Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 26.07.2010
OVG NRW (verordnung, antragsteller, wiederherstellung der aufschiebenden wirkung, aufschiebende wirkung, produktion, unternehmen, verhältnis zu, erhebliche bedeutung, öffentliches interesse, kennzeichnung)
Oberverwaltungsgericht NRW, 20 B 514/10
Datum:
26.07.2010
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
20. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
20 B 514/10
Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Festsetzung für
beide Instanzen auf 25.000, € festgesetzt.
G r ü n d e
1
Die Beschwerde, mit der die Antragsteller sinngemäß ihr erstinstanzliches Begehren
weiterverfolgen,
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die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (VG Düsseldorf 10 K 1592/10)
gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 1. März 2010
wiederherzustellen bzw. anzuordnen,
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hat keinen Erfolg. Die von den Antragstellern angeführten Gründe, auf deren
Überprüfung der beschließende Senat beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO),
rechtfertigen keine dem Beschwerdebegehren entsprechende Entscheidung.
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Es kann dahinstehen, ob wie die Antragsteller mit ihrem Beschwerdevorbringen geltend
machen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts vom gesetzlichen Richter im Sinne
von Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG getroffen worden ist. Ihre dahingehenden Zweifel stützen
die Antragsteller darauf, dass ihrer Ansicht nach die entscheidende 10. Kammer nach
dem Geschäftsverteilungsplan des Verwaltungsgerichts nicht zuständig gewesen sei
und dass der an der Entscheidung beteiligte Vorsitzende der 10. Kammer wegen der
Besorgnis einer Befangenheit ausgeschlossen gewesen sei. Beide Gründe könnten bei
ihrem Vorliegen aber allein dazu führen, eine Zurückverweisung des Verfahrens an das
Verwaltungsgericht auf der Grundlage einer allenfalls in Betracht kommenden
entsprechenden Anwendung von § 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO in Erwägung zu ziehen. Die
Möglichkeit einer Zurückverweisung scheidet wenn man sie in einem
Beschwerdeverfahren des einstweiligen Rechtsschutzes überhaupt für zulässig
erachtet aber schon deshalb aus, weil es an dem erforderlichen Antrag eines
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Beteiligten fehlt. Im Übrigen stünde die Entscheidung über eine Zurückverweisung im
Ermessen des Senats. Im Rahmen einer solchen Ermessensentscheidung wäre
maßgeblich zu berücksichtigen, dass es sich um ein Verfahren des einstweiligen
Rechtsschutzes handelt, das auf eine nur vorläufige und schnelle Regelung angelegt
ist, und keine Gründe ersichtlich sind, die es auch unter Berücksichtigung der damit
verbundenen zeitlichen Verzögerung sinnvoll erscheinen lassen könnten, dass das
Verwaltungsgericht erneut über die Sache entscheidet.
Die mit der Beschwerdebegründung in der Sache geltend gemachten Gründe führen zu
keiner anderen als der vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Gewichtung der im
Rahmen der Abwägung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO einzustellenden Interessen.
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Das Verwaltungsgericht hat bei seiner Interessenabwägung für das angenommene
Überwiegen des Vollziehungsinteresses des Antragsgegners im Wesentlichen darauf
abgestellt, dass die angefochtene Ordnungsverfügung vom 1. März 2010 offensichtlich
rechtmäßig ist. Dem setzen die Antragsteller mit ihrer Beschwerde im Ergebnis nichts
Durchgreifendes entgegen.
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Die unter I. der Ordnungsverfügung erfolgte unter dem Vorbehalt einer Anpassung des
Bestandes stehende Untersagung, tierische Erzeugnisse des Unternehmens O.
