Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 28.11.1997
OVG NRW (anlage, behälter, genehmigung, betrieb, zulassung, auslegung, kläger, errichtung, lager, uran)
Oberverwaltungsgericht NRW, 21 D 94/94.AK
Datum:
28.11.1997
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
21. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
21 D 94/94.AK
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf
die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige
Vollstreckungsgläubiger zuvor in gleicher Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
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Die Klage richtet sich gegen einen Bescheid, mit dem der Beklagte unter Zulassung
gewisser Änderungen gegenüber bereits erteilten Bescheiden den Betrieb einer
Urananreicherungsanlage in G. (UAG) im gemäß der Antragstellung aus dem Jahre
1978 vollen, zwischenzeitlich bereits in Teilschritten ausgenutzten Umfang genehmigte.
Nach verschiedenen vom Beklagten gebilligten Veränderungen ist nunmehr die
Beigeladene zu 1. Betreiberin der UAG, während die Beigeladene zu 2. deren
Eigentümerin und Inhaberin ist.
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In der Anlage erfolgt die Anreicherung von natürlichem sowie - in begrenztem Umfang -
aus der Wiederaufarbeitung abgebrannter Brennelemente rückgewonnenem Uran
hinsichtlich des spaltbaren Isotops U 235. Das angereicherte Material wird anderweitig
zur Herstellung von Brennelementen genutzt. Uran ist in der Anlage nur in der Form von
Uranhexafluorid (UF6) vorhanden. Der Ausgangsstoff gelangt in fester Form in
Stahlbehältern auf das Betriebsgelände. Die Behälter werden nach der Annahme in das
Feed-Behälterfreilager gebracht, wo das Material bis zur Bearbeitung vorrätig gehalten
wird. Zur Vorbereitung der Anreicherung werden die Behälter in Autoklaven befördert. In
diesen zylindrischen Druckbehältern wird das UF6 durch Aufheizen in die Gasphase
übergeführt und mit dem entstehenden Druck zum Trennsystem übergeleitet. Kern des
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Trennsystems sind Gaszentrifugen, in denen die Anreicherung mit dem Isotop U 235
durch eine teilweise räumliche Entmischung der Isotope U 235 und U 238 aufgrund von
deren Massenunterschieden und getrennte Ausspeisung des angereicherten und des
abgereicherten UF6-Gasstromes erfolgt. Zur Erreichung des angestrebten
Anreicherungsgrades werden mehrere als Kaskaden zusammengeschaltete Zentrifugen
eingesetzt, in denen der angereicherte Gasstrom jeweils der nächsthöheren
Anreicherungsstufe, der abgereicherte Gasstrom der jeweils nächsthöheren
Abreicherungsstufe als "Feed" zugeführt werden. Am Ende der Kaskade werden der
angereicherte Teil als "Product" und der abgereicherte Teil als "Tails" entnommen und
dem Product- bzw. Tailssystem zugeführt. In diesen Systemen werden die Gasströme in
Desublimatoren zum Niederschlagen als festes UF6 eingebracht. Nach so erfolgter
Füllung der Desublimatoren wird das UF6 wieder in die Gasphase übergeführt, in die
Behälterfüllstationen transportiert und dort in Behälter eingebracht, die zur erneuten
Verfestigung des Stoffes gekühlt werden. Die Product-Sammelbehälter gelangen in das
in einem Gebäude untergebrachte Product-Lager, die Tails-Sammelbehälter in das
Tails-Behälterfreilager. Das angereicherte UF6 wird in einer Product-Umfüllanlage in
Autoklaven verflüssigt, gegebenenfalls zur Erzielung des gewünschten
Anreicherungsgrades vermischt, homogenisiert und in Transportbehälter eingebracht,
die nach Verfestigung des UF6 den Autoklaven entnommen und in das Product-Lager
verbracht werden. Das abgereicherte UF6 verbleibt bis zur Entscheidung über die
nochmalige Einführung in den Anreicherungsprozeß oder eine sonstige Verwertung
oder Beseitigung im Tails- Lager.
Die UAG liegt in einem Industrie- und Gewerbegebiet der Stadt G. etwa 1 km östlich des
städtischen Besiedlungsrandes. Das Betriebsgelände umfaßt etwa 80 ha und ist nach
der ursprünglichen Konzeption für eine Nutzung durch Anlagen mit einer Endkapazität
von 5.000 t Urantrennarbeit pro Jahr (UTA/a) vorgesehen. Das mit der angefochtenen
Teilgenehmigung zum Abschluß gebrachte Vorhaben bezieht sich auf die Errichtung
und den Betrieb einer Anlage mit einer Kapazität von 1.000 t UTA/a. Dieses Vorhaben,
dessen Zulassung von vornherein in Teilschritten begehrt war, wurde im August 1979
öffentlich bekanntgemacht; der Erörterungstermin fand im Mai 1981 statt.
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Unter dem 31. Dezember 1981 wurde mit dem Bescheid Nr. 7/1 UAG eine erste
Teilgenehmigung erteilt. Sie betrifft im wesentlichen die Errichtung der Gebäude und
Behälter-Freilager, soweit diese für eine Kapazität von 400 t UTA/a erforderlich sind. In
der Begründung ist ausgeführt: Die Teilgenehmigung könne nach der Atomrechtlichen
Verfahrensverordnung (AtVfV) erteilt werden. Die Genehmigungsvoraussetzungen nach
dem Atomgesetz (AtG) und die Voraussetzungen der eingeschlossenen
Baugenehmigung lägen vor; insbesondere sei auch den Vorschriften über nicht
genehmigungsbedürftige Anlagen des Bundes- Immissionsschutzgesetzes (BImSchG)
genügt. Eine vorläufige Prüfung der gesamten Anlage und ihres Betriebs habe ergeben,
daß sie mit den grundsätzlichen Auslegungsmerkmalen am gewählten Standort sicher
errichtet und betrieben werden könne. Die planungstechnisch notwendige Abwicklung
des Bauvorhabens ergebe ein berechtigtes Interesse an der Teilgenehmigung.
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Zu diesem Bescheid erging unter dem 7. Juli 1983 eine erste Ergänzung, durch die die
Errichtung von betriebstechnischen Anlagenteilen genehmigt wurde, die neben den hier
noch ausgeklammerten verfahrenstechnischen Anlagen zum Umgang mit UF6 für den
Betrieb erforderlich sind.
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Mit Bescheid Nr. 7/2 UAG vom 2. Juli 1984 wurde dann in einer zweiten
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Teilgenehmigung die Errichtung der weiteren Anlagenteile im Rahmen der ersten
Teilgenehmigung zugelassen. Wegen der Einzelheiten ist auf Unterlagen Bezug
genommen, soweit die darin enthaltenen Angaben den ersten Bauabschnitt (400 t
UTA/a) betreffen; zu diesen Unterlagen zählen auch Spezifikationen der UF6 Transport-
und Lagerbehälter sowie der UF6-Behälter 1S (Anhang A I Nrn. 1.21 und 1.22).
Durch den Bescheid Nr. 7/3 UAG vom 4. Juni 1985 wurden die nukleare Inbetriebnahme
und der Betrieb der Anlage mit einer Trennleistung von 400 t UTA/a zugelassen, und
zwar im wesentlichen die Anreicherung des Urans bis zu einer maximalen
Konzentration des spaltbaren Isotops U 235 von fünf Gewichtsprozent sowie - unter
Angabe von Höchstmengen - der Umgang und die Lagerung von Product (173 t Uran,
davon 5.527 kg U 235), von Feed (1.025 t Uran, davon 20 % aus der
Wiederaufarbeitung rückgewonnenes Uran, bei 0,711 Gewichtsprozent U 235 im
natürlichen und einem Gewichtsprozent im rückgewonnenen Uran) und von Tails
(10.184 t Uran mit unter 0,711 Gewichtsprozent U 235). Ferner wurden gemäß der
Strahlenschutzverordnung (StrlSchV) maximal zulässige Abgaben radioaktiver Stoffe
aus Kontroll- und betrieblichen Überwachungsbereichen festgelegt. Der Bescheid
enthält als gewerberechtliche Regelungen u.a. die Zulassung von Ausnahmen von der
Druckbehälterverordnung hinsichtlich von UF6-Behältern. Zum Genehmigungsumfang
heißt es u.a., die Genehmigung erstrecke sich auch auf die Verwendung der UF6-
Behälter des Typs 48 G. In den dem Bescheid beigefügten Auflagen sind verschiedene
Regelungen zu den mobilen UF6-Druckbehältern enthalten (Nrn. 68 ff.), darunter solche
über wiederkehrende Prüfungen, wobei die Tails-Lagerbehälter besonderen
Anforderungen unterstellt sind, u.a. repräsentativen wiederkehrenden Prüfungen ab 20-
jähriger Lagerzeit. Die Begründung verhält sich u.a. auch zu der Verwendung der UF6-
Druckbehälter in der Anlage sowie zu der Lagerung von UF6 (Nrn. 1.2.2.5 und 1.2.2.6).
