Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 18.09.2009
OVG NRW (der rat, grundstück, bebauungsplan, festsetzung, gewerbe, vereinfachtes verfahren, planung, ausschluss, ausnahme, vorbescheid)
Oberverwaltungsgericht NRW, 7 D 85/08.NE
Datum:
18.09.2009
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
7. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
7 D 85/08.NE
Schlagworte:
vereinfachtes Verfahren Nutzungsart Einzelhandel Ausschluss von
Einzelhandel Bebauungsplanänderung Ausnahme
Normen:
BauGB § 13 Abs. 1; BauGB § 31 Abs. 1; BauNVO § 1 Abs. 10
Leitsätze:
Eine mit dem Ziel verfolgte Bebauungsplanänderung, einzelhandel in
festgesetzten Gewerbe- und Industriegebieten künftig auszuschließen,
kann Gegenstand eines vereinfachten Verfahrens sein.
Bestimmt der Bebauungsplan den Anwendungsbereich für Ausnahmen
vom Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben, müssen die zulässigen
Ausnahmen nicht notwendung auf solche Nutzungsarten bezogen sein,
die es in der sozialen und ökonomischen Realität gibt.
Tenor:
Die textliche Festsetzung Nr. 2.2 Satz 3 des Be¬bauungsplans Nr. 137 –
„T.------straße (Teilab¬schnitt II)“ – in der Fassung der 4. Änderung der
Stadt N. ist unwirksam.
Der weitergehende Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfah¬rens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreck¬bar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
1
Die Antragstellerin ist Eigentümerin des Grundstücks Gemarkung N. , Flur 187,
Flurstück 348 (H. M.---weg 19 in N. ). Das Grundstück grenzt westlich an die T.----
--straße und nördlich an den H. M.---weg . Die Antragstellerin wendet sich mit dem
Normenkontrollantrag gegen die 4. Änderung des Bebauungsplans Nr. 137 - T.------
2
straße (Teilabschnitt II) - der Antragsgegnerin.
Der Bebauungsplan erfasst (auch in seiner Ursprungsfassung) einen im wesentlichen
zwischen der Hammer Straße im Westen und der T.------straße im Osten gelegenen
Bereich, und zwar beginnend an der U.--------------straße im Süden und sich von hier aus
etwa 500 m nach Norden bis zu dem Punkt erstreckend, wo der im Inneren des
Plangebiets halbkreisförmig verlaufende H. M.---weg nördlich an die T.------straße
anknüpft.
3
Für den Süden des Plangebiets sieht der Bebauungsplan ein Gewerbegebiet, in
nördlicher Richtung anschließend ein Industriegebiet und schließlich wieder
Gewerbegebiete vor. In seiner Ursprungsfassung (Satzungsbeschluss vom 1. Oktober
1973, Genehmigung des Regierungspräsidenten N. vom 20. Februar 1974,
öffentliche Bekanntmachung am 26. April 1974) sah der Bebauungsplan neben solchen
textlichen Festsetzungen, die der Gestaltung dienen sollen, nur eine die Bauweise
betreffende textliche Festsetzung vor.
4
Das Plangebiet ist zwischenzeitlich weitgehend bebaut. Vorhanden sind Produktions-
und Handwerksbetriebe, Dienstleistungsbetriebe, Handelsbetriebe, Anlagen für
sportliche Zwecke und Lagerflächen. Insgesamt rund 4200 qm Verkaufsfläche entfallen
nach den Angaben in der Bebauungsplanbegründung auf fünf Einzelhandelsbetriebe,
und zwar auf
5
- den Betrieb der Firma G. , I. Straße 371,
6
Tiere/Tierfutter/Tierpflegeartikel
7
- den Betrieb der Firma U1. , I. Straße 371, Getränke
8
- den Betrieb der Firma M1. , T.------straße 60, Bauartikel,
9
- eine Bäckerei, T.------straße 50,
10
- den Betrieb der Firma E. , H. M.---weg 5, Getränke.
11
Die Bäckerei in der T.------straße hat ihren Betrieb im Verlauf des anhängigen
Normenkontrollverfahrens eingestellt; auf dem Grundstück ist derzeit ein "Casino N1.
" vorhanden.
12
Das vom Rat der Antragsgegnerin im Jahre 2004 beschlossene Einzelhandelskonzept
erfasst den im Stadtgebiet vorhandenen Einzelhandel auch nach seiner örtlichen Lage
und ordnet ihn verschiedenen "Raumkategorien" zu. Als "Raumkategorie 3" sind
vorrangig gewerblich genutzte Flächen mit dezentralen Einzelhandelsschwerpunkten
(Agglomerationen) mit großflächigen Einzelhandelsbetrieben bezeichnet. An der
dezentralen Agglomeration von Einzelhandel mit direkter Anbindung an das
höherrangige Verkehrsnetz orientiert sich die Festlegung des sog. "Standorttyps E"
"Fachmarktzentrum/Themenstandort". Der Bereich I. Straße (südlich Q. )/ U.---
-----------straße wird im Einzelhandelskonzept als "Fachmarktstandort E 3" berücksichtigt.
13
Mit der 4. Änderung des Bebauungsplans wurde bestimmt, dass die
Baunutzungsverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Januar 1990,
14
BGBl. I S. 132, zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 22. April 1993, BGBl. I S.
466, gilt. Ferner wurde der Bebauungsplan um textliche Festsetzungen mit folgendem
Wortlaut ergänzt:
"2.1 In den mit * gekennzeichneten Baugebieten (das sind die nördlich an
die U.--------------straße , südlich des H. M2.---wegs sowie die an die I.
Straße angrenzenden Parzellen) sind Einzelhandelsbetriebe nur mit nicht
zentrenrelevanten Sortimenten gemäß N3. Sortimentsliste (siehe
Anlage) zulässig.
15
Ausnahmsweise zulässig ist die Ergänzung des Hauptsortiments mit
zentrenrelevanten Sortimenten gemäß "N2. Sortimentsliste" (siehe
Anlage) auf bis zu 10 % der jeweiligen Verkaufsfläche, höchstens jedoch
auf 700 qm Verkaufsfläche, wenn diese in einem funktionalen
Zusammenhang zum Hauptsortiment stehen (§ 1 Abs. 5 BauNVO i.V.m. § 1
Abs. 9 BauNVO).
16
2.2. In den übrigen Baugebieten sind Einzelhandelsbetriebe bzw.
Einzelhandelsnutzungen unzulässig.
17
Ausnahmsweise zulässig sind Einzelhandelsnutzungen bis 250 qm
Verkaufsfläche als untergeordneter Betriebsteil eines Gewerbebetriebs,
wenn die vertriebenen Waren in einem räumlich-funktionalen
Zusammenhang mit der auf dem Baugrundstück ausgeübten Produktion
oder Dienstleistung stehen. Von den vorgenannten Begrenzungen kann in
begründeten Einzelfällen abgewichen werden, sofern die Ziele des
Einzelhandelskonzepts nicht beeinträchtigt werden (§ 1 Abs. 5 BauNVO
i.V.m. § 1 Abs. 9 BauNVO).
18
2.3 Für die bestehenden Betriebe (genannt sind die Betriebe der Firmen
G. , U1. und E. )... gelten folgende Bestimmungen:
Ausnahmsweise zulässig ist eine einmalige Erweiterung der genehmigten
Verkaufsfläche um 10 %, höchstens jedoch um 100 m² wenn durch die
Erweiterung keine negativen Auswirkungen im Sinne von § 11 Abs. 3
BauNVO zu erwarten sind.
19
Änderungen und Erneuerungen baulicher Anlagen sind allgemein zulässig.
(§ 1 Abs. 10 BauNVO)."
20
Mit der 4. Änderung des Bebauungsplans wurden ferner 5 sogenannte historische
Altstandorte gekennzeichnet, womit solche Grundstücke gemeint sind, auf denen in der
Vergangenheit mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen worden ist.
21
Auf dem Grundstück der Antragstellerin steht eine Halle, in der bis zum 31. Dezember
2004 eine Druckerei betrieben worden ist. Am 23. Februar 2007 wurde für das
Grundstück der Antragstellerin antragsgemäß ein baurechtlicher Vorbescheid für einen
Groß- und Einzelhandel mit Motorrollern und Werkstatt erteilt. Aufgrund des
Vorbescheides vom 23. Februar 2007 ist das Grundstück von der Antragstellerin an die
Firma S. Q1. GmbH vermietet worden. Das Betriebsgrundstück ist zum H. M.---
weg erschlossen.
