Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 09.12.1999
OVG NRW: flughafen, aufschiebende wirkung, zivilrechtliche ansprüche, genehmigung, treu und glauben, rücknahme der klage, juristische person, klagebefugnis, zukünftige nutzung
Oberverwaltungsgericht NRW, 20 D 5/99.AK
Datum:
09.12.1999
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
20. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
20 D 5/99.AK
Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit es die Klägerin zu 5. betrifft.
Im übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Rechtsstreits werden wie folgt verteilt: Die Klägerinnen
zu 1. bis 5. tragen die bis zur Rücknahme der Klage der Klägerin zu 5.
entstandenen Gerichtskosten und außergerichtlichen Kosten des
Beklagten und der Beigeladenen im Verhältnis ihrer Streitwertanteile;
die danach entstandenen Gerichtskosten und außergerichtlichen Kosten
des Beklagten und der Beigeladenen tragen die Klägerinnen zu 1. bis 4.
entsprechend ihren Streitwertanteilen. Ihre außergerichtlichen Kosten
tragen die Klägerinnen selbst.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die jeweilige
Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch
Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige
Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung in entsprechender Höhe
Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
1
Die Klägerinnen zu 1. bis 4. wenden sich gegen die Aufhebung eines
Planfeststellungsbeschlusses für den Verkehrsflughafen Essen/Mülheim.
2
Der Flugplatz wird von der Beigeladenen betrieben, deren Gesellschafter zu gleichen
Teilen die Städte Essen und Mülheim a.d. Ruhr sowie das Land Nordrhein-Westfalen
sind. Das Flugplatzgelände steht im Eigentum der Städte Essen und Mülheim a.d. Ruhr.
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Es war bis Ende 1994 an die Beigeladene verpachtet. An Teilbereichen der
Eigentumsflächen der Stadt Mülheim a.d. Ruhr bestehen Erbbaurechte für den B. -Club
Mülheim a.d. Ruhr und für den Kaufmann X. . Das Erbbaurecht des B. -Clubs ist für die
Dauer von 50 Jahren ab Eintragung im Grundbuch vereinbart und im Februar 1984
eingetragen worden. Die Klägerin zu 1. ist ein seit den 70er Jahren am Flugplatz
ansässiges Flugschulunternehmen mit mehreren Motorflugzeugen. Der Flugplatz ist
zum Schwerpunkt der Ausbildung bestimmt. Die Klägerin zu 2. betreibt seit den 70er
Jahren am Flugplatz den Schul- und Charterflug. Neben der Ausbildung von
Luftfahrzeugführern führt sie zudem Linienflugverkehr durch. Die Klägerin zu 3. ist
Halterin eines am Flugplatz stationierten Flugzeugs. Die Klägerin zu 4. ist ein am
Flugplatz tätiges Luftfahrtunternehmen, das u.a. Ballonflug betreibt.
Der Flugplatz Essen/Mülheim ist aus einem 1925 genehmigten Notlandeplatz
entstanden. 1927 wurden seine Beibehaltung und Inbetriebnahme als Flughafen
genehmigt. Seinerzeit bestand das Flugfeld aus einer annähernd runden Grasfläche mit
einem Durchmesser von ca. 900 m. In der Folgezeit wurde das Gelände des Flugplatzes
mehrfach erweitert und wurden flugbetriebliche Anlagen geschaffen sowie umgestaltet.
Nach militärischer Nutzung während des Zweiten Weltkrieges und anschließender
alliierter Beschlagnahme wurde der zivile Flugbetrieb auf dem Flugplatz in den 50er
Jahren wieder aufgenommen. Kriegsbedingte Schäden an der inzwischen angelegten
befestigten Start- und Landebahn wurden beseitigt. 1959 wurde der Ausbauplan für den
Bauschutzbereich nach § 12 des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) festgelegt; der
Ausbauplan sah eine Start- und Landebahn von 1.583,50 m Länge und 45 m Breite vor.
Mit Bescheid vom 19. März 1966 bestätigte der Minister für Wirtschaft, Mittelstand und
Verkehr, der Flughafen sei in seiner derzeitigen Ausdehnung als Verkehrsflughafen
genehmigt; die Flughafenanlage umfasse u.a. die Start- und Landebahn. Die Start- und
Landebahn wurde sodann in den seitdem vorhandenen Abmessungen von 1.553,50 m
Länge und 45 m Breite betriebsfertig befestigt und hergerichtet.
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Den Bescheid vom 19. März 1966 hob das Verwaltungsgericht Düsseldorf mit Urteil vom
24. August 1972 auf die Klage von Anliegern auf, weil das Vorliegen der bestätigten
früheren Genehmigung jedenfalls ihrem Umfang nach nicht feststellbar sei. Die
hiergegen eingelegte Berufung blieb erfolglos.
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Während des Revisionsverfahrens beantragte die Beigeladene 1977 eine neue
Flughafengenehmigung für die vorhandenen Anlagen und den darauf durchgeführten -
zu erweiternden - Flugbetrieb sowie 1980 zur Aufrechterhaltung des bisherigen
Flugbetriebes die Genehmigung für die Anlage und den Betrieb eines
Verkehrslandeplatzes.
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Die Landeplatzgenehmigung erteilte der Regierungspräsident E. unter dem 2. April
1980. Der Flugplatz darf hiernach von Flugzeugen und Drehflüglern bis zu LCN 25, von
Luftschiffen, von Motorseglern und von Segelflugzeugen für die Durchführung von
Flügen nach Sichtflugregeln unter Sichtflugbedingungen bei Tag benutzt werden.
Strahlflugzeuge sind nicht allgemein zugelassen. Die Genehmigung gilt so lange und so
weit, als von der beantragten Flughafengenehmigung kein Gebrauch gemacht werden
kann.
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Die Flughafengenehmigung erteilte der Minister für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr
ebenfalls unter dem 2. April 1980. Gleichzeitig legte der Minister den Ausbauplan neu
fest. Die Genehmigung enthält den Hinweis, von ihr könne erst nach Unanfechtbarkeit
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oder sofortiger Vollziehbarkeit eines nachfolgenden Planfeststellungsbeschlusses
Gebrauch gemacht werden. Die Genehmigungsbestätigung vom 19. März 1966 und den
1959 festgelegten Ausbauplan hob der Minister auf. Die anhängigen Gerichtsverfahren
wurden durch übereinstimmende Hauptsachenerledigungserklärungen beendet.
1983/87 beantragte die Beigeladene die Planfeststellung. Gegenstand des Verfahrens
sei der bestehende Zustand der Flughafenanlage. Der Minister für Stadtentwicklung und
Verkehr stellte den Plan mit Beschluß vom 3. Dezember 1991 fest und änderte zugleich
die Flughafengenehmigung vom 2. April 1980. Der Flughafen sei u.a. zur Entlastung
des Verkehrsflughafens E. notwendig. Der formelle Status eines Flughafens sei
erforderlich, um die wegen der topografischen Gegebenheiten und des eventuellen
zukünftigen Instrumentenflugbetriebs gebotene Hindernisfreiheit durch einen
Bauschutzbereich gemäß § 12 LuftVG zu sichern. Der Flugbetrieb werde qualitativ nicht
über den auf der Landeplatzgenehmigung beruhenden bisherigen Betrieb hinausgehen.
Gegen den Planfeststellungsbeschluß sind Klagen von Anliegern und der Stadt F. vor
dem Senat anhängig.
9
Die Städte F. und Mülheim a.d. Ruhr beabsichtigen seit Jahren eine anderweitige
Nutzung des Flugplatzgeländes. Das Land Nordrhein-Westfalen hielt zunächst an
seiner der Flughafengenehmigung zugrunde liegenden Konzeption fest. Nach dem
Landesentwicklungsplan vom 11. Mai 1995 soll der Flugplatz Entlastungsfunktionen für
den Verkehrsflughafen E. im Bereich des Geschäftsreise- und Regionalluftverkehrs
übernehmen; zur Übernahme dieser Funktionen sind die Voraussetzungen für Flüge
nach Instrumentenflugregeln zu schaffen. Nach der Landtagswahl 1995 schlossen die
Koalitionsparteien zur Bildung der Landesregierung eine Vereinbarung, wonach der
Flugplatz nicht zum Regionalflughafen umgewandelt und der Flugbetrieb, sobald
rechtlich möglich, beendet werden soll. Daraufhin kamen die Gesellschafter der
Beigeladenen überein, den Flugbetrieb mit Motorflugzeugen in einer geordneten, alle
rechtlichen Belange berücksichtigenden Weise möglichst bis 1998/99 zu beenden. Am
15. Dezember 1995 beschlossen die Gesellschafter der Beigeladenen, die Aufhebung
des Planfeststellungsbeschlusses herbeizuführen.
10
Unter dem 24. Januar 1996 beantragte die Beigeladene, den Planfeststellungsbeschluß
zurückzunehmen. Auf Nachfrage des Beklagten teilte die Beigeladene mit, sie habe das
mit der Planfeststellung verfolgte Vorhaben endgültig aufgegeben und beantrage
deshalb die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses.
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Das Oberlandesgericht E. verurteilte die Stadt Mülheim a.d. Ruhr auf Klage des B. -
Clubs mit Urteil vom 19. März 1998 - 14 U 231/96 -, während der Laufzeit des
Erbbaurechtsvertrages alles zu unterlassen, was den Flugbetrieb des B. -Clubs zu
Sportzwecken einschränkt oder aufhebt.
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Nach Anhörung von Nutzern des Flugplatzes hob der Beklagte den
Planfeststellungsbeschluß mit Bescheid vom 3. Dezember 1998 auf. Die Beigeladene
habe das Vorhaben endgültig aufgegeben. Daher sei der Planfeststellungsbeschluß
nach § 77 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen
(VwVfG NRW) aufzuheben. Diese Vorschrift sei anwendbar; ihre Voraussetzungen
seien erfüllt. Dem stehe weder die luftverkehrsrechtliche Betriebspflicht noch der
Umstand entgegen, daß der Flugbetrieb schrittweise aufgegeben werden solle. Der
Planfeststellungsbeschluß sei noch nicht bestandskräftig. Deshalb sei ein Vertrauen in
seinen Fortbestand nicht geschützt und könnten aus ihm keine geschützten
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Rechtspositionen von Nutzern des Flugplatzes hergeleitet werden. Die Hindernisfreiheit
müsse für den Motorflugverkehr mit Flugzeugen von mehr als 5,7 t Höchstgewicht auch
zukünftig erhalten bleiben. Die Städte F. und Mülheim a.d. Ruhr hätten sich mit der
Beibehaltung des Bauschutzbereichs einverstanden erklärt.
Am 13. Januar 1999 haben die Klägerinnen Klage erhoben; die Klägerin zu 5. hat ihre
Klage mit Schriftsatz vom 28. Mai 1999 zurückgenommen. Nach Inkrafttreten des Elften
Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes hat der Beklagte angeordnet, den
Flugplatz nach Maßgabe des Planfeststellungsbeschlusses bzw. der
Flughafengenehmigung zu betreiben. Mit Bescheid vom 15. April 1999 hat der Beklagte
die Flughafengenehmigung an das Ergebnis des Planfeststellungsbeschlusses
angepaßt; der Planfeststellungsbeschluß sei mit Inkrafttreten des Elften Gesetzes zur
Änderung des Luftverkehrsgesetzes vollziehbar geworden.
