Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 03.11.2006
OVG NRW: wiederherstellung der aufschiebenden wirkung, gewässer, öffentliches interesse, nachteilige veränderung, aufschiebende wirkung, sanierung, trinkwasserversorgung, belastung, wahrscheinlichkeit
Oberverwaltungsgericht NRW, 20 B 2273/06
Datum:
03.11.2006
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
20. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
20 B 2273/06
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Arnsberg, 14 L 943/06
Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen
Streitwertfestsetzung für beide Instanzen auf jeweils 330.000 EUR
festgesetzt.
Der Beschluss soll den Beteiligten vorab mit Telefax übermittelt werden.
G r ü n d e
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Die Beschwerde mit dem Begehren,
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den angefochtenen Beschluss zu ändern und die aufschiebende Wirkung des
Widerspruchs der Antragstellerin gegen Nrn. 1, 2 und 4 der Ordnungsverfügung des
Antragsgegners vom 26. September 2006 wieder herzustellen,
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hat keinen Erfolg.
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Die dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz
6 VwGO), rechtfertigen die erstrebte Änderung der vom Verwaltungsgericht
vorgenommenen Interessenabwägung (§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO) nicht. Das
Verwaltungsgericht hat die Ordnungsverfügung, soweit es den Antrag auf
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs hinsichtlich der Nrn.
1, 2 und 4 abgelehnt hat, als rechtmäßig beurteilt und zugleich ein besonderes
öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung dieser Regelungen bejaht. Auf der
Grundlage des Beschwerdevorbringens bestehen gegen die Rechtmäßigkeit der
Ordnungsverfügung in den den Gegenstand des Beschwerdeverfahrens bildenden
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Punkten keine Bedenken von Gewicht, die unter dem Blickwinkel der Erfolgsaussichten
des Widerspruchs - auch - insofern den Vorrang der Aufschubinteressen der
Antragstellerin vor den öffentlichen Vollziehungsinteressen ergeben könnten. Bei der im
Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO nur möglichen und gebotenen summarischen
Prüfung teilt der Senat vielmehr die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts zur
Rechtmäßigkeit der Nrn. 1, 2 und 4 der Ordnungsverfügung. Besondere Umstände, die
dennoch dazu führen könnten, die privaten Interessen der Antragstellerin höher zu
bewerten als das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung, sind ebenfalls nicht
gegeben.
Das Verwaltungsgericht hat hinsichtlich der nach der Ordnungsverfügung zu
sanierenden Grundstücke eine schädliche Bodenveränderung angenommen, die
Antragstellerin als deren Verursacherin betrachtet und die angeordneten Maßnahmen -
mit Ausnahme der gesetzten und in den Nrn. 3, 5 und 6 der Ordnungsverfügung
geregelten Fristen - als verhältnismäßig bewertet. Das Beschwerdevorbringen trägt
keine abweichende Einschätzung.
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Schädliche Bodenveränderungen sind Beeinträchtigungen der Bodenfunktionen, die
geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den
Einzelnen oder die Allgemeinheit herbei zu führen (§ 2 Abs. 3 BBodSchG). Die
natürlichen Funktionen des Bodens umfassen u. a. die Funktion als Bestandteil des
Naturhaushalts, insbesondere mit seinen Wasser- und Nährstoffkreisläufen (§ 2 Abs. 2
Nr. 1 Buchst. b BBodSchG). Bezogen auf den Wasserkreislauf besitzt der Boden u. a.