22
Das Bebauungsplanänderungsverfahren nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf: Am
23. August 2006 beschloss der Rat der Antragsgegnerin, das
Bebauungsplanänderungsverfahren durchzuführen. Nach Beteiligung von Trägern
öffentlicher Belange sowie der Durchführung einer frühzeitigen Bürgerbeteiligung wurde
der Bebauungsplanentwurf nach öffentlicher Bekanntmachung am 7. September 2007 in
der Zeit vom 17. September bis 17. Oktober 2007 offengelegt und bekannt gegeben, es
solle ein vereinfachtes Verfahren gem. § 13 BauGB durchgeführt werden. Träger
öffentlicher Belange wurden erneut am Verfahren beteiligt. Die Antragstellerin brachte
mit Schreiben vom 15. Oktober 2007 Bedenken gegen die beabsichtigte
Bebauungsplanänderung vor. Am 13. Februar 2008 prüfte der Rat der Antragsgegnerin
die in das Verfahren eingebrachten Anregungen und beschloss die
Bebauungsplanänderung sodann als Satzung. Der Satzungsbeschluss wurde am 22.
Februar 2008 öffentlich bekannt gemacht.
23
Die Antragstellerin hat am 8. Juli 2008 den Normenkontrollantrag gestellt, zu dessen
Begründung sie ausführt:
24
Für die textlichen Festsetzungen in Nr. 2.1 Satz 2 und in Nr. 2.2 Satz 2 gebe es keine
Ermächtigungsgrundlage, denn sie würden auf maximal zulässige Verkaufsflächen
abstellen, ohne einen Anlagentyp im Sinne des § 1 Abs. 9 BauNVO zu betreffen. Die
textliche Festsetzung Nr. 2.2 Satz 2 sei unbestimmt, denn ihr sei nicht zu entnehmen, ob
der geforderte Zusammenhang zu der auf dem Baugrundstück ausgeübten Produktion
oder Dienstleistung räumlich und funktional oder "räumlich-funktional" sein müsse. Auch
sei der Unterschied zwischen einem bloß funktionalen und einem räumlich-funktionalen
Zusammenhang unklar. Schon gar nicht werde deutlich, wann der Zusammenhang eng
sei, worauf aber die Bebauungsplanbegründung abhebe. Die textliche Festsetzung Nr.
2.3 Satz 2 sei unbestimmt, denn dem Bebauungsplan könne nicht entnommen werden,
welche Nutzungen ausnahmsweise zulässig sein sollten, da die vorhandenen
Verkaufsflächen nicht näher festgelegt seien. Soweit in der Bebauungsplanbegründung
eine Verkaufsfläche von rund 4200 qm angesprochen werde, könne diese –
unbestimmte – Formulierung nicht an die Stelle einer Festsetzung treten. Unklar sei, ob
die Festsetzung auch für die Nutzung ihres, der Antragstellerin, Grundstück gelte. Sei
die textliche Festsetzung Nr. 2.2 Satz 3 unbestimmt - weil sie die "begründeten
Einzelfälle" nicht benenne oder weil sie mit den genannten negativen Auswirkungen
kein typisierendes Merkmal eines Betriebs beschreibe , würde die Unbestimmtheit auch
dieser Festsetzung zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans insgesamt führen.
Würde(n) die Ausnahmeregelung(en) isoliert für unwirksam erklärt, würde eine nach
dem Willen des Plangebers zu verhindernde unverhältnismäßige Beschränkung der
betroffenen Gewerbebetriebe eintreten. Dass der Rat der Antragsgegnerin dennoch
einen Bebauungsplan ohne die entsprechende(n) Festsetzung(en) erlassen hätte,
könne nicht mit der erforderlichen Sicherheit anhand eines im Bebauungsplanverfahren
zum Ausdruck gekommenen Willens der Gemeinde festgestellt werden.
25
Der Bebauungsplan sei abwägungsfehlerhaft. Für ihr Grundstück werde jede
Einzelhandelsnutzung ausgeschlossen, obwohl auf einer Vielzahl von Grundstücken im
Plangebiet Einzelhandel und sogar erhebliche Erweiterungen dieser Nutzung von 10 %
der genehmigten Verkaufsfläche zugelassen würden; der Standort des Baumarktes
unterliege gar keinen Beschränkungen. Diese Nutzungen würden den Gebietscharakter
verfremden. Der Antragsgegnerin gehe es also gar nicht um eine
Einzelhandelssteuerung oder um eine Umsetzung ihres Einzelhandelskonzepts. Mit der
Einzelhandelsnutzung in unmittelbarer Nähe ihres, der Antragstellerin, Grundstücks
26
würden die dortigen gewerblichen Nutzungsmöglichkeiten in Frage gestellt. Ihr
Gebietsgewährleistungsanspruch werde unterlaufen. Es habe keine Veranlassung
bestanden, einen erweiterten Bestandsschutz bis hin zur Grenze der Großflächigkeit
einzuräumen. Zumindest hätte auch ihr, der Antragstellerin, eine erweiterte
Nutzungsmöglichkeit ihres Grundstücks, z.B. für die Ansiedlung eines Fachmarkts,
zugestanden werden müssen, zumal eine solche Entscheidung der mit Vorbescheid
vom 23. Februar 2007 zugelassenen Nutzungsänderung (Groß- und Einzelhandel mit
Motorrollern und Werkstatt) entsprochen hätte, auf die die Antragsgegnerin in der
Bebauungsplanbegründung nicht eingegangen sei. Aus diesem Grunde sei auch die
der Abwägung des Rats der Antragsgegnerin zugrunde liegende Bestandsaufnahme
unvollständig, was ein im Sinne der §§ 2 Abs. 3, 214 Abs. 1 Nr. 1 BauGB beachtlicher
Mangel sei. Die Bebauungsplanbegründung sei hierzu widersprüchlich. Die Erwägung,
die Lage des Baumarkts der Firma M1. an einem örtlichen Hauptverkehrszug, der
U.--------------straße , begründe die Eignung dieser bebauten Fläche als
Fachmarktstandort, gehe daran vorbei, dass der Betrieb ausschließlich über eine
Zufahrt vom H. M.---weg aus erschlossen sei. Diese Zufahrt liege der Zufahrt zu
ihrem, der Antragstellerin, Grundstück gegenüber. Bei diesen Gegebenheiten würden
die Überlegungen der Antragsgegnerin, weshalb das Grundstück des Baumarkts für
einen Fachmarkthandel (mit nicht innenstadtrelevantem Einzelhandel) in Betracht
komme, gleichermaßen für ihr, der Antragstellerin, Grundstück Geltung beanspruchen.
Dennoch habe die Antragsgegnerin ihre, der Antragstellerin, entsprechenden
Ausführungen im Schreiben vom 15. Oktober 2007 nicht abgewogen.
Ein schlüssiges planerisches Leitkonzept ergebe sich hinsichtlich des
Fachmarktstandorts ferner nicht aus der Erwägung, mit einem Möbelmarkt und einem
Gartenmarkt seien weitere großflächige Einzelhandelsbetriebe vorhanden, denn diese
Betriebe seien außerhalb des Geltungsbereichs des Bebauungsplans Nr. 137 gelegen.
Diese Begründung spreche zudem deshalb eher für die Einbeziehung auch ihres
Grundstücks in das Fachmarktkonzept, da der Möbelmarkt am H. M.---weg eher in
einem räumlichen Zusammenhang mit ihrem Grundstück stehe. Zu rechtfertigen wäre es
auch, für ihr, der Antragstellerin, Grundstück einen Lebensmitteleinzelhandel
zuzulassen, da im angrenzenden Plangebiet Lebensmitteleinzelhandel in nicht
unerheblichem Umfang (M3. , B. ) vorhanden sei. Wie dennoch durch den
Ausschluss entsprechender Nutzungen zentrale Versorgungsbereiche geschützt
werden können sollten, sei nicht nachvollziehbar. Zentrale Versorgungsbereiche etwa
im Bereich der Wohnsiedlung C. G1. oder an der I. Straße würden durch
Einzelhandel auf ihrem, der Antragstellerin, Grundstück nicht weitergehend
beeinträchtigt, als es schon jetzt im Hinblick auf die vorhandenen Betriebe der Fall sei.
Wenn die Antragsgegnerin zu diesen Gegebenheiten auf ein sachgerechtes Konzept
verweise, handele es sich um eine unbegründete Behauptung.
