Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 16.01.2007
OVG NRW: wahrscheinlichkeit, gefahr, erlass, immissionsgrenzwert, mittelwert, messung, zukunft, hauptsache, verwaltungsgerichtsbarkeit, beschränkung
Oberverwaltungsgericht NRW, 8 B 2253/06
Datum:
16.01.2007
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
8. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
8 B 2253/06
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Minden, 11 L 383/06
Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des
Verwaltungsgerichts Minden vom 26. September 2006 wird
zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 15.000,-- EUR
festgesetzt.
G r ü n d e :
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Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts, mit dem die Anträge,
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"durch Erlass einer einstweiligen Anordnung der Antragsgegnerin aufzugeben, für das
Gebiet der Stadt C. (Gefahrengebiet) und insbesondere für die E. Straße einen
Aktionsplan aufzustellen, der festlegt, welche geeigneten Maßnahmen zum Schutz der
menschlichen Gesundheit im Gefahrengebiet kurzfristig zu ergreifen sind, um die Gefahr
der Überschreitung des im § 4 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung über Immissionswerte für
Schadstoffe in der Luft (22. BImSchV) festgelegten Tagesmittelwerts für Partikel PM 10
von 50 µg/m³ - bei zugelassenen 35 Überschreitungen je Kalenderjahr - zu verringern
oder den Zeitraum, während dessen der erwähnte Wert überschritten wird, zu verkürzen,
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hilfsweise,
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durch Erlass einer einstweiligen Anordnung der Antragsgegnerin aufzugeben,
Aktionspläne nach § 47 Abs. 2 BImSchG für das Stadtgebiet C. bzw. deren
Gefahrenstellen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts aufzustellen,"
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abgelehnt worden sind, hat keinen Erfolg.
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Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6
VwGO beschränkt ist, stellt die erstinstanzliche Entscheidung nicht in Frage, die darauf
gestützt ist, dass die Antragstellerin den erforderlichen Anordnungsanspruch im Sinne
des § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO nicht glaubhaft gemacht hat. Die
dagegen erhobenen Einwände der Antragstellerin greifen nicht durch.
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Das Verwaltungsgericht hat die Frage, ob der Antragstellerin eigene subjektive Rechte
auf Aufstellung eines Aktionsplans zustehen können, ausdrücklich offen gelassen und
die fehlende Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs mit Blick darauf
angenommen, dass nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein
möglichen summarischen Prüfung keine Pflicht zur Aufstellung eines Aktionsplans nach
§ 47 Abs. 2 BImSchG i.V.m. § 11 Abs. 4 der 22. BImSchV bestehe. Zur Begründung
dieser Auffassung hat das Verwaltungsgericht dargelegt, es spreche derzeit keine
überwiegende Wahrscheinlichkeit dafür, dass die an den aktuell eingerichteten
Messstationen in C. im Bereich der T.----------straße oder in C. -Ost im Bereich I. -E1. -
Straße/C1.-----straße gemessenen Partikelkonzentrationen die nach § 4 Abs. 2 und 4
der 22. BImSchV maßgeblichen Immissionsgrenzwerte überschreiten würden. Diese
Einschätzung hat die Antragstellerin mit dem Beschwerdevorbringen nicht in Frage
gestellt.
