Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 23.06.2004
OVG NRW: stadt, wesentliche veränderung, stifter, stipendium, bedürftigkeit, gemeindeordnung, genehmigung, öffentliche aufgabe, juristische person, letztwillige verfügung
Oberverwaltungsgericht NRW, 8 A 3587/02
Datum:
23.06.2004
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
8. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
8 A 3587/02
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Aachen, 4 K 1245/99
Tenor:
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
B. vom 10. Juni 2002 wird mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass der
Beklagte bei der Neubescheidung der Klägerin die Rechtsauffassung
des Senats zugrunde zu legen hat.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der
außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst zu
tragen hat.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der
Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch
Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden,
wenn nicht die Vollstreckungsgläubigerin vor der Vollstreckung
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
1
Die Beteiligten streiten um die Zuteilung eins Stipendiums aus der Stiftung C. .
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Die im Jahre 1975 geborene Klägerin ist Nachfahrin des am 13. Dezember 1871
verstorbenen Aachener Tuchfabrikanten und Handelsgerichtspräsidenten Johann
Arnold C. . Dieser errichtete 1858 ein Testament, das u.a. folgende Bestimmungen
enthält:
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"Das in den Bürgermeistereien G. und Brand im Landkreis B. gelegene Gut "E. Hof" mit
Ausschluss des sogenannten Dominikaner-Waldes ... schenke und vermache ich der
Armen- Verwaltung der Stadt B. zum Zwecke einer in nachfolgender Art zu
verwaltenden besonderen Stiftung:
4
1. ...
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2. Sobald (das Gut an die Stiftungsverwaltung gelangt ist) ..., so wird die Verwaltung das
Gut durch Zeitverpachtung nutzbar machen und dasselbe so lange in ihrer Hand
erhalten, als es ohne unverhältnismäßigen Nachteil für den Ertrag der Stiftung
geschehen kann. Bei erfolgter Veräußerung des Ganzen oder eines Teiles bestimme
ich die möglichst baldige Wiederanlage des Erlöses in neuen Grundbesitz.
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3. Der Jahresertrag, nach Abzug der Verwaltungskosten, teilt sich in drei gleiche Teile
und ist jeder derselben in halbjährlichen Raten zahlbar zu einem Stipendium für die
Erziehung eines katholischen Kindes aus der Nachkommenschaft meiner fünf Söhne ...
und nach deren Aussterben für ein Bürgerkind der Stadt B. bestimmt.
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4. Die Auswahl dieser Stipendiaten erfolgt in der Plenarversammlung der besagten
Armen-Verwaltung oder derjenigen Behörde, die künftig an deren Stelle treten möchte,
nach den weiter folgenden Grundsätzen.
8
5. Unter den Familienberechtigten gibt die nähere Verwandtschaft den Vorzug, bei
gleicher Verwandtschaftsnähe die Bedürftigkeit und wenn diese nicht vorhanden, die
Reihenfolge des Genusses unter den verschiedenen Stämmen. Wird für den
Beliehenen zugunsten eines entfernteren Verwandten auf den Genuss verzichtet, so ist
die Verwaltung auf einfache Erklärung des Vaters oder des Hauptvormundes
ermächtigt, diesen Verzicht anzunehmen, und, wie beantragt, anderweit zu verleihen.
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6. Für den Antritt des Genusses ist ein Alter von zehn Jahren erforderlich und dauert
derselbe bis zum vollendeten fünfundzwanzigsten Lebensjahr. Die Verwaltung ist
jedoch ermächtigt, je nach der Lage einzelner verwandter Familien, die ihr besonders
empfohlene Dringlichkeit insoweit zu berücksichtigen, dass der Genussanfang schon
vom vollendeten siebenten Jahre ab eröffnet werden kann, auf der anderen Seite aber
auch verpflichtet, die Dauer schon mit dem vollendeten zwanzigsten Lebensjahr
abzuschließen, wenn inmittelst das notdürftige Fortkommen nach mäßigem, von keiner
Rekursinstanz abhängigen Ermessen als erlangt anzusehen ist. Mit der Verheiratung
hört der Stipendiengenuss jederzeit auf.
10
7. - 8. ...
11
9. ... Die Verwaltung bleibt indessen ermächtigt, in besonderen Fällen zur Deckung der
Erziehungs- oder Verpflegungskosten die Beträge anderweit zu verwenden, auch bei
erreichter Mündigkeit dem Stipendiaten direkt auszahlen.
12
10. Sie wird darauf bedacht sein, als Bedingung des Fondsgenusses von den Eltern
oder deren Stellvertretern eine Verwendung der Wohltat der Stipendiaten selbst ein
Verhalten zu fordern, wodurch der Zweck der Stiftung, der auf ehrenhaftes Fortkommen
gerichtet ist, erreichbar bleibt. Die Knaben sind, wo möglich, einer höheren Bildung und
wenn diese untunlich, der Erlernung eines Gewerbes zu widmen. Nur gegen Vorlage
darüber, sowie über moralischen Wandel sprechender befriedigender Zeugnisse darf
der Fortgenuss gewährt werden und ist die Verwaltung so verpflichtet als berechtigt,
nach eigenem und jeden Rekurs ausschließenden Befinden das Stipendium zeitweilig
oder für immer zu entziehen. ...
13
11. Alle bis zum völligen Aussterben der in § 3 bezeichneten Deszendenz zeitweilig
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vakanten und nicht mehr zur Verleihung gelangenden Stipendienbeträge wachsen dem
Stockfonds der Stiftung zu, ...
12. Nach erfolgtem Aussterben der mehrgenannten Deszendenz, welches durch
dreimaligen, von drei zu drei Monaten wiederholenden Aufruf in den gelesensten
Zeitungen der Städte B. und Köln zu konstatieren ist, bleibt die Stiftung den
Bürgerskindern der Stadt B. in der Art gewidmet, dass von da ab vier Portionen, ...
gebildet werden. ...
15
13. ...
16
14. Dass sich in so wesentlich verschiedener Lage diese kleine Zutat zu dem mit Recht
so hoch gepriesenen wohltätigen Werke der letztgedachten frommen Stifterin zuerst für
meine Kinder und deren Nachkommen in Anspruch nehmen muss, wird, da doch auch
diese aus der Stadt B. hervorgehen, die für alle ihre Wohltätigkeitszwecke konstituierte
Verwaltung hoffentlich nicht abhalten, meine Absicht zur ihrigen zu machen und diese
meine Stiftung zu akzeptieren. ...
17
15. ...
18
Die einmal Berufenen, sie seien familienberechtigt oder nicht, bleiben im Genusse
während des vollen Kursus eines inländischen Gymnasiums und der Universität,
vorausgesetzt, dass nicht die Wahrnehmung zu mangelhafter Fortschritte oder
schlechten Betragens die Entfernung aus dem Stiftungsgenusse, wozu der
Verwaltungsrat jederzeit ermächtigt ist, herbeiführen muss.
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Schließlich will ich denjenigen, die da einst die Wohltat dieser meiner Stiftung genießen
werden, eine besondere Dankespflicht nicht auferlegen. ..."
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Unter dem 1. September 1869 stellte Herr C. klar, dass nicht nur katholische Kinder,
sondern auch jene, die einer anderen christlichen Konfession angehören, als
Destinatäre in Betracht kommen. Nachdem die Stadt B. die Zuwendung angenommen
hatte, erteilte der preußische König unter dem 9. Juni 1873 die erforderliche
Genehmigung.
21
In der Folgezeit verwaltete die Stadt das Gut gesondert von ihrem übrigen Vermögen,
zunächst entsprechend den Anordnungen des Stifters. Ende 1966 erließ die Stadt B.
eine "Satzung der Stiftung C. ", wonach nur noch bedürftige Stifternachkommen in den
Genuss von Stiftungsleistungen kommen sollten. Nicht von bedürftigen
Stifternachkommen in Anspruch genommene Erträge eines Jahres sollten zur
Unterstützung von bedürftigen Kindern und Jugendlichen, die in der Stadtgemeinde B.
ansässig sind, verwendet werden. Seit 1967 verwaltete der Beklagte die Stiftung C.
entsprechend vorerwähnter Satzung. Eine Veröffentlichung blieb aus. Der 15. Senat des
erkennenden Gerichts stellte im Rahmen eines auf Stiftungsleistungen gerichteten
Klageverfahrens eines anderen Nachfahrens des Stifters in den Entscheidungsgründen
des Urteils vom 23. März 1984 - 15 A 1620/81 - fest, dass die Satzung nichtig sei. Diese
Entscheidung wurde mit dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 17.
Januar 1985 - 7 B 98.84 - rechtskräftig.
22
Unter dem 8. Juli 1985 teilte das Finanzamt B. -Stadt dem Beklagten mit, dass die
Stiftung C. öffentlich-rechtlich, unselbständig, kommunal und weder gemeinnützig noch
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mildtätig sei; sie sei nicht steuerpflichtig.
Mit am 10. November 1986 beim Beklagten eingegangenen Schreiben teilte der Vater
des Beigeladenen seine Absicht mit, für diesen ein Stipendium zu beantragen. Zugleich
bat er um Übermittlung der für die Antragstellung erforderlichen Formulare bzw. Angabe,
welche Unterlagen einzureichen seien. Der Beklagte antwortete dem Vater des
Beigeladenen, dass sämtliche Stipendien derzeit in Anspruch genommen würden. Es
sei allerdings ratsam, wenn sich der Beigeladenen in dem von ihm geführten
Stammbaum eintragen ließe. Unter dem 2. Januar 1987 fragte der Vater des
Beigeladenen an, ob es ratsam sei, bereits jetzt um das nächste frei werdende
Stipendium nachzusuchen. In seiner Antwort vom 27. Februar 1987 führte der Beklagte
u.a. aus: "Ich halte es jedoch für richtig, wenn Sie bereits jetzt einen Antrag stellen,
Ihnen das nächste frei werdende Stipendium zu gewähren." Mit am 21. Mai 1987 beim
Beklagten eingegangenen Schreiben erklärte der Vater des Beigeladenen: "Unter
Bezugnahme auf Ihr Schreiben möchte ich den Antrag stellen, dass mein Sohn I. das
nächste frei werdende Stipendium erhält."
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Schon zuvor, nämlich unter dem 23. März 1987, hatte der Vater der Klägerin - zugleich
deren Prozessbevollmächtigter zu 2. - ein Stipendium für diese und ihre Geschwister
beantragt. Der Beklagte teilte ihm daraufhin mit Schreiben vom 13. April 1987 mit, dass
seine Kinder im 5. Grad mit dem Stifter verwandt seien. Derzeit würden die drei
Stipendien in Anspruch genommen. Eine Stipendiumsleistung komme erst nach
Ausscheiden eines der Stipendiaten in Betracht.
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In einem Vermerk vom 25. Mai 1987 hielt der Beklagte fest, dass es für die Stipendien
vom 1. Januar und 1. September 1987 vier Bewerber, darunter die Klägerin und den
Beigeladenen, gebe. Weil alle Bewerber im 5. Grad mit dem Stifter verwandt seien,
entscheide die Bedürftigkeit. Mit Schreiben vom gleichen Tag bat er den Vater der
Klägerin unter Hinweis auf die erforderliche Bedürftigkeit hinsichtlich der frei werdenden
Stipendien darum, seine Einkommensverhältnisse zu eröffnen. Die hiergegen gerichtete
Klage wies das Verwaltungsgericht B. - 4 K 1394/87 - mit Gerichtsbescheid vom 22.