27
Mit der Begründung, im Grundsatz jede Einzelhandelsnutzung im Plangebiet
ausschließen zu wollen, sei es nicht vereinbar, wenn gleichwohl ausnahmsweise
zentrenrelevanter Einzelhandel bis zur Schwelle der Großflächigkeit zugelassen
werden könne. Es gehe der Antragsgegnerin daher gar nicht um eine geordnete
Einzelhandelsentwicklung, sondern darum, die im Plangebiet vorhandenen Betriebe zu
schützen, indem neue Nutzungen verhindert werden sollten. Eine bloße
Verhinderungsplanung sei unzulässig. Angesichts der Situation im Planumfeld sei der
Einzelhandelsausschluss ungeeignet, die Entwicklung des Einzelhandels in N.
durch den Ausschluss weiteren Einzelhandels zu steuern. Es sei zudem ein
Widerspruch in sich, Einzelhandelsnutzungen zurückdrängen zu wollen, andererseits
28
aber sogar großflächigen Einzelhandel zuzulassen.
Nicht nachvollziehbar sei der Hinweis auf knappe Gewerbe- und
Industriegebietsflächen, seien im Stadtgebiet doch anderweitig (insbesondere im
Bereich M4. ) in den letzten Jahren Gewerbeflächen ausgewiesen worden. Für ihr,
der Antragstellerin, Grundstück treffe auch der Gesichtspunkt der Erhaltung von
Arbeitsplätzen im Plangebiet nicht zu, sei doch der Druckereibetrieb gerade eingestellt
worden.
29
Der Ausschluss jeglicher Einzelhandelsnutzung verhindere eine wirtschaftlich sinnvolle
Grundstücksnutzung.
30
Die Antragstellerin beantragt,
31
die 4. Änderung des Bebauungsplans Nr. 137
32
- T.------straße (Teilabschnitt II) - der Antragsgegnerin für unwirksam zu
erklären.
33
Die Antragsgegnerin beantragt,
34
den Antrag abzulehnen.
35
Sie erwidert: Solle ein vorhandenen Gewerbebetrieben dienendes Gebiet durch einen
Einzelhandelsausschluss gesichert werden, sei dies nicht abwägungsfehlerhaft.
Demgegenüber wäre es abwägungsfehlerhaft, bestandsgeschützte Nutzungen sowie
Erweiterungsabsichten in der Abwägung nicht zu berücksichtigen und nicht
differenzierte Regelungen zu treffen. Der Vorbescheid für den Groß- und Einzelhandel
mit Motorrollern nebst Werkstätte vermittele eine im Vergleich zum Bestandsschutz
schwächere Rechtsstellung; einen Anspruch auf Gleichbehandlung mit
bestandsgeschützten Nutzungen habe die Antragstellerin nicht, zumal die auf ihrem
Grundstück in Aussicht genommene Nutzung auch nach Nr. 2.2 der textlichen
Festsetzungen des Bebauungsplans in der Fassung seiner 4. Änderung
ausnahmsweise genehmigungsfähig sei. Der Einzelhandelsausschluss sichere die
Gewerbegebietsstruktur und schütze zentrale Versorgungsbereiche der Stadt. Die
Belange der Antragstellerin seien fehlerfrei abgewogen worden. Der Ausschluss von
Einzelhandel auf ihrem Grundstück greife nicht schwer und unerträglich in ihre
Eigentumsstellung ein, vielmehr sei eine gewerbliche Nutzung ihres Grundstücks
durchaus möglich, wie dessen derzeitige Nutzung zeige. Ein Ausgleich für planbedingte
Wertverluste bestehe nicht, in die ausgeübte Nutzung werde nicht eingegriffen.
36
Der Berichterstatter hat die Örtlichkeit am 28. August 2009 in Augenschein genommen.
Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Niederschrift verwiesen.
37
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der von der Antragsgegnerin vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug
genommen.
38
Entscheidungsgründe:
39
Der Antrag ist zulässig.
40
Nach § 47 Abs. 2 VwGO kann den Antrag auf Normenkontrolle jede natürliche oder
juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren
Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden.
Dabei sind an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung keine höheren
Anforderungen zu stellen als nach § 42 Abs. 2 VwGO. Es genügt, wenn der
Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich
erscheinen lassen, dass er durch Festsetzungen des Bebauungsplans in einem Recht
verletzt wird.
41
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998
42
- 4 CN 2.98 -, BRS 60 Nr. 46.
43
Die Antragsbefugnis steht danach regelmäßig jedenfalls dem Eigentümer eines im
Plangebiet gelegenen Grundstücks zu, der sich gegen sein Eigentum betreffende
Festsetzungen wendet. Dementsprechend ist die Antragsbefugnis der Antragstellerin
eröffnet, denn sie rügt, der Bebauungsplan beschränke sie abwägungsfehlerhaft in der
baulichen Nutzbarkeit ihres Grundstücks.
44
Der zulässige Antrag ist jedoch im Wesentlichen unbegründet.
45
Die Antragsgegnerin hat das Bebauungsplanänderungsverfahren den gesetzlichen
Anforderungen entsprechend durchgeführt; sie ist insbesondere fehlerfrei davon
ausgegangen, die Bebauungsplanänderung könne in einem vereinfachten Verfahren
nach § 13 BauGB durchgeführt werden.
46
Von der Ermächtigung zur Durchführung eines vereinfachten Verfahrens darf nach § 13
Abs. 1 BauGB Gebrauch gemacht werden, wenn durch die Änderung oder Ergänzung
eines Bauleitplans die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Das ist der Fall,
wenn die Änderung das der bisherigen Planung zugrunde liegende Leitbild nicht
verändert, wenn also der planerische Grundgedanke erhalten bleibt.
47
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. März 2000
48
- 4 B 18.00 -, BRS 63 Nr. 41 = BauR 2001, 207.
49
Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des
Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren die Grundzüge der Planung nicht.
Wann eine Planänderung die Grundzüge der Planung berührt, lässt sich nicht für alle
Konstellationen abstrakt bestimmen. Insbesondere gehören Festsetzungen über die Art
der baulichen Nutzung, etwa eine Differenzierung der bisherigen Planfestsetzungen zur
Nutzungsart nach § 1 Abs. 4 bis 9 BauNVO, nicht stets oder auch nur in der Regel zu
den Grundzügen der Planung.
50
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Januar 2009
51
- 4 C 16.07 -, BauR 2009, 1249.
52
Ob eine Abweichung die Grundzüge der Planung berührt oder von minderen Gewicht
ist, beurteilt sich, jedenfalls wenn nicht ein anderes Baugebiet im Sinne der §§ 2 bis 11
53
BauNVO festgesetzt wird, nach den konkreten Umständen des Einzelfalls, nämlich dem
im Bebauungsplan zum Ausdruck gebrachten planerischen Wollen. Bezogen auf dieses
Wollen darf der Abweichung vom Planinhalt keine derartige Bedeutung zukommen,
dass die angestrebte und im Plan zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung in
beachtlicher Weise beeinträchtigt wird. Die Abweichung muss - soll sie mit den
Grundzügen der Planung vereinbar sein - durch das planerische Wollen gedeckt sein;
es muss - mit anderen Worten - angenommen werden können, dass die Abweichung
noch im Bereich dessen liegt, was der Planer gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er die
weitere Entwicklung einschließlich des Grundes der Abweichung gekannt hätte.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Januar 2009
54
- 4 C 16.07 -, aaO.
55
Der (weitgehende) auf § 1 Abs. 5, Abs. 9 BauNVO 1990 gestützte Ausschluss von
Einzelhandelsbetrieben bzw. Einzelhandelsnutzungen in den Gewerbe- und
Industriegebieten des Planbereichs entwickelt das in den Bebauungsplanfestsetzungen
zum Ausdruck kommende Plankonzept konsequent weiter und trägt einer Entwicklung
Rechnung, die bei Aufstellung des Bebauungsplans in seiner Ursprungsfassung so
nicht absehbar war. Die Verknüpfung von Gewerbe- und Industriegebieten, die östlich in
anderen Bebauungsplanbereichen fortgesetzt wird, verdeutlicht die Absicht, einen
Gewerbestandort zu entwickeln, der namentlich auf produzierendes Gewerbe
ausgerichtet ist. Gewerbegebiete – und Vergleichbares gilt für Industriegebiete –
zeichnen sich dadurch aus, dass in ihnen gearbeitet wird. Nach dem Leitbild der
Baunutzungsverordnung sind sie produzierenden und artverwandten Nutzungen
vorbehalten.