Entsprechend den mit der ersten Teilgenehmigung zugelassenen Lagerflächen wird die
Kapazität mit 116 Behältern im Feed-Lager, 72 Behältern im Product-Lager und 1176
Behältern im Tails-Lager angegeben. Für Tails wird von einer Langzeitlagerung
ausgegangen, für Feed von einer kurzfristigen Lagerung. Die Läger sind
Kontrollbereiche im Sinne der Strahlenschutzverordnung und nur einem bestimmten
Personenkreis zugänglich.
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Mit Bescheid Nr. 7/4 UAG vom 18. April 1989 wurde in einer vierten Teilgenehmigung
der Ausbau zur Kapazitätserweiterung um 600 t UTA/a auf 1000 t UTA/a zugelassen. In
diesem Bescheid wurden sowohl die baulichen Anlagen des zweiten Bauabschnitts -
darunter auch die Erweiterung der Freiläger zur Lagerung von Feed- und Tails-
Behältern - als auch die betriebstechnischen und verfahrenstechnischen Anlagen
genehmigt. Zum Genehmigungsumfang heißt es u.a., die Teilgenehmigung schließe die
immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung der UF6-Läger ein; dazu heißt
es in der Begründung, die Läger unterfielen nach erfolgter Änderung des Anhangs der
Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen (4. BImSchV) nunmehr der
Genehmigungspflicht nach dem Bundes- Immissionsschutzgesetz und auch den
Anforderungen der Störfall-Verordnung (12. BImSchV). Weiter heißt es in der
Begründung hierzu, wegen des Verfahrensstandes, den die Zulassung des
Gesamtvorhabens wie auch des Gegenstandes der vierten Teilgenehmigung bei der
Rechtsänderung bereits erreicht gehabt hätten, sei das Verfahren in förmlicher Hinsicht
nach altem Recht fortgeführt worden; den aus der Rechtsänderung folgenden
materiellen Anforderungen sei jedoch genügt. Die Verwendung der Behälter zur
Lagerung von UF6 und die Auslegungs- und Prüfanforderungen seien im übrigen schon
durch den Bescheid 7/3 UAG geregelt. Dem Bescheid ist u.a. die Auflage beigefügt,
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eine Sicherheitsanalyse gemäß der 12. BImSchV für die dem
immissionsschutzrechtlichen Genehmigungserfordernis unterfallenden Anlagen des
ersten wie des zweiten Bauabschnitts vorzulegen.
Da sich infolge - genehmigter - technischer Veränderungen der Flächenbedarf für die
Zentrifugenkaskaden verringert hatte und von der vierten Teilgenehmigung erfaßte
Anlagen auf Flächen des ersten Bauabschnitts verwirklicht werden konnten, wurde
unter dem 15. März 1991 durch eine erste Ergänzung des den Betrieb mit einer
Kapazität von 400 t UTA/a zulassenden Bescheides 7/3 UAG die zulässige
Trennleistung auf 530 t UTA/a erhöht.
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Mit der angefochtenen fünften Teilgenehmigung vom 25. März 1994 - Bescheid Nr. 7/5
UAG - wurde der Betrieb mit einer Trennleistung von 1.000 t UTA/a, also insbesondere
die entsprechende Erhöhung der bisher zugelassenen Trennleistung von 530 t UTA/a
durch nukleare Inbetriebnahme und Betrieb weiterer Zentrifugenkaskaden genehmigt.
Die zum Umgang und zur Lagerung zugelassenen Höchstmengen wurden auf 1.782 t
(Feed), 3o4 t (Product) und 25.988 t (Tails) Uran festgesetzt; die dem zuzuordnenden
UF6-Mengen betragen 2.500 t (Feed), 335,7 t (Product) und 38.000 t (Tails). Die
Beschränkung des Anteils von aus der Wiederaufarbeitung rückgewonnenem Uran auf
20 % wurde nunmehr für die Anreicherung und für alle zum Umgang und zur Lagerung
freigegebenen Mengen festgelegt; im übrigen verblieb es bei den Vorgaben, die bereits
im Bescheid Nr. 7/3 UAG enthalten sind. Die Regelungen des vorgenannten
Bescheides zu den maximal zulässigen Aktivitätsabgaben wurden im Hinblick auf
Radon sowie auf die Abgabe über Dach und aus den Freilagerbereichen erweitert, im
übrigen übernommen. Ferner wurden eine Änderung des Zentrifugentyps und die
Einkapselung von Zentrifugenkaskaden genehmigt. Die Teilgenehmigung enthält die
Hinweise, sie schließe die immissionsschutzrechtliche Genehmigung für den
erweiterten Betrieb der UF6-Läger ein, erstrecke sich auch auf die Lagerung von UF6 in
den Freilägern, solange ein zeitlicher und räumlicher Zusammenhang mit dem Betrieb
der Anlage bestehe - danach werde eine eigenständige Genehmigung erforderlich -,
und die Lagerung von nicht in der UAG abgereichertem Uran sei nicht gestattet. Dem
Bescheid sind zahlreiche Auflagen beigefügt, so etwa zur Ermittlung von
Radonableitungen aus dem rückgewonnenen Uran, zu einer erstmals bis Ende des
Jahres 2003 beizubringenden Darstellung des Sicherheitszustandes der Anlage und
dessen Bewertung unter Berücksichtigung von Erkenntnisfortschritten in Wissenschaft
und Technik, zu den Entsorgungsschritten für Abfälle und abgereichertes UF6 und zur
räumlichen Unterbringung der Stickstoff-Lagerbehälter unter Vermeidung möglicher
Beschädigung von UF6 führenden Anlagenteilen.
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In der Begründung wird u.a. ausgeführt: Die Öffentlichkeitsbeteiligung habe durch
Bekanntmachung und Erörterung des Gesamtvorhabens vor dem Erlaß der ersten
Teilgenehmigung stattgefunden. Die nunmehr zugelassenen Änderungen seien
sicherheitsneutral oder rechtfertigten keine Besorgnis nachteiliger Auswirkungen für
Dritte. Das für die eingeschlossene immissionsschutzrechtliche Genehmigung
erforderliche Einvernehmen der Bezirksregierung sei erteilt worden. Über die baulichen
und sonstigen technischen Schutzmaßnahmen zur Vermeidung und Minimierung von
Strahlenexpositionen sei bereits im Rahmen der Errichtungsgenehmigungen
entschieden worden. Die Störfallplanungswerte seien eingehalten. In der
Sicherheitsanalyse sei auch unwahrscheinlichen Ereignissen wie dem eines
Flugzeugabsturzes mit dem Ergebnis nachgegangen worden, daß das Risiko
hinnehmbar sei. Es bestehe eine Bindung an die bisherige Bewertung, weil sich auch
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aus neuen Erkenntnissen keine anderen Folgerungen ergäben. Insbesondere sei der
fortgeschrittene radiologische Kenntnisstand zugrunde gelegt worden und seien
Erkenntnisse und Erfahrungen aus anderen Anlagen sowie aus der UAG in ihrem
bisherigen Teilbetrieb eingestellt worden. Auch die zugelassenen Aktivitätsabgaben
seien anhand neuer Erkenntnisse überprüft worden; den Vorgaben der
Strahlenschutzverordnung sei Rechnung getragen. Die Erhöhung der Durchsatzmenge
der Anlage führe zu einer höheren Belastung, die sich aber insgesamt noch als niedrig
erweise. Der Nuklidzusammensetzung werde genauer nachgegangen. Die
genehmigten Änderungen entsprächen dem Stand von Wissenschaft und Technik. Auch
für die immissionsschutzrechtliche Genehmigung der Erweiterung der Läger seien die
Voraussetzungen im wesentlichen bereits zur Errichtungsgenehmigung geprüft und
bejaht worden. Das nunmehr noch zu betrachtende Betriebsreglement sei - auch nach
der Prüfung der Bezirksregierung - in Ordnung. Wegen der Wahrung der
immissionschutzrechtlichen Anforderungen an die übrigen Anlagenteile sei eine
Überprüfung anhand neuer Erkenntnisse über Ausbreitung und Bewertung der
Schadstoffe vorgenommen worden. Es habe sich keine wesentliche Änderung
gegenüber der bisherigen Beurteilung ergeben.
Der Kläger wohnte bis Mai 1995 etwa 4,5 km vom Standort der UAG entfernt in dem
Haus L. straße in G. und wohnt nunmehr in einer Entfernung von 2,1 km in dem Haus G.
stiege . Nach seinen Angaben, denen der Beklagte nicht widersprochen hat, erhob er
nach Auslegung der Antragsunterlagen im Jahre 1979 Einwendungen gegen das
Vorhaben.
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Gegen die fünfte Teilgenehmigung, die unter dem 19. Mai 1994 bekanntgemacht wurde,
hat er am 30. Juni 1994 Klage erhoben; die übrigen für die UAG ergangenen Bescheide
sind nicht angefochten.
