Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 26.06.2008
OVG NRW: krankenschwester, gleichwertigkeit, praktische ausbildung, serbien, persönliches erscheinen, berufliche tätigkeit, anerkennung, kreis, techniker, bildungswesen
Oberverwaltungsgericht NRW, 13 A 2132/03
Datum:
26.06.2008
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
13. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
13 A 2132/03
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Minden, 7 K 3050/01
Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
Minden vom 27. März 2003 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in allen Instanzen.
Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird unter Aufhebung der Streitwertfestsetzung des
Verwaltungsgerichts für die erste und zweite Instanz auf je 10.000 EUR
festgesetzt.
G r ü n d e :
1
I.
2
Die 1964 im ehemaligen Jugoslawien geborene Klägerin hat bis 1989 in Belgrad eine
Ausbildung zur Krankenschwester absolviert. Im Januar 1989 erhielt sie dort ein
"Diplom über den Grad der Fachbildung". Darin wird bescheinigt, dass sie "in der
Medizinischen Schule den vierten Grad der Fachbildung, Beruf: Krankenschwester -
Techniker, Fach: Gesundheitswesen" erlangt habe. Nach einer weiteren Bescheinigung
von Oktober 1996 war die Klägerin vom 7. August 1989 bis zum 25. März 1995 als
Krankenschwester auf der Kardiologie-Station des Instituts für Herz- und
Blutgefäßeerkrankungen im Klinischen Zentrum in C. tätig.
3
Im Jahr 2000 beantragte die Klägerin beim Beklagten die Anerkennung der Ausbildung
nach deutschem Recht. Daraufhin teilte ihr der Beklagte mit, die Anerkennung könne
4
wegen fehlender Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes nicht ausgesprochen
werden. Diese könne nachgewiesen werden durch die erfolgreiche Ableistung eines
mindestens neunmonatigen Anerkennungspraktikums in einem hiesigen Krankenhaus
und den Erwerb hinreichender deutscher Sprachkenntnisse für den Beruf der
Krankenschwester. Die Klägerin nahm vom 21. August 2000 bis zum 22. Mai 2001 bei
der Zentralen Ausbildungsstätte für Pflegeberufe im Kreis H. an einer
Anpassungsmaßnahme in der Krankenpflege teil.
Unter dem 22. Mai 2001 erteilte der Beklagte der Klägerin die Erlaubnis zum Führen der
Berufsbezeichnung "Krankenpflegehelferin" und erläuterte mit Schreiben vom 23. Mai
2001, die Erlaubnis zur Führung der Berufsbezeichnung "Krankenschwester" habe nicht
erteilt werden können, weil das festgestellte Leistungsspektrum bei der Klägerin dafür
nicht ausreiche. Den Widerspruch der Klägerin wies die Bezirksregierung E. mit
Bescheid vom 13. November 2001 zurück.
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Wegen des weiteren Sachverhalts nimmt der Senat gem. § 130b Satz 1 VwGO, der
auch bei Beschlüssen nach § 130a VwGO anwendbar ist,
6
vgl. BVerwG, Urteil vom 25. August 1999
7
- 8 C 12.98 -, NVwZ 2000, 73 f; Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand:
September 2007, § 130a Rdn. 13; Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl., § 130a Rdn. 47; OVG
NRW, Beschlüsse vom 15. Januar 2008 - 13 A 5238/04 -, vom 13. August 2007 - 13 A
2840/04 - und vom 5. Februar 2007 - 13 A 1714/04,
8
Bezug auf den Tatbestand des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 27. März 2003 und
macht sich die Feststellungen des Verwaltungsgerichts in vollem Umfange zu Eigen.
9
Durch Urteil vom 27. März 2003, auf dessen Gründe Bezug genommen wird, hat das
Verwaltungsgericht die Klage der Klägerin auf Erteilung der Erlaubnis zum Führen der
Berufsbezeichnung "Krankenschwester" abgewiesen. Die Klägerin habe nicht den
Nachweis erbracht, dass ihr Ausbildungsstand gleichwertig mit einem im Bundesgebiet
erworbenen Ausbildungsstand einer Krankenschwester sei.
10
Mit der Berufung hat die Klägerin geltend gemacht, sie habe einen Anspruch auf
Erteilung einer Erlaubnis zum Führen der Berufsbezeichnung "Krankenschwester", weil
es sich bei der von ihr bei der Zentralen Ausbildungsstätte für Pflegeberufe im Kreis H.
absolvierten Anpassungsmaßnahme um eine solche zur Herstellung der
Gleichwertigkeit der Ausbildungen zur Krankenschwester gehandelt und sie dort
ausreichende Leistungen erbracht habe. Der Beklagte hat geltend gemacht, die Zentrale
Ausbildungsstätte für Pflegeberufe habe bei Beurteilung der Gesamtleistung der
Klägerin mit "ausreichend" nicht den Maßstab für eine Krankenschwester angelegt,
sondern einen geringeren, der den Anforderungen an eine Krankenpflegehelferin
entsprochen habe.
11
Durch Beschluss (nach § 130a VwGO) vom 21. Juli 2006 hat der Senat die Berufung der
Klägerin zurückgewiesen. Ein gleichwertiger Ausbildungsstand könne bei der Klägerin
nicht angenommen werden.
12
Mit Beschluss vom 25. Juni 2007 - 3 B 108.06 -, auf den Bezug genommen wird, hat das
Bundesverwaltungsgericht den Beschluss des Senats vom 21. Juli 2006 aufgehoben
13
und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das
Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.