Straße 130 in W. mit dem Hinweis auf den ökologischen Landbau zu vermarkten,
findet ihre Rechtsgrundlage in Art. 30 Abs. 1 der "Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des
Rates vom 28. Juni 2007 über die ökologische/biologische Produktion und die
Kennzeichnung von ökologischen/biologischen Erzeugnissen und zur Aufhebung der
Verordnung (EWG) Nr. 2092/91" (ABl. L 189 S. 1) im Folgenden: Verordnung (EG)
Nr. 834/2007 . Nach Art. 30 Abs. 1 Unterabs. 1 stellt die Kontrollbehörde oder
Kontrollstelle bei Feststellung einer Unregelmäßigkeit hinsichtlich der Einhaltung der
Vorschriften dieser Verordnung sicher, dass in der Kennzeichnung und Werbung für die
gesamte von der Unregelmäßigkeit betroffene Partie oder Erzeugung kein Bezug auf die
ökologische/biologische Produktion erfolgt, wenn dies in einem angemessenen
Verhältnis zur Bedeutung der Vorschrift, gegen die verstoßen wurde, sowie zu der Art
und den besonderen Umständen der Unregelmäßigkeit steht. Nach Unterabsatz 2
dieser Vorschrift untersagt die Kontrollbehörde oder Kontrollstelle bei Feststellung eines
schwerwiegenden Verstoßes oder eines Verstoßes mit Langzeitwirkung dem
betreffenden Unternehmer die Vermarktung von Erzeugnissen mit einem Bezug auf die
ökologische/biologische Produktion in der Kennzeichnung und Werbung für eine mit der
zuständigen Behörde des betreffenden Mitgliedstaats vereinbarte Dauer. Entgegen der
Auffassung der Antragsteller entspricht die Ordnungsverfügung des Antragsgegners den
sich aus diesen Regelungen ergebenden Voraussetzungen.
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Dabei kann dahinstehen, ob der Antragsgegner seine Ordnungsverfügung allein auf den
Unterabsatz 1 gestützt hat und hätte zulässigerweise stützen können oder ob er seine
Entscheidung in der Sache an den im Unterabsatz 2 aufgestellten Anforderungen
orientiert hat. Jedenfalls sind die Voraussetzungen beider Unterabsätze gegeben.
Angesichts dessen bedarf es auch keiner Entscheidung, ob die vom Antragsgegner
ausgesprochene Maßnahme von ihrem Schwerpunkt her als eine solche anzusehen ist,
mit der im Sinne des Unterabsatzes 1 sichergestellt werden soll, dass in der
Kennzeichnung der von dem Unternehmen der Antragsteller erzeugten tierischen
Erzeugnisse kein Bezug auf die ökologische/biologische Produktion erfolgt, oder ob die
Maßnahme im Sinne des Unterabsatzes 2 als eine Untersagung einer Vermarktung zu
bewerten ist, die sich allerdings auf eine solche Vermarktung beschränkt, bei der die
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Kennzeichnung einen Bezug auf die ökologische/biologische Produktion aufweist.
Es liegt ein Verstoß im Sinne von Art. 30 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 vor.
Dabei kommt es nicht darauf an, ob ein solcher Verstoß wie vom Antragsgegner in der
Ordnungsverfügung unter anderem auch angenommen darin begründet liegen könnte,
dass das vorliegend in Rede stehende Unternehmen der Antragsteller nicht den die
Freilandhaltung betreffenden Anforderungen aus Nr. 1 Buchstabe b des Anhangs II der
"Verordnung (EG) Nr. 589/2008 der Kommission vom 23. Juni 2008 mit
Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates
hinsichtlich der Vermarktungsnormen für Eier" (Abl. L 163 S. 6) im Folgenden:
Verordnung (EG) Nr. 589/2008 entspricht. Jedenfalls genügt das Unternehmen der
Antragsteller nicht den die Biohaltung betreffenden Anforderungen aus § 10 Abs. 4 der
"Verordnung (EG) Nr. 889/2008 der Kommission vom 5. September 2008 mit
Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des Rates über die
ökologische/biologische Produktion und die Kennzeichnung von
ökologischen/biologischen Erzeugnissen hinsichtlich der ökologischen/biologischen
Produktion, Kennzeichnung und Kontrolle" (Abl. L 250 S. 1) im Folgenden: Verordnung
(EG) Nr. 889/2008 - i. V. m. Nr. 2 des Anhangs III dieser Verordnung. Nach diesen
Regelungen muss, wenn das Unternehmen den Anforderungen einer
ökologischen/biologischen Produktion im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 834/2007
genügen soll, Legehennen eine Außenfläche von mindestens 4 m² je Tier zur
Verfügung stehen. Diese Voraussetzung erfüllt das Unternehmen der Antragsteller nicht.
