Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 09.11.2006

OVG NRW: verteilung der sitze, vollversammlung, industrie, zugang, juristische person, betroffene person, unternehmen, verwaltungsverfahren, akteneinsicht, informationsanspruch

Oberverwaltungsgericht NRW, 8 A 1679/04

Datum:

09.11.2006

Gericht:

Oberverwaltungsgericht NRW

Spruchkörper:

8. Senat

Entscheidungsart:

Urteil

Aktenzeichen:

8 A 1679/04

Vorinstanz:

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 3 K 2/03

Tenor:

Die Berufung der Beklagten gegen das auf die mündliche Verhandlung

vom 10. Februar 2004 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts

Düsseldorf wird mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass der

erstinstanzliche Tenor wie folgt neu gefasst wird:

Es wird festgestellt, dass die Beklagte verpflichtet gewesen ist, dem

Kläger entsprechend seinem Antrag vom 16. Juli 2002 Zugang zu

gewähren

a) zu der Matrix, die für sämtliche Wahlgruppen und Wahlbezirke den

Anteil an der bezirklichen Wirtschaftskraft angibt,

b) zu der zur Matrix gehörenden Liste mit der Zuordnung der

kammerzugehörigen Unternehmen nach dem NACE-Code zu den

einzelnen Wahlgruppen,

c) zu den internen Vermerken zu Überlegungen zur Einrichtung neuer

Wahlgruppen im Zuge der Änderung der Wahlordnung

d) zu den Berechnungsschemata zur Verteilung der Sitze auf die

Wahlgruppen,

e) zu der Niederschrift der Sitzung der Vollversammlung vom 5.

Dezember 2000, in der die Wahlordnung verabschiedet worden ist,

f) zu dem Auszug der Niederschrift der Sitzung des Präsidiums vom 9.

November 2000, in der die Verabschiedung der Wahlordnung

vorbereitet worden ist,

g) zu der mit "Ergebnis der Wahl 2001 zur Vollversammlung der

Kammer" überschriebenen Anlage der Ergebnisniederschrift der 3.

Sitzung des Wahlausschusses am 22. Oktober 2001.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte

kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des

beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der

Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Kläger ist Geschäftsführer der N. GmbH, die Mitglied der Beklagten ist. Bei der Wahl

zur Vollversammlung der Beklagten im Jahre 2001 wurde er als ordentliches Mitglied in

die Vollversammlung gewählt.

Im November 2001 bat der Kläger im Namen der N. GmbH u.a. um Informationen zu der

durchgeführten Wahl und um Vorlage im Einzelnen bezeichneter Unterlagen. Nachdem

die Beklagte dies im Wesentlichen abgelehnt hatte, erhob die N. GmbH, vertreten durch

den Kläger als ihren Geschäftsführer, am 16. Januar 2002 Klage (VG Düsseldorf - 3 K

335/02 -), mit der sie zum einen die Verurteilung der Beklagten zur Auskunftserteilung

über die Anzahl der Wählerstimmen insgesamt, die Anzahl der abgegebenen Stimmen

insgesamt, die Wahlbeteiligung in Prozenten, die Aufgliederung der vorgenannten

Daten nach Wahlgruppen und die Anzahl der Stimmen pro Kandidat in absoluten

Zahlen und in Prozenten bezogen auf die jeweilige Gruppe sowie zum anderen die

Verpflichtung der Vollversammlung der Beklagten begehrte, die Wahl zur

Vollversammlung im Jahr 2001 für ungültig zu erklären und insoweit eine

Wiederholungswahl anzuordnen.

In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 7. Mai 2002 wies der

zum Einzelrichter bestellte Berichterstatter der Kammer daraufhin, dass das Vorliegen

eines Informationszugangsanspruchs nach dem Informationsfreiheitsgesetz NRW

fraglich sei, da die N. GmbH keine natürliche Person sei.

Mit Urteil vom 7. Mai 2002 - 3 K 335/02 - wies das Verwaltungsgericht Düsseldorf die

Klage der N. GmbH im vollen Umfang ab.

Auf eine Anfrage des Klägers teilte die Landesbeauftragte für Datenschutz NRW unter

dem 24. Juni 2002 diesem mit, sie habe sein Anliegen gegenüber der Beklagten

aufgegriffen und empfohlen, ihm den beantragten Informationszugang zu den

Wahlunterlagen zu gewähren.