14
Die Klägerinnen zu 1. bis 4. tragen vor, sie würden von der Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses rechtswidrig in ihren Rechten betroffen. Ihre
eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebe würden beeinträchtigt. Auch werde in
ihre Berufsfreiheit eingegriffen. Ihre wirtschaftliche Existenz sei an den Fortbestand des
Flughafens gebunden. Betriebsverlagerungen auf andere Flugplätze in der Umgebung
seien ausgeschlossen. Die Klägerin zu 1. habe im Vertrauen auf den Bestand des
Flughafens erheblich in ihre Schulungsräume, mehrere Flugzeuge und einen
Flugsimulator investiert. Sie sei hierbei von einem langfristigen und endgültigen
Standort für ihr Unternehmen ausgegangen. Die Klägerin zu 2. setze in ihrem
Unternehmen neben einem Flugsimulator eine Flotte von ein- und zweimotorigen
Flugzeugen ein. Hierzu gehöre ein Flugzeug vom Typ Super King Air B 200, das im
gewerblichen Charterverkehr im Instrumentenflugsystem betrieben werde. Das stelle
wesentlich höhere Anforderungen an die Hindernisfreiheit, als durch einen
beschränkten Bauschutzbereich gewährleistet werden könnten. Die Rechtswidrigkeit
des angefochtenen Bescheides werde durch die vom Beklagten 1999 verfügten
Regelungen bestätigt. § 10 Abs. 6 LuftVG habe drittschützende Wirkung zugunsten der
Nutzer eines bestehenden Flugplatzes. Es fehle an einer Rechtsgrundlage für die
Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses. § 77 VwVfG NRW sei nicht anwendbar.
Der Planfeststellungsbeschluß beziehe sich nicht auf ein Bauvorhaben, mit dessen
Durchführung hätte begonnen werden können, sondern schließe lediglich
verfahrensmäßig die Aufstufung des vorhandenen Flugplatzes zum Flughafen ab. Die
Flughafengenehmigung sei bestandskräftig. Weil der Beklagte ihren Widerruf
angekündigt habe, sei bereits die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses an den
möglichen Widerrufsgründen zu messen. Widerrufsgründe seien jedoch nicht gegeben.
Insbesondere seien die Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung und den
Erlaß des Planfeststellungsbeschlusses nicht nachträglich entfallen. Die
landesplanerischen Festsetzungen seien unverändert geblieben; Gleiches gelte für die
Stellung des Flugplatzes im Flughafenkonzept des Bundes. Auch die Notwendigkeit
des Flughafens bestehe gerade wegen der Überlastung des Flughafens E. fort. Die
Hindernisfreiheit nach § 12 LuftVG, deren Sicherung der eigentliche Anlaß für die
Aufstufung des Flugplatzes gewesen sei, sei weiterhin für den gegenwärtigen
Flugbetrieb erforderlich. Das werde durch eine Stellungnahme der Bezirksregierung E.
im Verwaltungsverfahren bestätigt. Die Abstufung des Flughafens zu einem Landeplatz
sei unvereinbar mit allgemeinen verkehrsrechtlichen Grundsätzen. Außerdem seien die
Voraussetzungen des § 77 Satz 1 VwVfG NRW nicht erfüllt. Das Vorhaben sei nicht
endgültig aufgegeben worden. Die zukünftige Nutzung des Flugplatzgeländes sei
ungeklärt. Der Antrag der Beigeladenen auf Aufhebung des
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Planfeststellungsbeschlusses sei rechtswidrig. Er verstoße gegen die
landesplanerischen Bindungen der Gesellschafter der Beigeladenen. Mit der Aufhebung
des Planfeststellungsbeschlusses habe die Koalitionsvereinbarung umgesetzt werden
sollen, was auf eine unzulässige Vorwegbindung schließen lasse. Letztlich solle die
Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses schrittweise zur Einstellung des
Motorflugbetriebes auf dem Flugplatz führen. Dieses schrittweise Vorgehen verlange
wegen der notwendigen unternehmerischen Planungssicherheit und der gebotenen
Effektivität des Rechtsschutzes die Durchsetzung von Abwehrrechten schon im Hinblick
auf den angefochtenen Bescheid. Außerdem seien die Schutzwirkungen des
Planfeststellungsbeschlusses gegenüber der Geltendmachung von Abwehrrechten
Dritter lediglich noch nicht hinsichtlich der Kläger gegen den Planfeststellungsbeschluß
eingetreten. Gegenüber den übrigen Anliegern und der Beigeladenen entfalte der
Planfeststellungsbeschluß hingegen Schutzwirkung. Weiterhin sei die notwendige
Hindernisfreiheit nicht gesichert. Die Erklärungen der Städte F. und Mülheim a.d. Ruhr
zum Fortbestand des Bauschutzbereichs stünden zur beliebigen kommunalen
Disposition. Die Fiktion des § 71 Abs. 2 LuftVG sei zu berücksichtigen.
Die Klägerinnen zu 1. bis 4. beantragen,
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den Bescheid des Beklagten vom 3. Dezember 1998 aufzuheben.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er hält die Klage für unzulässig. Die Möglichkeit einer Verletzung von Rechten der
Nutzer des Flugplatzes sei nicht gegeben. Der wegen des Elften Gesetzes zur
Änderung des Luftverkehrsgesetzes angeordnete Betrieb des Flugplatzes als
Verkehrsflughafen eröffne keine neuen Nutzungsmöglichkeiten.
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Die Beigeladene stellt keinen Antrag und hat sich zur Sache nicht geäußert.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der zum Verfahren 20 D 181/98.AK beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe
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Das Verfahren ist einzustellen, soweit es die Klägerin zu 5. betrifft. Diese hat die Klage
zurückgenommen (§ 92 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).
24
Die Klage der Klägerinnen zu 1. bis 4. ist unzulässig.
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Das Oberverwaltungsgericht ist erstinstanzlich zuständig. Im ersten Rechtszug
entscheidet das Oberverwaltungsgericht u.a. über sämtliche Streitigkeiten, die das
Anlegen, die Erweiterung oder die Änderung und den Betrieb von Verkehrsflughäfen
betreffen (§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO). Mit dem Begriff "betreffen" schließt die
Vorschrift nach ihrem Wortlaut sowie ihrem Sinn und Zweck alle Streitigkeiten ein, die
eine der bezeichneten Maßnahmen zum Gegenstand haben. Es wird weder ein
bestimmtes Verwaltungsverfahren vorausgesetzt noch wird an eine bestimmte Form der
behördlichen Entscheidung angeknüpft. Ebensowenig ist die Zuweisung der
26
Zuständigkeit durch diese Vorschrift beschränkt auf Klagen gegen die behördliche
Zulassung eines luftrechtlichen Vorhabens. Vielmehr werden auch Streitigkeiten erfaßt,
die sich auf das Unterbleiben bzw. das Rückgängigmachen eines solchen Vorhabens
beziehen. So ist es hier. Der Planfeststellungsbeschluß vom 3. Dezember 1991, gegen
dessen Aufhebung sich die Klage richtet, regelt die Erstellung des Flugplatzes F.
/Mülheim mit der gegebenen Flugplatzanlage als Verkehrsflughafen. Darüber hinaus
enthält er betriebsbezogene Regelungen, die die ministerielle Genehmigung vom 2.
April 1980 zur Anlage und zum Betrieb des Verkehrsflughafens F. /Mülheim ergänzen
und ändern. An die Stelle des nicht planfeststellungsbedürftigen Verkehrslandeplatzes
ohne Bauschutzbereich - gemäß der Genehmigung des Regierungspräsidenten E. vom
2. April 1980 zur Anlage und zum Betrieb des Verkehrslandeplatzes F. /Mülheim - sollte
ein Verkehrsflughafen treten. Dem entzieht die Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses die Grundlage.
Der angefochtene Bescheid vom 3. Dezember 1998 ist ein der Anfechtung zugänglicher
Verwaltungsakt. Die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses nach § 77 Satz 1
VwVfG NRW, der wortgleich übereinstimmt mit § 77 Satz 1 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG), enthält eine auf die Herbeiführung von
Rechtsverbindlichkeit angelegte Regelung im Sinne des § 35 VwVfG/VwVfG NRW.
Selbst wenn man annimmt, ein Planfeststellungsbeschluß erledige sich mit der
endgültigen Aufgabe des planfestgestellten Vorhabens (§ 43 Abs. 2 VwVfG/VwVfG
NRW),
27
vgl. Allesch/Häußler in: Obermayer, VwVfG, 3. Aufl., § 77 Rdnr. 4,
28
ermächtigt und verpflichtet § 77 Satz 1 VwVfG NRW die Planfeststellungsbehörde, den
Planfeststellungsbeschluß im Interesse der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit durch
gesonderten Bescheid aufzuheben. Mit der Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses befindet die Behörde potentiell abschließend und
verbindlich darüber, daß das Vorhaben endgültig aufgegeben ist und der
Planfeststellungsbeschluß seine Rechtswirkungen zu einem bestimmten Zeitpunkt
verliert. Sie beseitigt hierdurch zumindest den mit dem Planfeststellungsbeschluß
einhergehenden Rechtsschein der Befugnis zur Ausführung des Vorhabens und schafft
so klare Verhältnisse.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. April 1986 - 4 C 53.82 -, Buchholz 407.4 § 18 c FStrG Nr. 1
(zu § 18 d FStrG a.F.); Allesch/Häußler, a.a.O., § 77 Rdnr. 4; Stelkens/Bonk/Sachs,
VwVfG, 5. Aufl., § 77 Rdnrn. 2, 11.
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Die Klägerinnen verfügen nicht über die erforderliche Klagebefugnis für das hiernach
zutreffend in die Form der Anfechtungsklage gekleidete Klagebegehren. Sie können
nicht geltend machen, durch den angefochtenen Bescheid in ihren Rechten verletzt zu
sein (§ 42 Abs. 2 VwGO). Die bloße Behauptung einer Rechtsverletzung genügt den
Anforderungen an deren Geltendmachung nicht. Der jeweilige Kläger muß vielmehr
hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die eine Verletzung seiner Rechte durch
den angefochtenen Verwaltungsakt zumindest als möglich erscheinen lassen. Die
Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses richtet sich, wie auch der
Planfeststellungsbeschluß selbst, an die Beigeladene als Trägerin des
planfestgestellten Vorhabens und als Betreiberin des Flugplatzes; der Beigeladenen
wird die aus dem Planfeststellungsbeschluß abzuleitende Rechtsstellung entzogen. Die
Klägerinnen sind Nutzer des Flugplatzes, werden mithin als Dritte betroffen. Die Klage
31
eines Drittbetroffenen führt dann zur Aufhebung des angefochtenen Verwaltungsaktes,
wenn der Verwaltungsakt gegen eine Rechtsvorschrift verstößt, die (auch) seinem
Schutz zu dienen bestimmt ist (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Seine Klagebefugnis ist
dann gegeben, wenn nach dem Vortrag des Drittbetroffenen Schutznormen verletzt sein
können und Tatsachen vorgebracht sind, die es als möglich erscheinen lassen, daß der
Dritte eine der Schutznormen in eigener Person zu aktualisieren vermag. Drittschutz
vermitteln diejenigen Vorschriften, die nach dem in ihnen enthaltenen, durch Auslegung
zu ermittelnden Entscheidungsprogramm zumindest auch der Rücksichtnahme auf die
individuellen Interessen des betreffenden Dritten dienen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998 - 4 CN 2.98 -, DVBl. 1999, 100; Urteil vom
30. März 1995 - 3 C 8.94 -, BVerwGE 98, 118.
32
Das trifft auf die Rechtsvorschriften, nach denen sich die Rechtmäßigkeit des
angefochtenen Bescheides bemißt, nicht zu.