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Dabei kann dahinstehen, ob - wovon das Verwaltungsgericht ausgegangen ist - eine
Pflicht zur Aufstellung eines Aktionsplans erst dann besteht, wenn eine überwiegende
Wahrscheinlichkeit dafür spricht, dass es zu einer Überschreitung der maßgeblichen
Immissionsgrenzwerte kommen wird. Dieser auch in Rechtsprechung und Literatur
vertretenen Auffassung
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- vgl. Bay. VGH, Urteil vom 18. Mai 2006 - 22 BV 05.2462 -, BayVBl. 2006, 566;
Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 47 BImSchG Rn. 13; Jarass,
BImSchG, 6. Aufl. 2005, § 47 Rn. 19 -
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begegnen Bedenken. Ziel der die Vorgaben insbesondere der Richtlinie 96/62/EG
umsetzenden 22. BImSchV ist es, dafür Sorge zu tragen, dass die festgelegten
Immissionsgrenzwerte durchgängig eingehalten werden. Ein Instrument zur Erreichung
dieses Ziels ist die in § 47 Abs. 2 BImSchG i.V.m. § 11 Abs. 4 der 22. BImSchV
geregelte Aufstellung eines Aktionsplans. Bestünde eine Pflicht, einen solchen
Aktionsplan aufzustellen, erst dann, wenn es überwiegend wahrscheinlich ist, dass die
maßgeblichen Immissionsgrenzwerte überschritten werden, hätte dies zur Folge, dass
die Aufstellung eines Aktionsplans selbst dann nicht erforderlich wäre, wenn mit einer
50 %-igen Wahrscheinlichkeit mit einer Überschreitung der Grenzwerte zu rechnen
wäre. Nach statistischen Grundsätzen würde dies jedoch bedeuten, dass es
durchschnittlich in jedem zweiten Jahr zu einer Grenzwertüberschreitung kommen
könnte. Dies ohne eine Pflicht zur Aufstellung eines Aktionsplans hinzunehmen,
widerspräche aber dem Grundgedanken der 22. BImSchV und der dieser zugrunde
liegenden EG-Richtlinien.
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Diese Bedenken bedürfen vorliegend aber keiner Vertiefung, weil für das
Beschwerdeverfahren auf den vom Verwaltungsgericht seiner Entscheidung zugrunde
gelegten Maßstab einer überwiegenden Wahrscheinlichkeit abzustellen ist. Die
Antragstellerin hat die Richtigkeit dieses Maßstabs im Rahmen des
Beschwerdeverfahrens an keiner Stelle in Frage gestellt. Vielmehr ist sie in ihrer
Beschwerdebegründungsschrift vom 22. Oktober 2006 selbst von diesem Maßstab
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ausgegangen und hat ihn zur Grundlage ihres Beschwerdevorbringens gemacht. Daran
ist der Senat für das Beschwerdeverfahren gebunden, weil er nach § 146 Abs. 4 Satz 6
VwGO auf die Prüfung des Beschwerdevorbringens beschränkt ist.
Ausgehend davon könnte die Beschwerde nur dann Erfolg haben, wenn mit dem
Beschwerdevorbringen die Auffassung des Verwaltungsgerichts durchgreifend in Frage
gestellt worden wäre, es spreche derzeit keine überwiegende Wahrscheinlichkeit dafür,
dass die nach § 4 Abs. 2 und 4 der 22. BImSchV maßgeblichen Immissionsgrenzwerte
überschritten würden. Dies ist aber nicht festzustellen.
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Bei seiner Einschätzung, es fehle an einer überwiegenden Wahrscheinlichkeit für das
Eintreten einer Grenzwertüberschreitung, ist das Verwaltungsgericht zum einen davon
ausgegangen, dass eine solche überwiegende Wahrscheinlichkeit erst dann
anzunehmen sei, wenn der Jahresmittelwert für PM10 bei 30 µg/m³ und höher liege.
Unter ausdrücklicher Ablehnung der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts in
dessen Urteil vom 23. Februar 2005 - 4 A 5.04 - (BVerwGE 123,23), wonach bereits ab
Jahresmittelwerten von (etwa) 28 µg/m³ mit mehr als den nach § 4 Abs. 2 der 22.
BImSchV zugelassenen 35 Überschreitungen des Tagesmittelwerts von 50 µg/m³ zu
rechnen sei, hat das Verwaltungsgericht insbesondere in Auswertung der vorliegenden
Gutachten ausdrücklich festgestellt, erst ab einem Jahresmittelwert von 30 µg/m³ seien
die zulässigen Überschreitungstage häufiger über- als unterschritten.