Mit Schreiben vom 16. Juli 2002 beantragte der Kläger bei der Beklagten unter Hinweis

auf das Informationsfreiheitsgesetz NRW "als Privatperson und Mitglied der

Vollversammlung", ihm Zugang zu den Wahlunterlagen zu ermöglichen, aus denen

die Kriterien für die Einteilung der Wahlgruppen für die Wahl zur Vollversammlung im

Jahre 2001 zu entnehmen seien und

die Anzahl der Wahlberechtigten pro Wahlgruppe, die Anzahl der abgegebenen

Stimmen und die Auszählungsergebnisse der Stimmzettel hervorgingen.

In Beantwortung dieses Antrags verwies die Beklagte unter dem 5. August 2002 darauf,

dass sie es aus verfahrensökonomischen Gründen für sinnvoll erachte, den Antrag erst

dann weiter zu verfolgen, wenn das gerichtliche Verfahren der N. GmbH abgeschlossen

sei.

Am 12. August 2002 bat der Kläger um Bescheidung seines Antrags unabhängig vom

Ausgang des beim Verwaltungsgericht anhängigen Verfahrens. Unter dem 3. Oktober

2002 erinnerte der Kläger an sein Bescheidungsbegehren.

Mit Schreiben vom 2. Oktober 2002 teilte die Landesbeauftragte für Datenschutz NRW

dem Kläger mit, dass sie das Verhalten der Beklagten, dem Kläger den beantragten

Informationszugang zu den Wahlunterlagen nicht zu gewähren, beanstandet habe, da

die von der Beklagten für die Verweigerung des Informationszugangs genannten

Gründe nicht eingriffen.

Auf Antrag der N. GmbH ließ das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-

Westfalen mit Beschluss vom 21. November 2002 - 8 A 2398/02 - die Berufung gegen

das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 7. Mai 2002 - 3 K 335/02 - zu.

Am 2. Januar 2003 hat der Kläger (Untätigkeits-)Klage erhoben, mit der er sein

Begehren auf Informationszugang weiterverfolgt.

In dem Berufungsverfahren der N. GmbH - 8 A 2398/02 - (OVG NRW) legte die Beklagte

u.a. die Sitzungsprotokolle des Wahlausschusses, die Wahlniederschrift und die die

Wahlanfechtung betreffenden Verwaltungsvorgänge vor.

In der am 12. März 2003 in dieser Sache durchgeführten mündlichen Verhandlung vor

dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen bot der Vorsitzende des

Senats dem Kläger an, in die in dem Verfahren vorliegenden Beiakten Einsicht zu

nehmen. Da dies mit dem Hinweis verbunden war, dass diese irrelevant seien, und der

Kläger den weiteren Verlauf der mündlichen Verhandlung nicht verzögern wollte, nahm

der Kläger von einer Einsichtnahme Abstand.

Mit Urteil vom 12. März 2003 - 8 A 2398/02 - stellte das Oberverwaltungsgericht für das

Land Nordrhein-Westfalen wegen übereinstimmender Erledigungserklärungen das

Berufungsverfahren der N. GmbH ein, soweit diese einen Auskunftsanspruch begehrt

hatte. Im Weiteren wurde die Vollversammlung der Beklagten verpflichtet, ihre Wahl

2001 für ungültig zu erklären und eine Wiederholungswahl anzuordnen. Die

Beschwerde der Beklagten gegen die Nichtzulassung der Revision wies das

Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 25. August 2003 - 6 B 43.03 - zurück.

Bei der daraufhin durchgeführten Wiederholungswahl wurde der Kläger erneut als

ordentliches Mitglied in die Vollversammlung gewählt.