März 1989 ab. Im Rahmen des Berufungsverfahrens vor dem 25. Senat des
erkennenden Gerichts - 25 A 1205/89 - wurde im Erörterungstermin vom 4. Mai 1994 der
Rechtsstreits übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt. Hintergrund war
ein im Verfahren - 25 A 1508/90 - angestrebter Vergleich, in den die Klägerin
einbezogen werden sollte. Letztgenanntes Verfahren betraf den vom Beklagten
vorgenommenen Austausch der Güter "L. Hof" in W. und "E. Hof" in G. . Der
Berichterstatter des Senats hatte in dem von ihm ebenfalls am 4. Mai 1994
durchgeführten Erörterungstermin u.a. zu bedenken gegeben, ob nicht die Zahl der
Stipendiaten im Hinblick auf die nicht unerhebliche Steigerung der Erträge erhöht
werden könne. Der beabsichtigte Vergleich kam nicht zustande. Daraufhin wies der 25.
Senat des erkennenden Gerichts mit Beschluss vom 11. März 1996 die Berufung gegen
das Urteil des Verwaltungsgerichts B. vom 10. Mai 1990 - 4 K 967/86 - zurück. In den
Gründen führte er u.a. aus, der vom Beklagten vorgenommene Gütertausch sei von dem
im Testament dokumentierten Stifterwillen nicht gedeckt. Die gegen diesen Beschluss
wegen Nichtzulassung der Revision gerichtete Beschwerde wies das
Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 28. Oktober 1996 - 3 B 87.96 - zurück.
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Mit an den Vater des Beigeladenen gerichtetem Bescheid vom 2. Februar 1998 gab der
Beklagte dessen "Antrag vom 10.11.1986" auf das nächste frei werdende Stipendium
der Stiftung C. statt und gewährte dem Grunde nach die Leistungen aus einer Portion
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der Stiftung C. für den Beigeladenen, beginnend mit dem 1. Januar 1987: Ein Bescheid
über die Höhe der Stipendienleistung und deren Auszahlung erfolge erst nach
Bestandskraft aller Verwaltungsakte des Bewilligungsverfahrens um die zum 1. Januar
1987 frei gewordene Stifterportion. Alle von ihm getroffenen Entscheidungen über die
Vergabe der ersten Portion seien untrennbar miteinander verknüpft, weil sich die
vorliegenden Anträge auf Gewährung von Leistungen aus einem einheitlichen Ertrag
richteten.
Durch an den Vater der Klägerin gerichteten Bescheid vom gleichen Tag lehnte der
Beklagte dessen Antrag vom "24.03.1987" zu Gunsten der Klägerin sowie deren
Geschwister B. und B. auf ein bzw. mehrere Stipendien der Stiftung C. bei der aktuellen
Vergabe der ersten Stifterportion ab. Zur Begründung führte er u.a. aus, über die
vorliegenden Anträge sei auf der Grundlage der Gegebenheiten zum Zeitpunkt der
Antragstellung - also nicht nach den aktuellen Gegebenheiten - zu entscheiden. Die
erste frei gewordene Portion werde an den seinerzeit einzigen Antragsteller vergeben.
Ein erneuter Antrag für die Klägerin und ihre Geschwister sei nicht erforderlich, da der
vorliegende Antrag bei Neuvergaben in eine erneute Überprüfung einbezogen werde.
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Hiergegen erhob der Vater der Klägerin unter dem 2. März 1998 Widerspruch, den er in
der Folgezeit begründete. Mit Bescheid vom 6. Mai 1999, den Prozessbevollmächtigten
zu 1. der Klägerin zugestellt am 11. Mai 1999, wies der Beklagte den Widerspruch
zurück. Zur Begründung ist u.a. ausgeführt, der Anspruch der Klägerin auf eine der
testamentarisch vorgegebenen Zweckbindung entsprechende ermessensfehlerfreie
Entscheidung über den Leistungsantrag sei mit dem Ausgangsbescheid erfüllt worden.
Zum 1. Januar 1987 sei nur ein Antragsteller, der Beigeladene, vorhanden gewesen.
Eine Erweiterung der Stipendienanzahl komme nicht in Betracht. Die Vermutung,
Stipendien in der voraussichtlichen Höhe widersprächen dem Willen des Stifters, sei
rein spekulativ.
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Die Klägerin hat am 9. Juni 1999 Klage erhoben. Sie hat vorgetragen: Das Festhalten
an der Aufteilung in nur drei Stifterportionen verletze den Willen des Stifters. Denn die
Stipendiaten erhielten zwischenzeitlich Wohltaten im Übermaß, die das im Testament
niedergelegte Kriterium "Bedürftigkeit" als widersinnig erscheinen ließen. Die
Stiftungseinnahmen beliefen sich mittlerweile unstrittig auf Beträge zwischen 850.000
und 875.000 DM in den Jahren 1997 bis 2000. Der Beklagte habe in seinem
Haushaltsplan für das Jahr 2000 875.400,00 DM Gesamteinnahmen für die Stiftung C.
angesetzt. Der Ansatz für stiftungsgemäße Zahlungen belaufe sich auf 299.600,00 DM.
Ausweislich des Haushaltsplans 2001/ 2002 betrage der Ansatz für stiftungsgemäße
Zahlung ca. 155.000,00 EUR im Jahr 2001 und 157.000,00 EUR im Jahr 2002.
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Nachdem der Vater der Klägerin seine zugleich auch im eigenen Namen erhobene
Klage durch Schreiben vom 24. März 2000 zurückgenommen hatte, hat das
Verwaltungsgericht das Verfahren, soweit der Vater der Klägerin betroffen ist, mit
Beschluss vom 31. März 2000 abgetrennt und unter dem Aktenzeichen 4 K 716/00
fortgeführt. Letztgenanntes Verfahren ist durch Beschluss vom 31. März 2000 eingestellt
worden. Unter dem 18. Oktober 2000 hat das Verwaltungsgericht den
Beiladungsbeschluss gefasst.
31
Die Klägerin hat beantragt,
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den an sie ergangenen Bescheid des Beklagten vom 2. Februar 1998 und den
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Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 6. Mai 1999 sowie den an den Beigeladenen
ergangenen Bescheid des Beklagten vom 2. Februar 1998 aufzuheben und den
Beklagten zu verpflichten, ihren Antrag vom 24. März 1987 auf Bewilligung von
Stipendienleistungen aus der Stiftung C. einschließlich Leistungen als
Stipendiennachzahlung, Entschädigung oder aus anderem Grund entsprechend der
Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er hat vorgetragen, er habe bei der Vergabe der ersten Stifterportion ausschließlich den
Beigeladenen berücksichtigt, weil ihm die erste Portion ohne Rechtsstreitigkeiten mit
anderen Anspruchsstellern, die sich überwiegend später gemeldet hätten, zugefallen
wäre. Die letzten drei Stipendien seien bis zum 31. Dezember 1986, 31. August 1987
und 31. Oktober 1991 gezahlt worden. Die verteilten Erträge hätten sich auf rund
170.000,00 DM bzw. ca. 219.000,00 DM belaufen. Die Stipendienzahlung sei eingestellt
worden, weil die Stipendiaten das in Nr. 6 des Stiftertestaments angegebene Alter von
20 Jahren erreicht sowie Stiftungsleistungen empfangen hätten, die das "notdürftige
Fortkommen" gesichert hätten. Hinzugekommen seien Stipendiumsanträge anderer
Stifternachfahren. Seit Rechtskraft des im Verfahren OVG NRW - 25 A 1508/90 -
ergangenen Beschlusses vom 11. März 1996 würden die Stiftungserträge in eine
verzinsliche Rücklage gestellt. Die Mittel würden als Sondervermögen der Stiftung C.
ausgewiesen. Zinseinnahmen würden ebenfalls der Rücklage zugeführt, bis eine
Auszahlung nach Ende des Rechtsstreits möglich sei. Die für die Auszahlung von
Nachzahlungsbeträgen gebildete Rücklage habe zum 24. Juli 2002 einen Bestand von
6.519.633,91 EUR aufgewiesen.
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Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.
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Durch Urteil vom 10. Juni 2002 hat das Verwaltungsgericht die an die Klägerin sowie
den Beigeladenen ergangenen Bescheide des Beklagten vom 2. Februar 1998 sowie
seinen Widerspruchsbescheid vom 6. Mai 1999 aufgehoben und den Beklagten
verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Bewilligung von Stipendienleistungen aus der
Stiftung C. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Zur
Begründung hat es ausgeführt, der Beklagte habe mit den angefochtenen Bescheiden
seine Pflicht zur ermessensfehlerfreien Entscheidung verletzt. Er sei von der
unzutreffenden Annahme ausgegangen, dass am 1. Januar 1987 lediglich ein Antrag
auf Bewilligung von Stipendienleistungen, der des Beigeladenen, vorgelegen habe.
Dessen ungeachtet habe der Beklagte seiner Entscheidung rechtsfehlerhaft eine
Stichtagsregelung mit anspruchsausschließender Wirkung zugrunde gelegt. Bei seinen
erneuten Entscheidungen werde der Beklagte Folgendes zu beachten haben: Das
Festhalten an drei Stipendien entspreche wegen des unverhältnismäßigen Anstiegs der
Stiftungseinnahmen nicht mehr dem Willen des Stifters. Es stehe im organisatorischen
Ermessen des Beklagten, wie er seine Vergabepraxis den veränderten wirtschaftlichen
Verhältnissen anpasse. Neben einer Erhöhung der Anzahl der Stipendien komme auch
eine deutliche Verkürzung der Bezugsdauer in Betracht. Darüber hinaus müsse der
Beklagte das Vergabeverfahren neu regeln. Es bedürfe einer bekannt zu gebenden
Vergabeordnung, die die Regeln über die Vergabe der Stipendien festlege.
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Auf den am 6. August 2002 gestellten Antrag des Beklagten hat der Senat die Berufung
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mit Beschluss vom 14. Oktober 2003 zugelassen.
Der Beklagte führt zur Begründung seiner Berufung aus: Während er sich im Rahmen
des Zulassungsverfahrens lediglich gegen die Ausführungen zu den bei der
Neubescheidung zu berücksichtigenden Gesichtspunkten gewendet habe, erstrebe er
nunmehr die Klageabweisung. Denn der Bundesfinanzhof habe in seinem die Stiftung
betreffenden Urteil vom 29. Januar 2003 - I R 106/00 - ausgeführt, dass die Stiftung eine
nicht rechtsfähige Stiftung des privaten Rechts darstelle. Gehe man demgegenüber von
einer Stiftung des öffentlichen Rechts aus, so habe das Verwaltungsgericht die
Testamentsauslegung zu Unrecht in sein, des Beklagten, Ermessen gestellt.
Demgemäß seien die Gesichtspunkte, die im Rahmen der Ermessensausübung zu
berücksichtigen sein sollten, fehlerhaft. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die
Anzahl bzw. die Bezugsdauer der Stipendien sowie die Konkretisierung des
Bedürftigkeitskriteriums und die Anpassung der Vergabepraxis an die veränderten
wirtschaftlichen Verhältnisse in seinem Ermessen stehe, verkenne den Rahmen des
ihm eingeräumten Ermessens. Die Testamentsauslegung sei dem Tatbestand des
streitgegenständlichen Anspruchs auf ermessensfehlerfreie Entscheidung zuzuordnen.
Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts seien die Nummern 3 und 6 des
Testaments nicht auslegungsbedürftig. Eine Erhöhung der Erträge führe nämlich nicht
dazu, dass der Zweck, ein Stipendium für die Erziehung zu gewähren, vereitelt würde.
Die Regelung hinsichtlich der Bezugsdauer des Stipendiums sei ebenfalls eindeutig.