die Fähigkeit, Niederschlagswasser aufzunehmen und es als Sickerwasser nach der
Bodenpassage an das Grundwasser und/oder die Oberflächengewässer abzugeben; er
schützt zugleich das Grundwasser und die Oberflächengewässer vor
Schadstoffeinträgen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. c BBodSchG). Diese Funktion ist
beeinträchtigt, wenn in den Boden Stoffe eingetragen worden sind, die in den
Wasserkreislauf gelangen und geeignet sind, dort Gefahren oder erhebliche Nachteile
zu bewirken. Die Eignung besteht, wenn im Hinblick auf den Wasserhaushalt
nachteilige Auswirkungen einer gewissen Mindestintensität hinreichend wahrscheinlich
sind. Der erforderliche Grad an Wahrscheinlichkeit bestimmt sich nach Art und Ausmaß
des drohenden Schadens einerseits und des hohen Schutzes, den die Gewässer
genießen, andererseits. Ein hinreichender Grad an Wahrscheinlichkeit ist insbesondere
bei Substanzen im Boden gegeben, die mit durchsickerndem Niederschlagswasser in
das Grundwasser oder die Oberflächengewässer transportiert werden und nach Art
sowie Konzentration das Wasser verunreinigen oder eine sonstige nachteilige
Veränderung seiner Eigenschaften hervorrufen (§ 1 a Abs. 2 WHG). Solche Substanzen
gehören nicht in Gewässer, um so weniger in Wasservorkommen, die - wie hier - konkret
für die öffentliche Trinkwasserversorgung genutzt werden. Eine zum behördlichen
Tätigwerden ermächtigende Beeinträchtigung der Wassergüte liegt insofern nicht erst
dann vor, wenn feststeht, dass die bewirkten Veränderungen allgemein und/oder im
besonderen hinsichtlich der Trinkwasserversorgung den Ge- oder Verbrauchswert des
Wassers aufheben oder wesentlich herabsetzen. Vielmehr reicht angesichts der
zentralen Bedeutung der Erhaltung und des Schutzes der naturgegebenen
Wasservorkommen, vor allem der als Ausgangsstoff für die Trinkwasserversorgung
nutzbaren und genutzten Wasservorkommen, selbst ein nur geringer Grad an
Wahrscheinlichkeit der nachteiligen Beeinflussung der Nutzbarkeit des Wassers zu
diesen Zwecken aus. Nichts anderes gilt im Hinblick auf den Schutz der ökologischen
Funktionen der Gewässer (§ 1 a Abs. 1 Satz 1 WHG). Unabhängig von dem allgemein
beim Schutz von Gewässern geltenden Maßstab, vor allem dem Besorgnisgrundsatz,
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der in § 34 Abs. 2 WHG zum Ausdruck gelangt, liegt dieser hohe Schutzstandard auch §
6 TrinkwV 2001 zu Grunde. Danach dürfen im Trinkwasser chemische Stoffe nicht in
Konzentrationen enthalten sein, die eine Schädigung der menschlichen Gesundheit
besorgen lassen (§ 6 Abs. 1 TrinkwV 2001); Konzentrationen von chemischen Stoffen,
die die Beschaffenheit des Trinkwassers nachteilig beeinflussen können, sollen so
niedrig gehalten werden, wie dies nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik
mit vertretbarem Aufwand unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalles
möglich ist (§ 6 Abs. 3 TrinkwV 2001). Es ist gerade Sinn und Zweck des Schutzes des
Bodens, soweit er für den Wasserhaushalt relevant ist, die Gewässer vor Stoffen zu
bewahren, die sich nach den Maßstäben des Wasserrechts und den Vorgaben der
Trinkwasserverordnung potenziell nachteilig auf den Ge- oder Verbrauchswert der
Gewässer auswirken.
Derartige Auswirkungen sind hier hinreichend wahrscheinlich. Die mit der Beschwerde
angesprochenen Folgen von PFT und der zur Gruppe dieser chemischen Verbindungen
gehörenden Einzelsubstanzen - vor allem von PFOS und PFOA - für die menschliche
Gesundheit sind zwar noch nicht abschließend geklärt; die wissenschaftliche
Meinungsbildung dauert an. Hinlänglich gesichert ist jedoch, dass PFT - und/oder
bestimmte Einzelsubstanzen dieser Gruppe - wissenschaftlich einhellig als Stoffe mit
erheblichem gesundheitlichen Risikopotential eingestuft werden. Die Dosis-Wirkungs-
Betrachtungen in den Stellungnahmen des Hygiene- Instituts des Ruhrgebiets, der
Trinkwasserkommission beim Umweltbundesamt und des Bundesinstituts für
Risikobewertung, die übereinstimmend und naturwissenschaftlich abgeleitet niedrig
anzusetzende Schwellen für die Aufnahme von PFT - mittels Trinkwasser und Fischen -