Im vorliegenden Verfahren hat das Verwaltungsgericht mit dem auf die mündliche

Verhandlung vom 10. Februar 2004 ergangenen Urteil dem Antrag des Klägers,

"die Beklagte zu verurteilen, ihm entsprechend seinem Antrag vom 16. Juli 2002

Einsicht in die Wahlunterlagen zur IHK-Vollversammlung 2001 zu gewähren",

stattgegeben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei als

Verpflichtungsklage zulässig. Insbesondere fehle es dem Kläger nicht an dem

erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis, da er die in Rede stehenden Unterlagen bisher

tatsächlich nicht eingesehen habe und die Ungültigkeitserklärung der Wahl, auf die sich

diese Unterlagen bezögen, sein Interesse an einer Einsichtnahme nicht habe entfallen

lassen. Auch das Fehlen eines Vorverfahrens und eines ablehnenden Bescheids der

Beklagten stehe der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen, da die Beklagte über den

Antrag des Klägers ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht

entschieden habe. Die Klage sei auch begründet. Ein Anspruch auf Einsicht in die

Wahlunterlagen ergebe sich aus § 4 Abs. 1 des Informationsfreiheitsgesetzes NRW. Der

Anwendbarkeit dieses Gesetzes stehe nicht entgegen, dass die Errichtung der Industrie-

und Handelskammern sowie deren Aufgaben bundesrechtlich geregelt seien. Auch an §

14 Abs. 2 der Wahlordnung der Beklagten scheitere der geltend gemachte Anspruch

nicht. Aus dieser Bestimmung ergebe sich zwar, dass die Beklagte im Hinblick auf das

Wahlergebnis lediglich verpflichtet sei, die gewählten Bewerber allgemein bekannt zu

machen. Diese beschränkte Bekanntmachungsverpflichtung schließe aber einen

weitergehenden individuellen Anspruch aus dem Informationsfreiheitsgesetz NRW nicht

aus.

Auf Antrag der Beklagten ist mit Beschluss vom 11. April 2005, der Beklagten zugestellt

am 15. April 2005, die Berufung zugelassen worden. Am 6. Mai 2005 hat die Beklagte

ihre Berufung begründet.

Am 26. April 2006 hat ein Erörterungstermin vor dem Berichterstatter des Senats

stattgefunden. In diesem Termin hat der Kläger erklärt, das im vorliegenden Verfahren

verfolgte Begehren allein als Bürger (natürliche Person) und nicht aus seiner

Organwalterstellung geltend zu machen. Die Beklagte hat sich - ohne Anerkennung

einer Rechtspflicht - damit einverstanden erklärt, dass die Beiakten Hefte 2, 3 und 5 aus

dem Verfahren 8 A 2398/02 (OVG NRW) dem Prozessbevollmächtigten des Klägers im

Wege der Akteneinsicht zur Verfügung gestellt werden. Der Prozessbevollmächtigte des

Klägers hat beantragt, ihm die Beiakten zum Zwecke der Akteneinsicht in seine

Büroräume zu übersenden.

Mit Schriftsatz vom 10. Mai 2006 hat die Beklagte die Beiakten Hefte 2, 3 und 5 aus dem

Verfahren 8 A 2398/02 (OVG NRW) zur Gerichtsakte gereicht. Die Beiakte Heft 2 jenes

Verfahrens (nunmehr Beiakte Heft 4) beinhaltet u.a. eine von der Beklagten als Matrix

bezeichnete Aufstellung über die Sitzverteilung in den einzelnen Wahlgruppen und eine

zugehörige Liste mit der Zuordnung der kammerzugehörigen Unternehmen nach dem

sog. NACE-Code zu den einzelnen Wahlgruppen. Bei der Beiakte Heft 5 jenes

Verfahrens (nunmehr ebenfalls Beiakte Heft 5) handelt es sich um den

Verwaltungsvorgang des Wahlausschusses für die Wahl der Vollversammlung im Jahre

2001, in dem sich u.a. eine mit "Ergebnis der Wahl 2001 zur Vollversammlung der

Kammer" überschriebene Anlage der Ergebnisniederschrift der 3. Sitzung des

Wahlausschusses am 22. Oktober 2001 befindet. Die Beiakten sind dem

Prozessbevollmächtigten des Klägers mit gerichtlicher Verfügung vom 16. Mai 2006 zur

Akteneinsicht übersandt worden.

Unter dem 15. Mai 2006 hat die Beklagte die aus ihrer Sicht für die Einteilung der

Wahlgruppen relevanten Unterlagen zur Gerichtsakte gereicht. Dabei handelt es sich im

Wesentlichen um interne Vermerke vom 20. Juni 1996, 4. Februar 2000 und 21. Juli

2000, um Berechnungsschemata zur Verteilung der Sitze auf die Wahlgruppen, um die

Niederschrift der Sitzung der Vollversammlung vom 5. Dezember 2000 und um einen

Auszug aus der Niederschrift über die Präsidiumssitzung vom 9. November 2000. Diese

Unterlagen sind dem Prozessbevollmächtigten des Klägers auf einen am 31. Oktober

2006 gestellten Antrag mit gerichtlicher Verfügung vom selben Tag zur Akteneinsicht

übersandt worden.