33
Maßgebend dafür, ob der Aufhebungsbescheid vom 3. Dezember 1998 rechtswidrig ist
und die Klägerinnen in ihren Rechten verletzt, ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt
des Erlasses des Bescheides, also die Situation im Dezember 1998. Der
ausschlaggebende Zeitpunkt für die Beurteilung eines Anfechtungsbegehrens bestimmt
sich nach dem einschlägigen materiellen Recht.
34
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. April 1990 - 8 C 87.88 -, Buchholz 310 § 113 VwGO Nr.
218; Urteil vom 3. November 1987 - 9 C 254.86 -, Buchholz 402.25 § 28 AsylVfG Nr. 11.
35
Nach dem hier einschlägigen materiellen Recht ist ausschließlich anhand der
Verhältnisse bei Erlaß des Aufhebungsbescheides und damit bei Abschluß des
Verwaltungsverfahrens zu beantworten, ob die Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses mit den hierfür geltenden rechtlichen Voraussetzungen im
Einklang steht. Die Aufhebungsentscheidung entfaltet keine Dauerwirkung, sondern
erschöpft sich in einer einmaligen Gestaltung bzw. Klarstellung der Rechtslage. Die
Rechtswirkungen des Planfeststellungsbeschlusses bzw. der fortbestehende
Rechtsschein dieser Rechtswirkungen werden beseitigt. Nimmt man § 77 Satz 1 VwVfG
NRW in den Blick, den der Beklagte als Rechtsgrundlage für den angefochtenen
Bescheid herangezogen hat, kommt es für die Rechtmäßigkeit des Bescheides darauf
an, ob das planfestgestellte Vorhaben endgültig aufgegeben ist. Dies ist bezogen auf
den Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung zu klären, wie sowohl der Sinn und
Zweck der Vorschrift und die zwingend angeordnete Rechtsfolge als auch die
gegebenenfalls zu treffenden Folgeregelungen (§ 77 Sätze 2 und 3 VwVfG NRW)
verdeutlichen. Das "endgültige" Aufgeben eines Vorhabens schließt die Abschätzung
der absehbaren zukünftigen Entwicklungen ein und hebt notwendigerweise auf die
Verhältnisse sowie die Erkenntnismöglichkeiten bei Erlaß der Aufhebungsentscheidung
ab. Die mit der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses bezweckte
Rechtssicherheit ließe sich nicht gewährleisten, wenn - im Falle der Anfechtung -
Veränderungen nach Ergehen einer Aufhebungsentscheidung deren Rechtmäßigkeit
und Bestand nachträglich in Frage stellen könnten. Ist ein Vorhaben endgültig
aufgegeben und hat die Behörde die zwingend angeordnete Rechtsfolge verfügt, ist der
Planfeststellungsbeschluß "verbraucht" und, soll das Vorhaben dennoch verwirklicht
werden, ein Rückgriff auf den aufgehobenen Planfeststellungsbeschluß verwehrt. Über
die Zulassung des Vorhabens ist neu zu befinden. Das stimmt mit allgemeinen
Grundsätzen des Planfeststellungsrechts überein, die die behördliche Zulassung von
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Planungen verhindern, mit deren Realisierung innerhalb näher festgelegter Zeiträume
nicht begründet gerechnet werden kann ("Vorratsplanungen"), und die
Planfeststellungsbeschlüsse wirkungslos werden lassen, die funktionslos geworden
sind.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 23. Dezember 1992 - 4 B 188.92 -, DÖV 1993, 433; Urteil
vom 24. November 1989 - 4 C 41.88 -, DVBl. 1990, 424.
37
Bei der Maßgeblichkeit der Verhältnisse im Zeitpunkt der angefochtenen
Aufhebungsentscheidung bleibt es auch dann, wenn man der Entscheidung, ausgehend
vom Standpunkt der Klägerinnen, planerische Elemente zuerkennt und annimmt, daß
sie den Anforderungen planerischer Abwägung zu genügen hat. Einer planerischen
Abwägungsentscheidung sind die tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten im
Entscheidungszeitpunkt sowie die hinreichend sicher zu erwartenden künftigen
Entwicklungen zugrunde zu legen. Die gerichtliche Kontrolle ist hieran auszurichten und
läßt es insbesondere nicht zu, eine ordnungsgemäß erarbeitete prognostische
Abschätzung wegen eines hiervon abweichenden, nicht vorauszusehenden
tatsächlichen Verlaufs für fehlerhaft zu erachten und den Planfeststellungsbeschluß
deswegen nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufzuheben. Das ist für die Anfechtung
eines Planfeststellungsbeschlusses allgemein anerkannt,
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vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 1999 - 4 A 18.98 -, NuR 1999, 510; Urteil vom 7. Juli
1978 - 4 C 79.76 u.a. -, Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 2 (S. 11),
39
und gilt im vorliegenden Zusammenhang gleichermaßen.
40
Kennzeichnend für die Verhältnisse am Flugplatz F. /Mülheim bei Erlaß des
Aufhebungsbescheides vom 3. Dezember 1998 war in tatsächlicher Hinsicht, daß die
Start- und Landebahn bereits vorhanden war. Die Start- und Landebahn ist schon im
Anschluß an die ministerielle Bestätigung einer bestehenden Genehmigung als
Verkehrsflughafen vom 19. März 1966 in ihren gegenwärtigen Abmessungen
betriebsfertig befestigt worden. In rechtlicher Hinsicht galt zum einen die vom
Regierungspräsidenten E. erteilte Landeplatzgenehmigung vom 2. April 1980, die die
Anlage und den Betrieb des Flugplatzes als Verkehrslandeplatz ohne beschränkten
Bauschutzbereich gestattete. Diese Genehmigung ist, weil ein Landeplatz ohne
beschränkten Bauschutzbereich nicht planfeststellungsbedürftig ist (§ 8 Abs. 1 Satz 1
LuftVG), gleichzeitig Unternehmergenehmigung und Planungsentscheidung und bewirkt
so die behördliche Zulassung des Flugplatzes und des auf ihm abgewickelten Betriebes
insgesamt, und zwar als Verkehrslandeplatz. Zum anderen lag die ministerielle
Genehmigung vom 2. April 1980 für die Anlage und den Betrieb des Flugplatzes als
Verkehrsflughafen vor (§ 6 Abs. 1 Satz 1 LuftVG). Von dieser Genehmigung konnte
wegen der Planfeststellungsbedürftigkeit von Flughäfen kraft Gesetzes (§ 8 Abs. 1 Satz
1 LuftVG) erst nach Wirksamwerden und Vollziehbarkeit eines nachfolgenden
Planfeststellungsbeschlusses Gebrauch gemacht werden, worauf durch einen der
Genehmigung beigefügten Hinweis gesondert aufmerksam gemacht worden war.
Neben der Flughafengenehmigung bestand der zeitgleich festgelegte Ausbauplan, der
maßgebend ist für den Bauschutzbereich (§ 12 Abs. 1 LuftVG). Schließlich existierte der
Planfeststellungsbeschluß vom 3. Dezember 1991, durch den der Plan für die Start- und
Landebahn sowie den sie umgebenden Schutzstreifen festgestellt worden ist; darüber
hinaus beinhaltete der Planfeststellungsbeschluß betriebliche Regelungen zur
Änderung der Flughafengenehmigung. Der Planfeststellungsbeschluß, dessen sofortige
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Vollziehung nicht angeordnet worden war, war u.a. von mehreren lärmbetroffenen
Anliegern des Flugplatzes angefochten und deswegen, weil diesen Klagen
aufschiebende Wirkung zukam (§ 80 Abs. 1 VwGO), nicht vollziehbar. Das besagt, daß
der Planfeststellungsbeschluß noch nicht ausnutzbar war; einen Anhalt dafür, daß diese
rechtliche Situation in der Praxis übergangen worden wäre, gibt es nicht. Das Elfte
Gesetz zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom 25. August 1998, BGBl. I S. 2432,
aus dem der Beklagte Folgerungen für die Vollziehbarkeit des
Planfeststellungsbeschlusses gezogen hat, ist nach seinem Art. 12 Abs. 1 in den hier
interessierenden Teilen erst am 1. März 1999 in Kraft getreten. Dementsprechend war
der Flugplatz im maßgeblichen Zeitpunkt noch nicht nach vorangegangener
behördlicher Gestattung (§ 44 Abs. 1 der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung - LuftVZO -)
als Flughafen in Betrieb genommen worden; dies hätte rechtmäßig auch nicht
geschehen können.
Soweit die Klägerinnen dennoch einen langjährigen Flughafenbetrieb geltend machen,
geht das an der Realität vorbei. Erst auf der Grundlage des
Planfeststellungsbeschlusses hätte sich auf der bestehenden Flugplatzanlage ein
Flughafenbetrieb entwickeln können. Die 1991 planfestgestellte Start- und Landebahn
ist eine grundlegend andere Einrichtung, als es das in den 20er Jahren genehmigte
Flugfeld gewesen ist. Die 1966 im Hinblick auf einen als vorhanden angesehenen
Flughafen ausgesprochene Genehmigungsbestätigung wurde zunächst gerichtlich und
sodann von der Genehmigungsbehörde - zusammen mit dem 1959 festgelegten
Ausbauplan - aufgehoben. Die bestätigte Genehmigungslage für einen Flughafen mit
der befestigten Start- und Landebahn war nicht nachweisbar. Die Einstufung des
Flugplatzes als rechtmäßig vorhandener Flughafen war nicht haltbar. Auf der Einsicht in
diese Tatsache beruht der 1980 von der Beigeladenen und der Genehmigungs- bzw.
Planfeststellungsbehörde übereinstimmend gefaßte Entschluß, den vorhandenen,
rechtlich aber nicht zugelassenen Zustand nach Maßgabe der §§ 6, 8 LuftVG durch eine
Flughafengenehmigung mit nachfolgender Planfeststellung abzusichern und
übergangsweise, bis zum Abschluß der zur Erreichung dieser Ziele erforderlichen
Verfahren, einen Verkehrslandeplatz zu schaffen und zu betreiben. Umstände, denen
gleichwohl ein Anhaltspunkt dafür entnommen werden könnte, daß 1980 frühere
Genehmigungsakte übersehen worden sind, die für die Anlegung und den Betrieb eines
Flughafens ausgereicht hätten, gibt es nicht. Die von den Klägerinnen vorgebrachte
Verknüpfung ihrer wirtschaftlichen Existenz mit dem Planfeststellungsbeschluß legt das
zugrunde; mit der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses sehen die Klägerinnen
die Eigenschaften des Flugplatzes als Verkehrsflughafen - vorbehaltlich einer
neuerlichen Planfeststellung - nicht als gegeben an.