Auch insoweit gelte, dass die im Testament erwähnte Sicherung des "notdürftigen
Fortkommens" lediglich dann gefährdet sein könne, wenn die Erträge besonders niedrig
wären. Eine gegebenenfalls sinnvolle Zweckänderung im Sinne einer Neuorientierung
oder Umwandlung der Stiftung stelle keine Testamentsauslegung dar. Die Annahme
des Verwaltungsgerichts, der Stifter habe Erträge in dem im Urteil dargestellten Umfang
nicht an die Familienmitglieder auskehren wollen, sei weder durch das Testament noch
durch sonstige Umstände belegt. Allein die Tatsache, dass der zur Stiftung gehörende
E. Hof seinerzeit geringere Erträge abgeworfen haben könnte als heute, bedinge nicht
das fehlende Einverständnis des Stifters, an jeweils drei seiner Familienangehörigen
auch höhere Erträge auszukehren. Der Hinweis auf die Sicherung des notdürftigen
Fortkommen (Nr. 6 des Testaments) sei nicht notwendig dahin gehend zu verstehen,
dass lediglich eine Grundsicherung erfolgen solle. Die stillschweigende Annahme des
Verwaltungsgerichts, der Umfang der Erträge erlaube mittlerweile weit mehr als nur drei
Ausbildungsstipendien, übersehe, dass heutzutage Ausbildungen mit einem
erheblichen finanziellen Aufwand möglich seien.
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Der Beklagte beantragt,
41
das erstinstanzliche Urteil abzuändern und die Klage abzuweisen.
42
Die Klägerin beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
44
Sie trägt vor, die Stiftung als eine solche des privaten Rechts anzusehen, widerspreche
ihrer Entwicklung in der Errichtungsphase, im Verlauf des Bestehens sowie nach
Auslaufen jeder Förderungsmaßnahme seit Mitte der 80er Jahre. Bereits in den
vorangegangenen Gerichtsverfahren hätten sich die Meinungsverschiedenheiten auf die
Frage konzentriert, welche Verbindlichkeit der Testamentsvorgabe beizumessen sei,
dass der Jahresertrag der Stiftung in drei gleiche Teile zu teilen sei. Es könne auf sich
45
beruhen, ob sich diese Unsicherheit nur durch Urteil der Zivil- bzw.
Verwaltungsgerichtsbarkeit beheben lasse. Jedenfalls gehe es nicht an, dass sich der
Beklagte einerseits ohne Gerichtsentscheidung an jeglichem weiteren Handeln
gehindert sehe, andererseits aber annehme, dass die Gerichte der Verwaltung nicht
vorgreifen dürften. Die Überlegung des Verwaltungsgerichts, wonach die Erträge des E.
Hofs im 19. Jahrhundert deutlich niedriger gelegen hätten, treffe zu. So habe der erste
zu verteilende Jahresertrag etwa 497 Taler, d.h. pro Portion 16 Taler im Monat,
betragen. Bis zur Jahrhundertwende seien die Zahlungen mit etwa 50 Mark pro Portion
und Monat konstant geblieben. Nach einer Steigerung auf etwa 80 Reichsmark
monatlich zwischen den Weltkriegen seien die Zahlungen nach der Währungsreform
wieder auf 50 DM pro Monat zurückgegangen. Der Stifternachkomme, der
Ausbildungskosten für seinen Sohn in Spanien angemeldet habe, habe um
Berücksichtigung der hohen Ausbildungskosten nur für den Fall gebeten, dass
Zuschüsse lediglich zu einem sehr eingeschränkten Zweck einem eingeschränkten
Personenkreis zugute kommen dürften.
Der Beigeladene stellt keinen Antrag.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte dieses sowie im Verfahren VG B. - 4 K 716/00 - und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Beklagten (15 Bände) bzw. des Prozessbevollmächtigten zu
1. der Klägerin (1 Hefter) Bezug genommen.
47
Entscheidungsgründe:
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Die Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg.
49
I. Die Berufung ist uneingeschränkt zugelassen und auch im Übrigen zulässig. Sie ist
nicht in dem Sinne beschränkt, dass sie lediglich auf eine Abänderung von Gründen, die
nach der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts bei der Neubescheidung zu
beachten sind, gerichtet ist. Der Beklagte hat einen unbeschränkten Antrag auf
Zulassung der Berufung gestellt. Er hat seinen Zulassungsantrag nicht dadurch
teilweise zurückgenommen, dass er in der nachfolgenden Antragsbegründung
ausgeführt hat, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestünden nicht
bezüglich des Entscheidungstenors, sondern hinsichtlich der Gesichtspunkte, die im
Rahmen der Neubescheidung zu berücksichtigen sein sollen. Vor diesem Hintergrund
liegt keine unzulässiger Weise über einen eingeschränkten Zulassungsantrag hinaus
gehende Zulassung der Berufung vor, die eine für einen Teil des Streitstoffes bereits
eingetretene Rechtskraft der erstinstanzlichen Entscheidung nicht beseitigen könnte.
50
Vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 5. Juni 1998 - 9 B 468/98 -, NVwZ 1999, 642, sowie
Urteil vom 23. September 1992 - 6 C 2.91 -, BVerwGE 91, 24 (für eine eingeschränkt
beantragte Revisionszulassung); Seibert, in: Sodan/Ziekow,
Verwaltungsgerichtsordnung, Band IV, Stand: Januar 2003, § 124 a Rdnr. 20 m.w.N.
51
Die Teilzulassung eines Rechtsmittels setzt voraus, dass sie sich auf einen tatsächlich
und rechtlich abtrennbaren Teil des Gesamtstreitstoffs bezieht. Eine teilweise Zulassung
kommt daher nicht in Betracht, wenn die Ansprüche oder Teile des Streitstoffs derart
miteinander zusammenhängen oder voneinander abhängen, dass die Gefahr einander
widersprechender Entscheidungen, etwa mit Blick auf eine abweichende Beurteilung
durch das Rechtsmittelgericht, besteht. Insoweit geht das Bedürfnis nach einheitlicher
52
Entscheidung vor.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 28. September 1960 - 5 CB 209.59 -, BVerwGE 11, 133, und
vom 4. Juli 1985 - 5 C 7.82 -, BVerwGE 71, 369; BGH, Urteile vom 27. Mai 1993 - III ZR
59/92 -, NJW 1993, 2173, vom 10. Oktober 1991 - III ZR 93/90 -, NJW 1992, 511, und
vom 5. Juni 1991 - VIII ZR 168/90 -, NJW 1991, 2699 (jeweils zum Teilurteil); Seibert,
a.a.O., § 124 a Rdnr. 147 f.
53
Gemessen an diesen Grundsätzen besteht hier ein Bedürfnis nach einheitlicher
Entscheidung. Denn es bestünde die Gefahr einander widersprechender Urteile, wenn
man eine auf die Neubescheidung zu Gunsten der Klägerin beschränkte Berufung
annehmen wollte. Es wäre beispielsweise nicht ausgeschlossen, dass der erkennende
Senat im Rahmen einer nur teilweise zugelassenen Berufung zu einem Ergebnis
gelangte, das der Aufhebung des an den Beigeladenen ergangenen
Bewilligungsbescheids des Beklagten durch das Verwaltungsgericht widerspräche.
Dies käme etwa in Betracht, wenn nach Auffassung des Senats die ablehnende
Entscheidung des Beklagten zum Nachteil der Klägerin nicht rechtswidrig wäre. In
diesem Fall würde der Senat, ausgehend von einer beschränkten Berufung, das
angefochtene Urteil teilweise ändern und die auf Neubescheidung gerichtete Klage
abweisen. Dieses Ergebnis widerspräche der wegen Verletzung der Klägerin in ihrem
Recht auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Stipendienvergabe erfolgten
erstinstanzlichen Aufhebung des an den Beigeladenen ergangenen
Bewilligungsbescheids.
54
Scheidet demgemäß eine Beschränkung der Berufung auch wegen der in tatsächlicher
Hinsicht anzunehmenden engen Verknüpfung der Vergabeentscheidungen zur ersten
Portion aus der Stiftung C. zum 1. Januar 1987 aus, so kommt bezogen auf den von der
Klägerin erstinstanzlich geltend gemachten Neubescheidungsanspruch ein weiterer
Gesichtspunkt hinzu. Dieser Anspruch ist nämlich bezüglich der geltend gemachten
Rechtsverletzung durch die rechtswidrige Ablehnungsentscheidung (vgl. § 113 Abs. 5
Sätze 1 und 2 VwGO) nicht teilbar. Eine diesbezügliche Beschränkung der Berufung ist
vor diesem Hintergrund ebenfalls ausgeschlossen.
55
Vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Urteile vom 13. Juli 2000 - 2 C 34.99 -, DÖV
2001, 293, und - im Fall der Erteilung einer Wohnberechtigungsbescheinigung eine auf
die bei der Neubescheidung zu beachtenden Gründe beschränkte Revision des
Vertreters des öffentlichen Interesses annehmend - vom 28. Februar 1979 - 8 C 39.78 -,
Buchholz 454.31 § 5 WoBindG Nr. 3; Seibert, a.a.O., § 124 a Rdnr. 151; zum
Streitgegenstand bei der Verpflichtungsklage: BVerwG, Urteil vom 5. November 1985 - 6
C 22.84 -, NVwZ 1986, 293, 294.
56
II. Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zu
Recht die an die Klägerin und den Beigeladenen ergangenen Bescheide des Beklagten
vom 2. Februar 1998 sowie seinen Widerspruchsbescheid vom 6. Mai 1999 aufgehoben
und den Beklagten verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Bewilligung von
Stipendienleistungen aus der Stiftung C. unter Beachtung der Rechtsauffassung des
Gerichts neu zu bescheiden. Die Klage ist zulässig (1.) und begründet (2.).
57
1. Die Klage ist als kombinierte Anfechtungs- und Verpflichtungsklage, für die die
Voraussetzungen der objektiven Klagehäufung nach § 44 VwGO erfüllt sind, zulässig.
Insbesondere begegnet es keinen Bedenken, dass die Klägerin als abgelehnte
58
Bewerberin um ein Stipendium aus der zum 1. Januar 1987 frei gewordenen
Stifterportion neben ihrem Begehren auf erneute Bescheidung durch den Beklagten
auch den dem Beigeladenen erteilten begünstigenden Bescheid anficht. Eine derartige,
auf Verdrängung eines Konkurrenten gerichtete Kombination von Anfechtungs- und
Verpflichtungsklage erweist sich, vergleichbar etwa der Konkurrentenklage um
kontingentierte Konzessionen nach dem Personenbeförderungs- oder dem
Güterkraftverkehrsgesetz, als statthaft.
Vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Urteile vom 7. Oktober 1988 - 7 C 65.87 -,
BVerwGE 80, 270, 273, und vom 2. September 1983 - 7 C 97.81 -, NVwZ 1984, 507;
Pietzcker, in: Schoch/ Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Band I, Stand: September
2003, § 42 Abs. 1 Rdnr. 145.
59
Der Statthaftigkeit der Verpflichtungsklage steht auch nicht entgegen, dass die
Vergabeentscheidung nicht in Form eines Verwaltungsakts zu ergehen hat. Denn die
Stiftung C. gehört, wie noch darzulegen sein wird [2. a) aa)], dem öffentlichen Recht an,
und die Rechtsbeziehungen zwischen Genussberechtigten und Stiftungsträger richten
sich nach öffentlichem Recht.