Zur Begründung der Berufung führt die Beklagte an: Dem Kläger habe der getend

gemachte Informationszugangsanspruch nicht zugestanden. Das

Informationsfreiheitsgesetz NRW finde auf die Industrie- und Handelskammern keine

Anwendung. Die kompetenzrechtliche Sperre des Art. 31 GG hindere den

Landesgesetzgeber daran, auch die Industrie- und Handelkammern in den

Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes NRW einzubeziehen. Die innere

Organisation der Industrie- und Handelskammern sei durch den Bundesgesetzgeber in

dem IHK-Gesetz abschließend geregelt und die nähere Ausgestaltung sei allein den

Industrie- und Handelskammern als Selbstverwaltungskörperschaften überlassen. Dies

belege auch der Wortlaut und der Zweck des § 12 Abs. 1 des IHK-Gesetzes, in dem die

Landeszuständigkeiten abschließend aufgezählt seien. Zum Satzungsrecht der

Industrie- und Handelskammern gehörten aber auch Vorschriften über die

Vertraulichkeit und über Auskunfts- und Einsichtsrechte. Das Informationsfreiheitsgesetz

NRW sei nicht zum Verfahrensrecht nach Art. 84 GG zu rechnen, sondern sei eine

materiellrechtliche Frage der Organisationsgewalt. Es sei nicht möglich, die

verfahrensabhängigen Auskunfts- und Einsichtsrechte von einem selbständigen

verfahrensunabhängigen Informationsanspruch zu trennen. Im Weiteren scheitere der

vom Kläger geltend gemachte Informationsanspruch auch an § 14 der Wahlordnung,

wonach lediglich die Ergebnisse der Kammerwahl veröffentlicht würden, die

Wahlniederschrift des Wahlausschusses dagegen als vertraulich anzusehen sei. Bei

dieser Vorschrift handele es sich um eine abweichende Regelung im Sinne von § 4

Abs. 2 des Informationsfreiheitsgesetzes NRW. Die Matrix, die für die Wahlgruppen und

Wahlbezirke den Anteil an der bezirklichen Wirtschaftskraft angebe, und die dazu

gehörende Liste der Zuordnung der kammerzugehörigen Unternehmen nach dem

NACE-Code zu den einzelnen Gruppen stellten ebenso der Willensbildung einer

öffentlichen Stelle dienende Unterlagen dar wie die Sitzungsprotokolle des Präsidiums

und der Vollversammlung sowie die internen Vermerke. Bei den von ihr mit Schriftsatz

vom 15. Mai 2006 vorgelegten Statistiken handele es sich um Angaben aus einer

amtlichen Quelle, die von jedermann im Internet abgerufen werden könnten. Die Anlage

zum Wahlprotokoll über die Zusammenfassung der Wahlergebnisse berühre den

Datenschutz, da sie personenbezogene Daten beinhalte.

Der Kläger hat seinen erstinstanzlichen Antrag dahingehend umgestellt, dass er

nunmehr beantragt,

festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet gewesen ist, dem Kläger entsprechend

seinem Antrag vom 16. Juli 2002 Zugang zu gewähren

zu der Matrix, die für sämtliche Wahlgruppen und Wahlbezirke den Anteil an der

bezirklichen Wirtschaftskraft angibt,

zu der zur Matrix gehörenden Liste mit der Zuordnung der kammerzugehörigen

Unternehmen nach dem NACE-Code zu den einzelnen Wahlgruppen,

zu den internen Vermerken zu Überlegungen zur Einrichtung neuer Wahlgruppen im

Zuge der Änderung der Wahlordnung

zu den Berechnungsschemata zur Verteilung der Sitze auf die Wahlgruppen,

zu der Niederschrift der Sitzung der Vollversammlung vom 5. Dezember 2000, in der die

Wahlordnung verabschiedet worden ist,

zu dem Auszug der Niederschrift der Sitzung des Präsidiums vom 9. November 2000, in

der die Verabschiedung der Wahlordnung vorbereitet worden ist,

zu der mit "Ergebnis der Wahl 2001 zur Vollversammlung der Kammer"

überschriebenen Anlage der Ergebnisniederschrift der 3. Sitzung des Wahlausschusses

am 22. Oktober 2001.