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Eine hinreichend große Außenfläche für den Auslauf der Legehennen stünde für das
Unternehmen der Antragsteller nur dann zur Verfügung, wenn die von den
Antragstellern bislang als Auslauffläche vorgesehene Waldfläche auf den Grundstücken
Gemarkung X. , Flur 3, Flurstücke 125 und 165, sowie Flur 4, Flurstücke 122, 152
und 144, mit einer Größe von ca. 5 ha Berücksichtigung finden könnte. Dies scheidet
aber aus.
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Entgegen der Auffassung der Antragsteller kommt es nicht allein darauf an, ob eine
tatsächliche Nutzung dieser Waldfläche als Auslauffläche für die Legehennen
stattfinden kann. Vielmehr ist darüber hinaus - um die ökologische/biologische
Produktion verlässlich zu gewährleisten - erforderlich, dass die Möglichkeit der Nutzung
dieser Fläche zum Zwecke des Auslaufs der Legehennen auch rechtlich gesichert ist.
Daran fehlt es hier aber. Wie der Landesbetrieb Wald und Holz Nordrhein-Westfalen im
Folgenden: Landesbetrieb in seiner Ordnungsverfügung vom 26. Februar 2010
zutreffend festgestellt hat, bedarf die Nutzung der Waldfläche als Auslauf für die
Legehennen einer Waldumwandlungsgenehmigung nach § 39 Abs. 1 Satz 1 des
Landesforstgesetzes LFoG , weil damit der Wald in eine andere Nutzungsart
umgewandelt wird. Zur Begründung im Einzelnen wird auf die Ausführungen in der
genannten Ordnungsverfügung, dem Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf
vom 15. März 2010 im Verfahren 15 L 332/10 und dem Beschluss des Senats vom
heutigen Tage im Verfahren 20 B 327/10 verwiesen. Da es den Antragstellern aber an
einer solchen Genehmigung fehlt, ist die Nutzung der Waldfläche als Auslauf für die
Legehennen nicht rechtlich gesichert. Dies reicht aus, um einen Verstoß gegen § 10
Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 889/2008 i. V. m. Nr. 2 der Anhang III dieser Verordnung
anzunehmen.
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Im Weiteren steht einer Berücksichtigung der Waldfläche auch entgegen, dass der
Landesbetrieb den Antragstellern mit der Ordnungsverfügung vom 26. Februar 2010 die
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Nutzung der Waldfläche als Auslauf für die Legehennen ausdrücklich untersagt hat. Da
diese Ordnungsverfügung mit einer Anordnung der sofortigen Vollziehung verbunden
ist, konnte die von den Antragstellern erhobene Anfechtungsklage keine aufschiebende
Wirkung entfalten. Damit war es den Antragstellern in dem für die Überprüfung der
Rechtmäßigkeit maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der hier in Streit stehenden
Ordnungsverfügung des Antragsgegners nicht mehr möglich, die Waldfläche als Auslauf
für die Legehennen zu nutzen. Daran ändert nichts, dass der Landesbetrieb zugesagt
hatte, von Vollstreckungsmaßnahmen abzusehen.