56
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 2005 – 4 B 71.05 -, BRS 69 Nr.
69 = BauR 2006, 659.
57
Die Antragsgegnerin hat Gewerbe- und Industriegebietsbereiche festgesetzt und damit
aufgezeigt, dass sie das volle Spektrum namentlich des produzierenden und
artverwandten Gewerbes im Bebauungsplangebiet ermöglichen wollte. Demgegenüber
kann Einzelhandelsnutzung wegen ihrer wirtschaftlichen Potenz produzierendes
Gewerbe verdrängen und damit das Plankonzept in Frage stellen. Anlass für die
Annahme, es hätte eine derartige Entwicklung im Planbereich ermöglicht werden sollen,
die zudem namentlich die zentralen Versorgungsbereiche oder die verbrauchernahe
Versorgung der Bevölkerung in Frage stellen könnte, sind nicht gegeben. Sie ergeben
sich insbesondere auch nicht aus der Begründung zur Ursprungsfassung des
Bebauungsplans.
58
Auch im Übrigen begegnet die Bebauungsplanänderung keinen formellen Bedenken,
die ohne Rüge beachtlich wären. Nach Lage der Akten sind im Übrigen gegenüber der
Antragsgegnerin keine Form- oder Verfahrensfehler der Bebauungsplanänderung
geltend gemacht worden.
59
Die durch die 4. Änderung in den Bebauungsplan aufgenommenen textlichen
Festsetzungen sind - mit Ausnahme der textlichen Festsetzung Nr. 2.2 Satz 3 -
hinreichend bestimmt.
60
Die textlichen Festsetzungen sind allerdings auslegungsbedürftig. Auslegungsbedarf
61
besteht zum einen deshalb, weil die textliche Festsetzung Nr. 2.1 Satz 1 für die mit
einem Asteriskus (*) gekennzeichneten Baugebietsbereiche formuliert, dort seien
Einzelhandelsbetriebe (nur mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten) zulässig. Bereits
aus dem Wort "nur", ferner aus der Gliederung der die Einzelhandelsbetriebe
betreffenden Festsetzungen unter verschiedenen Unternummern der Nr. 2 folgt jedoch,
dass mit der textlichen Festsetzung Nr. 2.1 Satz 1 nicht etwa alle in einem Gewerbe-
bzw. Industriegebiet zulässigen Nutzungen ausgeschlossen werden sollten, sondern
der in Nr. 2.2 Satz 1 der textlichen Festsetzungen bestimmte Einzelhandelsausschluss
für die mit einem Asteriskus gekennzeichneten Baugebietsbereiche nur auf den
Einzelhandel mit zentrenrelevanten Sortimenten bezogen werden soll, andere
gewerbliche Nutzungen durch den Ausschluss jedoch nicht betroffen sind. Dieser
Auslegungszusammenhang wird durch die Bebauungsplanbegründung bestätigt.
Danach soll ein über den bereits vorhandenen Bestand hinausgehendes Eindringen
von Einzelhandelsnutzungen in das Gebiet verhindert werden (Seite 1 der
Bebauungsplanbegründung), eine allgemeine Zulässigkeit zentrenrelevanter
Einzelhandelsnutzungen sei an diesem nicht integrierten, auf Autokunden
ausgerichteten Standort abzulehnen (Seite 3 der Bebauungsplanbegründung).
Beabsichtigt sei der Schutz vorhandener gewerblicher Anlagen mit (im Vergleich zum
Einzelhandel) relativ geringer Flächenproduktivität (z.B. Lagerhallen, Tennishallen;
Seite 4 f. der Bebauungsplanbegründung).
Die Sätze 2 der textlichen Festsetzungen unter Nr. 2.1 und 2.2 bestimmen jeweils
Ausnahmen ("ausnahmsweise zulässig sind") von den Festsetzungen der jeweiligen
Sätze 1. Mit ihnen wird kein bestimmter Betriebstyp erfasst, den es in der ökonomischen
Realität gibt, was – wie weiter unten noch ausgeführt wird – jedoch auch nicht von
Gesetzes wegen erforderlich ist, handelt es sich doch insoweit nicht um eine
unmittelbare Geltung beanspruchende Festsetzung des Bebauungsplans, sondern um
die Angabe von Art und Umfang zulässiger Ausnahmen nach § 31 Abs. 1 BauGB. Nr.
2.1 Satz 2 ermöglicht eine Ergänzung des Hauptsortiments (eines Betriebes, der mit
nicht zentrenrelevanten Nutzungen Einzelhandel führt) um zentrenrelevante Sortimente,
allerdings begrenzt auf 10 % der jeweiligen Verkaufsfläche des Einzelhandelsbetriebs
(bis höchstens 700 qm). Dass der jeweilige (mögliche) Betrieb seiner Größe nach nicht
feststeht, führt nicht zur Unbestimmtheit der Festsetzung, denn die Voraussetzungen der
Ausnahme sind nach Art und Umfang bestimmbar (vgl. § 31 Abs. 1 BauGB), wenn von
der Bauaufsichtsbehörde zu prüfen ist, ob eine Ausnahme zugelassen werden kann; sie
setzt einen Einzelhandelsbetrieb mit einem bestimmten Hauptsortiment (Nr. 2.1 Satz 1
der textlichen Festsetzungen) bzw. einen Gewerbebetrieb (Nr. 2.2 Satz 1 der textlichen
Festsetzungen) voraus. Nr. 2.2 Satz 2 knüpft - ohne nach zentren- oder nicht
zentrenrelevanten Nutzungen zu unterscheiden - an den vorhandenen Gewerbebetrieb
an, dem auf bis zu 250 qm Verkaufsfläche als untergeordneter Betriebsteil eine
entsprechende Nutzung in räumlich-funktionalem Zusammenhang ausnahmsweise
ermöglicht werden soll. Auch der Begriff des räumlich-funktionalen Zusammenhangs ist
hinreichend bestimmt, um den Ermessensspielraum der Bauaufsichtsbehörde für die
Erteilung einer Ausnahme festzulegen. Die Verbindung der Worte räumlich und
funktional durch einen Bindestrich hat erkennbar keine andere als eine sprachliche,
nämlich das Wort "und" durch einen Bindestrich ersetzende Funktion. Eine andere
Interpretation gibt vor dem Hintergrund des mit der Bebauungsplanänderung von der
Antragsgegnerin verfolgten städtebaulichen Anliegens keinen Sinn; sie ist auch durch
die Bebauungsplanbegründung nicht veranlasst. Der Begriff des "engen"
Zusammenhangs oder der des "unmittelbaren" Zusammenhangs (wie in dem Fall, der
der von der Antragstellerin zitierten Entscheidung des Senats vom 30. Juni 2005 – 7 D
62
139/04.NE – zugrunde lag) ist von der Antragsgegnerin gerade nicht verwandt worden,
um im Bebauungsplan Art und Umfang einer möglichen Ausnahme festzulegen.
Unbestimmt ist allerdings Nr. 2.2 Satz 3 der textlichen Festsetzungen, wonach "in
begründeten Einzelfällen" von den Begrenzungen des Satzes 2 der Nr. 2.2 abgesehen
werden kann, sofern "die Ziele" des Einzelhandelskonzepts nicht beeinträchtigt werden.
Von den Festsetzungen eines Bebauungsplans können gemäß § 31 Abs. 1 BauGB nur
solche Ausnahmen zugelassen werden, die in dem Bebauungsplan nach Art und
Umfang ausdrücklich vorgesehen sind. Der Bebauungsplanfestsetzung ist jedoch schon
nicht zu entnehmen, wann ein "begründeter Einzelfall" anzunehmen ist. Für eine
konkretisierende Auslegung gibt auch die Bebauungsplanbegründung nichts her. Ob
die pauschale Verweisung auf die Ziele des Einzelhandelskonzepts hinreichend
bestimmt ist, bedarf daher keiner weiteren Prüfung.