In der Folge hat der Senat u.a. einen Erörterungstermin durchgeführt, nach dem die
Klägerin weitere Unterlagen übersandt hat, sowie eine Stellungnahme der Zentralstelle
für ausländisches Bildungswesen beim Sekretariat der Ständigen Konferenz der
Kultusminister der Länder, Bonn, - ZAB - eingeholt. Auf die Ausführungen der ZAB vom
13. März 2008, zu der die Klägerin nicht Stellung genommen hat, wird Bezug
genommen.
14
Die Klägerin beantragt - wie bisher - sinngemäß,
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das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu
erkennen.
16
Der Beklagte beantragt,
17
die Berufung zurückzuweisen.
18
Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird Bezug genommen auf den
Inhalt ihrer Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen auf die Gerichtsakte und
die Verwaltungsvorgänge des Beklagten.
19
II.
20
Der Senat entscheidet über die Berufung der Klägerin erneut durch Beschluss nach §
130a VwGO, weil er sie auch nach dem jetzigen Erkenntnisstand einstimmig für
unbegründet und die Durchführung einer mündlichen Verhandlung nicht für erforderlich
hält. Dem steht nicht entgegen, dass bereits eine Entscheidung nach dieser Norm durch
den Beschluss des Senats vom 21. Juli 2006 ergangen ist und dieser Beschluss durch
das Bundesverwaltungsgericht aufgehoben wurde. Eine frühere Entscheidung des
Berufungsgerichts nach § 130a VwGO schließt eine erneute Beschlussfassung nach
dieser Vorschrift nicht generell aus. Die Zurückverweisung "zur anderweitigen
Verhandlung und Entscheidung" durch das Bundesverwaltungsgericht entfaltet keine
Bindungswirkung (§ 144 Abs. 6 VwGO) in Bezug auf das weitere Verfahren durch das
Berufungsgericht.
21
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 7. April 2004 - 3 B 73.03 -, DÖV 2004, 749 und vom 12.
November 2004 - 1 B 33/04 -, NVwZ 2005, 336; Schoch/Schmidt- Aßmann/Pietzner,
VwGO, Stand: September 2007, § 144 Rdnr. 111.
22
Die Entscheidung, nach § 130a VwGO zu verfahren, liegt im - weiten - Ermessen des
Senats. Dabei sind auch die rechtliche oder tatsächliche Komplexität und die
Schwierigkeit der Rechtssache zu berücksichtigen. Eine Entscheidung nach § 130a
VwGO ist nur dann nicht angezeigt, wenn die Rechtssache außergewöhnlich große
Schwierigkeiten in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht aufweist. Zudem ist eine
mündliche Verhandlung in einem verwaltungsgerichtlichen Berufungsverfahren
regelmäßig dann nicht geboten, wenn im Wesentlichen nur Rechtsfragen zu
entscheiden sind.
23
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2004 - 6 C 28.03 -, BVerwGE 121, 211; Beschlüsse
24
vom 25. September 2003 - 4 B 68.03 -, NVwZ 2004, 108 und vom 15. Dezember 2005 -
6 B 70.05 -, juris.
Nach diesen Kriterien ist eine Entscheidung nach § 130 a Satz 1 VwGO nicht
ausgeschlossen. Die Entscheidung hängt vorrangig von einer Bewertung im
Rechtlichen ab. Ein außergewöhnlich hoher Schwierigkeitsgrad kommt der
Entscheidung nicht zu. Eine weitere Sachverhaltsaufklärung hält der Senat für seine
Überzeugungsbildung nicht für geboten. Dass durch eine mündliche Verhandlung ein
höheres Maß an Sicherheit in der Entscheidungsfindung erreicht werden kann,
25
vgl. insoweit BVerwG, Beschlüsse vom 12. März 1999 - 4 B 112.98 -, NVwZ 1999, 763,
und vom 19. Januar 2001 - 3 B 113.00 -, juris,
26
ist nicht erkennbar.
27
Die Beteiligten sind zu der Entscheidungsform nach § 130a VwGO unter Mitteilung des
voraussichtlichen Entscheidungsergebnisses gehört worden.
28
III.
29
Die Berufung der Klägerin ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf
Erteilung einer Erlaubnis zum Führen der Berufsbezeichnung "Krankenschwester" zu
Recht abgewiesen. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der entsprechenden
Erlaubnis bzw. der Erlaubnis zum Führen der Berufsbezeichnung "Gesundheits- und
Krankenpflegerin", die seit Anfang 2004 gilt.
30
Dies gilt unabhängig davon, ob bei der Beurteilung des Klagebegehrens auf die
Bestimmungen des Krankenpflegegesetzes von 1985 (BGBl. I S. 893) einschließlich der
Änderung durch Gesetz vom 27. April 1993 (BGBl. I S. 512, 523) - KrPflG 1985/93 -, die
im Zeitpunkt des Antrags der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis zum Führen der
Berufsbezeichnung "Krankenschwester" bzw. der ablehnenden Bescheide galten,
abgestellt wird, ob auch die während des gerichtlichen Verfahrens erfolgten späteren
Änderungen des Krankenpflegegesetzes 1985/1993 durch die Änderungsgesetze vom
4. Dezember 2001 - (BGBl. I S. 3320) und vom 27. April 2002 (BGBl. I S. 1467, 1474)
berücksichtigt werden oder ob angesichts der bei einer - hier ebenfalls anstehenden -
Verpflichtungsklage regelmäßig maßgebenden Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt
der gerichtlichen Entscheidung in der letzten Tatsacheninstanz das seit Anfang 2004
geltende Krankenpflegegesetz zu Grunde zu legen ist. Das wegen der Ausbildung der
Klägerin im Ausland entscheidende Kriterium, ob ein gleichwertiger Ausbildungsstand
angenommen werden kann, ist Bestandteil aller in Betracht kommender
Gesetzesfassungen, so dass insoweit eine entscheidungserhebliche
Unterschiedlichkeit nicht besteht.
