sprachqualifizierung getroffen. So hat sie etwa das
allgemeine Qualifikationsziel (die Erlangung der Unterrichtserlaubnis für das Fach
Englisch in der Primarstufe) festgelegt sowie das - sei es auch inhaltlich an der zuvor
getroffenen Entscheidung über die fachlichen Anforderungen für die Erlangung der
zusätzlichen Unterrichtserlaubnis ausgerichtete - mit der Qualifizierung notwendig zu
erreichende Qualitätsprofil (hier: C 1) bestimmt, welches durch ein Abschlusszertifikat
der jeweiligen Ausbildungseinrichtung bescheinigt werden muss. Darüber hinaus wurde
jedenfalls mit Blick auf die eröffnete finanzielle Förderung der Adressatenkreis näher
festgeschrieben und wurden in diesem Zusammenhang auch allgemeine Regeln über
die Verteilung der Fördermittel an die einzelnen Schulen bzw. die dort betroffenen
Lehrkräfte aufgestellt, u.a. auch betreffend die Entscheidungszuständigkeit bei
auftretenden Konkurrenzen. Was die Durchführung der Qualifizierung betrifft, wurde
diese externen Anbietern zugewiesen und deren zugelassener Kreis - wenn auch im
Ergebnis ohne eine inhaltliche Eingrenzung - allgemein bestimmt. Schließlich wurde die
zeitliche Lage der Kurse dahin festgelegt, dass diese notwendig außerhalb der
Unterrichtszeit der Lehrkräfte stattfinden müssen.
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Auf den äußeren Rahmen, in welchem diese allgemeinen Festlegungen erfolgt sind -
hier lediglich in Gestalt der schriftlichen Niederlegung eines Programms sowie
ergänzender Informationsschreiben und nicht durch förmliche Erlasse -, kommt es im
vorliegenden Zusammenhang nicht maßgeblich an, es sei denn die Verbindlichkeit der
"programmhaft" getroffenen Regelungen allgemeiner Art wäre in Zweifel zu ziehen oder
es läge nur eine Vorbereitungshandlung im Hinblick auf die endgültig beabsichtigte
Maßnahme vor. Für letzteres gibt es hier allerdings keinerlei Anhalt. Des weiteren geht
es hier auch nicht um (nur) "informatorische Hinweise" auf bereits anderweitig getroffene
Maßnahmen oder solche, welche die Erfüllung allgemeingültiger Arbeitspflichten und
Handlungsanforderungen betreffen.
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Vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 30. November 1982 - 6 P 10.80 - PersV 1983, 411;
ferner Beschlüsse des Fachsenats vom 5. April 2001 - 1 A 3033/99.PVL -, PersR 2001,
572 = PersV 2002, 230, und vom 30. Januar 2003 - 1 A 5763/00.PVL -, a.a.O.;
Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O., § 66 Rn. 33.
37
Die Qualifizierungsmaßnahme und insbesondere ihr Ziel, die Betroffenen zum
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Unterricht im Fach Englisch in der Primarstufe (ab Klasse 3) zu befähigen, berührt auch
den Rechtsstand der von der Qualifizierung erfassten Beschäftigten. Letzteres ist der
Fall, wenn die Maßnahme auf eine Veränderung des bestehenden Zustandes gerichtet
ist; nach der Durchführung der Maßnahme müssen das Beschäftigungsverhältnis oder
die Arbeitsbedingungen eine Veränderung erfahren haben.
Vgl. BVerwG, z. B. Beschlüsse vom .28. März 2001 - 6 P 4.00 -, BVerwGE 114, 103, und
vom 29. Januar 2003 - 6 P 15.01 -, a.a.O.