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Zum anderen ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass ein solcher
Jahresmittelwert tatsächlich gemessen und nicht nur auf der Grundlage von
Berechnungen ermittelt worden sein müsse. Es hat ausdrücklich festgestellt, dass für die
Beurteilung, ob im Sinne des § 47 Abs. 2 BImSchG die Gefahr einer
Grenzwertüberschreitung bestehe, die Situation in dem Bereich maßgeblich sei, der
durch die jeweiligen Messstellen erfasst werde. Nur bei einer Maßgeblichkeit des
Bereichs der Messstellen, die nach genau festgelegten repräsentativen Standortkriterien
aufzustellen seien, könne verlässlich beurteilt werden, wann konkret mit der
Überschreitung der Immissionsgrenzwerte gerechnet werden müsse.
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Beide zuvor genannten Annahmen des Verwaltungsgerichts sind angesichts der sich
aus § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO ergebenden Beschränkung des Prüfungsumfangs für
das Beschwerdeverfahren zugrunde zu legen, weil die Antragstellerin ihnen mit dem
Beschwerdevorbringen nicht entgegengetreten ist. An keiner Stelle setzt sie sich mit
diesen Annahmen auseinander und erst recht stellt sie diese nicht durchgreifend in
Frage.
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Der Beschwerdebegründung ist aber nicht zu entnehmen, dass an einer der
eingerichteten Messstationen ein Jahresmittelwert für PM10 von 30 µg/m³ oder mehr
gemessen worden wäre.
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Die Antragstellerin hat ihre Beschwerdebegründung - wie auch schon ihr
erstinstanzliches Vorbringen - hauptsächlich darauf gestützt, dass die Messstation im
Bereich der T.----------straße an einem Standort aufgestellt sei, der nicht hinreichend den
sich aus der Anlage 2 zur 22. BImSchV ergebenden Standortkriterien entspreche. Ob
dies tatsächlich der Fall ist, ist aber auf der Grundlage der dargestellten - vom
Verwaltungsgericht zugrunde gelegten und von der Antragstellerin nicht angegriffenen -
Maßgaben unerheblich. Denn selbst wenn die Messstation an einem nicht den
Standortkriterien der Anlage 2 zur 22. BImSchV entsprechenden Standort aufgestellt
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worden wäre, sagt dies nichts darüber aus, ob dort ein Jahresmittelwert von 30 µg/m³
oder mehr gemessen worden wäre. Vielmehr ist für das Jahr 2005 ein Jahresmittelwert
von 24 µg/m³, nach den Angaben der Antragsgegnerin, die die Antragstellerin nicht in
Frage gestellt hat, für den Zeitraum vom 27. Juli 2005 bis zum 19. Mai 2006 ein
Mittelwert von 29 µg/m³ und nach dem Gutachten des Sachverständigen M. aus August
2006, dessen Angaben die Antragstellerin ebenfalls nicht in Frage gestellt hat, in der
Zeit von August 2005 bis Mai 2006 ein Jahresmittelwert von 27 µg/m³ ermittelt worden.
Soweit sich die Antragstellerin in der Beschwerdebegründung im Weiteren auf das im
Auftrag des Landesumweltamts NRW erstellte Gutachten (Feinscreening) des
Ingenieurbüros S. und der B. GmbH aus Dezember 2004 zur "Ermittlung der Luftqualität
für die T.----------straße und die E. Straße in C. " - im Folgenden: Gutachten S. /B.
Dezember 2004 - beruft, führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Zwar kommt dieses
Gutachten auf der Grundlage von Berechnungen für den Bereich der T.----------straße auf
einen zu erwartenden Jahresmittelwert von 42,5 µg/m³ und für den Bereich der E.