31
Nach § 2 Abs. 4 Satz 2 KrPflG 1985/93 in der Ursprungsfassung konnte anderen
Personen als Deutschen im Sinne des Artikels 116 GG, Staatsangehörigen eines
anderen Mitgliedstaats der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft oder eines anderen
Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder
heimatlosen Ausländern die Erlaubnis zum Führen der Berufsbezeichnung
"Krankenschwester" erteilt werden, wenn sie außerhalb des Geltungsbereichs des
Krankenpflegegesetzes eine abgeschlossene Ausbildung erworben haben und die
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes gegeben ist. Die Gleichwertigkeit des
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Ausbildungsstandes als primäre Anerkennungsvoraussetzung einer im Ausland
abgeschlossenen Ausbildung ist grundsätzlich auch in dem seit Januar 2004 geltenden
Krankenpflegegesetz enthalten.
Die Voraussetzungen für die Erteilung der Berufsbezeichnung "Krankenschwester" sind
bei der Klägerin nicht gegeben. Es kann davon ausgegangen werden, dass die Klägerin
eine abgeschlossene Ausbildung zur Krankenschwester vorweisen kann. Die Klägerin,
der es obliegt, die Gleichwertigkeit der Ausbildung nachzuweisen,
33
vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 30. November 2004 - 8 LA 123/04 -, juris,
34
hat aber nicht den Nachweis erbracht, dass ihre in Serbien absolvierte Ausbildung den
Ausbildungsanforderungen nach deutschem Recht für die begehrte Berufsbezeichnung
entspricht.
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In Anlehnung an entsprechende Beurteilungskriterien bei den ärztlichen Heilberufen ist
auch bei den nichtärztlichen Gesundheitsberufen bei der Frage der Gleichwertigkeit des
Ausbildungsstandes objektiv auf einen Vergleich des deutschen Ausbildungsstandes
mit dem Ausbildungsstand, der sich nach Abschluss der ausländischen Ausbildung des
Bewerbers ergibt, abzustellen und insoweit dessen konkreter Ausbildungsgang
nachzuzeichnen und in eine wertende Relation zu setzen mit deutschen
Ausbildungsanforderungen, wobei vor allem die Dauer der Ausbildung, die Art und
Weise der Vermittlung der Ausbildungsgegenstände sowie die Art der
Leistungskontrolle von Bedeutung sind.
36
Die Klägerin ist - wie ihr Schriftsätze vom 14. Februar 2008 und 17. Juni 2008 erkennen
lassen - offenbar vorrangig der Ansicht, dass sie die für die Berufsbezeichnung
"Krankenschwester" erforderlichen Nachweise sowohl in praktischer als auch
theoretischer Hinsicht durch ihre Teilnahme an dem Kurs der Zentralen
Ausbildungsstätte für Pflegeberufe im Kreis H. erbracht habe. Das ist nicht der Fall. In
konsequenter Handhabung der - seinerzeit - maßgebenden Gesetzesbestimmungen
muss dies schon daraus hergeleitet werden, dass für die von der Klägerin absolvierte
Anpassungsmaßnahme bei der ZAP damals keine Gesetzesgrundlage bestand. Die
Klägerin hat die Anpassungsmaßnahme vom 21. August 2000 bis zum 22. Mai 2001
durchgeführt. Für diesen Zeitraum galt das Krankenpflegegesetz in der
Ursprungsfassung bzw. in der Änderungsfassung von 1993, in denen in § 2 Abs. 4
Sätze 1,2 nur von der "Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes" die Rede und die
Möglichkeit des Nachweises eines gleichwertigen Kenntnisstandes an deren Stelle
nicht vorgesehen war. Diese Möglichkeit wurde erst durch den am 2. Januar 2002 in
Kraft getretenen Art. 5 des das Krankenpflegegesetz ändernden Gesetzes vom 4.
Dezember 2001 geschaffen, galt also zum Zeitpunkt der von der Klägerin
durchgeführten Anpassungsmaßnahme und zum Zeitpunkt der fraglichen ablehnenden
Bescheide (noch) nicht. Es mag sein, dass die Klägerin subjektiv die
Anpassungsmaßnahme im Hinblick auf die erstrebte Bezeichnung "Krankenschwester"
angetreten hat, zumal es eine vergleichbare Anpassungsmaßnahme (auch) für
Krankenpflegehelferinnen offenbar nicht gab. Wenn sich aber im Laufe einer solchen
Anpassungsmaßnahme, durch die die Teilnehmer erst zu einem bestimmten beruflichen
Qualifikationsniveau (hier: berufliche Tätigkeit als Krankenschwester) geführt werden
sollen, herausstellt, dass die Anforderungen von einem Teilnehmer nicht erfüllt werden
(können) und das Ziel der Anpassungsmaßnahme nicht erreicht wird, bleibt nur die
Zuordnung zu einer niedrigeren Berufsqualifikation und kann bzw. muss die im Falle
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einer Ausbildung im Ausland notwendige Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes
nach anderen Kriterien beurteilt werden. Einer im Wege des Entgegenkommens
angebotenen, aber nicht auf einer Gesetzesbasis beruhenden beruflichen Maßnahme
kann in einem solchen Falle generell keine anspruchsbegründende Wirkung auf
Zuerkennung der höheren Qualifikation beigemessen werden. Anhaltspunkte für eine
willkürliche Schlechterbehandlung der Klägerin durch die ZAP sind nicht erkennbar und
auch von der Klägerin nicht verifizierbar dargelegt worden. Ihr Vorbringen, alle
Kursteilnehmer, die gemeinsam mit ihr an der Anpassungsmaßnahme teilgenommen
hätten, seien im Hinblick auf die Gleichwertigkeit der ausländischen
Krankenschwesterausbildung geschult, geprüft und beurteilt worden, ist insoweit nicht
ausreichend. Dass die von der Klägerin durchgeführte Anpassungsmaßnahme im
Materiellen nicht den Anspruch auf die Bezeichnung "Krankenschwester" zu begründen
vermag, hat der Senat bereits im Beschluss vom 21. Juli 2006 wie folgt ausgeführt:
Es begegnet keinen Bedenken, dass sich die Beklagte als für die Erteilung der
begehrten Erlaubnis zuständige Behörde im Rahmen der Ermessensentscheidung nach
§ 2 Abs. 4 Satz 2KrPflG 1985/93 und der Gleichwertigkeits-Beurteilung des
Sachverstands der Zentralen Ausbildungsstätte für Pflegeberufe im Kreis H. gGmbH -
ZAP - (heutige Bezeichnung: Zentrale Akademie für Berufe im Gesundheitswesen
gGmbH - ZAB -) bedient und sich bei der Entscheidung über die Erlaubniserteilung an
deren Empfehlung orientiert hat. § 24 VwVfG NRW verpflichtet die Behörde zur
Ermittlung des für ihre Entscheidung maßgeblichen Sachverhalts von Amts wegen. Dies
schließt bei Fehlen der für die zu treffende Entscheidung erforderlichen Fachkenntnisse
die Hinzuziehung entsprechend sachverständiger Personen und die Verwertung der
Erkenntnisse sachverständiger Gremien oder Personen zu der maßgebenden
materiellen Frage ein.