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Zur Begründung der Klage führt er im wesentlichen aus:
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Die Genehmigung sei wegen Beschneidung seiner auf das Verfahren bezogenen
Rechte fehlerhaft. Für die UAG sei - was jedenfalls bezogen auf die Läger auch von
dem Beklagten und den Beigeladenen nicht in Abrede gestellt werde - eine
Sicherheitsanalyse erforderlich. Vor Erlaß des angefochtenen Bescheides hätte diese
Analyse offengelegt werden müssen. Eine ihm jetzt möglich gewesene Einsicht habe
ergeben, daß sie an Mängeln leide, auf deren Behebung er durch Einwendungen hätte
hinwirken können. Die Sicherheitsanalyse sei insbesondere unzureichend in der
Beschreibung der Anlage und der Stoffe, mit denen in ihr umgegangen werde, sowie in
der Darstellung der Gefahrenquellen und der Eintrittsvoraussetzungen sowie der
Vorkehrungen für Störfälle; Maßnahmen zur Begrenzung von Störfallauswirkungen
seien nicht enthalten. Eine nach dem Maßstab der praktischen Vernunft einzustellende
Gefährdung infolge eines Austritts von UF6 aus einem Behälter im Tails-Lager sei nicht
berücksichtigt; dieses Gefahrenpotential mache die Genehmigung auch materiell
fehlerhaft.
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Die UAG unterliege insgesamt außer dem unstreitigen atomrechtlichen auch dem
immissionsschutzrechtlichen Genehmigungserfordernis. Die eigentliche Gefährdung
gehe von den Umwandlungsprodukten und ihren chemotoxischen Wirkungen aus; das
präge die UAG im Sinne einer genehmigungsbedürftigen Anlage zur chemischen
Umwandlung. Jedenfalls aber seien neben den Lägern auch die
Dekontaminationsanlage als Anlage zur chemischen Behandlung von Abfällen, die
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Abwasserbehandlungsanlage als Anlage zum Behandeln von Nitraten und Säuren, das
Abfallzwischenlager und andere UF6-Läger je für sich genehmigungspflichtig, was die
Genehmigungspflichtigkeit der Gesamtanlage nach sich ziehe. Das beim Einschluß der
immissionsschutzrechtlichen Genehmigung in eine atomrechtliche Genehmigung
erforderliche Einvernehmen der Bezirksregierung sei nicht in dem erforderlichen
Umfang erteilt worden. Es fehle an jeglichem Nachweis dafür, daß die
immissionsschutzrechtlichen Voraussetzungen überprüft worden seien. Der pauschale
Hinweis, nach Durchlaufen der atomrechtlichen Zulassungskriterien seien die
immissionsschutzrechtlichen allemal abgedeckt, reiche nicht aus; das zeige sich etwa
bei der Einschätzung eines Flugzeugabsturzes, dessen radiologische Wirkungen weit
geringer seien als die chemotoxischen Wirkungen, was angesichts der erforderlichen
Zusammenschau von Eintrittswahrscheinlichkeit und Wirkung zwangsläufig zu
Unterschieden führen müsse. Es sei zweifelhaft, ob die immissionsschutzrechtliche
Genehmigung, auch soweit sie von den übrigen Verfahrenbeteiligten für erforderlich
erachtet worden sei, in der erforderlichen Klarheit erteilt worden sei.
Der nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz gebotenen Schutz sei insbesondere im
Hinblick auf das Tails-Lager nicht gewährleistet. Insofern sei zunächst schon unklar, ob
und welche Regelungen für die Behälter auf den nunmehr zusätzlich in Betrieb zu
nehmenden Lagerflächen gälten; daß die diesbezüglichen Festlegungen aus der dritten
Teilgenehmigung eingriffen, sei zumindest nicht ausdrücklich angeordnet. Die dort
getroffenen Regelungen entsprächen nicht dem Stand der Sicherheitstechnik, der
gemäß der 12. BImSchV die Betreiberpflicht zum Schutz Dritter konkretisiere. Nach dem
Maßstab der praktischen Vernunft sei, wenn auch ohne Bezeichnung eines genauen
Zeitraums, vom Auftreten von Mängeln auszugehen, die durch die verfügten
Maßnahmen nicht zu verhindern seien. Die vorgesehenen und durch
Ausnahmeerteilung insbesondere von der Druckbehälter- Verordnung abweichenden
Prüfungen seien unzureichend. Eine Befristung der Lagerung sei nicht erfolgt; was nach
Ablauf der vorausgesetzten Lebensdauer der Behälter geschehen solle, sei nicht
geregelt worden. Bei der danach unbegrenzten Nutzungsdauer sei mit einem
Materialabtrag der Behälter durch Korrosion und mit Lochfraß zu rechnen. Ein
erforderlicher nachträglicher Schutzanstrich werde nicht die Qualität der
Erstbeschichtung erreichen. Eine Korrosion von innen sei zu besorgen, weil mit der Luft,
die nach der einzustellenden Leckrate des Ventils in den Behälter eindringe,
Wasserdampf eingetragen werde, der zur Entstehung von aggressivem Fluorwasserstoff
führe. Außer der Annahme der bleibenden Behälterqualität sei auch die Annahme
unzutreffend, in den Behältern verbleibe Unterdruck. Perioden intensiver
Sonneneinstrahlung führten zu Überdruck; wegen der Leckrate des Ventils werde sich
ein Druckausgleich ergeben, der nach etwa 50 Jahren zu erwarten sei, wenn nicht durch
eindringenden Wasserdampf entstehendes Gas den Druck schon vorab erhöhe. Zu
einem Störfall mit schwerwiegenden Folgen für Leben und Gesundheit von Menschen
bis weit in das Stadtgebiet von G. hinein könne es kommen, wenn ein durch
flächenhaften Materialabtrag oder einzelne Schadstellen beeinträchtigter, infolge
Sonneneinstrahlung unter Überdruck stehender Behälter von einem Blitz getroffen
werde. Der Behälter könne aufreißen, so daß UF6 austrete und sich flächenhaft verteile.
Ein kurzer starker Regen könne dann zur Entstehung von Fluorwasserstoff in einem
Umfang führen, der bei ungünstiger Witterung weiträumig Schäden zur Folge habe. Vom
Entstehen einer beträchtlichen Menge an Fluorwasserstoff sei auszugehen, da es bei
dem zu unterstellenden Regen nicht zu einer Verkrustung und Abschirmung von UF6
durch Uranylfluorid kommen werde, wie es für Reaktionen des UF6 beim Zutritt bloßer
Luftfeuchtigkeit festgestellt worden sei. Störfälle wie der vorstehend angesprochene und
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der in den Folgen noch schwerwiegendere eines Flugzeugabsturzes seien in der
Sicherheitsanalyse nicht beachtet worden; diese sei zudem hinsichtlich der übrigen
immissionsschutzrechtlich genehmigungspflichtigen Anlagenteile unvollständig.
Die UAG genüge auch sonst in vielfacher Weise nicht den gesetzlichen Anforderungen,
so etwa zum Gewässerschutz, zum Brandschutz, zur Vermeidung und Verwertung von
Reststoffen, zur Abfallbeseitigung, zum Lärm und zur Luftreinhaltung im Blick auf
spezielle Schadstoffe wie insbesondere das zur Kühlung eingesetzte Frigen.
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Die Geltendmachung von Mängeln sei nicht wegen der vorausgegangenen Bescheide
ausgeschlossen. Eine Präklusion setze voraus, daß zu den jeweiligen
Teilgenehmigungen Unterlagen vorgelegen hätten, die die Grundlage für eine Klage
hätten bieten können; das aber sei zumindest für die vierte Teilgenehmigung wohl nicht
der Fall. Zudem gehe im Umfang der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung ein
Rückgriff auf die atomrechtlichen Präklusionsvorschriften nicht an. Ferner stehe einer
Präklusion entgegen, daß das Anlagenkonzept geändert und neue Erkenntnisse
hinzugekommen seien. Das Zusammenziehen von Zentrifugenkaskaden in weniger
Trennhallen habe höhere Freisetzungsraten aus der jeweiligen Halle zu Folge. Die
radiologischen Dosisfaktoren hätten sich geändert. Zum Nuklidvektor bei dem aus der
Wiederaufarbeitung rückgewonnenen Uran seien ergänzende Feststellungen getroffen
worden. Als ungünstigster innerbetrieblicher Störfall werde nunmehr der Brand von
Pumpenöl angesehen. Für einen Flugzeugabsturz in den Autoklavenbereich werde jetzt
von einer höheren Zahl beeinträchtigter Autoklaven ausgegangen. Für diesen Fall
ergebe die jetzige Bewertung, daß Vorsorge getroffen werden müsse. Die
radiologischen, insbesondere aber die chemotoxischen Auswirkungen seien
schwerwiegender - bei letzteren nunmehr bis in das Stadtgebiet von G. hineinreichend -
als bisher angenommen. Auch die Eintrittswahrscheinlichkeit, der nie verläßlich
nachgegangen worden sei und bei der von nicht nachvollziehbaren Unterschieden
zwischen dem Autoklavenbereich und dem Tails-Lager ausgegangen werde, gebiete
nach dem jetzigen Stand die Vorsorge. Für den Fall des Flugzeugabsturzes habe der
Beklagte seinen Bewertungsansatz gewechselt; während bisher auf ein geringes
Schadensausmaß abgehoben worden sei, stehe jetzt die Eintrittswahrscheinlichkeit im
Vordergrund.