Straße auf einen zu erwartenden Jahresmittelwert von 39,5 µg/m³. Insofern ist der
Antragstellerin zwar zuzugestehen, dass der für die T.----------straße errechnete
Jahresmittelwert, wenn er tatsächlich gegeben wäre, über dem Immissionsgrenzwert
aus § 4 Abs. 4 der 22. BImSchV liegt, und dass bei den für beide Straßen errechneten
Jahresmittelwerten, wenn sie tatsächlich vorlägen, mit mehr als den nach § 4 Abs. 2 der
22. BImSchV zugelassenen 35 Überschreitungen des Tagesmittelwertes von 50 µg/m³
zu rechnen ist. Die Ergebnisse der Berechnungen aus dem Gutachten S. /B. Dezember
2004 sind aber - ungeachtet der gegen sie von der Antragsgegnerin vorgetragenen
Bedenken - im vorliegenden Zusammenhang ohne Bedeutung, weil für das
Beschwerdeverfahren angesichts der Bindung aus § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO die
Annahme des Verwaltungsgerichts zugrunde zu legen ist, dass nicht ein auf der
Grundlage von Berechnungen ermittelter Wert, sondern nur ein tatsächlich gemessener
Wert maßgeblich sein kann.
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Soweit die Antragstellerin im Weiteren mit der Beschwerdebegründung geltend macht,
das Verwaltungsgericht habe ihre im Schriftsatz vom 15. August 2006 enthaltenen
Ausführungen zur Messstation Osnabrücker Straße übergangen, stellt dies die
Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht in Frage. Denn auch für
diese Messstation ist vom Landesumweltamt NRW für das Jahr 2005 lediglich ein
Jahresmittelwert von 29 µg/m³ und damit ein unterhalb der vorliegend relevanten
Grenze von 30 µg/m³ liegender Wert ermittelt worden. Dass der RWTÜV in seinem
Gutachten vom 8. Februar 2000 für die P. Straße an einem anderen Standort einen
Jahresmittelwert von 48 µg/m³ gemessen hat, ist unerheblich, weil diese Messung nicht
den Vorgaben der 22. BImSchV entsprach und deshalb keine Berücksichtigung finden
kann.
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Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass mittlerweile an der E. Straße ein
Messcontainer aufgestellt worden ist, der schon am 28. Dezember 2006 die Messungen
aufgenommen hat. Dies lässt erwarten, dass in naher Zukunft konkrete Messergebnisse
gerade über die Immissionsbelastungen an der E. Straße vorliegen werden. Da die
Antragsgegnerin die im April 2005 bereits begonnenen Arbeiten zur Aufstellung eines
Aktionsplans erst wegen aufgetretener Zweifel an den Berechnungen aus dem
Gutachten S. /B. Dezember 2004 eingestellt hatte und zum anderen auch im Verlauf des
gerichtlichen Verfahrens durchgängig bekundet hat, beim Vorliegen einer hinreichend
belastbaren Datenbasis mit der Aufstellung eines Aktionsplans fortzufahren, besteht
kein Anlass daran zu zweifeln, dass die Antragsgegnerin die notwendigen
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Konsequenzen aus den für die E. Straße gewonnenen Messergebnisse ziehen und - bei
Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen - die Aufstellung eines Aktionsplans
zügig vorantreiben wird, wobei gegebenenfalls durchaus daran zu denken sein könnte,
mit den erforderlichen Arbeiten schon im Jahr 2007 zu beginnen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 1 und 52 Abs. 2 GKG und orientiert
sich an Nr. 2.2.2 und 19.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit aus
Juli 2004 (DVBl. 2004, 1525 = NVwZ 2004, 1327). Aufgrund der mit dem Antrag
verbundenen Vorwegnahme der Hauptsache scheidet eine Reduzierung des Streitwerts
wegen des vorläufigen Charakter des Eilverfahrens nach Nr. 1.5 Satz 2 des
Streitwertkatalogs aus.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO sowie §§ 68 Abs. 1 Satz 5 und
66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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