38
Vgl. Kopp/ Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl., § 24 Rdnrn. 27 ff.; Ziekow, VwVfG, § 24 Rdnrn. 6,
13.
39
Dies gilt umso mehr, wenn es sich wie bei der ZAP/ZAB um eine regional zentrale
Ausbildungsstätte mit der Aufgabenstellung einer qualifizierten Aus-, Fort- und
Weiterbildung in Berufen des Gesundheitswesens handelt, weil auf diese Weise eine
entsprechende sachverständige Wertung zu erwarten ist, die der für die Erteilung einer
Erlaubnis zuständigen Behörde eine sachangemessene Entscheidung ermöglicht.
Mangels eigenen Sachverstands der Erlaubnisbehörde muss, wenn es um die Frage
der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes nach einer Ausbildung außerhalb der EU
geht, der eingeschalteten sachverständigen Stelle - hier der ZAP -, konsequenterweise
auch die für die Beurteilung der Gleichwertigkeit erforderliche Maßstabsbildung
zuerkannt werden und obliegen, weil anderenfalls eine objektiv sachangemessene
Entscheidung der Erlaubnisbehörde nicht zu erwarten ist. Dass hier die
Bewertungsmaßstäbe der ZAP von sachfremden Kriterien bestimmt sind, ist nicht
ersichtlich.
40
Das Verwaltungsgericht hat zutreffend dargelegt, dass ein die Erteilung der Erlaubnis
zum Führen der Berufsbezeichnung "Krankenschwester" gleichwertiger
Ausbildungsstand bei der Klägerin nicht angenommen werden kann. Die Leistungen der
Klägerin - die bereits im Oktober 1999 eine Anpassungsmaßnahme für
Krankenschwestern begonnen, diese aber wegen fehlender deutscher
Sprachkenntnisse abgebrochen hatte - während der Anpassungsmaßnahme von
August/September 2000 bis Mai 2001 wurden von der ZAP als nicht ausreichend für die
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Erteilung der Erlaubnis zum Führen der Bezeichnung "Krankenschwester" bewertet und
nur in Bezug auf die Fähigkeiten einer Krankenpflegehelferin als ausreichend
angesehen. Dies hat die ZAP in Schreiben vom 9. Mai 2001 und 21. Mai 2001 an die
Bevollmächtigten der Klägerin bzw. an den Beklagten, u. a. unter Bezugnahme auf
einen Konferenzbeschluss der Krankenpflegeschule ebenso eindeutig ausgeführt wie,
dass sich die Benotungen der Klägerin in dem Beurteilungsbogen der ZAP "zum
Anerkennungspraktikum zur Krankenschwester/Krankenpfleger 2000/2001" auf die
Leistungen und das Anforderungsprofil einer Krankenpflegehelferin beziehen.
Maßgebend dafür waren u. a. nach wie vor erhebliche Kenntnismängel der deutschen
Sprache in Wort und Schrift bei der Klägerin, die nach den Ausführungen der ZAP auch
mehrfach Gegenstand von Gesprächen während deren klinischen Praktikums im St. F. -
Hospital H. waren. Hinreichende Kenntnisse der deutschen Sprache, insbesondere
auch der einschlägigen Fachbegriffe, sind aber gerade bei einer Krankenschwester im
Interesse der ordnungsgemäßen Versorgung der Patienten unverzichtbar.