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Hiernach ist eine Verletzung von Rechten der Klägerinnen zu 1. bis 4. durch die
Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses offensichtlich und nach jeder
Betrachtungsweise ausgeschlossen:
43
§ 77 Satz 1 VwVfG NRW läßt eine Einräumung oder Berücksichtigung individueller
Rechte Dritter, zu denen die Klägerinnen zu rechnen wären, nicht erkennen. Die
Planfeststellungsbehörde hat dem unmißverständlichen Wortlaut dieser Vorschrift
zufolge eine gebundene Entscheidung zu treffen, deren Ergehen ausschließlich
abhängt vom endgültigen Aufgeben des - begonnenen - Vorhabens. Geschützte
Interessen Dritter oder ein abgrenzbarer, individualisierbarer Kreis von Dritten, deren
Interessen am Fortbestand des Planfeststellungsbeschlusses berührt sein könnten,
werden weder bei den tatbestandlichen Voraussetzungen für die behördliche
44
Entscheidung noch bei der angeordneten Rechtsfolge ausdrücklich oder auch nur
sinngemäß angesprochen. Die strikte Pflicht zur Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses hindert die Behörde daran, der Aufhebung etwa
entgegenstehende Interessen Dritter abwägend einzubeziehen. Geschützte Interessen
Dritter sind auch nicht für die Beurteilung des endgültigen Aufgebens des Vorhabens
erheblich. Endgültig aufgegeben ist das Vorhaben dann, wenn seine Verwirklichung mit
hinreichender Gewißheit nicht mehr zu erwarten ist. Die Umstände des Einzelfalles
müssen die Feststellung rechtfertigen, daß mit einer Umsetzung des festgestellten Plans
nicht zu rechnen ist.
Vgl. Allesch/Häußler, a.a.O., § 77 Rdnrn. 13 f.; Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 77 Rdnr.
8.
45
Diese Feststellung ist von der Behörde unabhängig von einer auf den Fortbestand des
Planfeststellungsbeschlusses bzw. seine Aufhebung gerichteten Willenserklärung des
Vorhabenträgers anhand der objektiven Gegebenheiten zu treffen. Bedeutung kommt
neben sonstigen Umständen den tatsächlichen Absichten und dem Verhalten des
Vorhabenträgers hinsichtlich der Verwirklichung des Vorhabens zu. Hingegen ist der auf
die Durchführung des Vorhabens und den Fortbestand des
Planfeststellungsbeschlusses gerichtete Wille Dritter ohne Belang; das Vorhaben
kommt, sofern es denn realisiert werden sollte, Dritten lediglich faktisch zugute. Der
Vorhabenträger erlangt durch die von ihm beantragte Feststellung des Plans die
Befugnis zu dessen Umsetzung (§ 75 Abs. 1 und 2 VwVfG NRW), so daß die
Planfeststellung für ihn den Charakter einer Genehmigung hat; dagegen wird er Dritten
gegenüber - vorbehaltlich besonderer Regelung - nicht zur Verwirklichung des
Vorhabens verpflichtet. Individualinteressen Dritter können im Zusammenhang mit dem
Planfeststellungsbeschluß und dem Aufgeben des Vorhabens allenfalls dahingehend
geschützt sein, daß Dritte die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses verlangen
können. Das belegt § 77 Satz 2 VwVfG NRW, wonach dem Träger des aufgegebenen
Vorhabens Maßnahmen zur Vermeidung nachteiliger Wirkungen auf Rechte anderer
auferlegt werden können; dem Vorhabenträger sollen Schutzmaßnahmen im Hinblick
auf nachteilige Folgen des Vorhabens, d.h. bewirkte Veränderungen in Verfolgung des
festgestellten Plans, auferlegt werden können. Hierdurch wird verdeutlicht, daß das
Aufgeben des Vorhabens durch § 77 VwVfG NRW als ein planerisch zu bewältigender
Vorgang allein insoweit erfaßt wird, als es um die etwaige Folgenbeseitigung geht.
Wenn und soweit ein einmal gefaßter Plan nicht ins Werk gesetzt wird, hat es damit
planfeststellungsrechtlich sein Bewenden.
46
Sinn und Zweck des § 77 Satz 1 VwVfG NRW lassen ebenfalls nicht den Schluß zu,
Interessen Dritter an der Aufrechterhaltung des Planfeststellungsbeschlusses könnten
entscheidungserheblich sein. Unabhängig davon, ob die Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses nach § 77 Satz 1 VwVfG NRW nicht bloß klarstellende
Funktion besitzt, entfällt mit dem endgültigen Aufgeben des Vorhabens die
Rechtfertigung für die Rechtswirkungen des Planfeststellungsbeschlusses (§ 75 VwVfG
NRW) und besteht Anlaß, dies nach außen klar zum Ausdruck zu bringen, um das Wohl
der Allgemeinheit zu fördern und Rechtsbeeinträchtigungen Dritter infolge des
Planfeststellungsbeschlusses bzw. der Verwirklichung des Vorhabens rückgängig zu
machen bzw. zu vermeiden. Hinsichtlich bereits vorgenommener Veränderungen
besteht je nach Lage des Einzelfalles das Bedürfnis behördlicher Regelungen. Das
entspricht dem Befugnischarakter des Planfeststellungsbeschlusses. Die Notwendigkeit
der Rechtfertigung von Planungen, deren Verwirklichung mit Eingriffen in Rechte Dritter
47
einhergeht, trägt dem Umstand Rechnung, daß der Vorhabenträger der Ermächtigung
zu derartigen Eingriffen bedarf. Sie besagt nicht, daß der Vorhabenträger von einer ihm
einmal eingeräumten Ermächtigung Gebrauch zu machen hat und insoweit sogar
Ansprüche Dritter bestehen. Das folgt auch daraus, daß das Erfordernis der
Planfeststellung normiert ist für bestimmte Maßnahmen, die raumbeanspruchende
Veränderungen bewirken und deswegen ein planerisches Bedürfnis an Einfügung in die
Umgebung auslösen, nicht aber für das Unterlassen solcher Maßnahmen, die
Beibehaltung der gegebenen Verhältnisse.
Das entspricht dem Regelungswillen des historischen Gesetzgebers. Mit § 77 VwVfG
NRW sollte neben den allgemeinen Aufhebungsregeln der §§ 48 ff VwVfG NRW eine
eigenständige Möglichkeit der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses geschaffen
werden, um die Frage zu beantworten, was bei sogenannten steckengebliebenen
Vorhaben mit dem Planfeststellungsbeschluß und der begonnenen, nicht fertiggestellten
Anlage zu geschehen hat.
48
Vgl. BT-Drucks. 7/910 S. 90 zu § 73 des Entwurfs für die bundesrechtliche Regelung.
49
Belange Dritter wurden hierbei, wie § 77 Satz 2 VwVfG NRW erkennen läßt, unter dem
Blickwinkel möglicher Abwehr- und Unterlassungsansprüche gegen das Vorhaben
einbezogen. Das zielt auf die möglichst weitgehende Wiederherstellung des
ursprünglichen Zustandes und stimmt überein mit § 28 des Abfallbeseitigungsgesetzes
in der Fassung vom 7. Juni 1972, BGBl. I S. 873, und § 18 d des
Bundesfernstraßengesetzes in der Fassung vom 1. Oktober 1974, BGBl. I S. 2413, an
die sich § 77 VwVfG/VwVfG NRW inhaltlich ersichtlich anlehnt. Diese Sichtweise
berücksichtigt, was private Interessen angeht, insbesondere die Rechtsposition
derjenigen Planungsbetroffenen, auf deren Eigentum enteignend zugegriffen worden ist
bzw. werden sollte,
50
vgl. BVerwG, Urteil vom 11. April 1986 - 4 C 53.82 -, a.a.O.,
51
und bestätigt, daß § 77 VwVfG NRW auf dem Rechtsgedanken beruht, ein
Vorhabenträger erlange durch den Planfeststellungsbeschluß die Befugnis zur
Verwirklichung des Vorhabens, werde hierzu aber nicht verpflichtet.
52
Das Luftverkehrsrecht enthält keine Besonderheiten, die für einen
luftverkehrsrechtlichen Planfeststellungsbeschluß eine abweichende Auslegung des §
77 Satz 1 VwVfG NRW stützen könnten. Das Luftverkehrsgesetz weist für den
Regelungsbereich des § 77 VwVfG NRW keine eigenständige oder entgegenstehende
Bestimmung auf, so daß die allgemeinen verfahrensrechtlichen Vorschriften zur
Anwendung gelangen (§ 1 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2, Abs. 3 VwVfG).
Planfeststellungsbedürftig ist das Anlegen und Ändern von Flughäfen und Landeplätzen
mit beschränktem Bauschutzbereich (§ 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG). Der Träger eines
derartigen Vorhabens hat vor dessen Verwirklichung um die Feststellung des Plans
nachzusuchen (§ 10 Abs. 2 LuftVG, § 73 VwVfG). Damit verbietet das Gesetz, Neubau-
und Ausbaumaßnahmen ohne vorherige Planfeststellung auszuführen. Dieses Verbot
ist nicht gleichbedeutend mit der Pflicht, einen festgestellten Plan in die Tat umzusetzen.
Auch ansonsten enthält das Luftverkehrsrecht keine Vorschrift, wonach ein
Vorhabenträger verpflichtet sein könnte, eine planfestgestellte Maßnahme zu
verwirklichen oder ein planfestgestelltes Vorhaben nicht endgültig aufzugeben. Um so
weniger wird eine Rechtspflicht in dieser Richtung gegenüber bestimmten Dritten
53
begründet.
Nichts anderes folgt daraus, daß Luftfahrzeuge grundsätzlich nicht außerhalb der für sie
genehmigten Flugplätze starten und landen dürfen (§ 25 Abs. 1 Satz 1 LuftVG). Durch
diesen "Flugplatzzwang" wird die Verpflichtung zur Inanspruchnahme der tatsächlich
vorhandenen und genehmigten Flugplätze begründet. Die Start- und Landevorgänge
werden auf solche Flugplätze konzentriert. Eine "Baulast", einen Flugplatz tatsächlich
und in der rechtlich gebotenen Art und Weise anzulegen, beinhaltet das nicht. Die
Zuordnung von Flugplätzen des allgemeinen Verkehrs zu den öffentlichen Aufgaben der
Daseinsvorsorge im Bereich von Infrastrukturmaßnahmen,
54
vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1978 - 4 C 79.76 u.a. -, a.a.O. (S. 8 f.); Hofmann/Grabherr,
LuftVG, 2. Aufl., Stand November 1997, § 6 Rdnr. 151,
55
besagt ebenfalls nicht, daß bei behördlichen Regelungen aus Anlaß des endgültigen
Aufgebens eines Flugplatzvorhabens im Sinne des § 77 Satz 1 VwVfG NRW auf
Interessen Dritter an der Aufrechterhaltung des Planfeststellungsbeschlusses Rücksicht
zu nehmen wäre. Die Aufgabe, Einrichtungen der öffentlichen Infrastruktur zu schaffen,
ist typischerweise dazu bestimmt, allgemeinen Verkehrsbedürfnissen zu genügen, und
deswegen gegenüber der Allgemeinheit zu erfüllen. Einzelnen (potentiellen) Nutzern
der Infrastruktur stehen individuelle Rechtspositionen insoweit - zumindest in der Regel
- nicht zu; der Kreis derjenigen, denen solche Einrichtungen der Daseinsvorsorge
zugute kommen sollen, ist weder zahlenmäßig noch individuell bestimmbar. Individuelle
Interessen können gleichsam als "Gruppeninteressen" dazu beitragen, daß das für die
Erledigung öffentlicher Aufgaben erforderliche öffentliche Verkehrsinteresse an einem
konkreten Vorhaben zu bejahen ist. Baulastvorschriften, aus denen anderes hergeleitet
werden könnte, enhält das Luftverkehrsrecht nicht.