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Die erheblichen Mängel der Sicherheitsanalyse und die mangelnde Bereitschaft der
Beigeladenen zu Maßnahmen der Begrenzung von Störfallauswirkungen rechtfertigten
Zweifel an deren Zuverlässigkeit. Daß der Beklagte dem nicht entgegengetreten sei,
lasse Bedenken gegen seine Neutralität aufkommen.
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Der Kläger beantragt,
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die fünfte Teilgenehmigung des Beklagten für die Urananreicherunganlage G. -
Bescheid Nr.: 7/5 UAG - vom 25. März 1994 aufzuheben,
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hilfsweise,
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den Beklagten zu verpflichten, ihn, den Kläger, unter Beachtung der Rechtsauffassung
des erkennenden Gerichts neu zu verbescheiden, insbesondere weitere
Nebenbestimmungen und/oder Auflagen zu dem angefochtenen Bescheid vom 25. März
1994 anzuordnen.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er hält die Klage wegen mangelnder Darlegung der Möglichkeit einer Rechtsverletzung
des Klägers für unzulässig und macht weiterhin im wesentlichen geltend:
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Einer Auslegung der Sicherheitsanalyse habe es nicht bedurft. Vor Erlaß der vierten
Teilgenehmigung - insofern sei der Kläger mit der Rüge eines Mangels ohnehin
ausgeschlossen - habe sie noch nicht vorgelegen, was im Hinblick auf den
Schutzzweck unerheblich gewesen sei, weil sie durch Auflage angefordert und zugleich
festgelegt worden sei, daß sich aus ihr eventuell ergebenden zusätzlichen
Erfordernissen bis zur Betriebsgenehmigung Rechnung zu tragen sei. Vor Erlaß des
angefochtenen Bescheides wäre eine Auslegung nach atomrechtlichen
Verfahrensvorschriften nur in Betracht gekommen, wenn die Zulassung des Betriebs der
Anlage einer Umweltverträglichkeitsprüfung hätte unterzogen werden müssen, was
aufgrund der damaligen Rechtslage aber nicht der Fall gewesen sei. Eine Auslegung
nach immissionsschutzrechtlichen Verfahrensregelungen sei schon deshalb
ausgeschieden, weil in verfahrensrechtlicher Hinsicht allein Atomrecht gelte. Im übrigen
hätten die vor der ersten Teilgenehmigung ausgelegten Unterlagen bereits alles
ergeben, was nunmehr unter dem Aspekt der Sicherheitsanalyse aufgegriffen werde.
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Das immissionsschutzrechtliche Genehmigungserfordernis gehe über die Läger nicht
hinaus. Werde das anders gesehen, so umfaßten die erteilten Bescheide jedenfalls
auch die weiteren genehmigungspflichtigen Teile; einer Hervorhebung des
immissionsschutzrechtlichen Teils der jeweiligen Zulassungsentscheidungen bedürfe
es nicht. Das erforderliche Einvernehmen der Bezirksregierung sei auf umfassender
Basis erteilt worden; ihm hätten die Sicherheitsspezifikationen zugrunde gelegen, die
über den Gehalt der Sicherheitsanalyse hinausgingen. Den
immissionsschutzrechtlichen Anforderungen sei bei allen Entscheidungen
nachgegangen worden; unter der Prämisse der Anforderungen an eine nicht
immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftige Anlage sei das volle, insbesondere
auch das für den Drittschutz relevante Spektrum betrachtet worden.
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Die Rüge unzureichender Beachtung der immissionsschutzrechtlichen und sonstigen
gesetzlichen Anforderungen sei ungeachtet von Fragen der Präklusion unberechtigt.
Zum Teil würden insofern getroffene Regelungen übersehen oder verfehlte
Anforderungen gestellt. Insbesondere sei die Zulassung des Betriebs des Tails-Lagers
nicht wegen mangelnder Sicherheit der Behälter zu beanstanden. Daß die
diesbezüglichen Vorgaben der dritten Teilgenehmigung gälten, könne nicht zweifelhaft
sein, ergebe sich aber jedenfalls auch aus der Inbezugnahme im Betriebshandbuch,
das zu den Unterlagen des angefochtenen Bescheides gehöre. Dem Stand der
Sicherheitstechnik werde Rechnung getragen. Ausnahmen von der Druckbehälter-
Verordnung seien im Atomgesetz ausdrücklich vorgesehen und vorliegend aus Gründen
des Strahlenschutzes anzuordnen gewesen. Eine Befristung der Zulassung der Läger
sei nach Atomrecht ausgeschlossen; durch die fehlende Befristung werde es aber nicht
zur Nutzung von nicht mehr spezifikationsgerechten Behältern kommen, da insofern
zumindest atomrechtliche Aufsichtsmaßnahmen eingriffen. Daß in den Behältern
Überdruck entstehen könne, sei stets eingestellt worden; entscheidend sei gewesen,
daß die Behälter gegen den entstehenden Überdruck ausgelegt seien. Der klägerseitig
aufgezeigte Störfall sei praktisch auszuschließen, da er auf unrealistischen Prämissen
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beruhe. Ein Schaden durch Blitzeinschlag sei in fünfzigjähriger weltweiter Erfahrung mit
den Behältern nicht bekannt geworden und auch deshalb auszuschließen, weil wegen
des geringen Abstandes zwischen Behälter und Boden von einer Ableitung des Blitzes
auf den Boden auszugehen sei.
Wegen der Bestandskraft der voraufgegangenen Bescheide, die für den angefochtenen
Bescheid im wesentlichen nur noch die personellen, organisatorischen und
administrativen Sicherheitsvorkehrungen belassen hätten, sei der Kläger mit seinen
tragenden Einwänden etwa zum Flugzeugabsturz und zum Brand ausgeschlossen.
Neuen Erkenntnissen sei nachgegangen worden, es habe sich aber nichts ergeben was
die früheren Bewertungen in Frage stellen könne; die Schlußfolgerung, daß die Anlage
so errichtet sei, daß sie sicher betrieben werden könne, gelte fort. Insbesondere sei für
den Fall des Flugzeugabsturzes keine Änderung der Bewertung erfolgt; es sei immer
von einer Kombination der Aspekte Eintrittswahrscheinlichkeit und Schadensausmaß
ausgegangen worden, und für das Tails-Lager seien schon bei der ersten
Teilgenehmigung das volle mögliche Schadensausmaß sowie die volle Lagerfläche
eingestellt worden. In radiologischer Hinsicht habe sich für den Fall des
Flugzeugabsturzes durch den angefochtenen Bescheid sogar eine gewisse
Verbesserung ergeben, weil der Einsatz des rückgewonnenen Urans, das eine höhere
spezifische Radioaktivität aufweise, weitergehend beschränkt worden sei. Die neuen
Zentrifugen stellten keine Konzeptänderung mit neuen Sicherheitsanforderungen dar;
Freisetzungen in den Trennhallen seien gegenüber denen bei Beeinträchtigungen der
Autoklaven vernachlässigbar gering.
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Die Beigeladenen beantragen,
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die Klage abzuweisen.
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Auch sie machen geltend, die Klage sei - insbesondere bei Berücksichtigung der
Entfernung des Wohnsitzes des Klägers von der UAG im maßgeblichen Zeitpunkt des
Erlasses des angefochtenen Bescheides - unzulässig. Sie teilen im wesentlichen die
Standpunkte des Beklagten und führen aus:
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Das Unterbleiben der Auslegung der Sicherheitsanalyse ergebe keinen
Verfahrensfehler, weil ein solcher Schritt nach dem maßgeblichen atomrechtlichen
Verfahrensrecht nicht geboten sei, die in der vierten Teilgenehmigung geforderte
Vorlage der Analyse dem Konzept der 12. BImSchV für den Fall der nachträglichen
Einführung des Erfordernisses entspreche und eine Auslegung keine zusätzlichen
Erkenntnismöglichkeiten gegenüber dem bereits früher Ausgelegten erbracht hätte. Im
übrigen könne ein entsprechender Verfahrensfehler der Klage auch nicht zum Erfolg
verhelfen, da die insoweit angesprochene immissionsschutzrechtliche Genehmigung
eine gebundene Entscheidung sei, es mithin auf eine materielle Unzulänglichkeit
ankomme; diese aber liege nicht vor.