60
Die Klägerin ist - auch bezüglich der Anfechtung des an den Beigeladenen ergangenen
Bewilligungsbescheids - klagebefugt (vgl. § 42 Abs. 2 VwGO). Es ist nicht von
vornherein offensichtlich und eindeutig ausgeschlossen, dass sich die Klägerin
hinsichtlich der Anfechtungsklage auf eine Norm stützen kann, die ihr Drittschutz in dem
Sinne gewährt, dass sie nach dem in ihr enthaltenen Entscheidungsprogramm auch sie
als Dritte schützt.
61
Vgl. in diesem Zusammenhang Senatsurteil vom 28. April 2004 - 8 A 3924/03 - mit
Hinweis auf BVerwG, Urteile vom 10. Oktober 2003 - 6 C 8.01 -, BVerwGE 117, 93, vom
3. August 2000 - 3 C 30.99 -, Buchholz 310, § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 7 S. 12 m.w.N., und
vom 22. Februar 1994 - 1 C 24.92 -, BVerwGE 95, 133.
62
Die Klägerin macht geltend, durch die streitgegenständlichen Bescheide des Beklagten
in ihrem Recht auf eine der Zweckbindung entsprechende ermessensfehlerfreie
Entscheidung über die Vergabe von Stipendien verletzt zu sein. Die Möglichkeit einer
derartigen Rechtsverletzung ist nicht von vornherein ausgeschlossen. Zum einen gehört
die Klägerin zum Kreis der Personen, die nach dem Stiftertestament unmittelbar selbst
in den Genuss eines Stipendiums kommen können. In Verbindung mit der
Annahmeerklärung des Beklagten sowie der Genehmigung durch den preußischen
König vom 9. Juni 1873 und im Hinblick auf § 100 Abs. 1 Satz 2 der Gemeindeordnung
für das Land Nordrhein- Westfalen - GO NRW -, wonach die Gemeinde die örtlichen
Stiftungen vor allem nach den Bestimmungen des Stifters zu verwalten hat, ist von einer
möglichen öffentlich-rechtlichen Position der Klägerin auszugehen.
63
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. März 1984 - 15 A 1620/81 -, DÖV 1985, 983.
64
Zum anderen ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass das vorerwähnte Recht der
Klägerin auf eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung bei der
Stipendienvergabe durch die dem Beigeladenen gegenüber ergangene
Bewilligungsentscheidung verletzt worden sein kann.
65
§ 68 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO, wonach vor Erhebung von Anfechtungs- und
66
Verpflichtungsklage grundsätzlich ein Vorverfahren durchzuführen ist, steht der
Zulässigkeit der Klage nicht entgegen. Dabei kann auf sich beruhen, ob das vom Vater
der Klägerin durchgeführte Widerspruchsverfahren als ein solches mit Wirkung für sie
(und ihre Geschwister) anzusehen ist. Derartiges könnte im Hinblick auf Nr. 9 des
Stiftertestaments, wonach die halbjährlichen Stipendienbeträge der Regel nach an die
Eltern oder Vormünder ausbezahlt werden, sowie mit Blick auf die von vornherein
fehlende Widerspruchsbefugnis des ersichtlich nicht (mehr) zum Kreis der
Stiftungsdestinatäre gehörenden Vaters der Klägerin,
vgl. zur Klagebefugnis OVG NRW, Urteil vom 23. März 1984 - 15 A 1620/81 -, a.a.O.,
67
erwägenswert sein. Diese Frage bedarf keiner abschließenden Antwort. Denn entweder
war das förmliche Vorverfahren unter dem Gesichtspunkt der Prozessökonomie
entbehrlich, weil sich der Beklagte sachlich auf die Klage eingelassen und deren
Abweisung beantragt hat,
68
vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 2. September 1983 - 7 C 97.81 -, a.a.O.; OVG NRW,
Urteil vom 23. März 1984 - 15 A 1620/81 -, a.a.O.,
69
oder aber ein auf die Klägerin bezogenes Vorverfahren war entbehrlich, weil dessen
Zwecke bereits wegen des von ihrem Vater durchgeführten Widerspruchs-verfahrens
erreicht worden sind.
70
Vgl. hierzu (kritisch) Funke- Kaiser, in: Bader/ Funke- Kaiser/Kuntze/von Albedyll,
VwGO, 2. Aufl. 2002, § 68 Rdnr. 30 m.w.N.
71
2. Die nach alledem zulässige Klage erweist sich als begründet. Die an die Klägerin
und den Beigeladenen ergangenen Bescheide des Beklagten vom 2. Februar 1998 und
sein Widerspruchsbescheid vom 6. Mai 1999 sind rechtswidrig und verletzen die
Klägerin in ihren Rechten (a). Der Beklagte ist verpflichtet, die Klägerin unter Beachtung
der Rechtsauffassung des Senats neu zu bescheiden (b), vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 und
Abs. 5 Satz 2 VwGO.
72
a) Die streitgegenständlichen Bescheide des Beklagten sind rechtswidrig und verletzen
die Klägerin in ihrem Recht auf eine der Zweckbindung entsprechende
ermessensfehlerfreie Entscheidung. Dies ergibt sich nicht aus einer fehlenden Befugnis
des Beklagten, öffentlich-rechtlich in Form von Verwaltungsakten über
Stipendiumsleistungen zu entscheiden [aa)]. Allerdings sind die streitgegenständlichen
Bescheide wegen Ermessensfehlern rechtswidrig [bb)].
73
aa) Die Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Bescheide lässt sich nicht aus einer
fehlenden Befugnis des Beklagten herleiten, gegenüber potentiellen
Genussberechtigten der Stiftung in der Form des öffentlichen Rechts zu handeln. Denn
die Rechtsbeziehungen zwischen diesen und dem Stiftungsträger richten sich bezüglich
der Stiftung C. nach öffentlichem Recht. Der 15. Senat des erkennenden Gerichts hat in
seinem Urteil vom 23. März 1984 - 15 A 1620/81 -, DÖV 1985, 983, Folgendes
ausgeführt:
74
"Die Stiftung C. ist im Jahre 1873 als öffentlich- rechtliche unselbständige kommunale
Stiftung entstanden, auf die die seit dem Inkrafttreten der Deutschen Gemeindeordnung
vom 30. Januar 1935, RBGl. I, S. 49 (DGO), geltenden Bestimmungen über die von den
75
Gemeinden zu verwaltenden örtlichen Stiftungen Anwendung finden.
Der Senat kann nach den Entstehungsvorgängen davon ausgehen - insoweit besteht
auch zwischen den Beteiligten kein Streit -, daß die Stiftung C. zu keinem Zeitpunkt
Rechtsfähigkeit erlangt hat und deshalb zu den Erscheinungsformen der
unselbständigen Stiftung gehört. Mit dem Begriff der unselbständigen (nicht
rechtsfähigen oder auch fiduziarischen) Stiftung werden in der allgemeinen
stiftungsrechtlichen Terminologie, auf die auch die Begriffsbestimmung des § 2 Abs. 2
des Stiftungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21. Juni 1977, GV NW S.
274 (StiftG NW), zurückgeht, solche Vermögenswerte bezeichnet, die einer natürlichen
oder juristischen Person (Stiftungsträger) privatrechtlich, in der Regel durch eine
Schenkung oder letztwillige Verfügung, als zweckgebundenes Eigentum mit der auf
Dauer verbindlichen Auflage übertragen sind, sie für den vom Stifter bestimmten Zweck
zu verwenden.
76
...
77
Die genannten Merkmale sind hier erfüllt: Der Stifter hat der Stadt B. durch Testament
vom 11. April 1858 das Landgut E. -Hof als "Stiftung" mit der - von der Stadt
angenommenen - Bestimmung zugewandt, die Erträge des in das Eigentum der Stadt
fallenden Vermögens auf Dauer zu den im Testament genannten Zwecken zu
verwenden.
78
Mit der Annahme dieser privatrechtlichen Zuwendung durch die Stadt ist eine dem
öffentlichen Recht zugehörige kommunale Stiftung begründet worden. Denn die Stadt
hat die Zuwendung entsprechend dem Willen des Stifters zur Erfüllung des in den
Aufgabenkreis ihrer öffentlichen Verwaltung übernommenen Stiftungszwecks in das
Gemeindevermögen in der Weise eingegliedert, daß die Zweckverfolgung einen
organischen Bestandteil der gemeindlichen Verwaltung bildet.
79
Die Frage, ob eine durch private Zuwendung begründete, gemeindlich verwaltete nicht
rechtsfähige Stiftung dem privaten oder dem öffentlichen Recht zugehört, beurteilt sich
nach den in Rechtsprechung und Literatur für die Zuordnung rechtsfähiger Stiftungen
entwickelten allgemeinen Grundsätzen. Danach kommt es für die Unterstellung einer
Stiftung unter das öffentliche Recht maßgeblich darauf an, ob es sich nach der
Gesamtheit aller Umstände um eine öffentlich- rechtlich gestaltete Institution handelt.
80
Vgl. dazu u.a. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluß vom 6. November 1962 - 2
BvR 151/60 - BVerfGE 15, S. 46 ff (65/66); ...
81
Da eine der Gemeinde zugewandte unselbständige Stiftung eine besondere Nähe zur
öffentlichen Verwaltung schon deshalb aufweist, weil sie sich als unselbständige
Einrichtung der Gemeinde ... im Außenverhältnis nicht von ihrem gemeindlichen Träger
unterscheidet, liegt diese Voraussetzung regelmäßig dann vor, wenn die Interpretation
des Gründungsvorgangs ergibt, daß die von der Gemeinde mit der Annahme der
Stiftung übernommenen Aufgaben in den Funktionsbereich ihrer öffentlichen
Verwaltung fallen. Das ist bei der Stiftung C. ... der Fall.
82
Nach dem Willen des Stifters sollte die Stiftung, wie sich aus der Eingangsformel und
den Regelungen unter Nr. 14 des Testaments ergibt, der "für alle ihre
Wohlthätigkeitszwecke constituirten Verwaltung" der Stadt B. dienen, dies jedoch in der
83
Weise, daß die Erträge der Zuwendung "zuerst für meine Kinder und deren
Nachkommen ... da doch auch diese aus der Stadt B. hervorgehen" in Anspruch zu
nehmen seien und nach deren Aussterben Bürgerkindern der Stadt B. zugute kommen
sollten. Eine solche Zwecksetzung konnte, da die allgemeine Fürsorge für die
Erziehung von Kindern nicht vom Funktionsbereich der öffentlichen Verwaltung
ausgeschlossen war, ... durchaus zu den gemeindlichen Aufgaben zählen. Die
Besonderheit des vorliegenden Falles besteht allerdings darin, daß schon beim Anfall
der Stiftung im Jahre 1873 der in der Stiftungsurkunde in den Vordergrund gestellte
Wohltätigkeitszweck an Bedeutung verloren hatte, weil bereits 16 Enkel des Stifters
vorhanden waren, so daß ein Aussterben der Nachkommenschaft nicht mehr
wahrscheinlich war und damit die vom Stifter verfolgten privaten Belange gegenüber
den mit der allgemeinen Fürsorge für die Bürgerkinder der Stadt verfolgten Interessen in
den Vordergrund traten. Dementsprechend hatte sich die Zwecksetzung der Stiftung der
Sache nach den im wesentlichen privaten Zwecken einer Familienstiftung genähert.
Diesem Befund kommt jedoch keine entscheidungserhebliche Bedeutung zu, denn die
Stadt hat jedenfalls mit der - staatlich genehmigten - Annahme der Stiftung deren
gesamten Zweck, auch soweit er nach objektiven Kriterien überwiegend als originär
private Angelegenheit gekennzeichnet ist, zulässigerweise zur öffentlichen Aufgabe
erhoben und seine Wahrnehmung in die öffentliche Verwaltung übernommen.