56
Die Pflicht des Flughafenunternehmers und des Landeplatzhalters, den Flugplatz in
betriebssicherem Zustand zu erhalten und ordnungsgemäß zu betreiben (§§ 45 Abs. 1
Satz 1, 53 Abs. 1 Satz 1 LuftVZO), vermittelt ebenso keinen allgemeinen Drittschutz im
Zusammenhang mit dem endgültigen Aufgeben eines planfestgestellten Vorhabens. Die
"Betriebspflicht" beinhaltet die Verpflichtung, den Flugplatz den benutzungsberechtigten
Luftfahrzeugen entsprechend dem genehmigten Flugplatzbetrieb zum Starten, Landen
und Abstellen zur Verfügung zu stellen.
57
Vgl. Hofmann/Grabherr, a.a.O., § 6 Rdnr. 134; Giemulla/Schmid, Kommentar zum
Luftverkehrsrecht, Stand Oktober 1999, § 45 LuftVZO Rdnr. 4.
58
Die Pflicht kann nicht weitergehen, als die rechtlichen Möglichkeiten des
Flugplatzbetreibers reichen, den Flugplatz zur Nutzung zu überlassen. Die Pflicht
besteht daher nur für den rechtmäßigen Betrieb eines Flugplatzes und setzt, soweit hier
von Bedeutung, voraus, daß ein planfestgestelltes Vorhaben realisiert und nicht
endgültig aufgegeben wird; sonst kann der Betrieb des Flugplatzes nicht rechtmäßig
aufgenommen werden. Wird das Vorhaben vor seiner Fertigstellung endgültig
aufgegeben im Sinne des § 77 Satz 1 VwVfG NRW, kann es nicht zur Gestattung der
Inbetriebnahme und nicht zu einem Entstehen der Betriebspflicht kommen. Das schließt
es von vornherein aus, das endgültige Aufgeben eines noch nicht fertiggestellten
Vorhabens als Verstoß gegen die Betriebspflicht oder als deren Umgehung zu
betrachten; die Betriebspflicht kann (noch) nicht entstanden sein. Der Flugplatzbetreiber
ist aus seiner Betriebspflicht heraus auch nicht gehalten, den Betrieb des Flugplatzes in
59
einer die Genehmigung berührenden Weise zu ändern oder planfeststellungsbedürftige
Maßnahmen vorzunehmen. Ebensowenig ist aus der Betriebspflicht die Verpflichtung
herzuleiten, ihre Voraussetzungen herbeizuführen und sie dadurch mit einem
bestimmten Inhalt entstehen zu lassen; eine andere Auffassung würde die gesetzliche
Reihenfolge von Voraussetzungen und sich hieraus ergebenden Rechtsfolgen
umkehren. Es kann dahingestellt bleiben, ob der Planfeststellungsbeschluß für ein
Flughafenvorhaben noch gemäß § 77 Satz 1 VwVfG NRW aufgehoben werden kann,
wenn das Vorhaben zuvor fertiggestellt und in Betrieb genommen worden ist. Ein
solcher Sachverhalt liegt, wie gesagt, nicht vor. Ein Flughafen F. /Mülheim ist jedenfalls
mit dem vorhandenen Start- und Landebahnsystem bis zur Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses nicht zur Entstehung gelangt. Dem kann nicht
entgegengehalten werden, daß die Start- und Landebahn ihre planfestgestellte Gestalt
bereits in der Zeit nach Erlaß der Genehmigungsbestätigung vom 19. März 1966
erhalten hat. Das ändert nichts daran, daß es sich bei der Start- und Landebahn unter
dem Blickwinkel eines Flughafens um ein planfeststellungsbedürftiges Vorhaben
handelte - und handelt -, dessen Realisierung und Inbetriebnahme wegen der
aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklagen gegen den Planfeststellungsbeschluß
und des Ausbleibens der Gestattung der Inbetriebnahme im maßgeblichen Zeitpunkt
nicht abgeschlossen war. Der aufgehobene Planfeststellungsbeschluß war dazu
bestimmt, das baulich vorhandene Start- und Landebahnsystem nachträglich zu
legalisieren, um den faktischen Bestand der Anlage in Übereinstimmung mit der
Rechtslage zu bringen. Ein Flughafen darf nur angelegt oder geändert werden, wenn
der Plan vorher festgestellt worden ist. Das hindert nicht generell an einer der
Baumaßnahme nachfolgenden Feststellung des Plans.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 5. März 1999 - 4 A 7.98 (4 AR 3.98) -, NVwZ-RR 1999,
556; Urteil vom 25. August 1971 - 4 C 22.69 -, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 15 jeweils
zum Straßenrecht.
60
Bei einer solchen Nachholung des Planfeststellungsbeschlusses ist indessen, soll nicht
der eigenmächtigen Schaffung vollendeter Tatsachen Vorschub geleistet werden und
die Planfeststellungspflicht ihrer Funktion verlustig gehen, gedanklich das
Vorhandensein der planfestzustellenden Anlagen außer acht zu lassen. Anderenfalls
würde sich derjenige, der sich über die Rechtslage hinwegsetzt, hierdurch einen Vorteil
verschaffen können. Auf der Erkenntnis, daß sich das Faktische nicht aus sich selbst
heraus gegenüber dem Recht durchsetzt, beruht das wegen des Scheiterns der
Bestrebungen, die rechtlichen Grundlagen für einen Flughafenbetrieb mittels der
Genehmigungsbestätigung vom 19. März 1966 zu sichern, entwickelte Konzept, die
Legalisierung mittels Flughafengenehmigung und Planfeststellung zu bewirken. Ohne
die Planfeststellung, die sich notwendigerweise auf die Start- und Landebahn bezog,
kam lediglich ein Verkehrslandeplatz ohne beschränkten Bauschutzbereich in Betracht;
sogar ein beschränkter Bauschutzbereich wurde - und wird - als unzureichend
angesehen. Ein Verkehrslandeplatz und ein Bauschutzbereich nach § 12 LuftVG, wie er
für den Flugplatz F. /Mülheim mit der Flughafengenehmigung festgelegt worden ist, sind,
wenn ein Flughafen endgültig nicht zur Entstehung gelangt, nach dem Luftverkehrsrecht
nicht miteinander vereinbar (§§ 12, 17 LuftVG, § 38 Abs. 1 LuftVZO). Deshalb geht auch
die Annahme fehl, der aufgehobene Planfeststellungsbeschluß verhalte sich angesichts
der Landeplatzgenehmigung und der Flughafengenehmigung im Kern nur über einen
rein betrieblich zu verstehenden Status des Flugplatzes als Verkehrsflughafen.
61
Eine dahingehende Auffassung kann die Landeplatzgenehmigung auch deshalb nicht
62
tragen, weil sie als Übergangsregelung ausgestaltet ist. Sie sollte lediglich den damals
akut gefährdeten Bestand des Flugplatzes bis zur Ausnutzbarkeit des ins Auge gefaßten
Planfeststellungsbeschlusses sichern und wurde von Anfang an begleitet durch den
flughafentypischen Bauschutzbereich nach § 12 LuftVG. In der Landeplatzgenehmigung
ist deren Gültigkeit ausdrücklich dahingehend beschränkt worden, daß die
Genehmigung so lange und so weit gilt, als von der am 2. Februar 1977 beantragten
Flughafengenehmigung kein Gebrauch gemacht werden kann. Gegenstand dieser
Flughafengenehmigung sollten, wie in der Landeplatzgenehmigung ebenfalls
angegeben ist, Anlage und Betrieb eines Verkehrsflughafens sein. Ein
Gebrauchmachen von der Flughafengenehmigung und damit die Beendigung der
Gültigkeit der Landeplatzgenehmigung war in dem Zeitpunkt zu erwarten, in dem der zur
Ergänzung der Flughafengenehmigung noch herbeizuführende
Planfeststellungsbeschluß wirksam und vollziehbar sein würde. Das bestätigt, daß auf
dem Gelände des Flugplatzes ein Verkehrslandeplatz lediglich zur Überbrückung bis
zur Anlegung eines Verkehrsflughafens entstehen und betrieben werden sollte und daß
im Planfeststellungsverfahren für den Flughafen über die Zulassung u.a. der
vorweggenommenen Erstellung der Start- und Landebahn zu befinden war. In
Übereinstimmung hiermit ist der Flugplatz ab 1980 auf der Grundlage der
Landeplatzgenehmigung betrieben worden. Hiervon ist der Beklagte erst nach
Inkrafttreten des Elften Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes abgerückt,
indem er den nunmehr gesetzlich angeordneten Wegfall der aufschiebenden Wirkung
von Anfechtungsklagen gegen einen Planfeststellungsbeschluß (§ 10 Abs. 6 Satz 1
LuftVG) zum Anlaß genommen hat, gegenüber der Beigeladenen darauf hinzuwirken,
den Flugplatz für die Zukunft als Flughafen zu betreiben. Mit Bescheid vom 15. April
1999 hat der Beklagte die Flughafengenehmigung an die genehmigungsbezogenen
Regelungen des Planfeststellungsbeschlusses angepaßt. Diese Regelungen des
Beklagten legen sich keine Rückwirkung auf den maßgeblichen Zeitpunkt bei. Die in
ihnen zum Ausdruck kommende Rechtsauffassung, die abgesehen von der Frage der
Anwendbarkeit des § 10 Abs. 6 Satz 1 LuftVG auf unter dem früheren Rechtszustand
anhängig gewordene Anfechtungsklagen die vorangegangene Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses ausklammert und außerdem unberücksichtigt läßt, daß
einer Klage gegen den Aufhebungsbescheid aufschiebende Wirkung jedenfalls nur bei
gegebener Klagebefugnis des jeweiligen Klägers zukommen kann,
vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 1992 - 7 C 24.92 -, NJW 1993, 1610,
63
trifft jedenfalls nicht zu für den Zeitpunkt des Erlasses des Aufhebungsbescheides. § 10
Abs. 6 Satz 1 LuftVG in der Fassung des Elften Gesetzes zur Änderung des
Luftverkehrsgesetzes ist am 1. März 1999 in Kraft getreten; dieser Zeitpunkt liegt nach
dem für die gerichtliche Beurteilung der Sach- und Rechtslage im vorliegenden
Verfahren entscheidenden Moment des Abschlusses des Verwaltungsverfahrens. Aus
diesem Grund erübrigt es sich auch, auf die ebenfalls durch das Elfte Gesetz zur
Änderung des Luftverkehrsgesetzes eingefügte Vorschrift des § 71 Abs. 2 LuftVG und
den Aussagegehalt dieser Bestimmung für einen - wie hier - vorhandenen und
betriebenen Verkehrslandeplatz einzugehen.