63
Entgegen der Annahme der Antragstellerin genügt Nr. 2.3 Satz 2 der textlichen
Festsetzungen den Bestimmtheitsanforderungen. Satz 2 knüpft an Satz 1 an und bezieht
sich daher nur auf die dort genannten Betriebe; für diese Betriebe ist die genehmigte
Verkaufsfläche anhand der Baugenehmigung bestimmbar und damit auch der Rahmen
einer einmalig zulässigen Erweiterung der Verkaufsfläche, nämlich um 10 % (höchstens
um 100 qm). Dass die Erweiterung nur zulässig sein soll, wenn durch die Erweiterung
keine negativen Auswirkungen im Sinne von § 11 Abs. 3 BauNVO zu erwarten sind,
nimmt der Regelung nicht die Bestimmtheit. Es handelt sich insoweit ersichtlich um eine
Klarstellung im Hinblick auf die sich aus § 11 Abs. 3 BauNVO ergebende Konsequenz,
dass großflächige Einzelhandelsbetriebe, die sich nach Art, Lage oder Umfang auf die
Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder auf die
städtebauliche Entwicklung und Ordnung nicht nur unwesentlich auswirken können, in
Gewerbe- oder Industriegebieten nicht zulässig sind.
64
Die Bebauungsplanfestsetzungen sind von einschlägigen Ermächtigungsgrundlagen
getragen.
65
Nach § 1 Abs. 5 BauNVO kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, dass bestimmte
Arten von Nutzungen, die nach den §§ 2, 4 bis 9 und 13 BauNVO allgemein zulässig
sind, nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können, sofern
die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets gewahrt bleibt. Ausgeschlossen oder
für ausnahmsweise zulässig erklärt werden kann jede einzelne, der in den jeweiligen
Absätzen 2 der betreffenden Baugebietsvorschrift genannten Nutzungsarten. Wenn
besondere städtebauliche Gründe dies rechtfertigen, kann bei Anwendung des § 1 Abs.
5 BauNVO festgesetzt werden, dass nur bestimmte Arten der in den Baugebieten
allgemein oder ausnahmsweise zulässigen baulichen oder sonstigen Anlagen zulässig
oder nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können (vgl. § 1
Abs. 9 BauNVO). Differenzierende Festsetzungen der Gemeinde können sich nach dem
Wortlaut des § 1 Abs. 9 BauNVO stets nur auf bestimmte Arten der in den Baugebieten
allgemein oder ausnahmsweise zulässigen baulichen oder sonstigen Anlagen
beziehen. Der Bebauungsplan bzw. dessen Begründung muss erkennen lassen, dass
mit den Festsetzungen ein bestimmter Typ von baulichen oder sonstigen Anlagen
erfasst wird.
66
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987
67
- 4 C 77. 84 -, BRS 47 Nr. 58 = BauR 1987,
68
524.
69
Danach ist gefordert, dass eine Feindifferenzierung durch besondere städtebauliche
Gründe gerechtfertigt ist und ferner die Darlegung der Gemeinde, weshalb das von ihr
gewählte Abgrenzungskriterium marktüblichen Gegebenheiten entspricht.
70
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 1998
71
- 4 BN 31.98 -, BRS 60 Nr. 29 = BauR 1998,
72
1197; Beschluss vom 30. Januar 2006 - 4 BN 55.05 -, BRS 70 Nr. 12 =
BauR 2007, 856.
73
Die danach erforderliche städtebauliche Rechtfertigung bezieht sich auf den Ausschluss
von Einzelhandelsbetrieben (bzw. Einzelhandelsnutzungen) gemäß der textlichen
Festsetzung Nr. 2.2 Satz 1 bzw. die Zulässigkeit von Einzelhandel mit nicht
zentrenrelevanten Sortimenten gemäß Nr. 2.1 Satz 1 der textlichen Festsetzungen.
74
Zum Ausschluss von Einzelhandel in den Gewerbe- bzw. Industriegebietsbereichen ist
die Antragsgegnerin durch § 1 Abs. 5, Abs. 9 BauNVO ermächtigt. Es bestehen keine
grundsätzlichen Zweifel daran, dass Festsetzungen auf der Grundlage des § 1 Abs.5,
Abs. 9 BauNVO ein geeignetes Mittel sein können, um auf die Struktur des
Einzelhandels im Gemeindegebiet Einfluss zu nehmen. Soll der Einzelhandel nicht
vollständig (Nr. 2.2 Satz 1 der textlichen Festsetzungen), sondern nur insoweit
ausgeschlossen werden, als er zentrenrelevante Auswirkungen hat, kommt der Rückgriff
auf Listen in Einzelhandelserlassen oder sonstige Orientierungshilfen in Betracht, wenn
dadurch hinreichend bestimmte Arten von Anlagen zutreffend gekennzeichnet sind.
75
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 27. Juli 1998 – 4 BN 31.98 -, aaO.; vom 4.
Oktober 2001 – 4 BN 45.01 -, ZfBR 2002, 597 = BRS 64 Nr. 28.
76
So ist die Antragsgegnerin verfahren. Sie hat zum einen Einzelhandel vollständig
ausgeschlossen, zum anderen für die Bereiche, in denen der Einzelhandel mit nicht
zentrenrelevanten Sortimenten zulässig bleiben soll, die zentrenrelevanten Sortimente
durch die in Bezug genommene und auf dem Bebauungsplan aufgedruckte "N2.
Sortimentsliste" hinreichend präzise beschrieben.
77
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. November 2004 – 4 BN 33.04 -, BRS 67
Nr. 18 = BauR 2005, 818.
78
Der (vollständige bzw. sortimentsbezogene) Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben im
Bebauungsplangebiet ist städtebaulich gerechtfertigt. Gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die
städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Dies gilt für die Planung
insgesamt und für jede ihrer Festsetzungen. Voraussetzung für die Gültigkeit einer
Festsetzung nach § 1 Abs. 5 bzw. 9 BauNVO ist deshalb ebenfalls, das sie
städtebaulich gerechtfertigt ist. Was im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB erforderlich
ist, bestimmt sich nach der planerischen Konzeption der Gemeinde. Ausgefüllt wird der
Begriff der Erforderlichkeit insbesondere durch vorausgehende planerische
Entscheidungen der Gemeinde über die örtlich anzustrebenden städtebaulichen Ziele.
79
Welche städtebaulichen Ziele sich eine Gemeinde hierbei setzt, liegt grundsätzlich in
ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, diejenige
Städtebaupolitik zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen
entspricht.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. August 1995
80
- 4 NB 21.95 -, Buchholz 406.11 § 1 BauGB
81
Nr. 86.
82
Hierzu gehört auch die Entscheidung, ob und in welchem Umfang sie Teile ihres
Gemeindegebiets zur Unterbringung von Einzelhandelsbetrieben zur Verfügung stellt.
Wünscht sie an einem bestimmten Standort keine Einzelhandelsbetriebe, so ist es ihr
unter dem Blickwinkel des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB grundsätzlich nicht verwehrt, auf
der Grundlage des § 1 Abs. 5 BauNVO Einzelhandelsnutzungen in einem Gewerbe-
bzw. Industriegebiet generell bzw. gestützt auf § 1 Abs. 9 BauNVO bezüglich näher
bestimmter Zentrenrelevanz auszuschließen. Voraussetzung hierfür ist, dass sie eine
städtebauliche Begründung anführen kann, die sich aus der jeweiligen
Planungssituation ergibt und die die Abweichung von den in der
Baunutzungsverordnung vorgegebenen Gebietstypen durch hinreichend gewichtige
städtebauliche Allgemeinbelange in nachvollziehbarer Weise rechtfertigt.
83
Die Stärkung der Zentren durch Konzentration von Einzelhandelsnutzungen in den
Zentren ist ein Ziel, das den Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben in nicht zentralen
Lagen rechtfertigen kann.
84
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. November 2004 - 4 BN 33.04 -, aaO.
85
Dies kommt auch in den Planungsleitlinien des § 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB zum Ausdruck.
86
Darüber hinaus kann die Stärkung des produzierenden Gewerbes ein legitimes Planziel
sein, das den Ausschluss von sonst zulässigen Einzelhandelsnutzungen und sonstigen
Gewerbebetrieben mit Verkaufsflächen in einem Gewerbe- bzw. Industriegebiet
rechtfertigt.
87
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 11. Mai 1999 4 BN 15.99 -, BRS 62 Nr. 19 =
BauR 1999, 1136; vom 8. September 1999 - 4 BN 14.99 -, BRS 62 Nr. 2;
vom 25. April 2002 - 4 BN 20.02 -, Juris.
88
Das Ziel der Stärkung der Zentren hat allerdings sachliche Rechtfertigungsgrenzen.