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Die Sicherheitsanalyse sei von verschiedenen Behörden und sachverständigen Stellen
auf ihren Inhalt und ihre Vollständigkeit geprüft und gebilligt worden. Die Beschränkung
der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung auf die Läger sei zutreffend; die
Abfallbehandlung betreffe nur radioaktive Stoffe, die aus der Genehmigungspflicht
ausgenommen seien, und Säuren würden nicht chemisch aufbereitet, sondern als
Reagenz eingesetzt. Der Kläger sei infolge der Bestandskraft der voraufgegangenen
Bescheide mit seinen jetzt angebrachten Rügen ausgeschlossen; ob auch eine
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Präklusion wegen unterbliebener oder nur beschränkt erhobener Einwendungen nach
der seinerzeitigen Auslegung eingreife, sei gegebenenfalls zu prüfen. Davon
abgesehen gingen die Rügen weithin wegen mangelnden Bezugs zu eigenen Rechten
des Klägers fehl. Letztlich seien die behaupteten Unzulänglichkeiten tatsächlich nicht
gegeben; angeblich fehlende Regelungen wie etwa zum Brandschutz seien durchaus
getroffen worden, und angebliche Widersprüche seien ohne weiteres aufzulösen, so
etwa der aus der Flächengröße folgende Unterschied in den Angaben zur Abschätzung
des Risikos des Flugzeugabsturzes auf das Tails-Lager und auf Autoklaven. Die
Behälter genügten den Anforderungen der Sicherheitstechnik. Ausgehend von bekannt
gewordenen Leckagen in einem Lager in den USA sei der Frage möglicher Schäden
nochmals sachverständig nachgegangen worden. Dabei habe sich ergeben, daß
vergleichbare Abläufe, wie sie dort zur Bildung von Löchern und zum Verlust an UF6-
Masse geführt hätten, wegen der gänzlich anderen Aufstellung der Behälter sowie
dadurch verminderter Kollisionsgefahr und ermöglichter - auch vorgeschriebener -
Kontrollen in der UAG nicht zu erwarten seien. Für den Fall der Beschädigung eines
Behälters bestehe zudem die Möglichkeit des Zugriffs und der Reparatur. Ein
explosionsartiges Platzen eines Behälters sei schon wegen Unterdrucks
auszuschließen. Die Annahmen des Klägers zum Entstehen von Überdruck gingen fehl.
Bei der Betrachtung der Wirkung von Sonneneinstrahlung werde ein unzutreffender
Befüllungsgrad zugrunde gelegt und nicht beachtet, daß von der Oberflächentemperatur
nicht in der gewählten Weise auf die Erhitzung des UF6 geschlossen werden könne; in
der UAG seien bereits aussagekräftige Feststellungen zu der Aufheizung getroffen
worden, die die klägerischen Aussagen widerlegten. Bei der Betrachtung des
Entstehens eines Druckausgleichs oder gar eines Überdrucks infolge der Leckrate des
Ventils werde das Vorhandensein einer Ventilkappe von sehr hoher Dichtigkeit
übersehen, die die Leckrate weit unter die spezifizierte Ventil- Leckrate senke. Die
Energie eines Blitzes reiche nicht aus, um einen Behälter so aufzuheizen, daß
Überdruck entstehe; zudem sei nach der Art der Behälteraufstellung mit einer
wesentlichen Ableitung in die Erde zu rechnen. Der vom Kläger dargetane Störfall
könne nach alldem nicht eintreten; es fehle am Überdruck, an einer signifikanten
korrosiven Schädigung und an der Energie zum Aufschweißen eines Behälters. Ferner
werde im Behälter vorhandenes oder austretendes UF6 bei Hinzutreten von Wasser
verkrusten, was das Entstehen von Fluorwasserstoff behindere.
Ergänzend wird auf die Gerichtsakten und die von den Beteiligten eingereichten
Unterlagen Bezug genommen.
38
Entscheidungsgründe:
39
Die Klage, gegen deren Zulässigkeit sich wegen der über radiologische Wirkungen
hinausgehenden, hinreichend substantiierten Befürchtungen des Klägers keine
durchgreifenden Bedenken ergeben, ist unbegründet; der angefochtene
Genehmigungsbescheid ist jedenfalls nicht aus Gründen rechtswidrig, die eine
Rechtsverletzung des Klägers ergeben, § 113 Abs. 1 Satz 1
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
40
Der strittige Bescheid beinhaltet die abschließende Entscheidung über das 1978 ins
Genehmigungsverfahren gebrachte Vorhaben und ist daher vor dem Hintergrund der
bereits ergangenen Teilgenehmigungen zu sehen, die sich der Kläger als ihm
gegenüber bestandskräftig grundsätzlich entgegenhalten lassen muß. Der
Regelungsgehalt der angefochtenen fünften Teilgenehmigung umfaßt neben der der
41
Beigeladenen zu 2. erteilten Gestattung der Innehabung der UAG und der Regelung der
Inhaberschaft der Kernanlage sowie neben der Festlegung maximal zulässiger
Aktivitätsfreigaben die Zulassung der Änderungen von Anlagenteilen gegenüber den
Regelungen voraufgegangener Teilgenehmigungen und als wesentlichen Kern die
Zulassung des Betriebs der Anlage mit der vollen Trennleistung.
Die Regelungen zur Innehabung bzw. Inhaberschaft sind im Hinblick auf die Wahrung
der Rechte des Klägers unbedenklich. Ungeachtet der Frage einer drittschützenden
Wirkung der Genehmigungsvoraussetzung des § 7 Abs. 2 Nr. 1 Atomgesetz (AtG) sind
Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Beigeladenen nicht berechtigt. Der klägerseitig
aufgezeigte Ansatz leitet sich allein aus einer speziellen Betrachtungsweise in bezug
auf aufzugreifende Sicherheitsaspekte ab; die gesehenen Anforderungen sind weder so
naheliegend und zwingend noch in einer Art und Weise übergangen, daß daraus auf
eine fehlende Qualifikation, eine Nachlässigkeit oder gar den Versuch, etwas zu
verschleiern, geschlossen werden könnte. Eine divergierende fachliche Einschätzung -
und anderes wird nicht deutlich - ergibt noch keine grundlegenden Mängel oder
Schwächen, die zu einem erhöhten Risiko führen.
42
Vgl. dazu Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 11. März 1993 - 7 C 4.92 -,
BVerwGE 92, 185, 194.
43
Entsprechendes gilt im übrigen auch für die Erstreckung des Vorwurfs gegen den
Beklagten unter dem Aspekt der Befangenheit wegen der Hinnahme des gegen die
Beigeladenen erhobenen Vorwurfs.
44
Die Bestimmungen zur Aktivitätsfreigabe lassen ebenfalls keine Mängel zu Lasten des
Klägers erkennen; Einwände sind insofern auch nicht erhoben worden.
45
Unbedenklich sind auch die zugelassenen Änderungen an bereits abschließend
genehmigten Anlageteilen.
46
Die Änderung an den verfahrenstechnischen Anlagen zur Ausnutzung der Entwicklung
der Zentrifugentechnik ist weder unter verfahrensrechtlichen noch unter materiell-
rechtlichen Aspekten zu beanstanden. Eine Änderung der Konzeption der Anlage, die
nach § 4 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 Atomrechtliche Verfahrensordnung (AtVfV) eine
Bekanntmachung und Auslegung erfordert hätte, liegt nicht vor; es fehlt jedenfalls an
dem Merkmal der Eignung der Änderung zu einer sicherheitstechnisch bedeutsamen
Erhöhung der ursprünglich angenommenen Beanspruchung von Anlageteilen im
Rahmen der Beherrschung von Auslegungsstörfällen. Im angefochtenen Bescheid (S.
119) ist nachvollziehbar und überzeugend dargetan, daß die sicherheitstechnisch
bedeutsamen Systeme und Komponenten des Trennsystems auch bei der Änderung
greifen. Die Voraussetzung des § 4 Abs. 2 Satz 1 AtVfV für den Verzicht auf eine
Bekanntgabe und Auslegung ist erfüllt. Es ist nichts ersichtlich, was nachteilige
Wirkungen für Dritte besorgen lassen könnte und daher im Sicherheitsbericht anders
oder zusätzlich anzuführen wäre. Das Gefahrenpotential der Trennhallen mit den
Zentrifugenkaskaden ist im angefochtenen Bescheid und in näherer Darlegung in der
ersten Ergänzung zum Bescheid Nr. 7/3 UAG (S. 31 f.), mit der die Zusammenfassung
von Kaskaden in der Trennhalle RC 004 zugelassen worden ist, überzeugend als
insgesamt relativ gering angesehen worden. Die Errichtung der von der nunmehr
zugelassenen Zusammenfassung von Zentrifugenkaskaden betroffenen Hallen RC 003
und RC 005 ist im Bescheid Nr. 7/4 UAG genehmigt worden; dort (S. 101, 107 f.) sind in
47
Fortführung der Bewertung aus voraufgegangenen Teilgenehmigungen die für die
Sicherheit bestimmenden Elemente gebilligt worden, die nach dem Vorstehenden auch
den geänderten Zustand abdecken. Die Frage nach der Bedeutung einer Erhöhung des
Uraninventars einzelner Hallen infolge der Konzentration der Trennarbeit stellt sich
vorliegend nicht. Die Beigeladene hat im Erörterungstermin im gerichtlichen Verfahren
(Gerichtsakte 302) die Inventaränderungen aufgezeigt und erläutert; danach kommt es
nur in einer Halle zu einer Erhöhung, und das ist offensichtlich die von der Änderung im
angefochtenen Bescheid nicht erfaßte Trennhalle RC 004, für die die erste Ergänzung
zum Bescheid Nr. 7/3 UAG (S. 31) diesen Aspekt aufgreift. Die Auswirkungen der
Änderung sind vom Beklagten im angefochtenen Bescheid zwar maßgeblich in
radiologischer Hinsicht behandelt worden, doch spricht nichts dafür, daß die
chemotoxischen Folgen anders zu sehen sind; die Umstände, die die mangelnde
Relevanz der Änderung unter radiologischen Aspekten ergeben - Zustand und Menge
des UF6, Vorhandensein in geschlossenen Systemen, Erfaßbarkeit im Falle von
Austritten - gelten hier in gleicher Weise.