64
Die Möglichkeit einer Verletzung von Rechten der Klägerinnen durch den
angefochtenen Bescheid ist auch nicht aus dem Gesichtspunkt der spezifischen
Schutzwirkung des Planfeststellungsbeschlusses gegenüber Abwehransprüchen Dritter
herzuleiten. Dabei kann unerörtert bleiben, ob §§ 9 Abs. 3, 11 LuftVG, § 14 des Bundes-
Immissionsschutzgesetzes (BImSchG) voraussetzen, daß der
65
Planfeststellungsbeschluß gegenüber allen Planbetroffenen rechts- bzw.
bestandskräftig geworden ist, oder ob die Wirkungen dieser Vorschriften durch die
Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses jeweils gegenüber dem einzelnen,
sonst anspruchsberechtigten Planbetroffenen bedingt sind. Auch wenn man, obwohl der
Planfeststellungsbeschluß noch nicht gegenüber sämtlichen Planbetroffenen
bestandskräftig war, das Eingreifen der Rechtswirkungen der §§ 9 Abs. 3, 11 LuftVG, §
14 BImSchG im Verhältnis zu denjenigen Planbetroffenen für möglich erachtet, die
gegen den - einer personell unterschiedlichen Umsetzung nicht zugänglichen -
Planfeststellungsbeschluß vom 3. Dezember 1991 keine Klage erhoben hatten, ist
hieraus kein Ansatzpunkt für eine Rechtsposition der Klägerinnen abzuleiten, die der
Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses entgegengesetzt werden könnte. Durch
§§ 9 Abs. 3, 11 LuftVG, § 14 BImSchG wird der Vorhabenträger vor nachbarlichen
Abwehransprüchen bewahrt. Ausgeschlossen werden nach Wortlaut sowie Sinn und
Zweck der Vorschriften, die im Zusammenhang mit der gegebenenfalls vorzusehenden
Verpflichtung des Vorhabenträgers zum Ergreifen von Schutzvorkehrungen zu sehen
sind, Ansprüche Dritter gegenüber der Anlage selbst, mithin gegenüber dem Flugplatz
und seinem Betreiber.
Vgl. Hofmann/Grabherr, a.a.O., § 9 Rdnr. 102; § 11 Rdnrn. 7, 13; Giemulla/Schmid,
a.a.O., § 9 LuftVG Rdnr. 12, § 11 LuftVG Rdnrn. 1, 8.
66
Das mag mittelbar zur Folge haben, daß die Nutzer eines planfestgestellten
Flugplatzes, deren Immissionen dem Betrieb des Flugplatzes zuzurechnen sind, in ihrer
Tätigkeit keinen Einschränkungen infolge der Geltendmachung nachbarlicher
Abwehransprüche ausgesetzt sind. Dies stellt jedoch eine lediglich faktische
Begünstigung der Nutzer des Flugplatzes dar. Um so weniger kann sich aus dem
Ausschluß von Ansprüchen Dritter ein Schutzanspruch der Nutzer des Flugplatzes
gegenüber Maßnahmen des Flugplatzbetreibers bzw. der Genehmigungsbehörde
ergeben. Insbesondere geben die §§ 9 Abs. 3, 11 LuftVG, § 14 BImSchG keinerlei
Aufschluß über die Ausgestaltung der rechtlichen Beziehungen zwischen dem Betreiber
und den Nutzern eines Flugplatzes; der Flugplatzbetreiber wird, wenn und soweit
nachbarliche Abwehransprüche kein Hindernis für den Betrieb des Flugplatzes bilden,
in die Lage versetzt, den Flugplatz potentiellen Nutzern zur Verfügung zu stellen. Das
Risiko von für den Flugbetrieb nachteiligen zivilgerichtlichen Urteilen ist demnach für
die Klägerinnen ein solches tatsächlicher Art, das Rechte der Klägerinnen gegenüber
dem angefochtenen Bescheid nicht begründet oder verstärkt. Der befürchtete Umfang
der Einschränkungen des Flugbetriebs und das Ausmaß der hiermit verbundenen
Nachteile für die Klägerinnen verbessern deren Rechtsstellung insoweit ebensowenig
wie der Umstand, daß die Klägerinnen auf eine etwaige Verurteilung der Beigeladenen
zivilprozessual unter Umständen nicht den von ihnen für sachgerecht und erforderlich
gehaltenen Einfluß nehmen können.
67
Aus dem Bauschutzbereich können Rechte der Klägerinnen gegenüber der Aufhebung
des Planfeststellungsbeschlusses nicht abgeleitet werden. Die Baubeschränkungen
nach § 12 LuftVG bezwecken die Förderung der Sicherheit des Luftverkehrs,
68
vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juli 1965 - 4 C 30.65 -, BVerwGE 21, 354;
Hofmann/Grabherr, a.a.O., § 12 Rdnrn. 21, 31,
69
dienen demnach dem Wohl der Allgemeinheit.
70
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 8. April 1998 - 11 B 40.97 -, Buchholz 442.40 § 15 LuftVG
Nr. 1.
71
Dieser Schutzzweck bestimmt die Gesichtspunkte, aufgrund deren eine im
Bauschutzbereich erforderliche luftrechtliche Zustimmung zu einem Bauvorhaben
versagt oder unter dem Vorbehalt von Auflagen zur Baugenehmigung erteilt werden
kann. Ungeachtet möglicher subjektiver Rechte des Betreibers des Flughafens,
72
vgl. Giemulla/Schmid, a.a.O., § 12 LuftVG Rdnr. 21,
73
finden jedenfalls individuelle Interessen einzelner Nutzer des Flughafens weder bei der
Festlegung des Bauschutzbereichs noch bei der Zustimmung zu einem Bauvorhaben
Berücksichtigung (§ 12 Abs. 4 LuftVG). Der Bauschutzbereich ist bei Genehmigung des
Flughafens festzulegen (§ 12 Abs. 1 LuftVG, § 42 Abs. 3 LuftVZO), also zu einem
Zeitpunkt, in dem die zukünftigen Nutzer des Flughafens nicht bestimmbar sind. Durch
die Hindernisfreiheit soll die Funktionssicherheit des Flughafens als Voraussetzung des
Luftverkehrs gewährleistet werden. Das Eigentum an den betroffenen Grundstücken
wird aus überwiegenden öffentlichen Interessen inhaltlich ausgeformt bzw.
eingeschränkt. Diese Interessen resultieren aus der Bedeutung des Luftverkehrs für die
Allgemeinheit, nicht aus der Absicht einzelner Luftfahrer oder Luftfahrtunternehmen, den
Flughafen tatsächlich zu nutzen.
74
Die Klagebefugnis läßt sich nicht auf die Erwägung stützen, der Beklagte habe mit § 77
Satz 1 VwVfG NRW eine Rechtsgrundlage herangezogen, die nicht einschlägig ist, und
so die eigentlich angezeigten rechtlichen Erwägungen zum Schutz der Klägerinnen
verkannt, namentlich das Erfordernis planerischer Abwägung mißachtet. Diese
Argumentation trifft offensichtlich nicht zu. Bei Erlaß des angefochtenen
Aufhebungsbescheides stand ein Sachverhalt, dessen rechtliche Bewältigung eine
Entscheidung mit planerischem Einschlag hätte erfordern können, von vornherein nicht
an. Gegenstand der Aufhebung durch den angefochtenen Bescheid ist allein der
Planfeststellungsbeschluß für die Anlegung des Flughafens, der im maßgeblichen
Zeitpunkt nicht umgesetzt und nicht umsetzbar war. Im Hinblick auf diese Regelung
stellt sich schon im Ansatz nicht die Frage, wie und unter welchen Voraussetzungen ein
bestehender, betriebener Flughafen "entwidmet" und stillgelegt bzw. außer Betrieb
genommen werden kann. Überlegungen in dieser Richtung könnten dann weiterführen,
wenn zuvor eine Widmung und Inbetriebnahme als Flughafen erfolgt wären. Das war,
wie ausgeführt, beim Flugplatz F. /Mülheim zumindest bis Dezember 1998 nicht der Fall.
Deshalb kann keine Rede von einer durch den Beklagten verfügten einschränkenden
Neuregelung des Betriebes sein, der die Nutzer eines bestehenden Flugplatzes,
zumindest soweit es sich um gewerbliche Unternehmen mit einem verfestigten
Standortbezug handelt, individuelle Belange entgegenhalten können.
75
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 11. Juni 1992 - 4 ER 302.92 u.a. -; Urteil vom 26. Juli 1989
- 4 C 35.88 -, Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 22; BayVGH, Urteil vom 25. Februar 1998
- 20 A 97.40017 u.a. -, NVwZ-RR 1998, 490.
76
Wird, wie es hier geschehen ist, die Entwicklung eines Flugplatzes zum Flughafen vor
deren Abschluß und vor der Betriebsaufnahme des Flughafens abgebrochen, geht es im
Ausgangspunkt nicht um Veränderungen gegebener Nutzungsmöglichkeiten, sondern
um das Ausbleiben und das Vorenthalten in der Zukunft erstmals zu eröffnender
Nutzungsmöglichkeiten. Insoweit gilt, daß hinsichtlich eines noch zu errichtenden
77
Flughafens potentiellen künftigen Benutzern keine rechtlich geschützte Stellung
zukommt, sondern lediglich eine rechtlich nicht abgesicherte Chance auf ein künftiges
Benutzungsrecht. In einer solchen Situation stehen lediglich die Interessen eines nicht
näher zu bestimmenden und zu konkretisierenden Kreises möglicher Benutzer, mit
anderen Worten öffentliche Verkehrsbelange, im Raum.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 11. Juni 1992 - 4 ER 302.92 u.a. -; Urteil vom 30. Mai 1984
- 4 C 58.81 -, Buchholz 442.40 § 9 LuftVG Nr. 3.
78
Die bisherige Inanspruchnahme der Anlagen durch die Klägerinnen - sowie die übrigen
Nutzer des Flugplatzes F. /Mülheim - kann nicht auf dem planfestgestellten Vorhaben
beruhen. Grundlage des bis Ende 1998 stattgefundenen Flugbetriebs ist allein die
Landeplatzgenehmigung. Die behauptete Verfestigung der Beziehungen der
Klägerinnen zum Flughafen F. /Mülheim kann schlechterdings nicht eingetreten sein,
weil ein Flughafen mit der befestigten Start- und Landebahn zumindest bis zum
Wirksamwerden des angefochtenen Bescheides nicht existierte. Zu einem anderen
Ergebnis könnte man nur gelangen, wenn man die Notwendigkeit eines vollziehbaren
Planfeststellungsbeschlusses für einen rechtmäßigen Flughafenbetrieb beiseite lassen
bzw. den Planfeststellungsbeschluß und seine Vollziehbarkeit als wegen der tatsächlich
ins Werk gesetzten Maßnahmen letztlich entbehrliche Förmlichkeit ansehen würde.