Planungsbefugnisse weist § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB den Gemeinden nur zu, sobald und
soweit die Planung für die städtebauliche Entwicklung erforderlich ist. Festsetzungen,
die nicht oder nicht vollständig der Realisierung der mit der Planung verfolgten
städtebaulichen Zielsetzung dienen, sind deshalb auch nicht erforderlich.
89
Die Antragsgegnerin verfolgt ausweislich der Bebauungsplanbegründung mit der
Bebauungsplanänderung (auch) das Ziel, den Planbereich für Produktions- und
Handwerksbetriebe, Dienstleistungsbetriebe und Handelsbetriebe vorzuhalten. Darüber
hinaus hat die Antragsgegnerin darauf abgehoben, der Schutz zentraler
Versorgungsbereiche sei ein übergeordnetes Prinzip ihres Einzelhandelskonzepts. Das
90
Plangebiet befinde sich in großer Entfernung zu Wohnsiedlungen und könne daher
nicht der verbrauchernahen Versorgung dienen. Erst im nördlichen Verlauf der I.
Straße/G2. -F. -Straße und im bestehenden Stadtteilzentrum C. G1. (700 m
Luftlinie entfernt) würden sich verbrauchernahe Versorgungsstrukturen befinden und
geeignete Standorte für den Handel mit zentrenrelevanten Sortimenten vorhanden sein.
Diese Schwerpunkträume müssten gesichert und gestärkt werden, würden durch
Einzelhandel mit zentrenrelevanten Sortimenten im Plangebiet jedoch geschwächt.
Mit diesen in der Bebauungsplanbegründung dokumentierten Vorstellungen über die
städtebauliche Entwicklung und Ordnung verfolgt die Antragsgegnerin legitime
städtebauliche Anliegen, die die Bebauungsplanänderung dem Grunde nach tragen.
91
Die städtebauliche Rechtfertigung der Bebauungsplanänderung wird nicht dadurch in
Frage gestellt, dass der Bebauungsplan in der Fassung seiner vierten Änderung für den
Bereich nördlich der U.--------------straße , südlich des H. M2.---wegs sowie an der
I. Straße, und zwar dort, wo entsprechender Einzelhandel stattfindet, Einzelhandel
mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten zulässt. Die Antragsgegnerin setzt sich mit
dieser Festsetzung nicht in Widerspruch zu ihrem Einzelhandelskonzept aus dem Jahre
2004, denn die entsprechenden Bereiche sind im Einzelhandelskonzept als
"Fachmarktstandort E 3" vorgesehen. In Übereinstimmung mit diesem Konzept lässt sie
dort Einzelhandel mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten zu, wo dieser auch bereits
stattfindet. Das Einzelhandelskonzept ist auch insoweit plausibel. Nachvollziehbar ist
dargelegt, die dortigen Betriebstypen und -größen könnten aus städtebaulichen,
verkehrlichen und betriebswirtschaftlichen Gründen nicht in die integrierten
Versorgungszentren eingebunden werden. Sie wiesen bereits eine Angebotsbündelung
und -verdichtung auf, die in ihrer Wirkung die Kriterien eines
Einzelhandelsschwerpunkts außerhalb der zentrenorientierten Versorgungsbereiche
erfüllen würden. Die Standorte hätten eine direkte Anbindung an das höherrangige
Verkehrsstraßennetz, wodurch eine gute Erreichbarkeit für den Individualverkehr und
den öffentlichen Busverkehr gewährleistet sei. Diese Gesichtspunkte rechtfertigen, die
überplanten Bereiche, die entsprechend baulich genutzt werden, vom generellen
Einzelhandelsausschluss auszunehmen, den dortigen Einzelhandel zugleich aber
grundsätzlich auf den Handel mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten zu beschränken.
Dass der in der Bebauungsplanbegründung angesprochene Möbelmarkt sowie der (in
Sichtweite des Baustoffhandels gelegene) Gartenmarkt nicht im Bebauungsplangebiet
gelegen sind, schwächt die Plausibilität des Einzelhandelskonzepts nicht, das mit dem
"Fachmarktstandort E 3" über den Bebauungsplanbereich in Anlehnung an vorhandene
Betriebe über das Plangebiet hinausgreift.
92
Die Städtebaukonzeption der Antragsgegnerin wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass
- wie die Antragstellerin meint - anderenorts im Stadtgebiet, z.B. im Bereich M4. ,
ausreichende Gewerbeflächen vorhanden seien. Das überplante Gebiet ist nahezu
vollständig bebaut. Es geht der Antragsgegnerin darum, die vorhandene gewerbliche
Nutzung zu schützen (Seite 4 der Bebauungsplanbegründung). Es ist ein durchaus
beachtliches städtebauliches Anliegen, gewachsene gewerbliche Strukturen zu erhalten
und die jeweiligen Grundstückseigentümer nicht etwa darauf zu verweisen, anderenorts
den Versuch eines auch kostenträchtigen Neuanfangs zu unternehmen.
93
Durch den Ausschluss von (zentrenrelevantem) Einzelhandel bleibt die
Zweckbestimmung der Gewerbe- und Industriegebiete gewahrt, wie es von § 1 Abs. 5
BauNVO vorausgesetzt wird. Wie oben bereits dargelegt, sind diese Gebiete
94
produzierenden und artverwandten Nutzungen vorbehalten. An dem so bestimmten
Gebietscharakter ändert die 4. Änderung des Bebauungsplans nichts.
Den Anforderungen der Rechtsprechung, wonach sich Feindifferenzierungen nach § 1
Abs. 9 BauNVO nur auf solche Nutzungsarten beziehen können, die es in der sozialen
und ökonomischen Realität gibt,
95
vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 27. Juli 1998 4 BN 45.01 -, aaO; vom 4.
Oktober 2001 - 4 BN 45.01 -, aaO,
96
müssen die Sätze 2 der Nrn. 2.1 und 2.2 nicht genügen. Beide Ausnahmeregelungen
eröffnen den Anwendungsbereich des § 31 BauGB. Den Voraussetzungen des § 31
Abs. 1 BauGB für die Bestimmung möglicher Ausnahmen nach Art und Umfang
genügen sowohl Satz 2 der textlichen Festsetzung Nr. 2.1 als auch Satz 2 der textlichen
Festsetzung Nr. 2.2. Soweit in Satz 2 Nr. 2.1 der textlichen Festsetzungen die zulässige
Ergänzung des Hauptsortiments mit zentrenrelevanten Sortimenten unter Bezug auf die
N2. Sortimentsliste bestimmt wird, ergibt sich der Anwendungsbereich der
Ausnahmeregelung aus der den textlichen Festsetzungen beigefügten N2.
Sortimentsliste. Soweit die Ausnahme darauf verweist, es dürfte eine Ergänzung des
Hauptsortiments um lediglich "bis zu 10 % der jeweiligen Verkaufsfläche, höchstens
jedoch auf 700 qm Verkaufsfläche" erfolgen, dient die Größenbegrenzung nur der
Rechtsklarheit, in dem sie von vornherein einen Missbrauch durch übergroße
Verkaufsflächenergänzungen ausschließen will.
97
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Januar 2009
98
- 4 C 16.07 -, aaO.
99
Entsprechend ist die Ausnahmeregelung in Satz 2 Nr. 2.2 der textlichen Festsetzungen
zulässig. Auch dort dient die Angabe einer höchstzulässigen Verkaufsfläche von "bis
250 qm" der Beschränkung dessen, was im Wege der Ausnahme noch genehmigt
werden kann.
100
Zu den Regelungen in Nr. 2.3 der textlichen Festsetzungen ist die Antragsgegnerin
durch § 1 Abs. 10 BauNVO ermächtigt. Nach dieser Vorschrift kann im Bebauungsplan
festgesetzt werden, dass Erweiterungen, Änderungen, Nutzungsänderungen und
Erneuerungen bestimmter vorhandener baulicher und sonstiger Anlagen allgemein
zulässig sind oder ausnahmsweise zugelassen werden können, wenn diese Anlagen in
überwiegend bebauten Bereichen bei Festsetzung eines Baugebiets nach den §§ 2 bis
9 BauNVO unzulässig wären (Satz 1). Im Bebauungsplan können nähere
Bestimmungen über die Zulässigkeit getroffen werden (Satz 2). Die allgemeine
Zweckbestimmung des Baugebiets muss in seinen übrigen Teilen gewahrt bleiben
(Satz 3). Die Sätze 1 bis 3 gelten auch für die Änderung und Ergänzung von
Bebauungsplänen (Satz 4).