Dass die Einschätzung der Fähigkeiten der Klägerin durch die ZAP sachlich nicht
gerechtfertigt war/ist, ist nicht erkennbar. Die formale Notenbewertung auf einem
"Beurteilungsbogen zum Anerkennungspraktikum zur
Krankenschwester/Krankenpfleger 2000/2001" ist angesichts der materiell-fachlichen
Erklärungen der ZAP im Übrigen nicht entscheidend und erklärt sich vor dem
Hintergrund, dass es unterschiedliche Beurteilungsbogen zu Anerkennungspraktika für
Krankenschwestern einerseits und für Krankenpflegehelferinnen andererseits nicht gab
und dass bei der Beurteilung außerhalb der EU absolvierter Ausbildungen im
Gesundheitsbereich ein einheitliches Beurteilungsformular verwandt wurde. Angesichts
der materiellen Äußerungen der ZAP zur Qualifikation der Klägerin ergibt sich auch
nichts anderes daraus, dass die Klägerin Klausuren geschrieben und damit offenbar
einen schriftlichen Prüfungsteil absolviert hat, der nach § 2 Abs. 1 KrPflAPrV - anders
als bei einer Ausbildung in der Krankenpflegehilfe - nur bei einer Ausbildung in der
Krankenpflege und in der Kinderkrankenpflege vorgesehen war/ist. Da die Klägerin die
Erteilung der Erlaubnis zum Führen der Bezeichnung "Krankenschwester" beantragt
hatte, ist es im Grundsatz gerechtfertigt, die Anforderungen bei der Beurteilung der
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes an den für diese Berufsgruppe einschlägigen
Prüfungsmaßstäben zu orientieren. Dies schließt konsequenterweise ein, die
Fähigkeiten eines Bewerbers als diesem Maßstab nicht entsprechend einzustufen und
ihm ein geringeres Qualifikationsniveau zu attestieren, das ihm - weil ansonsten ein
Tätigwerden im Bereich der Gesundheitsberufe gar nicht möglich wäre - eine Tätigkeit
in einer Position mit einem geringeren Anforderungsprofil ermöglicht. Zudem belief sich
die Ausbildungszeit für Krankenpflegehelferinnen lediglich auf ein Jahr (§ 10 Abs. 1
KrPflG 1985/93) mit der nachvollziehbaren Schlussfolgerung, einer "anderen Person" im
Sinne des § 2 Abs. 4 KrPflG 1985/93 eine entsprechende einjährige Ausbildung
zuzumuten und auf die Durchführung einer neunmonatige Anpassungsmaßnahme "zur
Krankenpflegehelferin" zu verzichten, was ebenfalls das Nichtvorhandensein
besonderer Beurteilungsbogen zum Anerkennungspraktikum zur
"Krankenpflegehelferin" erklärt.
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Daran hält der Senat fest. Die Auffassung, dass die Teilnahme der Klägerin an der
Anpassungsmaßnahme der Zentralen Ausbildungsstätte für Pflegeberufe im Kreis H.
nicht die Annahme der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes rechtfertigt, scheint im
Übrigen auch der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Juni 2007 zu
Grunde zu liegen. Die Zurückverweisung der Sache zur erneuten Verhandlung und
Entscheidung an das Berufungsgericht ist nur erklärlich vor dem Hintergrund, dass die
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Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes nicht bejaht werden konnte - also auch nicht
im Hinblick auf die Teilnahme der Klägerin an der vorbezeichneten
Anpassungsmaßnahme. Wenn das Bundesverwaltungsgericht die Gleichwertigkeit des
Ausbildungsstandes insoweit bejaht hätte, hätte es in der Sache entscheiden können
und wäre eine Zurückverweisung wohl nicht in Betracht gekommen.
Die von der Klägerin im Verlaufe des Verfahrens vorgelegten Unterlagen lassen auch
im Übrigen den Schluss auf eine Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes nicht zu.
Dabei sieht sich der Senat vorweg zu folgender Bemerkung veranlasst:
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Zwar wurde die Klägerin in der Vergangenheit durch den Beklagten nicht ausdrücklich
zur Vorlage konkreter Unterlagen aufgefordert. Es ist jedoch selbstverständlich und liegt
auf der Hand, dass von dem jeweiligen Antragsteller alle für die Beurteilung eines
Begehrens auf Anerkennung einer Ausbildung im Ausland notwendigen eigenen
Unterlagen (Zeugnisse, Urkunden, Diplome usw.) beigebracht werden müssen. Dieser
selbstverständlichen Verpflichtung ist die Klägerin in der Vergangenheit nur
zurückhaltend nachgekommen. Ausbildungszeugnisse und andere Unterlagen wurden
in dem seit dem Jahre 2000 laufenden Verwaltungs- und Gerichtsverfahren zunächst
von ihr nicht vorgelegt, was der Nachweis- und Beibringungspflicht nicht entsprach. Die
Klägerin hat auch nicht angegeben, welche zusätzlichen Anstrengungen sie
unternommen hatte, um weitere Ausbildungsunterlagen aus ihrer Heimat zu bekommen.
Dementsprechend waren bis Anfang 2008 alle Beteiligten in den Verwaltungs- und
Gerichtsverfahren - die beteiligten Gerichte eingeschlossen - davon ausgegangen, dass
der Klägerin weitere Unterlagen nicht zur Verfügung standen und auch nicht zugänglich
waren. Erst im Februar 2008 wurden von der Klägerin weitere Bescheinigungen und
Zeugnisse übersandt. Deren frühere Übersendung hätte eine breitere
Entscheidungsbasis und vermutlich eine deutliche zeitliche Verkürzung des Verfahrens
bewirken können. Auch hat die Klägerin die Chance, in einem gerichtlichen
Erörterungstermin Anfang 2008, zu dem ihr persönliches Erscheinen angeordnet
worden war, ihre Ausbildung in Serbien weiter darzulegen und zu erläutern, nicht
wahrgenommen und wegen behaupteter, aber auch im Nachhinein nicht glaubhaft
gemachter gesundheitlicher Beeinträchtigungen die Teilnahme an dem Termin
kurzfristig abgesagt.