Dahingehende Gedanken lassen jedoch das Luftverkehrsrecht hinter beliebig
geschaffenen Fakten zurücktreten und sind mit einem geordneten Rechtswesen
unvereinbar.
79
Dementsprechend kann das Nutzungsinteresse der Klägerinnen Schutz allenfalls im
Hinblick auf den Betrieb des Flugplatzes als Verkehrslandeplatz und im
Zusammenhang mit der Verkehrslandeplatzgenehmigung genießen. Hieraus kann sich
die Möglichkeit einer Rechtsverletzung durch den angefochtenen Bescheid
ebensowenig wie aus möglichen Konsequenzen der Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses für die Flughafengenehmigung und den
Bauschutzbereich ergeben. Entscheidend für die Klagebefugnis ist, ob die Klägerinnen
durch die im angefochtenen Bescheid getroffene Regelung in ihren Rechten verletzt
sein können; die beanspruchte gerichtliche Aufhebung des angefochtenen Bescheides
kommt nur im Falle einer solchen Rechtsverletzung in Betracht (§ 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO). Regelungsgegenstand des angefochtenen Bescheides ist allein die Aufhebung
des Planfeststellungsbeschlusses. Bei den Ausführungen des Beklagten zum Widerruf
der Flughafengenehmigung und zur Aufrechterhaltung des Bauschutzbereichs handelt
es sich lediglich um Begründungselemente. Insoweit steht bislang bloß ein
Rechtsstandpunkt des Beklagten in Rede, den man als Ankündigung zukünftiger
Regelungen verstehen kann; Entsprechendes gilt für Absichtserklärungen der
Gesellschafter der Beigeladenen zur vollständigen Einstellung des Motorflugverkehrs.
Es ist unerheblich, ob die Flughafengenehmigung trotz der von der Beigeladenen
erklärten Aufgabe des Flughafenvorhabens sowie der Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses bis zu einer möglichen zukünftigen Aufhebung oder
Änderung Rechtswirkungen entfaltet oder ohne weiteres funktionslos wird und als
gegenstandslos erlischt und ob hiervon auch der Bauschutzbereich erfaßt wird. Selbst
wenn die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses die Flughafengenehmigung und
den Bauschutzbereich ohne zusätzliche behördliche Entscheidungen zum Erlöschen
bringen sollte, ist hieraus ein Ansatz für eine Verletzung von Rechten der Klägerinnen
durch den angefochtenen Bescheid nicht zu gewinnen. Die Interessen der Klägerinnen
werden, wie ausgeführt, weder hinsichtlich der Flughafengenehmigung noch
80
hinsichtlich des Bauschutzbereichs rechtlich geschützt. Hält man zusätzliche
behördliche Regelungen für erforderlich, um die Wirkungen der Flughafengenehmigung
und des Bauschutzbereichs entfallen zu lassen, könnten diese ohnehin von hierdurch
nachteilig in ihren Rechten Betroffenen - wozu die Klägerinnen allerdings nach dem
Vorstehenden nicht zu zählen sind - angefochten werden. Der anerkannte Grundsatz,
daß Rechtsschutz in der Regel nicht vorbeugend gegen den Erlaß eines für die Zukunft
erst befürchteten Verwaltungsaktes zu gewähren ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 1989 - 4 C 36.85 -, BVerwGE 81, 329,
81
läßt es nicht zu, gleichsam bei Gelegenheit der Anfechtung der Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses rechtliche und tatsächliche Aspekte einzubeziehen, die
nicht diese Regelung selbst betreffen, sondern den Bestand der Flughafengenehmigung
und des Bauschutzbereiches. Im übrigen ist ungewiß, ob und gegebenenfalls wann und
mit welchen Maßgaben der Beklagte seine ursprünglich verlautbarte Zielvorstellung
realisieren wird, die Flughafengenehmigung und den Bauschutzbereich ebenfalls
aufzuheben. Soweit zweifelhaft sein mag, welche Folgen sich für die
Landeplatzgenehmigung ergeben werden, wenn von der Flughafengenehmigung auf
Dauer "kein Gebrauch gemacht werden kann", braucht auch dem nicht nachgegangen
zu werden. Die für die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses geltenden
rechtlichen Anforderungen sind nicht deshalb andere oder zusätzliche, weil die
Landeplatzgenehmigung unter Umständen ihrerseits den dauerhaften Bestand des
Flugplatzes als Verkehrslandeplatz nicht verläßlich gewährleistet. Ohnehin hat der
Beklagte in der Vergangenheit die Landeplatzgenehmigung so verstanden, daß sie
selbst dann gilt, wenn die Flughafengenehmigung aufgehoben wird und keine
Rechtswirkungen mehr zeitigt.
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Die gegen die Heranziehung des § 77 Satz 1 VwVfG NRW erhobenen Einwände
greifen - ohne daß es für die Beurteilung der Klagebefugnis und für die Entscheidung
des Senats noch hierauf ankäme - auch nicht durch, soweit sie sich auf das endgültige
Aufgeben des planfestgestellten Vorhabens beziehen. Unter diesem Blickwinkel ergibt
sich nichts dafür, daß der Beklagte die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses
zum Nachteil der Klägerinnen auf eine nicht einschlägige Vorschrift gestützt und
deshalb eine eigentlich bei der angefochtenen Entscheidung gebotene abwägende
Einbeziehung der Interessen der Klägerinnen umgangen haben könnte. Insbesondere
ist die an § 77 Satz 1 VwVfG NRW orientierte Begründung für die Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses nicht vorgeschoben worden, um sonst zugunsten der
Klägerinnen zu beachtende Schutzvorschriften zu unterlaufen. Das folgt nicht nur aus
der fehlenden Umsetzung des Planfeststellungsbeschlusses und der unterbliebenen
Inbetriebnahme des Flugplatzes als Flughafen, was eine Entscheidung des Beklagten
etwa nach den Kriterien für eine Entwidmung, Stillegung, Abstufung zum
Verkehrslandeplatz oder Befreiung von der Betriebspflicht nicht zuließ. Im Gegenteil
durfte der Beklagte davon ausgehen, daß das Vorhaben im Sinne des § 77 Satz 1
VwVfG NRW endgültig aufgegeben war. Ein Vorhaben ist, wie gesagt, dann endgültig
aufgegeben, wenn nach Lage der Dinge anzunehmen ist, daß es nicht realisiert wird.
Das zu beurteilen ist eine Tatfrage, nicht eine solche der Abgabe von
Willenserklärungen und deren Rechtsverbindlichkeit; ein Antrag auf Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses ist nicht nötig. Die als Vorhabenträgerin aus dem
aufgehobenen Planfeststellungsbeschluß begünstigte Beigeladene hat auf Nachfrage
des Beklagten unter dem 21. Februar 1996 ausdrücklich die endgültige Aufgabe erklärt
und zugleich beantragt, den Planfeststellungsbeschluß aufzuheben. Sie hat hierbei auf
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den Beschluß der Gesellschafterversammlung vom 15. Dezember 1995 und so auf den
für das Handeln der Beigeladenen ausschlaggebenden Willen der Gesellschafter
verwiesen, der Planfeststellungsbeschluß solle aufgehoben werden. Tatsachen, die der
sich hiernach aufdrängenden Schlußfolgerung hätten entgegenstehen können, das
Vorhaben sei wirklich endgültig aufgegeben, lagen nicht vor.
Gegen die ordnungsgemäße Vertretung der Beigeladenen bei Abgabe der Erklärung
vom 21. Februar 1996, also gegen rechtswirksames Handeln der Beigeladenen im
Außenverhältnis, und dagegen, daß der Gesellschafterbeschluß tatsächlich so, wie er
dem Beklagten bekanntgeworden ist, zustande gekommen ist, bestehen keine
Bedenken. Im Rahmen des § 77 Satz 1 VwVfG NRW ist entscheidend nicht die
Wirksamkeit der Erklärung im Sinne der Erfüllung der Anforderungen an eine
Willenserklärung. Die Erklärung erbringt vielmehr im Sinne einer Tatsachenerklärung
den Nachweis faktischer Gegebenheiten, nämlich der Nichtrealisierung des Vorhabens.
Darüber hinaus bestehen ersichtlich keine Zweifel daran, daß die Beigeladene nach
außen hin gegenüber dem Beklagten wirksam die Aufgabe des Vorhabens bekundet
und nichts unternommen hat, was den durch diese Erklärung vermittelten Eindruck
entkräften könnte. Die gesellschaftsvertragliche Formulierung des Gegenstandes des
Unternehmens mit dem Begriff "Flughafen" nimmt erkennbar nicht Bezug auf den
spezifischen luftverkehrsrechtlichen Gehalt dieses Wortes, wie er sich aus § 38 Abs. 1
LuftVZO ergibt. Gemeint sein kann in Anbetracht der überkommenen
Selbstbezeichnung der Beigeladenen als "Flughafengesellschaft" und der bisherigen
Genehmigungssituation allein eine Verwendung des Begriffs im landläufigen Sinne
eines Flugplatzes (§ 6 Abs. 1 Satz 1 LuftVG). Anderenfalls wäre die Tätigkeit der
Beigeladenen seit spätestens 1980 nicht (mehr) von ihrem Gesellschaftszweck umfaßt;
eine solche Interpretation ginge an der Realität vorbei. Außerdem ist einer
privatrechtlich organisierten Handelsgesellschaft wie der Beigeladenen die Befugnis
immanent, nicht (mehr) werbend tätig zu sein und sich gegebenenfalls sogar
aufzulösen; eine Rechtspflicht, den gesellschaftsvertraglich vereinbarten Zweck auch
effektiv zu fördern, obliegt der Gesellschaft nicht. Das Landesplanungsrecht enthält,
gleichgültig welche Rechtsbindungen sich hieraus für die Beigeladene und ihre
Gesellschafter ableiten lassen, inhaltlich keine Aussage dahin, daß die Beigeladene
den Flughafen zu erstellen und zu betreiben hat bzw. solches beabsichtigt. Der
Landesentwicklungsplan enthält Ziele der Raumordnung und Landesplanung (§ 13 Abs.