101
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts steht § 1 Abs. 10 Satz 1
BauNVO in einem sachlichen Zusammenhang mit § 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB.
102
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 11. Mai 1999
103
- 4 BN 15.99 -, aaO, vom 6. März 2002
104
- 4 BN 11.02 -, BRS 65 Nr. 41.
105
Danach sind bei der Aufstellung der Bebauungspläne unter anderem die Erhaltung,
Erneuerung und Fortentwicklung vorhandener Ortsteile zu berücksichtigen. § 1 Abs. 10
BauNVO ermöglicht dementsprechend eine am Bestand orientierte Planung und ist
geeignet, insbesondere für Gewerbebetriebe Planungs- und Investitionssicherheit zu
schaffen. Macht die Gemeinde von dem Instrument des § 1 Abs. 10 BauNVO Gebrauch,
so bedeutet dies, dass der Betriebsinhaber nicht mit den Nutzungsmöglichkeiten Vorlieb
nehmen muss, die ihm sonst nur im Rahmen des herkömmlichen Bestandsschutzes
verbleiben und die sich im Wesentlichen in Reparaturmaßnahmen erschöpfen, sondern
je nach der Reichweite der getroffenen Regelung in die Lage versetzt wird, weiterhin
Erweiterungen, Änderungen, Nutzungsänderungen und Erneuerungen vorzunehmen.
Vorhandenen Nutzungen werden auf diese Weise Entwicklungschancen offen gehalten,
selbst wenn sie dem Gebietscharakter an sich fremd sind. Eine solche
Bestandssicherung wertet der Normgeber als berechtigtes planerisches Anliegen
unabhängig davon, aus welchem Grund die Anlage, der der erweiterte Schutz zuteil
werden soll, im konkreten Fall unzulässig ist. § 1 Abs. 10 BauNVO beruht damit auf der
Erwägung, dass die Baugebietsvorschriften der Baunutzungsverordnung trotz der
Differenzierungsmöglichkeiten, die § 1 Abs. 4 bis 9 BauNVO bieten, nicht in allen Fällen
Planungsergebnisse gewährleisten, die den Belangen der Betroffenen angemessen
Rechnung tragen.
106
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29. Oktober 2008 - 3 S 1318/07 -.
107
Das vom Plangeber generell gewollte Verbot gebietsfremder Nutzungen und Anlagen
wird um die Möglichkeit angereichert, trotz dieser Verbote einzelne tatsächlich
vorhandene gebietsfremde oder gebietsfremd werdende Anlagen im Wege eines sog.
erweiterten Bestandsschutzes als Fremdkörper zuzulassen. § 1 Abs. 10 BauNVO
beinhaltet insofern eine anlagenbezogene Planung im Sinne einer Einzelfallregelung,
bei der der grundsätzlich abstrakte Normcharakter des Bebauungsplans verlassen wird.
108
Durch die 4. Bebauungsplanänderung sind die in der Ziffer 2.3 der textlichen
Festsetzungen aufgezählten Betriebe unzulässig geworden. Denn der Bebauungsplan
schließt Einzelhandelsbetriebe bzw. Einzelhandelsnutzungen im Plangebiet
grundsätzlich aus. Dies gilt auch für die Betriebe auf dem Grundstück I. Straße 371,
die zugleich den Festsetzungen des Bebauungsplans unter Nr. 2.1 unterfallen. Denn die
von diesen Betrieben gehandelten Sortimente (Tiere, Tierfutter, Tierpflegeartikel sowie
Getränke) sind zentrenrelevant im Sinne der N2. Sortimentsliste. Die textlichen
Festsetzungen bestimmen ferner, dass Änderungen und Erneuerungen der baulichen
Anlagen allgemein zulässig, Erweiterungen der genehmigten Verkaufsflächen jedoch
nur im vorgegebenen Rahmen zulässig sind.
109
Der Bebauungsplan leidet nicht an einem beachtlichen Abwägungsmangel im Sinne
des § 1 Abs. 7, Abs. 8 BauGB.
110
Das Gebot, die öffentlichen und privaten Belange untereinander und gegeneinander
gerecht abzuwägen, wird zunächst dann verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung
überhaupt nicht stattfindet. Es ist ferner dann verletzt, wenn in die Abwägung an
Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden
muss. Schließlich liegt eine solche Verletzung auch dann vor, wenn die Bedeutung der
111
betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung
berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit
einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist
dem Abwägungsgebot jedoch genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde
im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit
notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet.
Die Antragstellerin behauptet, der Rat der Antragsgegnerin habe seiner Abwägung
bereits nicht das erforderliche Abwägungsmaterial zugrunde gelegt, nämlich nicht
berücksichtigt, dass für ihr Grundstück der Vorbescheid vom 23. Februar 2007 erteilt
worden ist, auf Grundlage dessen auf ihrem Grundstück Einzelhandel mit Motorrollern
zulässig sei. Die Behauptung der Antragstellerin ist unrichtig. Die Antragstellerin hat
sich mit Schreiben vom 15. Oktober 2007 im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung zur
beabsichtigten Bebauungsplanung geäußert und in ihrem Schreiben sowohl auf den ihr
erteilten Vorbescheid vom 23. Februar 2007 als auch auf ihr Interesse hingewiesen, ihr
Grundstück für über den Bebauungsplanentwurf hinausgehende
Nutzungsmöglichkeiten, z.B. für die Ansiedlung eines Fachmarktes, in Anspruch
nehmen zu wollen. Mit diesem Vorbringen hat sich der Rat der Antragsgegnerin befasst
(vgl. die der Beschlussfassung des Rates am 13. Februar 2008 zugrundeliegende
Beschlussvorlage V/1017/2007); die Antragstellerin ist mit Schreiben der
Antragsgegnerin vom 14. Februar 2008 über die Erwägungen des Rates informiert
worden. Der Vorbescheid vom 23. Februar 2007 ist in der Beschlussvorlage (und in der
Benachrichtigung der Antragstellerin über die Stellungnahme des Rates) ausdrücklich
genannt. Darüber hinaus hat es der Rat abgelehnt, auf dem Grundstück H. M.---weg
19 Einzelhandel zuzulassen und zur Begründung ausdrücklich auf den
"Fachmarktstandort E 3", I. Straße/U2.-------------straße verwiesen, in dem Fachmärkte
mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten zulässig sein könnten, nicht aber in den
außerhalb dieses Bereichs gelegenen Bereichen des Bebauungsplans.
112
Die Erwägungen der Antragstellerin, warum es abwägungsfehlerhaft sei, an der I.