45
Das von der Klägerin zunächst vorgelegte Diplom für den "Beruf: Krankenschwester-
Techniker" vom 20. Januar 1989 ist hinsichtlich der Gleichwertigkeit des
Ausbildungsstandes ohne Aussagewert, weil darin Angaben zur Ausbildungsdauer und
zur Ausbildungsintensität nicht enthalten sind und daher ein formaler und materieller
Vergleich mit einer nach der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für die Berufe in der
Krankenpflege - KrPflAPrV - von Oktober 1985 (BGBl. I S. 1973) absolvierten
Ausbildung, insbesondere hinsichtlich der darin normierten Zeitkontingente für den
theoretischen und praktischen Unterricht und für die praktische Ausbildung, nicht
möglich ist. Die von der Klägerin erst im Februar 2008 vorgelegten Bescheinigungen
und Zeugnisse der Mittelschule wurden - in Anlehnung an die Ausführungen des
Bundesverwaltungsgerichts im Beschluss vom 25. Juni 2007 - einer Bewertung durch
die Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen beim Sekretariat der Ständigen
Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland, Bonn, -
ZAB - unterzogen. In diesem Zusammenhang weist der Senat darauf hin, dass die
Einschaltung der ZAB bisher nicht angezeigt erschien und unterblieben ist, weil - wie
dem Senat aus anderen vergleichbaren Verfahren bekannt war/ist - die Stellungnahmen
der ZAB sich grundsätzlich auf eine nominale und formale Vergleichbarkeit der
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ausländischen Ausbildung mit einer Ausbildung in Deutschland in der Weise beziehen,
ob - vorwiegend im Hochschulbereich - eine Ausbildung vergleichbarer Dauer und
vergleichbaren Umfangs nachgewiesen ist, die ZAB aber, wie sie selbst betont, wegen
ihrer Tätigkeit als Einrichtung innerhalb der Kultusverwaltung und wegen ihres
fehlenden Sachverstands bei gesundheitsrelevanten Fragen keine Aussagen zur
materiellen Gleichwertigkeit eines heilberuflichen Ausbildungsstandes tätigen kann/will.
Dies galt/gilt auch für dieses Verfahren und ist entsprechend artikuliert worden. Aus der
mit Schriftsatz des Beklagten vom 2. November 2007 übersandten Anlage eines
Protokolls des Ministeriums für Gesundheit, Soziales, Frauen und Familie des Landes
Nordrhein-Westfalen vom 6. Februar 2003 über eine Arbeitsbesprechung am 28. Januar
2003 zum Thema der 'Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes im Rahmen der
Durchführung der Berufsgesetze der bundesrechtlich geregelten nichtärztlichen
Heilberufe' ergibt sich nämlich (zu TOP 3), dass "die ZAB die Dienstleistung zum
31.12.2002 eingestellt habe und deshalb von den unteren Gesundheitsbehörden nicht
mehr befragt werden könne". Dass diese Prämisse in Bezug auf etwaige gerichtliche
Anfragen nicht gegolten hätte, ist nicht erkennbar. Im Übrigen werden die Bewertungen
der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen teilweise nicht als sog. antizipierte
Sachverständigengutachten angesehen und wird ihnen keine bindende Wirkung für das
Gericht zuerkannt.
Vgl. Nds. OVG, a. a. O.
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Nach der Stellungnahme der ZAB vom 13. März 2008 ist die Annahme der
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes bei der Klägerin nach ihrer
Krankenschwester-Ausbildung in Jugoslawien/Serbien nicht gerechtfertigt. Nach der
Stellungnahme, zu deren Ergebnissen und Folgerungen sich die Klägerin nicht
geäußert hat, hat die Klägerin zwar von 1979 bis 1983 eine Erstausbildung als
Zahntechnikerin absolviert, die weitere/anschließende Ausbildung kann sie aber nicht
mit einem einer entsprechenden Krankenschwester-Ausbildung in Deutschland
vergleichbaren Standard belegen. Nach den Ausführungen der ZAB, an deren
Richtigkeit der Senat keine Zweifel hat, wurden die Zeugnisse für die erste und zweite
Klasse für die Krankenschwester-Ausbildung in Serbien nicht vorgelegt, wurden die
Klassen drei und vier durch Externenprüfungen abgeschlossen und handelt es sich
insgesamt um eine Qualifizierung im Rahmen der Erwachsenenbildung, also
offensichtlich um eine Ausbildung, die - da nach Auskunft der ZAB Präsenzschulbesuch
im Vollzeitunterricht bei einer Umschulung bzw. Zweitausbildung sowie bei einer
Erstausbildung nach Überschreiten des Pflichtschulalters nicht mehr möglich ist -
berufsbegleitend neben der üblichen Arbeitstätigkeit erfolgt ist. Da ein für die
Anerkennung einer Ausbildung im Ausland gleichwertiger Ausbildungsstand allgemein
nur angenommen werden kann, wenn eine einer entsprechenden Ausbildung in
Deutschland in etwa adäquate und auf vergleichbaren staatlichen Regelungen
beruhende Ausbildung gegeben ist, kommt daher eine Anerkennung der
Krankenschwester-Ausbildung der Klägerin in Serbien schon aus formalen Gründen,
aber auch nach materiellen Vorgaben, nicht in Betracht. Eine nebenberuflich absolvierte
Ausbildung ist keine Ausbildung in Vollzeitform, von der §§ 4 ff KrPflG 1985/93 und die
Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für die Berufe in der Krankenpflege vom 16.