Ist danach festzustellen, daß es zur Zulassung der Änderung keines besonderen
Verfahrensschrittes bedurfte, so ergibt sich zugleich, daß nichts für eine materielle
Rechtsbeeinträchtigung des Klägers spricht, der insofern auch nichts Faßbares
aufgezeigt hat. Insbesondere kann die Änderung nicht zum Anlaß für ein erneutes
Aufgreifen der Frage der Auslegung der Anlage oder des betreffenden Teils gegen
bestimmte Störfälle genommen werden. Da es sich um eine im Prinzip gleichbleibende
Behandlung desselben Stoffes in nicht erhöhter Menge unter Beibehaltung der zur
Beherrschung vorgesehenen Systeme und Einrichtungen handelt, bedarf es unter dem
Aspekt der möglichen Auswirkungen der Änderung -
48
vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 21. August 1996 - 11 C 9.95 -, NVwZ 1997, 161, 162, und
- bezogen auf Teilgenehmigungen - Beschluß vom 30. Oktober 1987 - 7 B 176.87 -,
Buchholz 451.171 AtG Nr. 21, S. 13 -
49
keiner solchen Erstreckung der Prüfung, und muß es in dem in Teilgenehmigungen
gegliederten Zulassungsverfahren bei der erfolgten - bestandskräftigen - Abarbeitung
der Auslegungskriterien der Anlage bleiben -
50
vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 7. Juni 1991 - 7 C 43.90 -, BVerwGE 88, 286, 290.
51
Das Vorstehende gilt entsprechend für die Wärmeboxen, die für die
Zentrifugenkaskaden zugelassen sind, sowie für die sonstigen Änderungen. Ihre
fehlende Relevanz für die der Umgebung geschuldete Vorsorge ist im angefochtenen
Bescheid (S. 121 ff.) einleuchtend dargetan. Auch die Gesamtbetrachtung aller
Änderungen des Regelungsgehalts bereits bestandskräftiger Teilgenehmigungen führt
zu keinem anderen Ergebnis.
52
Soweit klägerseitig über diese Änderungen hinaus eine Änderung der
Gesamtbeurteilung der Anlage - insbesondere in der Risikobewertung - für erfolgt bzw.
für erforderlich gehalten wird, geht der Vortrag, soweit er sich auf bei der Errichtung der
Anlage zu beachtende Aspekte bezieht, im vorliegenden Anfechtungsverfahren fehl. In
der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, daß mit der
Errichtungsgenehmigung die endgültige Feststellung verbunden ist, daß die
entsprechend errichtete Anlage sicher betrieben werden kann, und diese Feststellung
bei der letzten Teilgenehmigung, die den Betrieb erlaubt, keiner weiteren Prüfung
53
unterliegt, diesbezüglichen Zweifeln vielmehr im Rahmen der Aufsicht nachzugehen ist,
wobei die Betriebserlaubnis zur Vermeidung widersprüchlichen Verhaltens der Behörde
zurückzustellen ist, bis diese sich Klarheit dahin verschafft hat, daß es bei der
Feststellung verbleiben kann.
So BVerwG, Urteile vom 7. Juni 1991 - 7 C 43.90 -, BVerwGE 88, 286, 290 und vom 22.
Januar 1997 - 11 C 7.95 -, DVBl. 1997, 719.
54
Vor diesem rechtlichen Hintergrund beinhalten die Ausführungen in dem angefochtenen
Bescheid zum Gesamturteil nicht ein Wiederaufgreifen und erneutes Aufarbeiten
sämtlicher Sicherheitsaspekte, sondern die gebotene Kontrolle, ob vor der
Betriebserlaubnis Korrekturen hinsichtlich der Errichtung geboten sind, sowie die
Prüfung, ob im Rahmen dessen, was in der abschließenden Teilgenehmigung noch zu
regeln ist, dem gegebenen Erkenntnisstand Rechnung getragen ist. Nachdem der
Beklagte zu dem Schluß gelangt ist, daß aufsichtliche Maßnahmen nicht gerechtfertigt
seien, stand der Entscheidung über die nunmehr angefochtene Genehmigung als
Betriebsgenehmigung nichts entgegen; einer gerichtlichen Überprüfung ist dieser
Schluß des Beklagten im vorliegenden Verfahren nicht zugänglich. Daß die Anlage der
Beigeladenen neben dem atomrechtlichen auch - teilweise - einem
immissionsschutzrechtlichen Genehmigungserfordernis unterliegt, ändert an dieser
Bewertung nichts. Die Grundsätze sind vom Bundesverwaltungsgericht zwar für das
atomrechtliche Verfahren aufgezeigt worden, sind aber ohne weiteres auf das
immissionsschutzrechtliche Verfahren zu übertragen.
55
Vgl. zur grundsätzlich möglichen Parallelbetrachtung im atomrechtlichen und
immissionsschutzrechtlichen Bereich BVerwG, Urteil vom 21. August 1996 - 11 C 9.95 -,
NVwZ 1997, 161, 163.
56
Die Ausgestaltung der Anlagenzulassung in Teilschritten ist für beide Rechtsbereiche
durch § 7 Abs. 4 Satz 3 AtG mit dem Verweis auf § 8 Bundes- Immissionsschutzgesetz
(BImSchG) verklammert und demgemäß strukturell gleich. Die Erwägung, die das
Bundesverwaltungsgericht zur Begrenzung des Zugriffs auf frühere Teilgenehmigungen
bei der abschließenden Teilgenehmigung heranzieht -
57
vgl. insbesondere Urteil vom 11. März 1993 - 7 C 4.92 -, BVerwGE 92, 185, 191 -,
58
nämlich die zu berücksichtigende Bedeutung für den
Antragsteller/Genehmigungsinhaber, greift bei immissionsschutzrechtlich
genehmigungspflichtigen Vorhaben ebenso ein wie bei den ausdrücklich betrachteten.
Auch sonst - etwa bei den Präklusionsvorschriften, § 10 Abs. 3 Satz 3, § 11 BImSchG, §
7 b AtG, § 7 AtVfV, oder in den Zielrichtungen der Rechtsbereiche - ist nichts ersichtlich,
was für eine divergierende Betrachtung der Zulassung im Wege der
Teilgenehmigungen sprechen könnte.
59
Die nach alldem allein verbleibenden Fragen, ob für die Anlage alle die Errichtung
betreffenden Regelungen - vorbehaltlich der in dem angefochtenen Bescheid
enthaltenen, oben behandelten Elemente - bereits in voraufgegangenen Bescheiden
getroffen sind und ob die der Betriebsgenehmigung zuzuweisenden Regelungen
fehlerfrei sind, sind zu bejahen.
60
Die bisher ergangenen Teilgenehmigungen weisen keine Lücken hinsichtlich von
61
Regelungen zu den Behältern auf, die in den Teilen der Läger und sonstigen Anlagen
zum Einsatz kommen, die aufgrund des angefochtenen Bescheides zusätzlich in Betrieb
genommen werden dürfen. Der Bescheid Nr. 7/4 UAG, mit dem insbesondere auch die
weitere Errichtung der Läger zugelassen worden ist, schließt die Bestimmung der zu
verwendenden Lagerbehälter ein. Da die Eignung eines Lagers zur Aufnahme
gefährlicher Stoffe nur in der Verbindung aller Faktoren, die für die sichere
Aufbewahrung des Stoffes von Bedeutung sind, gesehen werden kann, schließt die
Genehmigung, die Läger zu errichten, auch die Genehmigung der Behälter ein, in denen
der zu lagernde Stoff untergebracht sein soll. Daß diese Behälter diejenigen sind, die
von Anfang an in das Konzept der Beigeladenen eingestellt waren, unterliegt keinem
Zweifel, ergibt sich auch aus den Gründen der angefochtenen Genehmigung, die bei der
Schadensvorsorge unter dem Aspekt neuer Erkenntnisse auf die Behälter eingehen (S.
110) und zur eingeschlossenen immissionsschutzrechtlichen Genehmigung die Frage
der Eignung der Behälter für den sicheren Einschluß des UF6 aufgreifen (S. 142 ff.). Aus
dem Zusammenhang der einzelnen Teilgenehmigungen im Hinblick auf die Zulassung
der Gesamtanlage ergibt sich, daß die näheren Regelungen, die im Bescheid Nr. 7/3
UAG zu den Behältern getroffen sind, insbesondere die Auflagen unter Nrn. 5.2.5, 5.2.6
und 5.5.2 (S. 22 ff., 31), für deren Nutzung in der gesamten Anlage gelten; eine
Aufgliederung der Behälter je nach dem Einsatz in Anlageteilen, deren Errichtung in
unterschiedlichen Bescheiden genehmigt worden ist, wäre unsinnig. Demgemäß nimmt
auch der Bescheid Nr. 7/4 UAG ausdrücklich auf die im Bescheid Nr. 7/3 UAG
vorgesehenen Maßnahmen zur Qualitätssicherung der Behälter Bezug (S. 142).