Straße sowie der U.--------------straße Fachmärkte zuzulassen, nicht aber auf ihrem
Grundstück, greifen nicht durch, und zwar auch nicht im Hinblick auf den Hinweis der
Antragstellerin darauf, dass der Baumarkt der Firma M1. über den H. M.---weg
(dem Grundstück der Antragstellerin gegenüberliegend) erschlossen werde. In ihr
Einzelhandelskonzept hat die Antragsgegnerin als für ein Fachmarktzentrum (außerhalb
der zentrenorientierten Versorgungsbereiche) geeignete Standorte nur die sogenannten
Standorttypen E aufgenommen, die sich an bereits vorhandenen dezentralen
Agglomerationen des Einzelhandels entwickelt haben (vgl. S. 40 des
Einzelhandelskonzepts). Ersichtlich ist das Grundstück der Antragstellerin nicht
entsprechend genutzt und liegt im Übrigen auch nicht an der I. Straße oder an der U.-
-------------straße . Hierauf kommt es jedoch nicht einmal entscheidend an. Denn die
Planung der Antragsgegnerin erschöpft sich nicht darin, die Ziele des
Einzelhandelskonzepts umzusetzen, vielmehr beabsichtigt die Antragsgegnerin (über
den Einzelhandelsausschluss hinaus), die durch Einzelhandelsnutzung bislang nicht in
Anspruch genommenen Gewerbe- bzw. Industriegebietsbereiche, die durch
Produktions- und Handwerksbetriebe sowie Dienstleistungsbetriebe genutzt werden,
die im Vergleich zu Einzelhandelsbetrieben eine geringere Flächenproduktivität
aufweisen, vor Verdrängung zu schützen und die Gewerbe- und Industriegebiete diesen
Betrieben weiterhin vorzubehalten (vgl. Bebauungsplanbegründung 3.2, 4.2). Eine
solche planerische Zielsetzung ist ein städtebauliches Anliegen von erheblichem
Gewicht (vgl. § 9 Abs. 6 Nr. 8 a, c BauGB), das neben das Interesse an der Erhaltung
113
und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche (vgl. § 9 Abs. 6 Nr. 4 BauGB) tritt. Die
Plausibilität dieser Zielsetzung wird nicht durch den der Antragstellerin bereits erteilten
Vorbescheid vom 23. Februar 2007 erheblich geschwächt. Der Vorbescheid ist
antragsgemäß erteilt worden für einen "Gewerbebetrieb (Groß- und Einzelhandel mit
Motorrollern und Werkstatt)". Großhandel wie auch Werkstätten sind im Plangebiet
weiterhin allgemein zulässig. Welcher Anteil der nach den Vorlagen zum Vorbescheid
angegebenen Verkaufsfläche von insgesamt 315 qm auf den Großhandel und welcher
Anteil auf den Einzelhandel entfallen sollen, ist dem Vorbescheid nicht zweifelsfrei zu
entnehmen. Insoweit konnte der Rat der Antragsgegnerin von einer mit den
Festsetzungen des Bebauungsplans (einschließlich der Ausnahmemöglichkeit gemäß
Nr. 2.2 Satz 2) übereinstimmenden Konkretisierung im Verfahren auf Erteilung einer
Baugenehmigung ausgehen. Eine dieser Annahme widerstreitende Nutzungsaufnahme
ist nach Lage der Akten der Bauaufsichtsbehörde nicht angezeigt worden, jedenfalls
aber im Bebauungsplanänderungsverfahren nicht behauptet worden. Der Vorhalt der
Antragstellerin, die Antragsgegnerin betreibe eine reine "Verhinderungsplanung", geht
an diesen Zusammenhängen vorbei. Es kommt daher auch nicht entscheidend darauf
an, ob es einem von der Antragstellerin für sinnvoll erachteten städtebaulichen Konzept
entsprechen würde, ihr Grundstück in das Fachmarktzentrum E 3 einzubeziehen. Die
Interessen der Antragstellerin an einer entsprechenden Nutzbarkeit ihres Grundstücks
sind auch nicht von derartigem Gewicht, dass die Antragsgegnerin das Interesse an der
konsequenten Umsetzung ihres Einzelhandelskonzepts gerade auch auf den für
anderweitiges Gewerbe geeigneten Standorten hätte zurücksetzen müssen.
Die Antragstellerin meint, die Planung sei mit dem Hinweis auf knappe Gewerbe- und
Industriegebietsflächen nicht nachvollziehbar. Ihr Einwand wird schon durch die
weitgehende Bebauung des Plangebiets widerlegt. Hieraus ergibt sich nicht nur das
grundsätzliche Interesse an der Sicherung dieser Situation, sondern zugleich das
Interesse, anderenorts Gewerbegebietsflächen zu entwickeln, die für künftige
gewerbliche Nutzungen in Betracht kommen können.
114
Die Antragstellerin verweist auf Lebensmitteleinzelhändler "im angrenzenden
Plangebiet". Während des Ortstermins befragt, hat sich der Prozessbevollmächtigte der
Antragstellerin auf den Betrieb der Firma B. bezogen, der deutlich mehr als einen
Kilometer nördlich an der S1. -C1. -Straße nahe der Auffahrt zur Umgehungsstraße
vorhanden ist. Die von der Antragstellerin angenommene Vergleichbarkeit mit ihrem
Grundstück ist abgesehen vom erheblichen Abstand dieses außerhalb des Plangebiets
gelegenen Betriebs vom Grundstück der Antragstellerin schon im Hinblick darauf nicht
gegeben, dass es sich anders als beim Grundstück der Antragstellerin um einen
bestehenden Einzelhandelsbetrieb handelt. Auch der Betrieb der Firma M3. grenzt
nicht "unmittelbar" an das Plangebiet, sondern ist weiter nördlich gelegen, worauf es
jedoch auch gar nicht ankommt, denn der dortige Bereich ist durch Bebauungsplan
einem Sondergebiet zugewiesen.
115
Die Antragstellerin meint, die zulässigen Festsetzungen würden den Gebietscharakter
verfremden. Hiervon kann keine Rede sein. In den Gewerbe- und
Industriegebietsbereichen des Plangebiets sind die Nutzungen zulässig, die dort
üblicherweise zulässig sind, und ist nur eine Nutzungsart (teilweise), der Einzelhandel,
nach Maßgabe detaillierter textlicher Festsetzungen ausgenommen. Die nach den
textlichen Festsetzungen mögliche Erweiterung vorhandener (bestandsgeschützter)
Einzelhandelsbetriebe gibt einen Ermessensrahmen für die Entscheidung der
Bauaufsichtsbehörde über die Erteilung einer Ausnahme nach § 31 BauGB vor, ändert
116
am Gebietscharakter jedoch nichts, der im Übrigen von der Bauaufsichtsbehörde bei der
Entscheidung über eine beantragte Ausnahme zu berücksichtigen ist.
Die Antragstellerin meint, ihr stehe ein Gebietsgewährleistungsanspruch zu, der durch
die Bebauungsplanänderung unterlaufen werde. Der Gebietsgewährleistungsanspruch
begründet jedoch keinen Plangewährleistungsanspruch (vgl. § 1 Abs. 3 Satz 2, Abs. 8
BauGB); der Anspruch der Antragstellerin, dem Bebauungsplan in der Fassung der 4.
Änderung widersprechende Nutzungen abzuwehren, bleibt unberührt. Das Interesse der
Antragstellerin am Erhalt der bisherigen Nutzungsmöglichkeiten für ihr Grundstück hat
die Antragsgegnerin gesehen und sachgerecht abgewogen.
117
Es ist schließlich nicht im Ansatz erkennbar, der Ausschluss von
Einzelhandelsnutzungsmöglichkeiten auf dem Grundstück der Antragstellerin
verhindere eine wirtschaftlich sinnvolle Nutzung dieses Grundstücks. Die
Antragsgegnerin ist nicht genötigt, durch Bebauungsplan die wirtschaftlich attraktivste
Nutzungsmöglichkeit eines Grundstücks zu ermöglichen, sondern darf sich an ihrem
(plausiblen) städtebaulichen Handlungskonzept orientieren. Auch ist nicht ersichtlich,
weshalb die Antragsgegnerin die Antragstellerin nicht auf den erteilten Vorbescheid
hätte verweisen dürfen, der aufzeigt, dass ein Interessent durchaus eine wirtschaftlich
tragfähige Nutzung des Grundstücks erkannt hat.
118
Die teilweise Unwirksamkeit der textlichen Festsetzung Nr. 2.2 Satz 3 führt nicht zur
Unwirksamkeit des Bebauungsplans insgesamt. Eine teilweise Unwirksamkeit eines
Bebauungsplans kommt in Betracht, wenn der gültige Teil des Plans für sich betrachtet
noch eine den Anforderungen des § 1 BauGB gerecht werdende sinnvolle
städtebauliche Ordnung bewirken kann und die Gemeinde nach ihrem im
Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel auch einen Plan
dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte.
119
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. August 1989 4 BN 2.89 -, BRS 49 Nr. 35.
120
So liegt der Fall hier. Die Regelung betrifft schon nach ihrem Wortlaut "Einzelfälle", in
denen die Bauaufsichtsbehörde über die in Nr. 2.2 Satz 2 geregelte Ausnahme von dem
grundlegenden Plankonzept noch hinausgehen können soll; die auf die Umsetzung des
Einzelhandelskonzepts gerichteten Ziele der Bebauungsplanänderung dürfen dennoch
nicht beeinträchtigt werden. Mit anderen Worten wird das mit dem Bebauungsplan
verfolgte Konzept nicht dadurch verändert, dass eine einzelne Detailregelung, die
darauf abzielt, der Bauaufsichtsbehörde Spielräume für die Erteilung einer
beschränkten, das Plankonzept nicht in Frage stellenden Ausnahme zu eröffnen, als
unwirksam anzusehen ist. Dem wesentlichen Anliegen der Antragsgegnerin entspricht
es, wenn es bei der Ausnahmeregelung der Nr. 2.2 Satz 2 auch "im begründeten
Einzelfall" verbleibt, zumal der dem "Einzelfall" zugeordnete Anwendungsbereich der
Ausnahmeregelung auch einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB zugänglich sein
kann.
121
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Sätze 1 und 3 VwGO.
122
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO iVm §§ 708
Nr. 10, 711, 713 ZPO.
123
Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
124
nicht gegeben sind.