Oktober 1985 (BGBl. I S. 1973) ausgehen. Nach § 1 der Ausbildungs-Verordnung betrug
die Ausbildungszeit in der Krankenpflege drei Jahre und umfasste Zeitkontingente von
1600 Stunden für den theoretischen und praktischen Unterricht und von 3.000 Stunden
für die praktische Ausbildung. Der Stellungnahme der ZAB und damit den vorgelegten
Zeugnissen der Klägerin ist nicht zu entnehmen, dass diese Stundenzahlen bei der von
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der Klägerin berufsbegleitend absolvierten Krankenschwester-Ausbildung in Serbien
auch nur annähernd erreicht wurden. Zudem ist auch nicht erkennbar, dass die
Ausbildungsinhalte und -ziele sich nach einem der deutschen Ausbildung
vergleichbaren Standard und Niveau vollzogen haben, zumal normative Vorgaben für
die Krankenschwester-Ausbildung im Rahmen der Erwachsenenbildung in Serbien
nicht vorliegen und daher die Lerninhalte und Ausbildungsvorgaben, an Hand derer ein
Vergleich mit deutschen Anforderungen möglich sein könnte, nicht bekannt sind. Dass
den bei der Klägerin in Serbien durchgeführten Externenprüfungen die selbe Qualität
beigemessen werden muss wie den nach der o. a. Ausbildungs- und
Prüfungsverordnung vorgesehenen Prüfungen, ist der Stellungnahme der ZAB
gleichfalls nicht zu entnehmen.
Die Einschätzung einer fehlenden Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes bei einer
Krankenschwester-Ausbildung in Serbien rechtfertigt sich auch unter Berücksichtigung
von Stellungnahmen sachverständiger Gremien zur Bewertung entsprechender
Ausbildungen im Ausland, die u. a. wegen der personellen Besetzung mit Fachleuten
mit Erfahrungen auf diesem Gebiet - auch wenn sie nicht als antizipierte
Sachverständigen-Gutachten angesehen werden - als Bündelung und
Zusammenfassung des in diesem Bereich vorhandenen Sachverstands gewertet
werden können und denen der Senat daher mangels eigener Kenntnisse der
Ausbildungsgegebenheiten vor Ort einen hohen Aussagewert beimisst.
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Vgl. insoweit auch Hamb. VG, Urteil vom 16. Mai 2006 - 10 K 4943/04 -, n.r., juris.
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In den Akten befindet sich, wenn auch erst mit Schriftsatz des Beklagten vom 2.
November 2007 vorgelegt, eine Stellungnahme der ZAB von 1983 zu "nichtärztlichen
Heilberufen" für "Serbien ab 1975" und zu einer Ausbildung als Krankenschwester-
Techniker. Danach entsprach die Ausbildung im theoretischen Bereich der deutschen
Krankenpflegeausbildung und war die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes im
praktischen Bereich aufgrund einer mindestens dreimonatigen Krankenhaustätigkeit zu
prüfen. Dem kann nur die Aussage beigemessen werden, dass die Annahme einer
unmittelbaren Gleichwertigkeit der Ausbildung in Serbien insgesamt nicht gerechtfertigt
war. Diese Einschätzung einer fehlenden Gleichwertigkeit im praktischen Bereich hat
die ZAB in einer in den Akten ebenfalls enthaltenen Stellungnahme vom 30. Dezember
1993, die somit auch den Ausbildungszeitraum der Klägerin erfasst, ausdrücklich
bestätigt. Diese Stellungnahme wurde dem Berufungsgericht von dem für
Gleichwertigkeitsfragen bei nichtakademischen Gesundheitsberufen zuständigen
Obmann der entsprechenden Arbeitsgruppe der Landesgesundheitsministerien
zugeleitet und den Beteiligten in dem gerichtlichen Erörterungstermin am 17. Januar
2008 ausgehändigt. Wie des Weiteren einem vorgelegten Vermerk des
Gesundheitsministeriums Nordrhein- Westfalen vom 6. Februar 2003 zu entnehmen ist,
hat auch die auf Bundesebene tätige ständige ministerielle Arbeitsgruppe "Berufe des
Gesundheitswesens" unter Berücksichtigung eines Berichts der Arbeitsgemeinschaft
der (medizinischen) Landesprüfungsämter im April 2002 und November 2002 die
Annahme der Gleichwertigkeit einer der Ausbildung der Klägerin entsprechenden
Ausbildung nicht empfohlen. Die Arbeitsgruppe hat dabei ausdrücklich erwähnt, dass
sie "bei den südosteuropäischen Ländern auch bei formaler Gleichwertigkeit bei den
ehemaligen Teilstaaten der Republik Jugoslawien die Grundlage für die Bestätigung
einer Gleichwertigkeit nicht als gegeben ansieht". Dementsprechend muss dies auch
gelten in Bezug auf die von der Klägerin in Serbien absolvierte Krankenschwester-
Ausbildung. Die Ausbildung der Klägerin ist auch nicht in eine sog. Positivliste, nach der
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die darin aufgeführten Ausbildungen im Ausland unmittelbar anerkannt werden konnten,
aufgenommen worden. Die ZAB hat in ihrer Stellungnahme vom 13. März 2008
gegenüber dem Berufungsgericht ebenfalls darauf verwiesen, dass nach ihrer Kenntnis
die Arbeitsgruppe "Berufe des Gesundheitswesens" im April 2003 bei der Qualifikation
einer serbischen medizinischen Schwester-Techniker keine objektive Gleichwertigkeit
mit der deutschen Krankenschwester festgestellt habe. Da anderslautende, für die
Klägerin eindeutig positive Stellungnahmen und Erkenntnisse dem Gericht nicht zur
Verfügung stehen, kann deshalb hinsichtlich ihrer Krankenschwester-Ausbildung in
Serbien eine Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes nicht festgestellt werden.