Regelungslücken, die der Betriebserlaubnis entgegenstehen könnten, ergeben sich
auch nicht aus immissionsschutzrechtlichen Zusammenhängen. Dabei bedarf es keines
Eingehens auf die Frage des Umfangs, in dem die UAG einer Genehmigungspflicht
nach Bundes-Immissionsschutzgesetz unterliegt. Nach § 8 Abs. 2 AtG schließt die
Genehmigung nach § 7 AtG die Genehmigung nach § 4 BImSchG ein. Einschließen
bedeutet, daß es nur eines einzigen Zulassungsausspruchs bedarf -
62
vgl. zu der gleichlautenden Regelung in § 13 BImSchG Seibert in Landmann/Rohmer,
Umweltrecht, Band I, § 13 BImSchG Rdnr. 32 -
63
und dieser Ausspruch die aus beiden Rechtsbereichen resultierenden
Genehmigungsvoraussetzungen abdeckt. Die textliche Fassung eines
Zulassungsbescheides, insbesondere die Aussage zur Reichweite des
immissionsschutzrechtlichen Genehmigungserfordernisses, ist insofern unerheblich.
Selbst wenn ihr zu entnehmen wäre, daß die Reichweite fehlerhaft gesehen wurde,
daraus eventuelle Ermittlungsdefizite abzuleiten wären und das Einvernehmen mit der
zuständigen Behörde des Immissionsschutzrechtes nur beschränkt hergestellt worden
wäre, erweist sich die Genehmigung nicht als unvollständig; sie kann materiell fehlerhaft
sein, wenn aufgrund der fehlerhaften Annahmen über die maßgeblichen materiell-
rechtlichen Voraussetzungen wesentliche Aspekte unbeachtet geblieben sind, wobei
allerdings wegen des Charakters der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung als
einer gebundenen Erlaubnis das bloße Ermittlungsdefizit oder eine unzureichende
Beteiligung noch nicht zu einer für Dritte relevanten Fehlerhaftigkeit führen kann,
sondern erst und allein ein festgestellter Mangel in der tatsächlichen Bewältigung der
immissionsschutzrechtlichen Anforderungen. Vor diesem Hintergrund kann von einer
ungenügenden Reichweite der ergangenen bestandskräftigen Teilgenehmigungen nicht
gesprochen werden.
64
Eine den Anforderungen des § 7 Störfall-Verordnung (12. BImSchV) vollauf genügende
Sicherheitsanalyse gehört nicht zu den Unterlagen, deren Vorliegen bei Erteilung der
Betriebsgenehmigung zur Wahrung von Rechten des Klägers erforderlich ist. Die 12.
BImSchV ist zwar über die Ermächtigungsnorm des § 7 BImSchG auf § 5 BImSchG und
damit unter anderem auch auf den Schutz der Nachbarschaft bezogen und so prinzipiell
der Annahme drittschützender Wirkung zugänglich. Für § 7 der 12. BImSchV aber gilt
das nicht. Die Sicherheitsanalyse stellt einen Weg dar, der unter anderem der Wahrung
des Schutzanspruches, insbesondere soweit er in § 3 der 12. BImSchV konkretisiert ist,
dient, indem der Betreiber zur genauen Auseinandersetzung mit den Gefahrenquellen
der Anlage und deren Folgen angehalten wird; daneben erleichtert sie als Teil der im
immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren vorzulegenden Unterlagen, § 4 b
Abs. 2 Verordnung über das Genehmigungsverfahren (9. BImSchV), der
Genehmigungsbehörde die Prüfung der Zulassungsvoraussetzungen.
65
Vgl. Hansmann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht Band II, 2.12 § 7 Rdnr. 2; Roßnagel
in Koch/Scheuing, GK-BImSchG, § 5 Rdnr. 350 ff.
66
Dritten gegenüber hat die Sicherheitsanalyse als Teil der auszulegenden Unterlagen, §
10 Abs. 1 der 9. BImSchV, eine Informationsfunktion, die insbesondere die Möglichkeit
fördert, zur frühzeitigen Wahrung der Rechte und Belange sachgerechte Einwendungen
anzubringen. Eine weitergehende Bedeutung kommt ihr diesen gegenüber nicht zu.
Insbesondere hat sie nicht den Zweck einer umfassenden und stets aktuellen
Unterrichtung über Gefährdungen und mögliche Abwehr- oder Gegenmaßnahmen; dies
ergibt sich aus § 11 a der 12. BImSchV, da dort eine eigenständige Informationspflicht
festgelegt ist. Der danach nur auf Feststellungen gerichtete und somit
verfahrensbezogene Zweck der Sicherheitsanalyse -
67
vgl. dazu OVG Lüneburg, Beschluß vom 6. April 1984 - 7 OVG B 16/83 -, DVBl. 1984,
890, 895 -
68
wird zum einen dadurch bestätigt, daß Mängel nach § 9 Satz 2 der 12. BImSchV zur
Anforderung einer Ergänzung innerhalb zu bestimmender Frist führen, und ergibt sich
zum anderen daraus, daß negative Erkenntnisse aus einer Sicherheitsanalyse den
Schutz Dritter nicht schaffen, sondern nur Anstoßfunktion haben können. Aus dem
ersten Aspekt folgt, daß eine zwingende Verknüpfung zwischen einer mängelfreien
Sicherheitsanalyse und der Erteilung einer positiven Zulassungsentscheidung nicht
besteht -
69
vgl. dazu - allerdings für einen Fall der Planfeststellung mit der Möglichkeit des
Ergänzungsbeschlusses - BayVGH Urteil vom 20. Juli 1994 - 20 A 92.40087 u.a. -,
BayVBl. 1995, 497, 500 -,
70
Mängel mithin auch nicht zur Aufhebung der Zulassungsentscheidung führen können.
Der zweite Aspekt ergibt, daß die Sicherheitsanalyse außer etwa durch nachträgliche
Anordnungen, § 17 BImSchG, sachliche Wirkung nur in einem Stadium entfalten kann,
in dem Maßnahmen zur Verbesserung des Schutzes Dritter noch in die
Zulassungsentscheidung einbezogen werden können oder die Zulassung noch versagt
werden kann; derartige Maßnahmen finden ihre Rechtfertigung allein in der
unzureichenden Wahrung des Schutzgebotes, nicht aber in Mängeln der
Sicherheitsanalyse selbst. Auch wenn die Sicherheitsanalyse als eine dem Stand der
Erkenntnisse entsprechende Methode der Ermittlungen zur Sicherheit einer Anlage
71
betrachtet wird, ist ihr ein drittschützendes (Verfahrens-)Recht im Sinne ihrer
Vollständigkeit und Richtigkeit bis zur Genehmigungserteilung nicht zuzubilligen;
gesehene Lücken und Mängel können geltend gemacht werden und Anstoß zu weiteren
behördlichen Prüfungen der Zulassungsvoraussetzungen sein, wobei sich die
Anforderungen an die Rüge mangelnden Schutzes - im Einwendungs- wie im
Klageverfahren - nach dem richten, was aufgrund der Sicherheitsanalyse möglich ist,
die Anforderungen also niedrig sind, soweit Dritte wegen Unzulänglichkeiten der
Sicherheitsanalyse bestimmte Zusammenhänge nicht weiter durchschauen können.
Vgl. zum Zusammenhang von Information und Darlegungslast BVerwG, Urteil vom 21.
August 1996 - 11 C 9.95 -, NVwZ 1997, 161, 162.
72
Daß die Unzulänglichkeit einer Sicherheitsanalyse jedenfalls in einem
Zulassungsverfahren, das wie das vorliegende in Teilgenehmigungen gegliedert ist,
nicht zur Rechtswidrigkeit der Betriebsgenehmigung führen kann, ergibt sich von dem
Vorstehenden abgesehen auch daraus, daß dann die Auseinandersetzung über die
Frage erforderlicher Nachbesserungen entgegen der oben wiedergegebenen, vom
Bundesverwaltungsgericht herausgestellten Trennung zwischen Anlagenaufsicht und
Prüfung der Zulassungsvoraussetzungen in das Verfahren über die
Betriebsgenehmigung gezogen wird. Das klägerseitig gesehene Gefahrenpotential, das
in der Sicherheitsanalyse nicht hinreichend aufgearbeitet worden sein soll, muß - wenn
es nicht um eine bloße Darstellung gehen soll - zu Konsequenzen führen. Die
klägerseitig allein hinreichend faßbar vorgetragenen Aspekte betreffen die Tauglichkeit
der Behälter zur Lagerung und damit einen Sachkomplex, der bei Erlaß des
angefochtenen Bescheids bereits in bestandskräftigen Teilgenehmigungen geregelt
war. Die Auseinandersetzung über die Sicherheitsanalyse wäre daher letztlich eine
kaschierte Auseinandersetzung über die Frage, ob die Errichtungsgenehmigungen den
materiellen Anforderungen genügen oder aufsichtliche Maßnahmen angezeigt sind.