Gegen das Vorliegen eines Verstoßes im Sinne von Art. 30 Abs. 1 der Verordnung (EG)
Nr. 834/2007 kann nicht mit Erfolg eingewandt werden, diese Bestimmung käme nur
dann als Ermächtigungsgrundlage in Betracht, wenn ein Verstoß unmittelbar gegen
Vorschriften aus der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 in Rede stehe. Auf diese
Rechtsgrundlage gestützt werden können jedenfalls auch solche Maßnahmen, die sich
gegen Verstöße gegen die Regelungen aus der Verordnung (EG) Nr. 889/2008 richten.
Denn diese Verordnung ist auf der Grundlage von Art. 38 der Verordnung (EG)
Nr. 834/2007 erlassen worden und enthält schon nach ihrem Titel
Durchführungsvorschriften zu dieser Verordnung.
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Der Verstoß gegen die sich aus § 10 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 889/2008 i. V. m.
Nr. 2 des Anhangs III dieser Verordnung ergebenden Anforderungen stellt sich im
Übrigen auch als schwerwiegend im Sinne des Unterabsatzes 2 von Art. 30 Abs. 1 der
Verordnung (EG) Nr. 834/2007 dar. Das Fehlen einer rechtlich gesicherten Möglichkeit
zur Nutzung einer Auslauffläche in einer Größenordnung von ca. 5 ha bedeutet nicht nur
eine geringfügige Unregelmäßigkeit. Die Haltungspraktiken und Unterbringung der
Tiere sind nach Art. 14 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 neben der Herkunft
der Tiere, der Züchtung, den Futtermitteln sowie der Krankheitsvorsorge und
tierärztlichen Behandlung wesentliche Elemente, die die ökologische/biologische
tierische Erzeugung prägen. Bei Legehennen kommt deshalb dem Vorhandensein einer
ausreichend großen Auslauffläche eine erhebliche Bedeutung zu. Den Anforderungen
an die Größe der Auslauffläche sind die Antragsteller aber in besonders gravierender
Weise nicht gerecht geworden, da die den Legehennen in ihrem Unternehmen rechtlich
gesichert zur Verfügung stehende Auslauffläche nur einen Bruchteil der Fläche
ausmacht, die nach § 10 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 889/2008 i. V. m. Nr. 2 der
Anhang III erforderlich ist.
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Die mit der Ordnungsverfügung ausgesprochene Untersagung, tierische Erzeugnisse
mit dem Hinweis auf den ökologischen Landbau zu vermarkten, steht auch in einem
angemessenen Verhältnis zur Bedeutung der Vorschrift, gegen die verstoßen wurde,
und zu der Art und den besonderen Umständen der Unregelmäßigkeit. Die Untersagung
ist geeignet, für die Zukunft sicherzustellen, dass tierische Erzeugnisse, die aus dem
Unternehmen der Antragsteller stammen und nicht den Erfordernissen aus § 10 Abs. 4
der Verordnung (EG) Nr. 889/2008 i. V. m. Nr. 2 der Anhang III entsprechend produziert
worden sind, nicht an Verbraucher gelangen, die darauf vertrauen, dass die
Erzeugnisse aus einer ökologischen/biologischen Produktion stammen. Sie ist auch
erforderlich, da keine die Antragsteller weniger belastende Möglichkeit besteht zu
verhindern, dass die in ihrem Unternehmen stammenden tierischen Erzeugnisse mit
einem Bezug auf eine ökologische/biologische Produktion auf den Markt gelangen,
ohne dass das Unternehmen den Erfordernissen aus § 10 Abs. 4 der Verordnung (EG)
Nr. 889/2008 i. V. m. Nr. 2 der Anhang III entspricht. Die Untersagung ist schließlich
auch angemessen. Dies erschließt sich schon aus den zur Einstufung des Verstoßes
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als schwerwiegend angestellten Erwägungen. Angesichts der Bedeutung der
Vorschriften über die Haltungspraktiken und Unterbringung der Tiere für die
ökologische/biologische Produktionsweise sowie unter Berücksichtigung des deutlichen
Unterschreitens des verlangten Standards der tierischen Erzeugung in dem
Unternehmen steht die vom Antragsgegner getroffene Maßnahme in einem
angemessenen Verhältnis zu den mit ihr für die Antragsteller verbundenen Nachteilen,
die allein wirtschaftlicher Natur sind.