Die Beklagte beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung beruft er sich auf das angefochtene Urteil und führt ergänzend an: Das

Informationsfreiheitsgesetz NRW müsse auch auf die Industrie- und Handelskammern

Anwendung finden. Er habe ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung,

da ihm die Beklagte die Unterlagen lediglich ohne Anerkennung einer Rechtspflicht

überlassen habe und es zu befürchten sei, dass ihm in Zukunft erneut eine

Einsichtnahme verwehrt werde. Dies habe sich schon gezeigt, als er Einsicht in die

Unterlagen über die Wahl zur Vollversammlung 2004 habe nehmen wollen und ihm dies

versagt worden sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird Bezug genommen

auf den Inhalt der Gerichtsakte zu diesem Verfahren und zum Verfahren 3 K 335/02 (VG

Düsseldorf) sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge und die von den Beteiligten

vorgelegten Unterlagen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Die Berufung hat keinen Erfolg.

Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig.

Die Umstellung von der ursprünglich erhobenen Verpflichtungsklage auf die nunmehr

verfolgte Fortsetzungsfeststellungsklage ist auch noch im Berufungsverfahren möglich

und nicht an die Voraussetzungen des § 91 VwGO gebunden.

Vgl. BVerwG, 22. Januar 1998 - 2 C 4.97 -, NVwZ 1999, 404, m.w.N.; Wolff, in:

Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl., 2006, § 113 Rn. 241 und 290; Kopp/Schenke, VwGO,

14. Aufl., 2005, § 91 Rn. 9.

Es entspricht ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass auch bei

Erledigung eines Verpflichtungsbegehrens in entsprechender Anwendung von § 113

Abs. 1 Satz 4 VwGO eine Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig ist, wenn die

ursprüngliche Verpflichtungsklage zulässig gewesen ist, ein erledigendes Ereignis

eingetreten ist, ein klärungsfähiges Rechtsverhältnis besteht und ein

Feststellungsinteresse vorliegt.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 24. Januar 1992 - 7 C 24.91 -, NVwZ 1992, 563, und vom 27.

März 1998 - 4 C 14.96 -, NVwZ 1998, 1295.

Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.

Die ursprünglich erhobene Verpflichtungsklage war zulässig.

Dem steht nicht entgegen, dass vor Klageerhebung weder ein ablehnender Bescheid

ergangen noch ein Vorverfahren durchgeführt worden war. Denn für die vom Kläger

erhobene Klage lagen die Voraussetzungen einer Untätigkeitsklage im Sinne von § 75

VwGO vor. Nach Satz 1 dieser Bestimmung ist eine Klage abweichend von § 68 VwGO

zulässig, wenn über einen Widerspruch oder einen Antrag auf Vornahme eines

Verwaltungsakts ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht

entschieden worden ist; nach Satz 2 kann die Klage regelmäßig nicht vor Ablauf von

drei Monaten seit der Einlegung des Widerspruchs oder seit dem Antrag auf Vornahme

des Verwaltungsakts erhoben werden. Vorliegend hatte der Kläger seinen Antrag auf

Informationszugang mit Schreiben vom 16. Juli 2002 gestellt. Im Zeitpunkt der

Klagerhebung am 2. Januar 2003 war dieser Antrag des Klägers schon mehr als drei

Monate unbeschieden. Ein hinreichender Grund dafür war weder nach dem Vorbringen

der Beklagten noch ansonsten ersichtlich. Insbesondere war dem Hinweis der

Beklagten auf ein Parallelverfahren vor dem Verwaltungsgericht ein solcher Grund nicht

zu entnehmen, zumal der Kläger ausdrücklich um die Bescheidung seines Antrags

gebeten hatte.

Entgegen der Auffassung der Beklagten fehlte es dem Kläger für die ursprünglich

erhobene Verpflichtungsklage auch nicht an dem erforderlichen Rechtsschutzinteresse.