39
Wenn auch nach erfolgreichem Durchlaufen der Qualifizierung kein strikter
Rechtsanspruch der betroffenen Lehrkräfte auf ihren (dauerhaften) Einsatz gerade als
Englischlehrer in der Primarstufe bestehen dürfte, ist mit Blick auf die von der Beteiligten
angeführte Bedarfssituation, die überhaupt erst Anlass für die in Rede stehende
Qualifizierungsoffensive gewesen ist, mit einer künftigen Beschäftigung in jenem
Unterrichtsfach doch regelmäßig zu rechnen. Insofern zielt die Maßnahme mit dem
Mittel zusätzlicher Qualifizierung auf eine Veränderung der bisherigen
Rahmenbedingungen des Beschäftigungsverhältnisses ab; für die Festlegung der oben
benannten Eckpunkte des Qualifizierungsprogramms gilt dies gleichermaßen. Eine
formelle Änderung etwa des Beamtenstatus oder der Vergütungsgruppe ist keine
notwendige Voraussetzung für die Änderung des Rechtsstands der Beschäftigten.
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Gewisse Einschränkungen mögen betreffend die Berührung des Rechtsstands der
Beschäftigten allenfalls insoweit gelten, als in dem Programm "Sprachqualifikation
Englisch" zum Teil auch ausschließlich haushaltsrechtliche Fragen wie die (Gesamt-
)Zurverfügungstellung von Fördermitteln in bestimmtem Umfang bzw. der Art der
Ausweisung im Haushalt - davon zu unterscheiden ist aber etwa die Frage der
Verteilung der tatsächlich zur Verfügung gestellten Fördermittel im Verhältnis der
betroffenen Beschäftigten untereinander, auf die nachfolgend noch näher eingegangen
wird - enthalten sind. Dies betrifft vorgelagerte (haushalts- )politische Entscheidungen
ohne hinreichenden Bezug zum Rechtsstand der Beschäftigten. Darüber hinaus
erscheint es zumindest zweifelhaft, ob Inhalt des in Rede stehenden
Qualifizierungsprogramms auch eine Regelung hinsichtlich des Dienstunfallschutzes
ist. Die Erwähnung dieses Aspekts (ausschließlich) im Rahmen des Anhangs der
Informationsschreiben unter der Rubrik "Liste der häufigsten Fragen und Antworten"
dürfte eher nur als allgemeine Auskunft über die aus der Sicht der Beteiligten
bestehende Rechtslage zu verstehen sein. Letzteres betrifft allerdings eher einen
Randaspekt, der jedenfalls nichts daran zu ändern vermag, dass hier im Ergebnis eine
(einheitliche) Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinne gegeben ist.
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Die sonach vorliegende Maßnahme i.S. des § 66 Abs. 1 LPVG NRW bezieht sich ihrem
Inhalt nach (jedenfalls auch) auf "allgemeine Fragen der Fortbildung der Beschäftigten"
im Sinne des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 17 - 1. Mitbestimmungstatbestand - LPVG NRW.
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Die in Rede stehende Qualifizierungsmaßnahme betrifft einen Fall der Fortbildung der
Lehrkräfte in der Primarstufe, und zwar solcher Lehrkräfte, denen es bisher an einer
Fakultas für das Fach Englisch fehlt. Es liegt demgegenüber weder ein Fall der
Ausbildung vor, noch geht es - wie die Beteiligte ursprünglich bei der Aufstellung des
Programms im März 2001 meinte - um die bloße Aufrechterhaltung des erforderlichen
dienstlichen Leistungsstandards.
43
Unter Fortbildung ist - in Abgrenzung zur Ausbildung - die Vermittlung von Kenntnissen
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und Fertigkeiten nach Abschluss der Grundausbildung für einen bestimmten Beruf zu
verstehen. Durch die (Berufs-)Ausbildung soll demgegenüber der Grundstock von
Kenntnissen und Fertigkeiten gebildet werden, der für die Ausübung einer qualifizierten
beruflichen Tätigkeit erforderlich ist. Diese Grundausbildung umfasst in aller Regel
diejenigen Kenntnisse und Fertigkeiten, die jeweils Gegenstand der
(berufsqualifizierenden) Abschlussprüfung sind. Daraus ergibt sich im Umkehrschluss:
Nach Abschluss der Grundausbildung, und zwar derjenigen, die erstmals zu einer
Berufstätigkeit berechtigt, ist jede weitere Vermittlung von Kenntnissen und Fertigkeiten
(für diesen Beruf) - höchstens - Fort- bzw. Weiterbildung.
Vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 10. Februar 1967 - VII P 6.66 -, BVerwGE 26, 185;
Beschluss des Fachsenats vom 27. Oktober 1999 - 1 A 5100/97.PVL -, PersR 2000, 169
= PersV 2000, 320 = RiA 2000, 296; Cecior/Vallendar/Lechtermann/ Klein, a.a.O., § 72
Rn. 449 und 476.
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Demgegenüber kann der entscheidende Unterschied zwischen Ausbildung und
Fortbildung nicht darin gesehen werden, dass die Ausbildung der Vermittlung neuer
Kenntnisse dienen soll, während sich die Fortbildung auf die Vertiefung der bereits
durch die Ausbildung vermittelten Kenntnisse beschränkt. Jedenfalls gewährleistet
dieser Gesichtspunkt - für sich allein - nicht die notwendige hinreichend scharfe
Abgrenzung. Hierbei würde nämlich übersehen, dass auch im Rahmen der Fortbildung,
sei es auch innerhalb eines bestimmten beruflichen Spektrums, "neue" Kenntnisse
erworben werden müssen, und zwar solche Kenntnisse, die - was für die Fortbildung
ihrerseits Voraussetzung ist - über die bloße fehlerfreie und ordnungsgemäße
Wahrnehmung der jetzigen Aufgaben hinausgehen und eine zusätzliche, dabei den
Mindeststandard der Befähigung für den Eintritt in die Laufbahn bzw. Übernahme der
Beschäftigung übertreffende Qualifikation vermitteln.
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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. November 1991 - 6 P 7.90 -, PersR 1992, 147;
Cecior/Vallendar/ Lechtermann/Klein, a.a.O., § 72 Rn. 476.
47
Angewendet auf den vorliegenden Fall bedeutet dies: Die von dem in Rede stehenden
Qualifizierungsprogramm erfassten Adressaten sind sämtlich Lehrkräfte, welche bereits
ihre Grundausbildung für das Lehramt der Primarstufe durchlaufen und - wenn auch
ohne Fakultas für das Fach Englisch - die erforderliche berufsqualifizierende
Abschlussprüfung, die zweite Staatsprüfung, abgelegt haben. Außerdem sind sie (in der
Regel sogar unbefristet) bereits als Lehrer in Grundschulen oder zielgleichen
Sonderschulen eingestellt und damit in ihrem Beruf tätig. Die nunmehr in Rede
stehende (von zwischen den Beteiligten unstreitigen didaktisch- methodischen
Maßnahmen begleitete) sprachfachliche Qualifizierung für das neue Unterrichtsfach
Englisch geht einerseits über den bisher für den Beruf des Grundschullehrers
geforderten Mindeststandard hinaus, ist andererseits aber keine (zweite) Ausbildung für
einen neuen Beruf. Es handelt sich vielmehr um einen typischen Fall der (freiwilligen)
Fortbildung zum Erwerb bisher beruflich nicht benötigter, allerdings nunmehr einem
durch Änderungen in dem beruflichen Tätigkeitsfeld ausgelösten Bedarf
entsprechenden fachlichen Zusatzqualifikation, die ihrerseits - was nur in einem
allgemeineren und nicht spezifisch fachbezogenen Sinne zu fordern ist - auf der
durchlaufenen Grundausbildung der betroffenen Lehrkräfte aufbaut. Dass die
fächergeprägte Lehramtsbefugnis bei den Betroffenen bisher eine Unterrichtstätigkeit für
das neue Fach noch nicht eingeschlossen hat, steht dem nicht entgegen, da sich auch
nach der mit der Fortbildungsmaßnahme angestrebten - im Übrigen auch über eine sog.
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"Erweiterungsprüfung" (vgl. § 21 LABG Fassung 1998) zu erreichenden - Erweiterung
der Unterrichtsbefugnis an dem maßgeblichen Lehramt (hier: für die Primarstufe) als
solchem ebenso wenig etwas ändert wie an der insoweit erworbenen (Grund-
)Befähigung zum Unterricht in den Schulformen der betreffenden Schulstufe. Dies hat
bereits die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen in dem angefochtenen
Beschluss unter zutreffender Anknüpfung an die einzelnen Bestimmungen des
Lehrerausbildungsgesetzes näher ausgeführt, sodass hierauf zur Vermeidung von
Wiederholungen ergänzend verwiesen werden kann. Auch erscheint es jedenfalls nicht
ausgeschlossen, dass sich die zusätzlich erworbenen Kenntnisse und Fähigkeiten bei
einigen der Betroffenen auf das berufliche Fortkommen konkret auswirken mögen; im
Übrigen hängt die Einstufung einer Maßnahme als solche der "Fortbildung" nicht
entscheidend davon ab, ob etwa ein bestimmter Lehrgang für das weitere berufliche
Fortkommen wesentlich ist.