Nach den in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts geltenden
kommunalverfassungsrechtlichen Anschauungen war die Gemeinde auf universelle
Wirksamkeit angelegt. Sie umfaßte "ihrer Entstehung und ihrem Wesen nach einen
allgemeinen Komplex wirtschaftlicher, gesellschaftlicher und politischer Zwecke,
welchen die neuere Gesetzgebung nur durch das staatliche Aufsichtsrecht begrenzt
hat".
84
...
85
Danach stand der Gemeinde das Recht zu, aus eigenem Antrieb "alle Beziehungen des
öffentlichen Lebens in sich aufzunehmen".
86
...
87
und diesen Beziehungen - mit staatsaufsichtlicher Genehmigung - auch
Angelegenheiten anderer Art zuzuordnen, soweit an deren Erledigung ein besonderes
gemeindliches Interesse bestand. Die Befugnis zur Übernahme auch nicht originär
gemeindlicher Aufgaben in die öffentliche Verwaltung findet für den hier gegebenen
Zusammenhang ihre Bestätigung in § 1 Nr. 2 des auch für die Gemeinden
maßgebenden preußischen Gesetzes vom 23. Februar 1870, prGS S. 118, wonach die
Gültigkeit von Schenkungen und letztwilligen Zuwendungen, "insoweit sie einer ...
Korporation oder anderen juristischen Person zu anderen als ihren bisher genehmigten
Zwecken gewidmet werden sollen", der Genehmigung des Königs bedurfte. Der
Genehmigungsvorbehalt als Ausprägung der Staatsaufsicht zeigt, daß die Gemeinden
mit der Genehmigung der Annahme einer ihnen zugewandten Stiftung auch originär
privatrechtliche Stiftungszwecke an sich ziehen konnten, um sie in eigener
Verantwortung als öffentliche Aufgabe durchzuführen.
88
Die Stadt B. hat ... auf ihren Antrag vom 5. Dezember 1872 eine derartige nach § 1 Nr. 2
des preußischen Gesetzes vom 23. Februar 1870 erforderliche staatsaufsichtliche
Genehmigung erhalten. ... Hat die Stadt aber die Wahrnehmung der Stiftungsaufgaben
89
im Rahmen ihrer Befugnisse zur öffentlichen Aufgabe erhoben, so kommt es für die
Rechtsnatur der Stiftung auf die originäre Rechtsqualität des Stiftungszwecks nicht mehr
an. Die Stiftung C. hat den mit ihrer Entstehung noch unter der Geltung der Rheinischen
Städteordnung vom 15. Mai 1856, prGS, S. 406, erlangten Rechtscharakter einer
unselbständigen kommunalen Stiftung des öffentlichen Rechts durch die spätere
Einführung gemeinderechtlicher Vorschriften über örtliche Stiftungen nicht verloren; sie
unterfällt vielmehr diesen Vorschriften.
In das deutsche Gemeinderecht sind Bestimmungen über örtliche Stiftungen erstmals
mit den Regelungen des § 66 DGO eingeführt worden. Durch diese Vorschrift sollte den
Gemeinden - in Erweiterung der überkommenen Praxis - die künftig in Anwendung der
Gemeindeordnung durchzuführende Verwaltung aller örtlichen Stiftungen übertragen
werden. Sinn und Zweck des Gesetzes war es, "die durch Jahrhunderte praktische
Übung" ... nicht einzuschränken, sondern durch die Schaffung einer an materiell-
rechtliche Kriterien geknüpften Übernahmeverpflichtung der Gemeinden und die
Einführung rechtlicher Regeln für die gemeindliche Stiftungsverwaltung zu ergänzen.
Aus dem kompetenzerweiternden Charakter der gesetzlichen Neuregelung folgt, daß
die Vorschrift mit dem Begriff der örtlichen Stiftung auch die Stiftungen erfaßte, die bei
Inkrafttreten der deutschen Gemeindeordnung von den Gemeinden bereits als
unselbständige kommunale Stiftungen begründet waren. Diese Interpretation wird durch
die Überlegung bestätigt, daß der Gesetzgeber andernfalls eine Bestimmung über das
rechtliche Schicksal der Stiftungen hätte treffen müssen, die kraft alten Rechts in der
gemeindlichen Verwaltung standen, aber der Sache nach die neu eingeführten
Voraussetzungen der örtlichen Stiftung nicht erfüllten. Aus dem Fehlen einer solchen
Bestimmung kann nur geschlossen werden, daß die bestehenden kommunalen
Stiftungen, für die die gemeindliche Zuständigkeit bereits begründet war, nunmehr als
örtliche Stiftungen fortzuführen waren.
90
An dieser Rechtslage hat sich auch unter der Geltung der Gemeindeordnung für das
Land Nordrhein- Westfalen nichts geändert. Weder § 67 GO NW a.F. noch die seit ihrer
Einführung durch die Novelle vom 11. Juli 1972, GV NW S. 218, unverändert geltende
derzeitige Regelung der örtlichen Stiftungen in § 87 GO NW haben - was die
Fortführung überkommener unselbständiger kommunaler Stiftungen angeht - einen
anderen Regelungsgehalt als § 66 DGO. Dem Umstand, daß § 87 Abs. 1 Satz 1 GO NW
seinem Wortlaut nach unter dem Begriff der örtlichen Stiftungen nur "Stiftungen des
privaten Rechts" faßt, kommt insoweit keine rechtserhebliche Bedeutung zu; denn mit
der Einführung des Merkmals des "privaten Rechts" hat der Gesetzgeber -
gesetztechnisch wenig gelungen - lediglich klargestellt, daß die den Regelungen der §§
18 ff des Landesorganisationsgesetzes vom 10. Juli 1962, GV NW S. 421, (LOG NW)
unterfallenden selbständigen Stiftungen des öffentlichen Rechts in die
gemeinderechtlichen Stiftungsvorschriften nicht einbezogen sind."
91
An dieser Beurteilung ist nach erneuter Überprüfung unter Berücksichtigung der
zwischenzeitlich erfolgten Regelung über örtliche Stiftungen in § 100 GO NRW (in der
Fassung der Bekanntmachung vom 14. Juli 1994, GV NRW S. 666), dessen Abs. 1 bis 3
mit den früher geltenden Bestimmungen des § 87 Abs. 1, 3 und 4 GO NRW a.F.
übereinstimmen, jedenfalls für den hier zu beurteilenden Bereich des Stiftungsrechts
festzuhalten. Das Urteil des Bundesfinanzhofs vom 29. Janu- ar 2003,
92
- I R 106/00 -, DB 2003, 972,
93
veranlasst insoweit keine abweichende Bewertung. Es bezieht sich in erster Linie auf
die körperschaftsteuerliche Behandlung der Stiftung C. . Nach der hier maßgeblichen
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,
94
Beschluss vom 6. November 1962 - 2 BvR 151/60 -, BVerfGE 15, 46,
95
kommt es für die Beurteilung, ob es sich bei einer Stiftung um eine öffentlich-rechtlich
gestaltete Institution handelt, nicht allein auf den Inhalt des Statuts an, sondern ebenso
auf die praktische Handhabung und die Nähe zur öffentlichen Verwaltung, in der sich
das Wirken der betreffenden Institution effektiv vollzieht. Demgemäß ist für den Bereich
des Stiftungsrechts nicht nur das Verhältnis von Stifter zum Stiftungsträger zu
betrachten. Darüber hinaus ist der Zweck, für den die juristische Person errichtet ist, in
den Blick zu nehmen. Insoweit genügt nach der vorerwähnten Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts, dass die Aufgaben der Stiftung überhaupt in den
Funktionsbereich der öffentlichen Verwaltung fallen.
96
Ausgehend hiervon erscheint es dem Senat sachgerecht, die auf das Privatrecht
gegründete Organisationsform der Stiftung C. lediglich als Ausgangspunkt der
Betrachtung zu wählen. Entscheidendes Gewicht erlangt der Zweck der Stiftung unter
Berücksichtigung dessen, dass hier eine Gebietskörperschaft im 19. Jahrhundert die
Wahrnehmung der Stiftungsaufgaben im Rahmen ihrer Befugnisse zur öffentlichen
Aufgabe erhoben hat. Hinsichtlich der Rechtsnatur der Stiftung kommt es demgemäß,
wie bereits der 15. Senat des erkennenden Gerichts in seinem Urteil vom 23. März 1984
- 15 A 1620/81 - (a.a.O.) ausgeführt hat, auf die ursprüngliche Rechtsqualität des
Stiftungszwecks nicht mehr an. Ist danach die Stiftung als öffentlich-rechtlich
einzuordnen, lässt sich für den Bereich des Stiftungsrechts aus der Trägerschaft des
Stiftungsvermögens nichts Gegenteiliges ableiten. Denn dass die Stiftung C. innerhalb
des Vermögens der Stadt B. verselbständigtes Sondervermögen ist, das von der
Stiftungsverwaltung im Rahmen eines besonderen Treuhandverhältnisses im Sinne des
Stiftungszwecks lediglich verwaltet wird, ergibt sich zwanglos aus den einschlägigen
Regelungen der nordrhein-westfälischen Gemeindeordnung. So bestimmt § 95 Abs. 1
Nr. 2 GO NRW, dass das Vermögen der rechtlich unselbständigen örtlichen Stiftungen
Sondervermögen der Gemeinde ist. Derartige Sondervermögen unterliegen gemäß § 95
Abs. 2 Satz 1 GO NRW den Vorschriften über die Haushaltswirtschaft. Sie sind nach
Satz 2 dieser Bestimmung im Haushalt der Gemeinde gesondert nachzuweisen. Nach §
96 Abs. 1 Satz 1 GO NRW sind für derartige Stiftungen besondere Haushaltspläne
aufzustellen und Sonderrechnungen zu führen. Schließlich bedürfen gemäß § 100 Abs.
2 GO NRW die Umwandlung des Stiftungszwecks, die Zusammenlegung und die
Aufhebung von rechtlich unselbständigen Stiftungen, die der Gemeinde zustehen, der
Genehmigung der Aufsichtsbehörde. Dieser gesetzliche Hintergrund, der
gleichermaßen für privatrechtliche Stiftungen und solche des öffentlichen Rechts gilt,
lässt die vorgenommene Einordnung der Stiftung C. als öffentlich-rechtlich mithin
unberührt.
97
Vgl. zur Einordnung von Stiftungen BayVerfGH, Entscheidung vom 5. Februar 1974 - Vf.
18-VII-71 -, in: Stiftungen in der Rechtsprechung, Band II, S. 105 (108); Seifart/von
Campenhausen, Handbuch des Stiftungsrechts, 2. Aufl. 1999, § 16 Rdnr. 4 bis 9;
Neuhoff, Zur steuerrechtlichen Umwidmung von Stiftungen des öffentlichen Rechts zu
solchen des privaten Rechts, DÖV 2004, 289 ff.
98
Nach alledem kann dahinstehen, ob eine Stiftung auch deshalb als öffentlich-rechtlich
99
anzusehen sein kann, weil sie seit unvordenklichen Zeiten wie eine solche des
öffentlichen Rechts behandelt worden ist.
Vgl. hierzu Palandt, BGB, 63. Aufl. 2004, Vorb. vor § 80 Rdnr. 9; Ebersbach, Handbuch
des deutschen Stiftungsrechts, Göttingen 1972, I-2.1 (S. 23), I-13.01 (S. 185) m.w.N.