Weder die ihm in dem Verfahren 8 A 2398/02 (OVG NRW) eingeräumte Möglichkeit zur

Einsichtnahme in die dort beigezogenen Beiakten noch eine durch die Beklagte in dem

genannten Verfahren erfolgte Mitteilung über den Inhalt der Akten, in die der Kläger

Einsicht begehrte, vermochten das Rechtsschutzinteresse des Klägers entfallen zu

lassen. Denn eine tatsächliche Einsichtnahme in die Unterlagen, wie sie Gegenstand

der Verpflichtungsklage war, war dem Kläger von der Beklagten noch nicht gewährt

worden.

Auch die sonstigen Voraussetzungen für die Zulässigkeit der

Fortsetzungsfeststellungsklage liegen vor. Mit der - über die Akteneinsicht im Rahmen

des Berufungsverfahrens erfolgte - Gewährung des vom Kläger beantragten

Informationszugangs hat sich das mit der Verpflichtungsklage verfolgte Begehren

erledigt. Die Frage, ob der Kläger einen Anspruch auf Zugang zu den Informationen

hatte, stellt ein klärungsfähiges Rechtsverhältnis dar. Ein Feststellungsinteresse für den

Kläger folgt aus der Gefahr, dass sich der Streit über das Bestehen eines Anspruchs auf

Zugang zu Unterlagen der im Antrag bezeichneten Art wiederholen könnte, die sich im

Übrigen bereits dadurch manifestiert hat, dass die Beklagte dem Kläger den Zugang zu

den die Wahl der Vollversammlung im Jahre 2004 betreffenden Unterlagen ebenfalls

verwehrt hat.

Die Klage ist auch begründet.

Der Kläger hatte bis zum Eintritt der erledigenden Ereignisse einen Anspruch darauf,

dass ihm hinsichtlich des im Antrag vom 16. Juli 2002 unter 1. genannten Begehrens

(Informationen über die Kriterien für die Einteilung der Wahlgruppen) Zugang gewährt

wird

zu der Matrix, die für sämtliche Wahlgruppen und Wahlbezirke den Anteil an der

bezirklichen Wirtschaftskraft angibt,

zu der zur Matrix gehörenden Liste mit der Zuordnung der kammerzugehörigen

Unternehmen nach dem NACE-Code zu den einzelnen Wahlgruppen,

zu den internen Vermerken zu Überlegungen zur Einrichtung neuer Wahlgruppen im

Zuge der Änderung der Wahlordnung,

zu den Berechnungsschemata zur Verteilung der Sitze auf die Wahlgruppen,

zu der Niederschrift der Sitzung der Vollversammlung vom 5. Dezember 2000, in der die

Wahlordnung verabschiedet worden ist, und

zu dem Auszug der Niederschrift der Sitzung des Präsidiums vom 9. November 2000, in

der die Verabschiedung der Wahlordnung vorbereitet worden ist,

sowie dass ihm hinsichtlich des im Antrag vom 16. Juli 2002 unter 2. genannten

Begehrens (Informationen über die Anzahl der Wahlberechtigten pro Wahlgruppe, die

Anzahl der abgegebenen Stimmen und die Auszählungsergebnisse der Stimmzettel)

Zugang gewährt wird

zu der mit "Ergebnis der Wahl 2001 zur Vollversammlung der Kammer"

überschriebenen Anlage der Ergebnisniederschrift der 3. Sitzung des Wahlausschusses

am 22. Oktober 2001.

Dieser Anspruch ergab sich aus dem Gesetz über die Freiheit des Zugangs zu

Informationen für das Land Nordrhein-Westfalen (Informationsfreiheitsgesetz Nordrhein-

Westfalen - IFG NRW -) vom 27. November 2001 (GV. NRW. S. 806).

1. Das Informationsfreiheitsgesetz Nordrhein-Westfalen findet auf die Industrie- und

Handelskammern Anwendung.

Vgl. ebenso Axler, CR 2002, 847 (849); Innenministerium des Landes NRW, Das Recht

auf freien Informationszugang (Leitfaden zum Informationsfreiheitsgesetz NRW), S. 10.