empfehlen, belegen das unmissverständlich; die mit der Beschwerde vorgelegte Studie
des Niedersächsischen Landesgesundheitsamtes verdeutlicht das ebenfalls. Letztere
bestätigt des Weiteren die Wasserlöslichkeit von PFT, also die Richtigkeit der die
Ordnungsverfügung tragenden Annahmen zum Ausbreitungsverhalten von PFT und
zum ursächlichen Zusammenhang zwischen den festgestellten Gehalten an PFT im
Boden und in den Gewässern. Bei den gesundheitlich kritischen stofflichen
Eigenschaften von PFT stehen, soweit ausweislich der vorgenannten Stellungnahmen
bislang bekannt, die Persistenz, Bioakkumulation und Toxizität im Vordergrund. Nimmt
man hinzu, dass in Fachkreisen davon ausgegangen wird, dass PFT im Körper von
Menschen bereits weit verbreitet vorhanden sind, dass sich ferner die Gesamtbelastung
durch zusätzliche Aufnahme von PFT folglich erhöht, ohne dass die Wege, auf denen
Menschen PFT aufnehmen, im einzelnen bekannt sind und eine gesundheitliche
Unbedenklichkeit bis hin zu einer weit entfernten kritischen Konzentrationsschwelle
angenommen werden kann, steht mit dem Hineingelangen von PFT in die Gewässer
unterhalb der nach der Ordnungsverfügung zu sanierenden Fläche wegen der Nutzung
der Gewässer zu Trinkwasserzwecken eine Zusatzbelastung für die Menschen in Rede,
die, weil es um Trinkwasser und damit ein zentrales Lebensmittel geht, praktisch -
vorbehaltlich von Aufbereitungsmaßnahmen - unumgänglich eintritt. Ein Gewässer mit
diesem Risikopotential ist erheblich nachteilig verändert; Boden, der hierzu beiträgt, ist
in seinen Funktionen erheblich beeinträchtigt.
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Das gilt auch, was das ermittelte Ausmaß der Belastung der Gewässer durch PFT
anbelangt. Die festgestellten Konzentrationen an PFT übersteigen eine unter
Umständen allgemein vorhandene Hintergrundbelastung bei weitem; gerade dies hat
das Auffinden der Befrachtung der in Frage stehenden Grundstücke mit PFT ermöglicht.
Die Trinkwasserkommission beim Umweltbundesamt hat für das Trinkwasser
Höchstwerte empfohlen, die an einem der von der Belastung betroffenen Wasserwerke
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unterhalb der Grundstücke sogar zum Einsatz einer zusätzlichen Aufbereitungstechnik
geführt hat. Der den Verwaltungsvorgängen zufolge erzielte Erfolg dieser Maßnahme
bezogen auf die Beschaffenheit des in das Trinkwassernetz eingespeisten Reinwassers
ändert nichts daran, dass es Sinn des Bodenschutzes u. a. ist, für die
Trinkwasserversorgung möglichst auf unbelastetes Rohwasser zurückgreifen zu
können. Entsprechend und gleichfalls wissenschaftlich fundiert hat das Bundesinstitut
für Risikobewertung eine Empfehlung für die Beurteilung der Verkehrsfähigkeit von
Fischen abgegeben; die für PFT als Inhaltsstoff von Fischen genannten Werte werden
in den Fischen, die den betroffenen Gewässern entnommen worden sind, zum Teil
beträchtlich überschritten.
Die nach der Ordnungsverfügung zu sanierende Fläche bei C. -T. ist als diejenige
identifiziert worden, die schwerpunktmäßig und im besonderen Maße zur
Gesamtbelastung der Gewässer im fraglichen Bereich beiträgt. Dass die PFT im Boden
der belasteten Grundstücke und in den Gewässern aus auf den Boden aufgebrachtem
Material stammen und von dort in die Gewässer gelangt sind sowie aktuell weiterhin
gelangen, ist durch eingehende und aussagekräftige Untersuchungen schlüssig belegt
und zieht die Antragstellerin selbst nicht in Zweifel. Die Ergebnisse der
Gewässeruntersuchungen an den beiden Bächen nahe und unterhalb der Fläche sowie
der Beprobungen des Bodens auf der Fläche weisen im Gesamtzusammenhang der
umfangreich durchgeführten Untersuchungen übereinstimmend darauf hin, dass sich an
dieser Stelle eine, wenn nicht die, maßgebliche Schadstoffquelle befindet. Ausgehend
von der Konzentration an PFT im Boden hat der Antragsgegner die noch im Boden der
Grundstücke vorhandene Gesamtmenge dieser Stoffe nachvollziehbar auf ca. 300 - 400
kg veranschlagt. Gemessen an den empfohlenen Höchstwerten für die Aufnahme von
PFT ist das ein "Vorrat" an Schadstoffen, der zur Verunreinigung riesiger