100
bb) Die streitgegenständlichen Bescheide des Beklagten sind wegen Ermessensfehlern
rechtswidrig (vgl. § 114 Satz 1 VwGO). Zum einen liegt ihnen ein falscher Sachverhalt
zugrunde. Zum anderen hat der Beklagte von seinem Ermessen dadurch fehlerhaft
Gebrauch gemacht, dass er seine Entscheidung nachträglich auf eine
Stichtagsregelung mit Ausschlusswirkung gestützt hat.
101
Behördliche Ermessensentscheidungen sind rechtlich u.a. daraufhin zu überprüfen, ob
sie von einer zutreffenden Tatsachengrundlage ausgehen.
102
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Februar 2003 - 1 C 13.02 -, BVerwGE 117, 380, und vom
14. Oktober 1965 - 2 C 3.63 -, BVerwGE 22, 215.
103
Die für die vom Beklagten getroffene Vergabeentscheidung wesentliche Annahme, am
1. Januar 1987 habe lediglich ein Stipendiumsantrag des Beigeladenen vorgelegen, ist
unzutreffend. Denn dessen Vater hatte nicht bereits mit dem am 10. November 1986
beim Beklagten eingegangenen Schreiben ein Stipendium aus der Stiftung C.
beantragt. Vielmehr hatte er hierin lediglich seine diesbezügliche Absicht mitgeteilt.
Zugleich hatte er um Übersendung der für die Antragstellung erforderlichen Formulare
bzw. Angabe einzureichender Unterlagen gebeten. Hierin ist bei verständiger
Würdigung aus Sicht des objektivierten Empfängerhorizonts (vgl. §§ 133, 157 BGB)
noch keine Antragstellung zu erblicken. So hat denn auch der Vater des Beigeladenen
erst mit dem am 21. Mai 1987 beim Beklagten eingegangenen Schreiben erklärt, er
wolle unter Bezugnahme auf die dortigen Schreiben den Antrag stellen, dass der
Beigeladene das nächste frei werdende Stipendium erhält.
104
Dieses Verständnis stimmt mit der vor Bescheiderteilung eingenommenen Sichtweise
des Beklagten überein. Nachdem er dem Vater des Beigeladenen zunächst mitgeteilt
hatte, es sei ratsam, wenn Letzterer sich in dem von ihm geführten Stammbaum
eintragen lasse, führte er in seiner an den Vater des Beigeladenen gerichteten Antwort
vom 27. Februar 1987 aus: "Ich halte es jedoch für richtig, wenn Sie bereits jetzt einen
Antrag stellen, Ihnen das nächste frei werdende Stipendium zu gewähren." Ein
derartiges Schreiben machte keinen Sinn, wenn der Beklagten zum damaligen
Zeitpunkt bereits von einer zuvor erfolgten Antragstellung seitens des Vaters der
Beigeladenen ausgegangen wäre.
105
Dessen ungeachtet hat der Beklagte seine Vergabeentscheidung aus einem weiteren
Grund rechtsfehlerhaft getroffen. Er hat ihr nämlich - im Gegensatz zu der nach Angaben
seiner Vertreter in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat bis dahin angewendeten
Prioritätsregelung (Reihenfolge des Antragseingangs) - erst während des laufenden
Vergabeverfahrens eine Stichtagsregelung mit anspruchsausschließender Wirkung
zugrunde gelegt. Eine solche ist weder im Stiftertestament enthalten noch ergibt sich
hierfür - etwa aus einer für potentielle Stipendiaten zugänglichen Vergabeordnung -
sonstwie ein Anhalt. Nach Nr. 4 des Testaments erfolgt die Auswahl der Stipendiaten in
der Plenarversammlung der "Armen-Verwaltung" des Beklagten oder derjenigen
Behörde, die an deren Stelle getreten ist. Unter den Familienberechtigten gibt die
106
nähere Verwandtschaft, bei gleicher Verwandtschaftsnähe die Bedürftigkeit den Vorzug
(Nr. 5 des Testaments). Wie diese Regelungen im Einzelnen zu verstehen sind, kann an
dieser Stelle auf sich beruhen. Jedenfalls entspricht ihnen eine erst nachträglich,
während eines laufenden Auswahlverfahrens, ins Werk gesetzte Stichtagsregelung
nicht. Hinzu kommt - hierauf hat bereits das Verwaltungsgericht zu Recht hingewiesen -,
dass der zwischen der Klägerin und dem Beklagten geführte Rechtsstreit vor dem
Verwaltungsgericht B. (- 4 K 1394/87 - = OVG NRW - 25 A 1205/89 -) denknotwendig
voraussetzt, dass die Klägerin mit ihrem Antrag vom 23. März 1987 nicht generell
ausgeschlossen (gewesen) ist. Bei diesem Rechtsstreit ging es im Zusammenhang mit
dem streitgegenständlichen Stipendiumsantrag um die Frage, ob der
Stipendiumsbewerber bzw. seine Eltern bei der Bewerbung Einkommensverhältnisse
offen zu legen haben.
b) Erweisen sich die streitgegenständlichen Bescheide des Beklagten demgemäß als
rechtswidrig und ist die Klägerin durch sie in ihrem Anspruch auf eine der
Zweckbindung entsprechende ermessensfehlerfreie Entscheidung verletzt,
107
vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 23. März 1984 - 15 A 1620/81 -, a.a.O.,
108
so ist der Beklagte entsprechend dem erstinstanzlichen Klageantrag verpflichtet, die
Klägerin neu zu bescheiden. Hierbei sind neben Gesichtspunkten betreffend das
Vergabeverfahren [aa)] solche des Testamentsinhalts [bb)] und Fragen der Anpassung
des Stiftertestaments [cc)] zu berücksichtigen.
109
aa) Bezüglich des Vergabeverfahrens ist zunächst darauf hinzuweisen, dass es
Aufgabe der Stiftungsverwaltung ist, Vorgaben des Stifters, die ihr einen
Handlungsspielraum belassen, zu konkretisieren. Den Entscheidungen ist eine
Vergabepraxis zugrunde zu legen, die - nicht zuletzt mit Blick auf Rechtssicherheit und
Rechtsklarheit - ein System aufweist. Die Verwaltung hat es insoweit mit einer Reihe
von zumindest ähnlichen Fällen zu tun. Der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1
GG) verlangt, dass die Verwaltung diese vergleichbaren Fälle zueinander in Beziehung
setzt und bestimmte Regeln für ihre Bearbeitung entwickelt. Innerhalb der normativen
Vorgaben - hier: des Stiftertestaments - hat sie gleichmäßig, nach selbst geschaffenen
Maßstäben zu entscheiden. Der Gleichheitssatz verlangt dabei ein
Handlungsprogramm, an dem die Verwaltung ihre Einzelfallentscheidung ausrichtet.
Andernfalls läge willkürliches Handeln vor. Wie im Subventionsrecht gebietet der
Gleichheitssatz auch im hier vorliegenden Zusammenhang, ein gleichheitsgerechtes
Verteilungsprogramm zu erstellen. Derartiges kann in Form von Richtlinien oder einer
Vergabeordnung geschehen.
110
Vgl. zum Subventionsrecht: BVerwG, Beschluss vom 8. April 1997 - 3 C 6.95 -, NVwZ
1998, 273 (274); ferner Seibert, Die Einwirkung des Gleichheitssatzes auf das
Rechtsetzungs- und Rechtsanwendungsermessen der Verwaltung, in: Festgabe 50
Jahre Bundesverwaltungsgericht, 2003, 535 (539 f.).
111
Zwar besteht weder eine Pflicht zur Einhaltung der Schriftform noch eine Notwendigkeit
zur Veröffentlichung des zu entwickelnden Handlungsprogramms.
112
Vgl., eine Veröffentlichung von Subventionsrichtlinien als Wirksamkeitsvoraussetzung
verneinend, BVerwG, Beschluss vom 8. April 1997 - 3 C 6.95 -, a.a.O.
113
Dem Senat erscheint es jedoch aus Gründen der größeren Rechtssicherheit und -
klarheit sinnvoll und nützlich, die zu entwickelnden Vergaberichtlinien nicht nur
schriftlich festzuhalten, sondern sie auch zu veröffentlichen, zumindest aber den
Stifternachfahren - etwa in Form der Interneteinstellung - zugänglich zu machen (vgl. in
diesem Zusammenhang auch Nr. 12 des Stiftertestaments sowie § 15 Abs. 4 des
Verwaltungszustellungsgesetzes).
114
Ein derartiges Handlungsprogramm sollte nach Auffassung des Senats - abgesehen
von den im Stiftertestament bereits enthaltenen Bestimmungen - jedenfalls Regelungen
darüber beinhalten, welche Anforderungen seitens der Stiftungsverwaltung an einen
Antrag auf Stipendienzahlungen gestellt werden (genaue Unterlagen) und ob er
gegebenenfalls portionsbezogen ist. Die ausdrückliche Festschreibung des der
bisherigen Verwaltungspraxis entsprechenden Antragserfordernisses erscheint bereits
mit Blick auf Nr. 4 des Stiftertestaments, wonach eine Auswahl der Stipendiaten erfolgt,
aber auch im Hinblick auf den ansonsten durch eine Ermittlung potentieller Destinatäre
von Amts wegen eintretenden Aufwand sinnvoll. Des Weiteren sollte (wie dargelegt, vor
erstmaliger Anwendung) festgelegt sein, ob der Vergabeentscheidung eine
Stichtagsregelung, auch was etwaige ausschlaggebende Vermögensverhältnisse
anbelangt, zugrunde gelegt wird.
115
Mit Blick auf die streitgegenständliche Vergabe der ersten Stiftungsportion erscheint
dem Senat wichtig, dass das Handlungsprogramm genauere Bestimmungen zur
"Bedürftigkeit" im Sinne von Nr. 5 des Stiftertestaments enthält. Auch insoweit steht der
Stiftungsverwaltung, wie bei der in Nr. 15 Satz 2 des Testaments angesprochenen
"größere(n) Befähigung und Würdigkeit zu den Studien" bzw. der "größere(n)
Bedürftigkeit", ein Spielraum bei der Konkretisierung des Begriffs zu.
116
Die Feststellung der bei gleicher Verwandtschaftsnähe der potentiellen Destinatäre
zunächst maßgeblichen Bedürftigkeit ist im Stiftertestament nicht näher definiert.
Demgemäß sollte vor allem festgelegt werden, unter welchen Voraussetzungen das
Kriterium "Bedürftigkeit" erfüllt wird. Ein Konkretisierungsbedürfnis besteht dabei auch
dann, wenn man von einer relativen Bedürftigkeit ausgeht. Bei der wirtschaftlichen
Bewertung der Bewerber unter Berücksichtigung der Einkommens- und
Vermögensverhältnisse ihrer ihnen gegenüber unterhaltspflichtigen Eltern
("Bedürftigkeitsgemeinschaft"),
117
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. Mai 1994 - 25 A 1205/89 - , NWVBl. 1994, 388,
118
kann die Stiftungsverwaltung etwa festlegen, ob bedürftig nur derjenige ist, der einen
bestimmten Sockelbetrag - welcher Höhe er auch sei - nicht überschreitet.
Demgegenüber käme auch in Betracht, denjenigen als bedürftig anzusehen, dessen
wirtschaftliche Leistungsfähigkeit gegenüber anderen verwandtschaftlich gleichrangigen
Familienmitgliedern geringer ist.
119
Vgl. in diese Richtung OVG NRW, Beschluss vom 16. Mai 1994 - 25 A 1205/89 -, a.a.O.;
vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 11. März 1996 - 25 A 1508/90 -, OVGE 45, 267.