6 Satz 1 des Landesplanungsgesetzes - LPlG -), die als solche von den genannten
öffentlichen Stellen zu beachten sind (§ 13 Abs. 6 Satz 2 LPlG, § 4 Abs. 1 Satz 1 des
Raumordnungsgesetzes). Die raumordnerische Festlegung bewirkt so u.a. die
verbindliche Standortsicherung. Sie weist den an die Ziele gebundenen öffentlichen
Stellen aber nicht die Aufgabe zu, die Ziele der Raumordnung und Landesplanung
durch eigene Vorhaben zu erreichen; erst recht nicht wird der Beigeladenen
aufgegeben, den Flugplatz zu betreiben. Die von den Städten F. und Mülheim a.d. Ruhr
im Verwaltungsverfahren geäußerte Bereitschaft zur Beibehaltung des
Bauschutzbereichs ist, was das endgültige Aufgeben des Vorhabens angeht,
unergiebig. Zwar ist die hierdurch angedeutete und faktisch praktizierte Konstruktion
eines Verkehrslandeplatzes mit einem Bauschutzbereich nach § 12 LuftVG dem
Luftverkehrsrecht fremd. Das betrifft indessen die Tragfähigkeit der Vorstellung, den
Bauschutzbereich im Wege des - im angefochtenen Bescheid angesprochenen -
"vorläufigen" Absehens von einer Aufhebung der Flughafengenehmigung und des sie
begleitenden Ausbauplans über die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses
hinaus fortgelten zu lassen. Die Äußerungen der Städte und ihr sonstiges Verhalten
ziehen das endgültige Aufgeben des Vorhabens durch die Beigeladene gerade nicht in
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Zweifel, sondern setzen es voraus. Da sich die Rechtswirkungen des
Bauschutzbereichs im luftrechtlichen Zustimmungserfordernis zu konkreten
Bauvorhaben niederschlagen, gibt die kommunale Sicht zum Bauschutzbereich im
wesentlichen nur Aufschluß über das Unterbleiben städtischer Maßnahmen, die etwa
infolge der Aufstellung von Bauleitplänen oder der baulichen Nutzung stadteigener
Flächen Luftfahrthindernisse hervorbringen könnten. Unerheblich ist, ob die einzelnen
Gesellschafter der Beigeladenen ihren im Gesellschafterbeschluß vom 15. Dezember
1995 zum Ausdruck gebrachten Willen konsequent beibehalten haben. Gleiches gilt für
die Gründe dafür, daß der Gesellschafterbeschluß vom 15. Dezember 1995 und die
Erklärung der Beigeladenen vom 21. Februar 1996 nicht bis zum Erlaß des
angefochtenen Bescheides geändert worden sind. Die interne Meinungsbildung
innerhalb der Beigeladenen und der Gremien ihrer Gesellschafter mag von starken
Schwankungen und Unwägbarkeiten geprägt sein, die von den Nutzern des Flugplatzes
als zufällig und unbefriedigend empfunden werden mögen. Trotzdem lag bei Erlaß des
angefochtenen Bescheides ein eindeutiger und ernsthaft gemeinter Entschluß der
Beigeladenen vor. Sollte die Beigeladene sich, was wegen der langjährigen
kontroversen und politischen Einflüssen unterliegenden Diskussion um den Flugplatz
durchaus vorstellbar ist, zukünftig entschließen, das Vorhaben doch realisieren zu
wollen, würde dies nicht auf den maßgeblichen Zeitpunkt zurückwirken. Gleiches gilt,
soweit die Beigeladene zivilgerichtlich erfolgreich auf Widerruf bzw. Rücknahme ihrer
Erklärung vom 21. Februar 1996 in Anspruch genommen werden sollte. Die Rückkehr
zu den früheren Planungen, auf denen der Planfeststellungsbeschluß vom 3. Dezember
1991 aufbaut, läßt sich allein mittels eines eigenständig zu beurteilenden Vorhabens
der Anlegung des Flughafens in die Tat umsetzen; eine "Aktualisierung" der
Regelungswirkungen des rechtswirksam - und mangels Klagebefugnis u.a. der
Klägerinnen bestandskräftig - aufgehobenen Planfeststellungsbeschlusses wäre
ausgeschlossen.
Mögliche zivilrechtliche Ansprüche der Klägerinnen gegen die Beigeladene und/oder
ihre Gesellschafter sind im Hinblick auf die Klagebefugnis nicht
entscheidungserheblich. Derartige Ansprüche lassen die für die gerichtliche
Überprüfung des angefochtenen Bescheides maßgebenden Kriterien unberührt.
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Aus verfassungsrechtlich gewährleisteten Rechtspositionen der Klägerinnen ist die
Möglichkeit einer Rechtsverletzung nicht abzuleiten. Die Grundrechte vermitteln den
Klägerinnen weder unmittelbar ein der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses
entgegenzuhaltendes subjektives Recht noch bedingen sie eine verfassungskonforme
Auslegung des § 77 Satz 1 VwVfG NRW dahin, daß Belange der Klägerinnen
zumindest abwägend einzubeziehen wären.
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In den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) greift die Aufhebung
des Planfeststellungsbeschlusses nicht ein. Das Eigentum der Klägerinnen an
Luftfahrtgeräten und sonstigen Einrichtungen wird durch den angefochtenen Bescheid
nicht berührt. Ebensowenig greift der Bescheid auf Bestand und Inhalt sonstiger den
Klägerinnen zustehender Rechtspositionen zu. Verändert werden allein die
Rahmenbedingungen für die fliegerische Tätigkeit der Klägerinnen. Auch das
Eigentumsrecht in der Ausprägung als Recht am eingerichteten und ausgeübten
Gewerbebetrieb schützt die Klägerinnen nicht vor der Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses. Der Inhaber des Rechts am eingerichteten und
ausgeübten Gewerbebetrieb wird nur geschützt vor ungerechtfertigten Eingriffen in den
konkreten Bestand an vermögenswerten Gütern und Rechten. Bloße Erwerbsaussichten
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und Chancen sowie tatsächliche Gegebenheiten sind eigentumsrechtlich nicht dem
geschützten Bestand eines einzelnen Unternehmens zugeordnet.
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 6. Oktober 1987 - 1 BvR 1086/82 u.a. -, BVerfGE 77, 84
(118); Beschluß vom 31. Oktober 1984 - 1 BvR 35/82 u.a. -, BVerfGE 68, 193 (222 f.).
88
Zum als Eigentum geschützten Betriebsbestand können Chancen lediglich dann
gezählt werden, wenn sie objektiv-rechtlich geschützt sind, der Betrieb auf ihnen
aufgebaut ist und ihr Entzug den Betrieb schwer und unerträglich treffen würde.
89
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Dezember 1982 - 7 C 111.81 -, BVerwGE 66, 307.
90
Die bestimmungsgemäße Fortsetzung der bisherigen Tätigkeit der Klägerinnen am
Flugplatz beeinflußt der angefochtene Bescheid schon deshalb nicht, weil der
Flughafen erst zukünftig entstehen sollte. Auf seiten der Klägerinnen kann es
hinsichtlich des Flughafens keinen erworbenen Bestand an vermögenswerten Gütern
geben. Die Klägerinnen hatten infolge des Planfeststellungsbeschlusses lediglich die -
ungesicherte - Chance, sich an dem künftigen Flughafen, sollte er denn entstehen,
betätigen zu können. Das mögliche Vertrauen der Klägerinnen in die Realisierung des
planfestgestellten Vorhabens mag im Verhältnis zur Beigeladenen bzw. deren
Gesellschaftern zivilrechtliche Ansprüche begründen; die verfassungsrechtliche
Eigentumsgarantie berührt der angefochtene Bescheid auch insoweit nicht.
91
Ein Eingriff in die Rechte der Klägerinnen aus Art. 12 Abs. 1 GG liegt ebenfalls nicht vor.
Der angefochtene Bescheid berührt nicht den Schutzbereich der Berufsfreiheit für die
bisherigen Nutzer des Flugplatzes. Die Freiheit, eine selbst gewählte, Erwerbszwecken
dienende Tätigkeit zu betreiben, wird nicht geschmälert. Die Nutzer waren aufgrund der
ausstehenden Inbetriebnahme des Flughafens bis zum Abschluß des
Verwaltungsverfahrens nicht in der Lage, an einem Verkehrsflughafen F. /Mülheim
unternehmerisch tätig zu werden. Für sie entfällt dadurch, daß der Verkehrsflughafen
nicht fertiggestellt und in Betrieb genommen wird, nur die Möglichkeit, ihre bisherigen
betriebliche Betätigungen in Ausnutzung der neuen Genehmigungslage auszuweiten
bzw. zu verfestigen. Sie werden damit von der Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses lediglich faktisch betroffen und mittelbar gehindert, sich in
ihrem Sinne und über ihre bisherigen Tätigkeiten hinausgreifend speziell an einem
Verkehrsflughafen F. /Mülheim zu betätigen. Zu einer Maßnahme der
Wirtschaftslenkung mit für die Nutzer des Verkehrslandeplatzes objektiv berufsregelnder
Tendenz,
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vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 1986 - 3 C 72.84 -, BVerwGE 75, 109; Urteil vom
18. April 1985 - 3 C 34.84 -, BVerwGE 71, 183,
93
wird die angefochtene Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses dadurch nicht.
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Die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG verleiht, soweit sie ihre spezielle
Gewährleistung nicht schon in Art. 12 Abs. 1 GG gefunden hat, keinen subjektiven
Anspruch darauf, daß bei der in Frage stehenden Regelung Nutzungsinteressen der
Klägerinnen Berücksichtigung finden. Das könnte allein dann der Fall sein, wenn die
Beigeladene etwa unter dem Blickwinkel staatlicher Leistungspflichten gehalten wäre,
den Flughafen anzulegen, um den Klägerinnen die Möglichkeit zu geben, sich nach
ihrem Belieben fliegerisch zu betätigen. Das trifft schon deshalb nicht zu, weil das
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erstrebte Vorhandensein eines Verkehrsflughafens kein existentielles Bedürfnis
darstellt, das als Folge der Gewährleistung der Grundrechte Leistungsansprüche gegen
staatliche Organe auslösen könnte.
Letztlich läuft das Klagebegehren der Klägerinnen auf die Geltendmachung eines
Anspruchs auf Planverwirklichung bzw. Planbefolgung hinaus. Die Beigeladene soll
ihren eigenen Zielsetzungen hinsichtlich des Vorhabens zuwider zugunsten der
Interessen der Klägerinnen - und der anderen Nutzer des Flugplatzes - an dem einmal
beantragten und antragsgemäß erteilten Planfeststellungsbeschluß festgehalten und zur
Verwirklichung des Vorhabens veranlaßt werden. Einen allgemeinen Anspruch dieser
Art gibt es nicht, und zwar auch dann nicht, wenn man in Rechnung stellt, daß die
Beigeladene, eine juristische Person des Privatrechts, in der Trägerschaft öffentlich-
rechtlicher Körperschaften steht und damit gewissen öffentlich-rechtlichen Bindungen
unterliegt.
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Vgl. BVerwG, Beschluß vom 12. September 1969 - 4 B 113.69 -, DVBl. 1970, 61;
Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 74 Rdnr. 25.
97
Das Vertrauen Dritter in den Fortbestand eines Planes ist allenfalls nach Maßgabe
gesonderter gesetzlicher Bestimmungen geschützt. Der luftrechtliche
Planfeststellungsbeschluß ist für Dritte, die das planfestgestellte Vorhaben zu
fliegerischen Zwecken zu nutzen beabsichtigen, nicht als Vertrauensgrundlage
dahingehend ausgestaltet, daß der Vorhabenträger zur Verwirklichung des Vorhabens
verpflichtet wäre. Der allgemein gültige Grundsatz von Treu und Glauben führt zu
keinem für die Klägerinnen günstigeren Ergebnis. Tatsachen dafür, daß dem Beklagten
treuwidriges Verhalten zur Last gelegt werden könnte, sind nicht dargetan worden oder
sonst ersichtlich.
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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2, 159 Satz 1, 162 Abs. 3
VwGO, § 100 der Zivilprozeßordnung (ZPO), die Entscheidung über die vorläufige
Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen der §§ 132 Abs. 2, 137
Abs. 1 VwGO nicht erfüllt sind.
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