Wassermengen in einem gesundheitlich erheblich bedenklichen Ausmaß ausreicht. Es
ist allgemein anerkannt, dass erkannte punktuelle Schadstoffquellen zu sanieren sind,
soweit dies möglich und zumutbar ist, um einer sonst drohenden Ausbreitung der
Schadstoffe mit der Folge u. a. zunehmend steigender Hintergrundbelastungen und
einer dem Schutz der Umwelt abträglichen Verlagerung oder Erstreckung der
Schadstoffe auf andere Umweltmedien wirkungsvoll zu begegnen. Insbesondere
entspricht es den Wertungen des Bodenschutzrechts und des Wasserrechts, bei einem
wasserlöslichen Schadstoff einem sukzessiven Schadstoffaustrag in die Gewässer
effektiv entgegen zu wirken, und zwar auch dann, wenn sich als Folge des Zutritts
großer Wassermengen letztlich "Verdünnungen" auf eher unkritischere Konzentrationen
ergeben. Nicht anders als etwa bei Deponien oder sonstigen Anlagen, in denen
wassergefährdende Stoffe vorhanden sind oder mit solchen Stoffen umgegangen wird,
gilt es prinzipiell und in erster Linie, die Schadstoffe an ihrem Entstehungs- oder
Auffindungsort zurück zu halten und dort Maßnahmen zur Gewährleistung eines
insgesamt gefahrlosen Zustandes der Umwelt zu ergreifen.
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Hiernach greifen auch die Bedenken der Antragstellerin gegen die Verhältnismäßigkeit
der ihr aufgegebenen Maßnahmen nicht durch. Ihr Hinweis darauf, dass PFT bei
Untersuchungen in Niedersachsen sogar in der Muttermilch stillender Mütter
vorgefunden worden sind und gegen das Stillen von Säuglingen behördlich nicht
vorgegangen wird, relativiert weder das beträchtliche Risikopotential von PFT noch die
Angemessenheit der vom Antragsgegner geforderten Sanierung. Die in Bezug
genommene Studie des Niedersächsischen Landesgesundheitsamtes zeigt, dass
bezogen auf eine Weitergabe von Schadstoffen im Wege des Stillens von Säuglingen
neben dem Aspekt der Schadstoffaufnahme durch die Muttermilch auch derjenige der
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grundlegenden Vorzüge des Stillens gegenüber alternativ in Betracht kommenden
Formen der Ernährung der Säuglinge zu bedenken ist. Hinzu kommt der typischerweise
auf mehrere Monate begrenzte Zeitraum des Stillens. Dagegen bietet das Belassen der
PFT auf der zu sanierenden Fläche ebenso wenig wie das Unterlassen von
Maßnahmen gegen den fortwährend stattfindenden Austrag der PFT in die Gewässer
keinerlei vergleichbaren Vorteil; das Unterbleiben einer Sanierung vermeidet lediglich
die mit einer Sanierung einhergehenden finanziellen Aufwendungen. Bei der mit der
Ordnungsverfügung angeordneten Sanierung geht es gerade auch darum, die Umwelt
und also auch stillende Mütter vor vermeidbaren zusätzlichen Belastungen durch PFT
zu bewahren. Es gibt auch keinen Anhaltpunkt dafür, dass dieses Ziel angesichts der
Verbreitung von PFT sowie der schon eingetretenen Belastungen von Menschen
einschließlich der stillenden Mütter durch diese Stoffe keinen Sinn mehr machen
könnte.
Die von der Antragstellerin für vorzugswürdig gehaltene Sanierung der Fläche mittels
bakterieller Reinigung des Erdreichs an Ort und Stelle stellt kein in gleicher Weise
geeignetes, jedoch milderes Mittel zur Erreichung der Zwecke der Ordnungsverfügung
dar. Zum einen zielt die mit der Ordnungsverfügung als Sanierungsmethode
angeordnete Fangdränage mit Behandlungsanlage, die auf der Wasserlöslichkeit der
PFT aufbaut, ähnlich wie die Sickerwasserfassung und - behandlung bei einer Deponie
darauf ab, das von der fraglichen Fläche oberflächennah abfließende
Niederschlagswasser mitsamt den hierdurch aus dem Boden gelösten PFT zu
sammeln, die PFT sodann mittels Behandlung durch Aktivkohlefilter aus dem Wasser
abzuspalten und anschließend schadlos zu entsorgen. Entgegen der Meinung der
Antragstellerin soll die Belastung des Bodens daher durchaus wesentlich herabgesetzt
werden. Zum anderen soll die Dränage mit der Behandlungsanlage zugleich kurzfristig,
spätestens vor den im anstehenden Winter sowie Frühling zu erwartenden ergiebigen
Niederschlägen und der Schneeschmelze funktionsfähig sein und betrieben werden.