Der Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes NRW ist in dessen § 2 im

Einzelnen beschrieben. Nach Abs. 1 Satz 1 dieser Bestimmung fallen darunter die

Behörden, Einrichtungen und sonstigen öffentlichen Stellen des Landes, der

Gemeinden, der Gemeindeverbände sowie der sonstigen der Aufsicht des Landes

unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts und deren

Vereinigungen. Die Beklagte ist als Industrie- und Handelskammer eine Körperschaft

des öffentlichen Rechts (§ 3 Abs. 1 des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts

der Industrie- und Handelskammern - IHK-G -) und damit eine juristische Person des

öffentlichen Rechts. Sie unterliegt auch der Aufsicht des Landes (§ 2 Abs. 1 des

Gesetzes über die Industrie- und Handelskammern im Lande Nordrhein- Westfalen -

IHKG -).

Entgegen der Ansicht der Beklagten ist § 2 Abs. 1 IFG NRW nicht einschränkend

dahingehend auszulegen, dass die Industrie- und Handelskammern von der

Anwendbarkeit des Informationsfreiheitsgesetzes NRW ausgenommen sind.

Zu Unrecht macht die Beklagte geltend, es fehle an einer Kompetenz des

Landesgesetzgebers zur Regelung von Informationszugangsansprüchen gegenüber

den Industrie- und Handelskammern. Das Land NRW kann sich vielmehr auf eine, sich

aus Art. 70 Abs. 1 des Grundgesetzes in der bis zum 31. August 2006 geltenden

Fassung - GG - ergebende Gesetzgebungskompetenz berufen. Nach dieser

Bestimmung haben die Länder das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz

nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Diese Vorschrift greift vorliegend

ein, da keine die Zuständigkeit der Länder verdrängende Gesetzgebungskompetenz

des Bundes besteht.

Die Gesetzgebungskompetenz der Länder für die Begründung eines

Informationszugangsanspruchs gegenüber den Industrie- und Handelskammern ist nicht

nach Art. 84 Abs. 1 Halbsatz 2 GG ausgeschlossen.

Gemäß Art. 84 Abs. 1 Halbsatz 1 GG regeln grundsätzlich die Länder die Einrichtung

der Behörden und das Verwaltungsverfahren, wenn sie - wie im vorliegenden

Zusammenhang die Industrie- und Handelskammern als unter der Aufsicht des Landes

stehende Körperschaften des öffentlichen Rechts bei der Ausführung des IHK-Gesetzes

- Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten ausführen. Nach dem Halbsatz 2 des Art.

84 Abs. 1 GG gilt dies aber nur insoweit, als nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des

Bundesrates etwas anderes bestimmen. Nach Art. 84 Abs. 1 Halbsatz 2 GG besteht

deshalb für die Länder in den Bereichen keine Gesetzgebungskompetenz (mehr), in

denen der Bund eine abschließende Regelung über das Verfahren erlassen hat.

Es ist schon fraglich, ob es sich bei den einen Anspruch auf Informationszugang

begründenden Regelungen des Informationsfreiheitsgesetzes NRW überhaupt um

Vorschriften über das Verwaltungsverfahren im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG handelt.

Als Vorschriften über das Verwaltungsverfahren im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG sind

gesetzliche Bestimmungen anzusehen, die die Tätigkeit der Verwaltungsbehörden im

Blick auf die Art und Weise der Ausführung des Gesetzes einschließlich ihrer

Handlungsformen, die Form der behördlichen Willensbildung, die Art der Prüfung und

Vorbereitung der Entscheidung, deren Zustandekommen und Durchsetzung sowie

verwaltungsinterne Mitwirkungs- und Kontrollvorgänge in ihrem Ablauf regeln. Dabei

kann ein materieller Gesetzesbefehl eine Ausgestaltung erhalten, die auch das "Wie"

des Verwaltungshandelns verfahrensmäßig bindend festlegt. Solche - möglicherweise

verdeckten - Regelungen eines "Wie" des Verwaltungshandelns liegen dann vor, wenn

die den Bürger betreffende materiellrechtliche Vorschrift zugleich die zwangsläufige

Festlegung eines korrespondierenden verfahrensmäßigen Verhaltens der Verwaltung

bewirkt. Festgelegt werden muss danach nicht nur irgendein, sondern ein

verfahrensmäßiges Verhalten der Verwaltung. Das ist nicht der Fall, wenn eine Norm

einen materiell-rechtlichen Anspruch gewährt und damit zwar ein Handeln der Behörde

erzwingt, aber das Verfahren hierfür - auch indirekt - nicht mit festlegt.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Juli 2002 - 1 BvF 1/01 und 2/01 -, BVerfGE 105, 313 = DVBl.