So auch Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O., § 72 Rn. 449.
49
Das Programm "Sprachqualifikation Englisch" befasst sich (jedenfalls in maßgeblichen
Teilen) auch mit "allgemeinen Fragen" der Fortbildung der Beschäftigten. Dieses
Tatbestandsmerkmal darf nicht zu eng ausgelegt werden, da andernfalls die
Personalvertretungen ihre Aufgabe, für die Einräumung von Fortbildungschancen und
eine gerechte Verteilung derselben Sorge zu tragen, nicht wirkungsvoll gerecht werden
können. Allgemeine Fragen beschränken sich demgemäß nicht auf solche von
grundsätzlicher Bedeutung. Sie grenzen sich von Einzelfragen vielmehr dadurch ab,
dass sie im Rahmen des Bereichs Fortbildung übergreifend eine Rolle spielen, also
nicht die Verwirklichung einer einzelnen Fortbildungsmaßnahme betreffen. Als
allgemeine Fragen der Fortbildung der Beschäftigten in diesem Sinne kommen etwa in
Betracht: Planung des Fortbildungsangebots; Grundsätze der Programmgestaltung; Art,
Dauer und Anzahl der Veranstaltungen; Bestimmung der Fortbildungseinrichtungen;
Festlegung der Themenkreise, des Teilnehmerkreises, der Teilnehmerzahl, der
Teilnahmebedingungen und/oder der Auswahlmaßstäbe.
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Vgl. etwa Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O., § 72 Rn. 479, mit Nachweisen
auch zur Rechtsprechung des beschließenden Fachsenats.
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Nicht erfasst werden allerdings solche (allgemeinen) Fragen, welche nicht unmittelbar
die Fortbildung der Beschäftigten selbst, sondern lediglich Annexfragen betreffen.
Hierbei geht es etwa um Regelungen, durch welche (lediglich) der Zugang zu der
Fortbildung für die Teilnehmer erleichtert werden kann. Vor diesem Hintergrund fehlt
beispielsweise Regelungen zur Frage einer allgemeinen Kostenübernahme - etwa der
Kursgebühren - für ein bestimmtes Fortbildungsangebot oder zur Frage der
(allgemeinen) Erstattung von Reisekosten bzw. der Gewährung von Freizeitausgleich
anlässlich der Wahrnehmung des Fortbildungsangebotes der nötige
Unmittelbarkeitsbezug mit der Folge, dass insoweit keine nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 17
- 1. Mitbestimmungstatbestand - LPVG NRW mitbestimmungspflichtige Maßnahme
vorliegen würde.
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Vgl. dazu Beschluss des Fachsenats vom 27. Oktober 1999 - 1 A 5100/97.PVL -, a.a.O.;
ferner BVerwG, Beschluss vom 15. Dezember 1994 - 6 P 19.92 -, PersR 1995, 207 (dort
entsprechend zum niedersächsischen Landespersonalvertretungsrecht).
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Indes beschränkt sich das hier in Rede stehende Fortbildungsprogramm, auch was die
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dafür aus Haushaltsmitteln des Landes gewährte finanzielle Förderung betrifft, nicht auf
damit vergleichbare Regelungen. Es legt vielmehr in allgemeiner Form zusätzlich fest,
in welcher Weise die haushaltsrechtlich zur Verfügung gestellten Mittel auf die
betroffenen Schulen und Lehrkräfte verteilt werden. Dies geschieht sozusagen nach
dem "Gießkannenprinzip", indem pro Schule ein bestimmter Förderbetrag (Zuschuss)
grundsätzlich nur ein Mal, d.h. für eine von der Schule benannte Lehrkraft, in Anspruch
genommen werden kann, und damit nicht nach konkreten, etwa auch die Schulgröße
einbeziehenden Bedarfsüberlegungen. Bei mehreren Bewerbern erfolgt die Auswahl
durch die Schulleiter; ein "Splitting" der Förderung findet, soweit ersichtlich, nicht statt.