Das erscheint angesichts der bei der Bestimmung der Sanierungsmethode vom
Antragsgegner mit bedachten örtlichen Gegebenheiten, von Art und Umfang der in Rede
stehenden Baumaßnahmen und der praktischen Erfahrungen, die bei dem wegen der
PFT im Rohwasser stattfindenden Verwendung von Aktivkohlefiltern in dem
Wasserwerk bei Arnsberg gewonnen worden sind, auch realistischerweise erreichbar.
Bei der Fassung und Reinigung von mit Schadstoffen befrachtetem Wasser handelt es
sich im Ausgangspunkt um eine konventionelle, in der Praxis bewährte Methode, um die
Ausbreitung wasserlöslicher Schadstoffe wirkungsvoll zu unterbinden und die
Schadstoffe gleichzeitig aus den Umweltkreisläufen zu eliminieren. Hinsichtlich der
konkreten Verhältnisse bei der nach der Ordnungsverfügung zu sanierenden Fläche soll
das Abfließen von mit PFT belastetem Niederschlagswasser in die Gewässer innerhalb
kurzer Zeit jedenfalls weitgehend verhindert werden. Dem gegenüber erfordert die
bakterielle Reinigung nach Angaben der Antragstellerin einen Zeitraum von ca. 12
Monaten. Selbst wenn man diesen Zeitrahmen für realitätsnah hält, obwohl er nicht
durch Referenzmaßnahmen bezogen gerade auf PFT und unter Einbeziehung der
örtlichen Rahmenbedingungen konkretisiert worden ist, geht er weit über denjenigen
hinaus, der für die Umsetzung und Betriebsfertigkeit der angeordneten Dränage-Lösung
anzusetzen ist. Insbesondere wird der aktuell fortwährende Austrag von PFT-belastetem
Wasser aus den Grundstücken, die in hängigem Gelände gelegen sind, während des
Prozesses der bakteriellen Reinigung nicht durchgreifend begrenzt. Der vom
Antragsgegner betonte Zeitfaktor für den Erfolg der Sanierung beruht gerade auf der
andauernden Mobilisierung der PFT im Boden. Es ist auch ein legitimes Anliegen des
Antragsgegners, lässt vor allem das wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin an einer
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möglichst kostengünstigen Sanierungsmethode nicht unzumutbar zurücktreten, bei der
Auswahl unter mehreren an sich tauglichen Varianten zur Sanierung dem Gesichtspunkt
der Vermeidung zeitlicher Verzögerungen bei der Unterbrechung des aktuellen
Schadstoffaustrags erhebliche Bedeutung beizumessen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §
52 Abs. 1, § 53 Abs. 3 Nr. 2, § 63 Abs. 3 Satz 1 GKG. Die bei der Streitwertbemessung
in den Blick zu nehmenden wirtschaftlichen Folgen der Ordnungsverfügung, die die
Antragstellerin mit ihrem Begehren abwehren will, lassen sich mangels anderer
Anhaltspunkte an der Höhe der veranschlagten Kosten der Ersatzvornahme ablesen.
Dem nur vorläufig regelnden Charakter des vorliegenden Verfahrens ist nach der
Streitwertpraxis des Senats durch die Herabsetzung des für das entsprechende
Hauptsacheverfahren in Höhe der vollen Kosten in Ansatz zu bringenden Betrages auf
die Hälfte Rechnung zu tragen.
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Vgl. etwa Senatsbeschlüsse vom 10. August 2005 - 20 B 954 /05 - und vom 11. Juli
2005 - 20 B 801/05 -.
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Das deckt sich mit der Empfehlung im Streitwertkatalog (Nr. 1.5). Die Herabsetzung des
Wertes für das Hauptsacheverfahren auf ¼, wie sie vom Verwaltungsgericht praktiziert
worden ist, hält der Senat in Fällen, in denen durch eine Ordnungsverfügung
Maßnahmen mit bestimmbaren wirtschaftlichen Konsequenzen abverlangt worden sind,
nicht für angemessen.
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