Vor dem dargelegten Hintergrund und weil die vorliegenden Erkenntnisse und
Auskünfte hinreichend sind für die richterliche Überzeugungsbildung hält der Senat
weitere Aufklärungsmaßnahmen zur Ermittlung des Ausbildungsstandes der Klägerin
nach ihrer Krankenschwester-Ausbildung in Serbien, etwa die vom
Bundesverwaltungsgericht angeführte Anfrage bei der Ausbildungsstelle in Belgrad,
nicht für geboten. Dabei kann angesichts der Beibringungspflicht eines Antragstellers für
die maßgebenden Unterlagen dahinstehen, ob im Rahmen des
Amtsermittlungsgrundsatzes eine solche Anfrage bei einer ausländischen
Ausbildungsstelle zwingend ist, wenn - wie hier - ein Kläger seiner Mitwirkungspflicht
nur zurückhaltend nachkommt, oder ob eine solche Anfrage nach dem Gedanken des §
1 Abs. 1 Satz 2 KrPflG 1985/93 in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 4.
Dezember 2001 bzw. des § 2 Abs. 3 Satz 2 KrPflG vom 16. Juli 2003 entbehrlich ist,
wenn die Prüfung der Gleichwertigkeit eines Ausbildungsstandes einen zeitlich oder
sachlich ungemessenen Aufwand erfordert. Es kann auch davon ausgegangen werden,
dass eine Anfrage bei der Ausbildungsstelle der Klägerin in Belgrad nicht zusätzliche
Erkenntnisse erbringen wird, die zwingend eine Änderung der unter Auswertung der von
der Klägerin beigebrachten Zeugnisse erfolgten Bewertung durch die ZAB bewirken.
Zudem hat sich die Klägerin weder zu der Bewertung durch die ZAB und der
Auswertung der vorgelegten Zeugnisse noch zu der gerichtlichen Mitteilung vom 22.
Februar 2008 geäußert, es sei davon auszugehen, dass nach der Antwort der
Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen die vom Bundesverwaltungsgericht
angedeutete Möglichkeit einer Anfrage bei der Ausbildungsstelle der Klägerin in
Belgrad nicht mehr relevant sei. Dies kann in Verbindung mit ihrem hauptsächlichen
Vorbringen, bereits durch die Teilnahme an dem Kurs bei der Zentralen
Ausbildungsstätte in H. den Nachweis eines gleichwertigen Ausbildungsstandes
erbracht zu haben, dahin gewertet werden, dass nach Durchführung eines gerichtlichen
Erörterungstermins und der Bewertung der von ihr vorgelegten Zeugnisse durch die
ZAB offenbar auch bei der Klägerin nicht (mehr) die Notwendigkeit weiterer
Aufklärungsmaßnahmen in Belgrad gesehen wird.
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Im Beschluss des Senats vom 21. Juli 2006 wurde bereits ausgeführt, dass maßgebend
für die bisherige Entscheidung des Beklagten, der Klägerin die Anerkennung der
Berufsbezeichnung "Krankenschwester" zu verweigern und ihr (nur) die Bezeichnung
"Krankenpflegehelferin" zuzugestehen, u. a. nach wie vor erhebliche Kenntnismängel
der deutschen Sprache in Wort und Schrift bei ihr waren, im Interesse der
ordnungsgemäßen Versorgung der Patienten aber hinreichende Kenntnisse der
deutschen Sprache, insbesondere auch der einschlägigen Fachbegriffe, gerade bei
einer Krankenschwester unverzichtbar sind. Dem entspricht auch die für das frühere
Recht geltende landesrechtliche Erlasslage (vgl. Runderlass d. -früheren - Ministeriums
für Frauen, Jugend, Familie und Gesundheit vom 11. April 2002: Richtlinie zur
Überprüfung der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes Drittstaatenangehöriger im
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Rahmen der Durchführung der Berufsgesetze der bundesrechtlich geregelten
nichtärztlichen Gesundheitsfachberufe) bzw. die derzeitige Gesetzeslage. Der nunmehr
einschlägige § 2 Abs. 1 KrPflG 2003 wurde nämlich durch Art. 34 Nr. 2 des am 7.
Dezember 2007 in Kraft getretenen 'Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie 2005/36/EG
des Europäischen Parlaments und des Rates über die Anerkennung von
Berufsqualifikationen der Heilberufe' (BGBl. I S. 2686, 2750, 2764) in der Weise
geändert, dass die Erteilung der Erlaubnis für die Berufsbezeichnung "Gesundheits- und
Krankenpflegerin" die für die Ausübung der Berufstätigkeit erforderlichen Kenntnisse der
deutschen Sprache voraussetzt (§ 2 Abs. 1 Nr. 4 KrPflG 2003). Da es - wie dargelegt -
an den materiellen Anspruchsvoraussetzungen für die von der Klägerin erstrebte
Bezeichnung "Krankenschwester" fehlt, bedarf es keiner weiteren Ausführungen dazu,
ob und ggf. wie sich diese die Anforderungen für die Bezeichnung verschärfende
Rechtsänderung auf das Klagebegehren auswirkt. Ob insoweit, wie die Klägerin in
Bezug auf die Mitteilung der Zentralen Ausbildungsstätte für Pflegeberufe im Kreis H.
über fehlende berufsbezogene Sprachkenntnisse der Klägerin geltend gemacht hat, der
Besuch allgemeiner Sprachkurse bei der Volkshochschule ausreichend sein kann, um
die notwendigen berufsspezifischen Sprachkenntnisse zu erlangen, kann deshalb
ebenfalls dahinstehen.
Europarechtliche Bestimmungen, die auch von der Klägerin nicht bezeichnet wurden,
sind für das Klagebegehren nicht relevant, zumal Serbien kein Mitgliedsstaat der
Europäischen Union ist.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.
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Die Revision ist nicht zugelassen worden, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.
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Die Streitwertfestsetzung und -änderung beruht auf §§ 13 Abs. 1 Satz 1, 14 Abs. 1, 25
Abs. 2 Satz 2 GKG a. F., § 72 Nr. 1 GKG n. F. und entspricht dem vom Senat
üblicherweise angesetzten Wert für Verfahren bezüglich des Führens der Bezeichnung
"Krankenschwester".
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