Die von den Antragstellern mit der Beschwerdebegründung aufgeworfene Frage einer
ordnungsgemäßen Ermessensausübung durch den Antragsgegner stellt sich
unabhängig davon, ob und gegebenenfalls inwieweit durch Art. 30 Abs. 1 der
Verordnung (EG) Nr. 834/2007 überhaupt ein Ermessensspielraum eröffnet ist nicht, da
angesichts der Bedeutung der Vorschrift, gegen die die Antragsteller verstoßen, für die
ökologische/biologische tierische Erzeugung und der Gewichtigkeit des Verstoßes kein
Raum für eine andere Entscheidung als die vom Antragsgegner unter I. in der
Ordnungsverfügung getroffene verbleibt.
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Zweifel an der Rechtmäßigkeit der unter III. der Ordnungsverfügung erlassenen
Zwangsgeldandrohung haben die Antragsteller mit der Beschwerdebegründung nicht
geltend gemacht.
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Da die Antragsteller wie dargestellt mit ihrem Beschwerdevorbringen im Ergebnis
keine durchgreifenden Zweifel an der vom Verwaltungsgericht angenommenen
offensichtlichen Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom
1. März 2010 aufgezeigt haben, steht auch das aus der offensichtlichen Rechtmäßigkeit
der Ordnungsverfügung abgeleitete Überwiegen des Vollziehungsinteresses nicht in
Frage.
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Aber auch dann, wenn die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 1. März 2010
nicht als offensichtlich rechtmäßig anzusehen wäre, sondern Zweifel an deren
Rechtmäßigkeit bestünden und deshalb der Ausgang des Hauptsacheverfahrens als
offen einzustufen wäre, müsste das Interesse der Antragsteller an der Wiederherstellung
der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegenüber dem Interesse des Antragsgegners
an der sofortigen Vollziehung seiner Ordnungsverfügung zurücktreten. Denn es besteht
ein besonderes öffentliches Interesse daran, das Vertrauen der Verbraucher auf die
Einhaltung der Vorschriften über die ökologische/biologische Produktion zu schützen.
Dieses Vertrauen würde erschüttert, wenn während des Laufs des
Hauptsacheverfahrens ein Vertrieb von Produkten als aus einer
ökologischen/biologischen Produktion stammend möglich wäre, obwohl nicht völlig aus
der Luft gegriffene Zweifel daran bestehen, ob das produzierende Unternehmen den
gesetzlichen Anforderungen an eine solche Produktion, insbesondere den sich aus der
Verordnung (EG) Nr. 834/2007 ergebenden, hinreichend Rechnung trägt. Hinter diesem
besonderen öffentlichen Interesse müssen die rein wirtschaftlichen Interessen der
Antragsteller zurücktreten, auch wenn sie durchaus von Gewicht sind.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 159 Satz 1 VwGO, § 100 ZPO.
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Die Streitwertentscheidung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1, § 63 Abs. 3 Satz 1
GKG. Sie orientiert sich an der wirtschaftlichen Bedeutung der Sache für die
Antragsteller. Diese erscheint in Anbetracht der Nachteile, die für die Antragsteller nach
ihrem Vorbringen mit der Ordnungsverfügung verbunden sind, mit einem Betrag von
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50.000,- € angemessen bewertet. Mit Blick darauf, dass es sich um ein Verfahren des
einstweiligen Rechtsschutzes handelt, ist dieser Betrag zu halbieren.