Diese allgemeinen Festlegungen betreffen den für die Mitbestimmung wesentlichen
Gesichtspunkt der gerechten Verteilung bestehender Fortbildungschancen zumindest
insoweit, als es um die Schaffung und zugleich Absicherung der tatsächlichen (hier:
finanziellen) Voraussetzungen für die Wahrnehmung konkreter Fortbildungschancen
durch die potentiellen Adressaten der Maßnahme geht. Dies dient zwar in einem
weiteren Sinne auch (nur) der Erleichterung des Zugangs zu dem jeweiligen
Fortbildungsangebot, ist jedoch mit dem Interesse der Beschäftigten an der Einräumung
möglichst gleicher Fortbildungschancen bereits so stark verknüpft, dass die
Entscheidung darüber nicht als bloßer "Annex" der Durchführung der Fortbildung
erscheint, sondern allgemeine Fragen der Fortbildung unmittelbar regelt. Für diese Sicht
streitet im Übrigen auch, dass der - in seinem unmittelbaren Anwendungsbereich auf
konkrete Fortbildungsveranstaltungen beschränkte (und nicht auch eine bestimmte Art
von Fortbildungsmaßnahmen erfassende) zweite Mitbestimmungstatbestand des § 72
Abs. 4 Satz 1 Nr. 17 LPVG NRW das zuvor angeführte Beschäftigteninteresse
ausdrücklich thematisiert; ist dieses Interesse schon bei der Regelung "allgemeiner
Fragen" berührt, so ist ihm entsprechend im Rahmen des ersten
Mitbestimmungstatbestandes der Vorschrift Rechnung zu tragen.
Abgesehen davon verblieben selbst dann, wenn man die finanzielle Förderung der in
Rede stehenden sprachlichen Qualifizierung außer Betracht ließe, innerhalb des von
dem beschließenden Fachsenat als einheitliches Konzept und damit unteilbare
Maßnahme aufgefassten Qualifizierungsprogramms noch andere allgemeine Fragen mit
unmittelbarem Bezug zur Durchführung der Fortbildung der Beschäftigten, die
vorliegend eine Regelung durch die Beteiligte erfahren haben. Dies sind insbesondere:
die Festlegung des allgemeinen Fortbildungs- bzw. Qualifizierungsziels mitsamt dem
dafür geforderten Qualitätsprofil (C 1); das Erfordernis eines bestätigenden Zertifikats
der jeweiligen Fortbildungseinrichtung; die (jedenfalls abstrakt getroffene) Bestimmung
des Teilnehmerkreises und der vorgesehenen bzw. zugelassenen
Fortbildungseinrichtungen; die Teilnahme- und Ausrichtungsbedingung, dass die Kurse
außerhalb der Unterrichtszeit stattfinden müssen. Diese Fragestellungen mögen zwar
das Ziel des in Rede stehenden Mitbestimmungsrechts, das Interesse der Beschäftigten
an der Gewährleistung von Fortbildung überhaupt und dabei im Speziellen an einer
möglichst gerechten Verteilung der Fortbildungschancen zur Geltung zu bringen,
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vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 27. November 1991 - 6 P 7.90 -, a.a.O.
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nicht alle in gleichem Umfang berühren. Gleichwohl sind sie als noch von dem
Mitbestimmungstatbestand nach seiner generell-typisierenden Ausgestaltung
("allgemeine Fragen") erfasst anzusehen. Mit Blick auf die Beachtlichkeit etwaiger
Zustimmungsverweigerungsgründe wird der Antragsteller diesbezüglich allerdings
besonders sorgfältig darauf zu achten haben, dass die jeweils herangezogenen Aspekte
unter Einbeziehung der Zielrichtung des einschlägigen Mitbestimmungstatbestandes
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nicht schon (offensichtlich) außerhalb der Mitbestimmung liegen.
Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen
Beschlussverfahren.
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Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür nicht
vorliegen.
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