120
Die Stiftungsverwaltung sollte in diesem Zusammenhang auch festlegen, welche
Einkommens- und Vermögensarten in welcher Weise bei der Ermittlung der
Bedürftigkeit zugrunde gelegt werden sollen. Darüber hinaus bietet es sich an
festzulegen, anhand welcher Unterlagen die Bedürftigkeit bestimmt werden soll. Neben
121
Einkommensteuerbescheiden kommen Bescheinigungen des Arbeitgebers sowie
gegebenenfalls weitere Unterlagen betreffend das Vermögen in Betracht. Schließlich
erscheint die nähere Bestimmung des weiteren Hilfskriteriums, "Reihenfolge des
Genusses unter den verschiedenen Stämmen", sinnvoll.
Des Weiteren wird die Stiftungsverwaltung zu überlegen haben, ob und bejahendenfalls
wie sie die Stiftung betreffende weitere wesentliche Umstände den Stifternachkommen
bekannt geben wird. Hierzu könnten beispielsweise das Freiwerden eines Stipendiums
oder eine eventuelle Antragsfrist gehören. In diesem Zusammenhang wäre dann neben
der weltweiten Zerstreuung der Stifternachfahren auch der Aufwand zur Beschaffung der
als erforderlich angesehenen Antragsunterlagen zu berücksichtigen.
122
bb) Bezüglich des Testamentsinhalts, soweit er hier maßgeblich ist, ist von Folgendem
auszugehen: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sind sowohl die Anzahl
als auch die Bezugsdauer der Stipendien dem Stiftertestament zu entnehmen. Die
Anordnungen des Stifters lassen ihrem eindeutigen Wortlaut nach keinen Raum für die
vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung.
123
Nr. 3 des Stiftertestaments bestimmt, dass der Jahresertrag - nach Abzug der
Verwaltungskosten - in drei gleiche Teile aufzuteilen und in halbjährlichen Raten zu
einem Erziehungsstipendium zu zahlen ist. Die Bezugsdauer ist in Nr. 6 des
Stiftertestaments festgelegt. Der regelmäßige Stipendiumsbezug dauert vom 10. bis zum
vollendeten 25. Lebensjahr, in Ausnahmefällen vom vollendeten 7. bis zum 20.
Lebensjahr. Entgegen der bisherigen Verwaltungspraxis des Beklagten ist davon
auszugehen, dass die vorzeitige Beendigung des Stipendiums in Fällen der Sicherung
des "notdürftigen Fortkommens" lediglich dann zum Tragen kommt, wenn der
Stipendienbezug bereits mit dem 7. Lebensjahr begonnen hat. Dies ergibt sich zum
einen aus dem Wortlaut von Satz 2, Nr. 6 des Stiftertestaments. Die die Beendigung des
Stipendiats betreffende Wendung ("auf der anderen Seite") schließt sich an die zuvor
erwähnte Ermächtigung zu Gunsten eines früheren Stipendiumsbeginns unmittelbar an.
Im Übrigen spricht die Systematik von Nr. 6. des Stiftertestaments für dieses
Verständnis. Denn im Normalfall beträgt die Stipendiumsdauer 15 Jahre (vgl. Nr. 6 Satz
1 des Stiftertestaments). Ausgehend hiervon ist kein Grund ersichtlich, in Fällen
"besonders empfohlener Dringlichkeit" den Bezugszeitraum über die testamentarisch
festgelegte Dauer von dreizehn Jahren noch weiter zu verkürzen.
124
Die vom Verwaltungsgericht mit Blick auf Nummern 3 und 6 des Stiftertestaments
angestellten Überlegungen lassen sich nicht durch eine ergänzende Auslegung
erreichen. Soweit man im Rahmen des hier maßgeblichen § 133 BGB die Möglichkeit
der ergänzenden Auslegung einer Stiftungsverfassung bejaht, kommt sie nur in
Betracht, wenn die Stiftung aufgrund eingetretener Veränderungen ohne die
ergänzende Auslegung einem dem erklärten Willen des Stifters konformen Zweck nicht
mehr dienen kann oder die Verwirklichung des erklärten Stifterwillens mit der geltenden
Rechtsordnung nicht mehr zu vereinbaren ist.
125
Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. März 1960 - 7 C 99.57 -, in: Stiftungen in der
Rechtsprechung, Band II, S. 152 (154); ferner OVG NRW, Urteil vom 23. März 1984 - 15
A 1620/81 -, a.a.O.
126
Beide Merkmale liegen hier nicht vor. Zweck der Stiftung ist die Förderung eines
"ehrenhaften Fortkommens", in erster Linie von lediglich drei Nachfahren des Stifters,
127
die einer christlichen Konfession angehören (vgl. Nr. 10 Satz 1 und Nr. 3 des
Stiftertestaments). Dass die Verwirklichung dieses Stifterwillens mit der geltenden
Rechtsordnung nicht mehr zu vereinbaren ist, scheidet ersichtlich aus. Dass die Stiftung
wegen der zwischenzeitlich eingetretenen erheblichen Einnahmesteigerungen ohne
ergänzende Auslegung einem dem erklärten Willen des Stifters konformen Zweck nicht
mehr dienen kann, ist ebenfalls nicht anzunehmen. Das gilt unabhängig davon, ob dem
einzelnen Stipendiaten wegen der nach der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs
anzunehmenden Körperschaftsteuerpflicht der Stiftung und mit Blick auf etwaige
Einkommenssteuerpflichten des Destinatärs ein nicht unerheblich geschmälerter Betrag
zufließt. Der Stipendiumsgenuss darf nur bei Vorlage "über moralischen Wandel
sprechender befriedigender Zeugnisse" gewährt werden (vgl. Nr. 10 Satz 3 des
Stiftertestaments). Hinzu kommt, dass die Stipendiaten während des Besuchs von
Gymnasium bzw. Universität unter der Voraussetzung bezugsberechtigt bleiben, dass
nicht zu mangelhafte Fortschritte oder schlechtes Betragen eine Beendigung des
Stipendiums erfordern (Nr. 15 Satz 3 des Stiftertestaments). Diese Regelungssystematik
verdeutlicht, dass Stipendiaten selbst bei hohen Ausschüttungen leistungsbereit bleiben
müssen und sich nicht allein dem Leben außerhalb von Bildungsanstalten widmen
können. Demgemäß ist anzunehmen, dass der auf ehrenhaftes Fortkommen gerichtete
Zweck der Stiftung auch bei Verteilung vergleichsweise hoher Erträge auf (lediglich)
drei Stifternachfahren erreichbar bleibt. Schließlich darf in diesem Zusammenhang nicht
übersehen werden, dass Ausbildungen heutzutage - etwa bei Auslandsstudien - auch
vergleichsweise hohe Aufwendungen verursachen können. Angesichts der zuvor
beschriebenen Sachlage erscheint es zumindest nicht ausgeschlossen, dass die
Stiftung ohne ergänzende Auslegung des Stiftertestaments ihrem erwähnten Zweck
auch weiterhin noch dienen kann.
cc) Die vom Verwaltungsgericht in den Blick genommene Änderung von Anzahl bzw.
Bezugsdauer der Stipendien, die letztlich auf eine Neuausrichtung der Stiftung wegen
einer als wesentlich erachteten Veränderung der Verhältnisse seit ihrer Errichtung
hinausläuft, lässt sich (nur) über eine Änderung der Stiftungsverfassung erreichen.
Hierzu ist der Beklagte berechtigt, aber mangels Vorliegens der Voraussetzungen des §
87 Abs. 1 BGB - wie noch darzulegen sein wird - nicht verpflichtet.
Ermächtigungsgrundlage für eine derartige Änderung ist § 100 Abs. 2 GO NRW, der
gemäß § 35 StiftG NRW anwendbar ist. Nach dieser Bestimmung steht der Gemeinde
u.a. die Umwandlung des Stiftungszwecks zu. Hierunter kann auch die Neubestimmung
des begünstigten Personenkreises fallen.
128
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. November 1990 - 7 B 155.90 -, NJW 1991, 713;
Seifart/von Campenhausen, a.a.O., § 8 Rdnr. 104.
129
Die Umwandlung bedarf der Genehmigung der Aufsichtsbehörde (§ 100 Abs. 2, 2.
Halbsatz GO NRW). Die Zuständigkeit für solche Entscheidungen liegt nach § 41 Abs. 1
Satz 2 Buchstabe n) GO NRW beim Rat.
130
Insoweit ist hinsichtlich der Stiftung C. zunächst klarstellend darauf hinzuweisen, dass
Stifternachfahren weder nach den maßgeblichen Bestimmungen der Gemeindeordnung
noch nach der Stiftungsverfassung ein subjektiv-öffentliches Recht besitzen, eine
derartige, dem Beklagten mögliche Änderung gerichtlich durchzusetzen. § 100 Abs. 2
GO NRW sieht lediglich die Berechtigung der Gemeinde zu bestimmten Maßnahmen
vor. Dass diesem Recht ein dahin gehender Anspruch von Destinatären
gegenübersteht, ist schon angesichts des Wortlauts der Vorschrift nicht anzunehmen. Es
131
kommt hinzu, dass die Regelung Gebietskörperschaften gewisse
Reaktionsmöglichkeiten im Hinblick auf rechtlich unselbstständige, örtliche Stiftungen
einräumen will. Mit der Autonomie der Stiftungsverwaltung wäre es nur schwerlich zu
vereinbaren, Destinatären einen Anspruch auf Tätigwerden zuzubilligen. In diesem
Zusammenhang ist schließlich zu berücksichtigen, dass die Gemeinden Stiftungen der
in Rede stehenden Art nach den Bestimmungen der Gemeindeordnung zu verwalten
haben, soweit nicht durch Gesetz oder Stifter Anderes bestimmt ist (§ 100 Abs. 1 Satz 2
GO NRW). Auch diese, nicht von vornherein auf einen abgrenzbaren Personenkreis
zielende Systematik spricht - vorbehaltlich anderer Regelungen durch den Stifter -
gegen die Annahme eines subjektiv-öffentlichen Rechts des Destinatärs.
In Fällen, in denen - wie hier - die stiftungsrechtlichen Vorschriften kein Klagerecht zu
Gunsten der Destinatäre beinhalten, bestimmt sich nach der Stiftungsverfassung, ob ein
derartiges Recht besteht. Dabei ist zum einen zu berücksichtigen, dass die Stiftung im
Gegensatz zu vereinsrechtlich strukturierten juristischen Personen eine reine
Verwaltungsorganisation ist, mit deren Hilfe der vom Stifter gewollte Zweck verwirklicht
wird. Zum anderen ist in den Blick zu nehmen, dass Destinatäre lediglich Nutznießer
des Stiftungsvermögens sind. Sie haben insbesondere nicht die Stellung von
Mitgliedern. Die der Stiftung bzw. ihrem Träger eingeräumte Autonomie sowie ihre
Ausrichtung allein auf den Stifterwillen schließen die Berücksichtigung von
Sonderinteressen und die Einflussnahme durch Dritte grundsätzlich aus.
132
Vgl. BGH, Urteil vom 22. Januar 1987 - III ZR 26/85 -, BGHZ 99, 344 m.w.N.
133
Ausgehend hiervon lässt sich ein Recht der Klägerin als Stifternachfahrin, eine etwaige
Änderung der Stiftungsverfassung gerichtlich zu erstreiten, nicht annehmen. Denn das
Stiftertestament sieht keine Einwirkungsmöglichkeit von Stifternachfahren auf die
Stiftungsverfassung vor.
134
Wenngleich die Klägerin demgemäß keinen Anspruch auf Änderung von Nr. 3 des
Stiftertestaments besitzt, sieht sich der Senat im Interesse der Beteiligten zu folgenden
Hinweisen veranlasst: § 100 Abs. 2 GO NRW lässt entgegen der ersten Betrachtung
seines Wortlauts Änderungen des Stiftungszwecks nicht voraussetzungslos zu.