73
Daß die für die Anlage der Beigeladenen erstellte Sicherheitsanalyse nicht ausgelegt
worden ist und damit ihre oben dargestellte Bedeutung für die Information der
Nachbarschaft nicht entfalten konnte, ist für den vorliegenden Rechtsstreit unerheblich.
Dabei mag dahinstehen, ob eine Pflicht zur Auslegung besteht, wenn eine erforderliche
immissionsschutzrechtliche Genehmigung von einer atomrechtlichen Genehmigung
gemäß § 8 AtG eingeschlossen wird, was zweifelhaft ist, weil sich in diesen Fällen das
Verfahrensrecht nach dem Atomrecht bestimmt und § 6 AtVfV die Sicherheitsanalyse
nicht anspricht, mithin nur eine ergänzende oder analoge Anwendung
immissionsschutzrechtlicher Verfahrensgrundsätze in Betracht zu ziehen wäre.
74
Vgl. dazu in bezug auf die Konzentration im immissionsschutzrechtlichen Verfahren
Jarass, Bundes-Immissionsschutzgesetz, 3. Aufl., § 13 Rdnr. 12.
75
Einem solchen Rückgriff könnte entgegenstehen, daß nach § 6 AtVfV der
Sicherheitsbericht, § 3 Abs. 1 Nr. 1 AtVfV, auszulegen ist, in dem - ohne ausdrückliche
Beschränkung auf die Wirkung ionisierender Strahlen - die mit der Anlage und ihrem
Betrieb verbundenen Auswirkungen zu beschreiben und näher darzustellen sind, mithin
dem Informationsbedürfnis bereits umfassend Rechnung getragen wird. Desgleichen
bedarf es keiner Entscheidung, welche Bedeutung es für die Frage der Auslegung hat,
wenn eine Anlage erst im Laufe eines gegliederten Zulassungsverfahrens unter die
Vorschrift des § 7 der 12. BImSchV fällt. Dem Kläger ist die Berufung auf einen
eventuellen Verfahrensfehler jedenfalls durch die Bestandskraft des Bescheides Nr. 7/4
76
UAG abgeschnitten. Da die Sicherheitsanalyse grundsätzlich mit den
Genehmigungsunterlagen auszulegen ist, § 10 der 9. BImSchV, muß dieses Gebot bei
einer Erstreckung der Pflicht zur Sicherheitsanalyse im Laufe des Zulassungsverfahrens
in Teilgenehmigungen spätestens für die Teilgenehmigung eingreifen, die nach
Entstehen der Pflicht die für die Sicherheit der Anlage entscheidenden Regelungen trifft.
Nur hier kann die Sicherheitsanalyse den Informationszweck erfüllen und Dritten die
Gelegenheit eröffnen, zur Wahrung ihrer Belange durch Einwendungen Einfluß auf die
von der Behörde zu treffende Entscheidung zu nehmen. Ein Mangel der unterbliebenen
Auslegung, wenn er denn zu bejahen wäre, würde danach ausgehend von den
Anknüpfungspunkten der Rügen des Klägers allein die vierte Teilgenehmigung
betreffen, in der die hinreichend konkret beanstandeten Komplexe geregelt worden sind
und die Entscheidung getroffen worden ist, von einer Auslegung der Sicherheitsanalyse
abzusehen und den Weg der nachträglichen Anforderung zu wählen. In dieser
Genehmigung sind im übrigen die Zusammenhänge - insbesondere durch die
Forderung einer Sicherheitsanalyse in den Auflagen (S. 27) - so verdeutlicht, daß Anlaß
bestanden hätte, die nunmehr erhobenen Einwände in verfahrensrechtlicher Hinsicht
gegen eben diese Teilgenehmigung geltend zu machen. Daß die dem Kläger
inzwischen bekannte Sicherheitsanalyse Gelegenheit gegeben hätte, Mängel zu rügen,
die zu einer Berücksichtigung in dem Betriebsreglement hätten führen müssen, ist nicht
nachvollziehbar dargetan, obwohl die erforderliche Beachtung des Regelungsgehaltes
des angefochtenen Bescheides im Verfahren wiederholt angesprochen worden ist. Von
alldem abgesehen ist ausgehend von der Einordnung in das Verfahrensrecht und dem
Charakter der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung als einer gebundenen
Erlaubnis auf § 46 Verwaltungsverfahrensgesetz hinzuweisen, der einem
Aufhebungsbegehren entgegensteht.
Die Zulassung des Betriebs der UAG in den bestandskräftig bzw. - soweit im
angefochtenen Bescheid erlaubt - fehlerfrei genehmigten Einrichtungen läßt keine
Mängel im Hinblick auf Rechte des Klägers erkennen.
77
Die klägerseitig gesehenen Unzulänglichkeiten in den Regelungen zur Prüfung und
Wartung der Druckbehälter weisen zwar Bezüge zum Betrieb auf, das Vorbringen betrifft
jedoch nicht den strittigen Bescheid. Die näheren Bestimmungen zu den Behältern und
zum Umgang mit ihnen sind - wie oben ausgeführt - in Bescheid Nr. 7/3 UAG mit
Bedeutung für die Gesamtanlage getroffen worden. Das weitergehende tatsächliche
Invollzugsetzen der Regelungen durch die Zulassung des Betriebs in vollem Umfang
wirft die Frage, ob das Betriebsreglement ausreicht, nicht erneut auf. Insofern sind - wie
in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für das Verhältnis
bestandskräftiger Errichtungsgenehmigungen zur Betriebserlaubnis herausgestellt -
Überprüfungen dem aufsichtsbehördlichen Bereich zuzuweisen, in den etwa auch die
vom Beklagten angeforderten Stellungnahmen zu den in einer anderen Anlage
aufgetretenen Behälterlecks einzuordnen sind. Eine in der Betriebserlaubnis zu
schließende Regelungslücke besteht im Hinblick auf eine Bestimmung zum Ende der
Lagerdauer der Behälter nicht. Die Sicherung der Qualität der Behälter ist den laufenden
Prüfungen und Kontrollen unter Aufsicht der zuständigen Behörde zugewiesen. Die
erforderlichen Entscheidungen über die Notwendigkeit eines Umfüllens und damit die
Beendigung der Lagerdauer von Behältern sind damit möglich; ihre Zuordnung zum
Aufsichtsbereich begegnet - ungeachtet der Bestandskraft entsprechender Regelungen
- keinen Bedenken, da dies eine jeweils konkrete Beurteilung und die problemlose
Einbeziehung eventueller weiterer Erkenntnisse hinsichtlich der Behälter erlaubt.
78
Die Beanstandungen, die der Kläger zur Brandgefahr in den Lägern anbringt, haben
keinen hinreichenden Bezug zu der angefochtenen Teilgenehmigung. Die behaupteten
Mängel betreffen die Ausgestaltung der Läger, die jedoch einschließlich der
Vorrichtungen zum Löschmittelvorrat bereits bestandskräftig als zum sicheren Betrieb
geeignet angesehen und zugelassen worden ist. Die weiter angesprochenen Fragen
zur Reststoffvermeidung, zum Abfall, zum Gewässerschutz, zu
Halogenkohlenwasserstoffen und zum Lärm sind, soweit sie überhaupt den Betrieb und
nicht der Errichtung zuzuordnen sind, ohne hinreichenden Bezug zu eigenen Rechten
des Klägers.
79
Hinsichtlich des eigentlichen Betriebsreglements sind klägerseitig keine konkreten
Einwände erhoben worden. Insofern ergeben sich auch vor allem vor dem Hintergrund,
daß die Anlage teilweise bereits in Betrieb genommen worden ist, mithin auf gemachte
Erfahrungen zurückgegriffen werden konnte, keine Bedenken.
80
Da nach alldem eine Rechtsverletzung des Klägers durch die angefochtene
Genehmigung nicht festzustellen ist, ist für den hilfsweise geltend gemachten Anspruch
auf erneute Bescheidung, insbesondere dahin, weitere schützende
Nebenbestimmungen zu treffen, kein Raum; ob das Atom- und Immissionsschutzrecht
einen solchen Anspruch überhaupt hergeben, sei deshalb dahingestellt.
81
Die Kosten werden gemäß § 154 Abs. 1 VwGO dem Kläger als der unterliegenden
Partei auferlegt. Da die Beigeladenen als durch den angefochtenen Bescheid
Begünstigte notwendigerweise am Verfahren zu beteiligen waren, entspricht es der
Billigkeit, ihre Kosten für erstattungsfähig zu erklären, § 162 Abs. 3 VwGO. Die
Entscheidung zur Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711
Zivilprozeßordnung.
82
Gründe, die Revision zuzulassen, § 132 Abs. 2 VwGO, liegen nicht vor.
83