Derartiges lässt sich insbesondere nicht aus der Abschaffung von § 67 Abs. 2 Satz 2 GO
NRW a.F. durch die Novelle vom 11. Juli 1972 (GV NRW S. 218) schließen. Nach
dieser Bestimmung waren die Vorschriften des Preußischen Gesetzes über Änderungen
von Stiftungen vom 10. Juli 1924 (PrGS. S. 575) anzuwenden, wenn sich die
Verhältnisse in anderer Weise als durch Unmöglichkeit der Erfüllung des
Stiftungszwecks oder Gemeinwohlgefährdung durch die Stiftung wesentlich geändert
haben. Eine voraussetzungslose Änderung des Stiftungszwecks würde den auch in
diesem Zusammenhang maßgeblichen Vorrang des Stifterwillens missachten.
135
Vgl. Twehues, Rechtsfragen kommunaler Stiftungen, Köln 1996, S. 235 f. m.w.N.
136
Vor diesem Hintergrund kommt eine Änderung jedenfalls in den Fällen in Betracht, in
denen die Voraussetzungen des § 87 Abs. 1 BGB (vgl. für selbstständige Stiftungen des
Privatrechts auch § 13 StiftG NRW) erfüllt sind.
137
Vgl. Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Band II,
Stand: Januar 2004, § 100 Anm. III 1.; Seifart/von Campenhausen, a.a.O., § 18 Rdnr. 8
m.w.N.; vgl. hierzu auch Westebbe, Die Stiftungstreuhand, Baden-Baden 1993, S. 177 ff.
138
§ 87 Abs. 1 BGB greift hier jedoch nicht ein. Nach dieser Bestimmung kann die
zuständige Behörde der Stiftung eine andere Zweckbestimmung geben oder sie
aufheben, wenn die Erfüllung des Stiftungszwecks unmöglich geworden ist oder sie das
Gemeinwohl gefährdet. Letzteres liegt ersichtlich nicht vor. Die Erfüllung des
Stiftungszwecks ist auch nicht unmöglich geworden. Dies ist beispielsweise
anzunehmen, wenn das Stiftungsvermögen untergeht bzw. so unzulänglich geworden
ist, dass es seinen Zwecken nicht mehr ausreichend dienen kann, oder wenn der
Stiftungszweck aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht nur vorübergehend
undurchführbar ist.
139
Vgl. Rehn/Cronauge, a.a.O., § 100 Anm. III 1.
140
In diesem Sinne ist die Erfüllung des Stiftungszwecks nicht unmöglich geworden. Der in
Nr. 10 des Stiftertestaments niedergelegte Zweck, Stifternachfahren ein ehrenhaftes
Fortkommen zu ermöglichen, lässt sich - wie dargelegt - auch dann noch erreichen,
wenn die Erträge des Stiftungsvermögens überaus hoch sind.
141
Die Änderungsbefugnis nach § 100 Abs. 2 GO NRW ist jedoch nicht auf die von § 87
Abs. 1 BGB erfassten Fallkonstellationen beschränkt. Unabhängig davon, dass die
vorstehend beschriebene Änderungsmöglichkeit Abgrenzungsschwierigkeiten zu der
weiter oben beschriebenen ergänzenden Auslegung der Stiftungsverfassung und -
zumindest bei selbstständigen Stiftungen - zu behördlichen Zwangsmaßnahmen mit
sich bringt, erfasst sie wegen ihrer engen Voraussetzungen nicht alle Fälle, in denen
wegen einer erheblichen Änderung der tatsächlichen Verhältnisse eine Änderung der
Stiftungsordnung (unter Berücksichtigung des Stifterwillens) angezeigt ist. Daher
erscheint es dem Senat angemessen, in Fällen der öffentlich-rechtlichen
unselbstständigen kommunalen Stiftung eine außerordentliche Berechtigung des
Stiftungsträgers zur Änderung der Stiftungsverfassung anzunehmen, wenn hierfür ein
besonderer, rechtfertigender Grund besteht. Dies ist unter folgenden, engen
Voraussetzungen anzunehmen: In den tatsächlichen Verhältnissen muss, bezogen auf
den in der Stiftungsverfassung zum Ausdruck gekommenen Willen des Stifters, eine
wesentliche Veränderung eingetreten sein [(1.)]. Darüber hinaus muss sich die
unveränderte Verfolgung des bisherigen Stifterwillens als nicht mehr sachgerecht
erweisen [(2.)]. Sind beide Voraussetzungen erfüllt, so ist der Stiftungsträger zu einer
Änderung der Stiftungsordnung berechtigt. Auf diese Weise besteht (nicht zuletzt wegen
der erforderlichen Einschaltung der Stiftungsaufsicht) eine große Gewähr für eine
sorgfältige Prüfung der Gestaltungsmöglichkeiten und für eine sachgerechte
Verwendung der Stiftungsmittel. Der Stiftungsträger besitzt bei Bejahung vorerwähnter
Voraussetzungen einen - durch den mutmaßlichen Stifterwillen begrenzten - Spielraum,
innerhalb dessen er den ursprünglichen Willen des Stifters den veränderten
Verhältnissen gemäß modifizieren darf [(3.)].
142
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. November 1990 - 7 B 155.90 -, a.a.O.; BGH, Urteil vom
26. April 1976 - III ZR 21/74 -, MDR 1976, 1001; OVG Bremen, Urteil vom 28. August
1990 - OVG 1 BA 9/90 -, in: Stiftungen in der Rechtsprechung, Band IV, S. 127 ff.;
Seifart/von Campenhausen, a.a.O., § 8 Rdnr. 108/111; Andrick/ Suerbaum, Stiftung und
Aufsicht, München 2001 und 2003, § 7 Rdnr. 42 (S. 156) m.w.N.; Ebersbach, a.a.O., I-6.3
(S. 89 ff.); vgl. auch BVerwG, Urteil vom 4. März 1960 - 7 C 99.57 -, a.a.O., und BGH,
Urteil vom 3. März 1977 - III ZR 10/74 -, BGHZ 68, 142 (zu § 5 StiftG Berlin); a.A.: OVG
NRW, Urteil vom 23. März 1984 - 15 A 1620/81 -, a.a.O., allerdings vor dem Hintergrund
143
des § 67 GO NRW a.F.; Twehues, a.a.O., S. 236.
Nach Maßgabe dieser Grundsätze ist der Beklagte hier zu einer begrenzten
Abänderung der im Stiftertestament festgelegten Stiftungsverfassung berechtigt.
144
(1.) In den tatsächlichen Verhältnissen ist, bezogen auf den in der Stiftungsverfassung
zum Ausdruck gekommenen Willen des Stifters, eine wesentliche Veränderung
eingetreten. Gemäß Nr. 10 Satz 1 und Nr. 3 des Stiftertestaments wollte der Stifter einer
begrenzten Anzahl christlicher Nachfahren ein ehrenhaftes Fortkommen ermöglichen.
Aus der Gesamtschau der weiteren Bestimmungen des Stiftertestaments ergibt sich,
dass dem Stifter das Ansteigen des auf eine Stifterportion entfallenden Jahresbetrags
auf vergleichsweise hohe Summen nicht vor Augen stand. Auszugehen ist von Nr. 2 in
der die Nutzbarmachung des Guts E. Hof durch Zeitverpachtung angesprochen ist.
Sodann ist Nr. 6 Satz 2 mit der Sicherung des "notdürftigen Fortkommens" in den Blick
zu nehmen. In Nr. 7 ist ein Beitrag zum Lebensunterhalt beabsichtigt. Danach kann die
Verwaltung einem Destinatär eine Stipendiumshälfte über das 25. Lebensjahr hinaus in
Fällen außergewöhnlich großer Gebrechen belassen, in denen der Betreffende
außerstande ist, sein Fortkommen aus eigenen Mitteln sicherzustellen. Entscheidendes
Gewicht erhält Nr. 9 Satz 2, wo von der "Deckung der Erziehungs- und
Verpflegungskosten" die Rede ist. Nr. 10 Satz 1 spricht, ebenso wie Nr. 15 Satz 4, von
einer "Wohltat". In Nr. 12 ist die Verteilung der Erträge auf vier Portionen für den Fall
vorgesehen, dass die näher bestimmte Deszendenz ausstirbt. In Nr. 14 Satz 1 spricht
der Stifter von einer "kleinen Zutat" zu einem "wohltätigen Werke".
145
Durch die zwischenzeitliche Ertragsgewinnung in Form des Erbbauzinses (im
Gegensatz zur früheren Zeitverpachtung) sind die Erträge derart stark angestiegen, dass
ungeachtet eines ins Einzelne gehenden Vergleichs mittlerweile von einer wesentlichen
Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse auszugehen ist. Im Jahre 1987 war ein
Stiftungsertrag von knapp 628.000,00 DM zu verzeichnen. In den Jahren 1997 bzw.
2000 beliefen sich die Stiftungseinnahmen auf Beträge zwischen 850.000,00 und
875.000,00 DM. Selbst bei Abzug des Verwaltungskostenbeitrags, etwaiger
Körperschaftsteuer (für die Zeit ab 1991) und Rücklagenbildung für Erbersatzsteuer
sowie unter Berücksichtigung einer etwaigen Einkommensteuerpflicht des Destinatärs
haben die auf eine Portion entfallenden Beträge eine Höhe erreicht, die jenseits der
Vorstellung des Stifters gelegen hat.
146
(2.) Vor dem soeben dargestellten Hintergrund erweist sich die unveränderte Verfolgung
des bisherigen Stifterwillens als nicht mehr sachgerecht. Denn der einzelne Destinatär
erhielte eine Zuwendung, die in der Regel ein Vielfaches der Erziehungs- und
Verpflegungskosten deckt: Bei unveränderter Verteilung der Stiftungserträge auf drei
Portionen flössen den Begünstigten binnen eines vergleichsweise kurzen Zeitraums
jeweils mehrere Hunderttausend Euro zu.
147
(3.) Ist der Stiftungsträger demgemäß zu einer Änderung der Stiftungsordnung
berechtigt, so obliegt es in erster Linie ihm, innerhalb des zur Verfügung stehenden
Spielraums den ursprünglichen Willen des Stifters entsprechend den veränderten
Verhältnissen zu modifizieren. Neben einer Erhöhung der Stifterportionen (vgl. Nr. 3 des
Stiftertestaments) kommt eine Verringerung der Bezugsdauer (vgl. Nr. 6 Sätze 1 und 2
des Stiftertestaments) in Betracht. Denkbar ist aber auch, beide Maßnahmen
miteinander zu kombinieren.
148
Der Senat weist abschließend und außerhalb der Verpflichtung des Beklagten zur
Neubescheidung der Klägerin darauf hin, dass er es für sinnvoll hält, wenn der Beklagte
von seiner vorstehend dargelegten Berechtigung zur Änderung der Stiftungsverfassung
bereits für die streitgegenständliche Stipendienvergabe ab dem 1. Januar 1987
Gebrauch macht. Auf diese Weise trüge er der seinerzeit bereits eingetretenen
nachhaltigen Veränderung u.a. der Stiftungserträge Rechnung.
149
Nach alledem war die Berufung mit der aus dem Tenor ersichtlichen Maßgabe
zurückzuweisen.
150
Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Es
entspricht der Billigkeit, dass der Beigeladene seine außergerichtlichen Kosten selbst
trägt. Denn er hat sich weder einem Kostenrisiko ausgesetzt (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO)
noch das Berufungsverfahren in besonderer Weise gefördert.
151
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m.
den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
152
Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht vorliegen.
153