2002, 1269 = NJW 2002, 2543, Beschluss vom 8. April 1987 - 2 BvR 909/82 u.a. -,

BVerfGE 75, 108 = DVBl. 1987, 941 = NJW 1987, 3115, Urteil vom 10. Dezember 1980 -

2 BvR 3/77 -, BVerfGE 55, 274 = DÖV 1981, 135 = NJW 1981, 329, sowie Beschluss

vom 25. Juni 1974 - 2 BvR 2/73 und 3/73 -, BVerfGE 37, 363 = DÖV 1975, 162 = DVBl.

1975, 96 = NJW 1974, 1165.

Ausgehend davon kann nicht ohne Weiteres angenommen werden, dass die einen

Anspruch auf Informationszugang begründenden Bestimmungen des

Informationsfreiheitsgesetzes NRW Vorschriften über das Verwaltungsverfahren im

Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG darstellen. Denn insoweit handelt es sich um Regelungen,

die für den Bürger einen verfahrensunabhängigen eigenständigen Informationsanspruch

statuieren. Angesichts dessen könnte daran zu denken sein, dass es sich bei dem

Informationsanspruch um einen materiellrechtlichen Anspruch handelt, weil er nicht Teil

der Ausgestaltung oder eine Modalität eines materiellrechtlich auf ein anderes Ziel

ausgerichteten Verfahrens ist, sondern weil er selbst der eigentliche

Verfahrensgegenstand und das Verfahrensziel ist. Anders als etwa der Anspruch auf

Akteneinsicht anlässlich eines laufenden Verwaltungsverfahrens besteht der

Informationszugangsanspruch aus § 4 Abs. 1 IFG NRW unabhängig davon, ob der um

Zugang nachsuchende Antragsteller Beteiligter des Verwaltungsverfahrens ist oder ob

überhaupt ein Verwaltungsverfahren eingeleitet ist. Der Zugangsanspruch wird um

seiner selbst willen eröffnet und nicht als Teil der Ausgestaltung eines

Verwaltungsverfahrens.

Vgl. Röger, in: Kluth (Hrsg.), Jahrbuch des Kammerrechts 2002, S. 65 (111); Rickert, in:

Wirtschaft und Verwaltung (Vierteljahresbeilage zum Gewerbearchiv) 2004, S.153 ( 167

f.); Raabe/ Helle-Meyer, NVwZ 2004, 641 (644); Kopp/ Schenke, VwGO, 14. Aufl. 2005,

§ 44 a Rn. 4 a; Gesetzentwurf der Fraktion der SPD und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE

GRÜNEN vom 12. Juni 2001, LT-Drucks. 13/1311, S. 9; Innenministerium des Landes

NRW, Das Recht auf freien Informationszugang (Leitfaden zum

Informationsfreiheitsgesetz NRW), S. 7; für das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes:

Scheel, in: Berger/ Roth/Scheel, IFG, 2006, § 1 Rn. 5.

Gleichwohl wäre auch denkbar, den Informationszugangsanspruch als

"Verfahrensannex" im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG zu verstehen.

Vgl. Röger, a.a.O., S. 111; Rickert, a.a.O., S. 167 f.

Diese Frage bedarf jedoch keiner Entscheidung, da unabhängig von ihrer Beantwortung

eine Gesetzgebungskompetenz der Länder nicht ausgeschlossen ist.

Sollten die einen Anspruch auf Informationszugang begründenden Regelungen des

Informationsfreiheitsgesetzes NRW nicht als Vorschriften über das

Verwaltungsverfahren im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG anzusehen sein, ist schon der

Regelungsbereich des Art. 84 Abs. 1 GG nicht betroffen.

Sieht man demgegenüber die in Rede stehenden Regelungen des

Informationsfreiheitsgesetzes NRW als Vorschriften über das Verwaltungsverfahren im

Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG an, fehlt es an einer die Zuständigkeit der Länder

verdrängende Gesetzgebung des Bundes. Es kann nicht festgestellt werden, dass der

Bund im Sinne des Halbsatzes 2 des Art. 84 Abs. 1 GG "etwas anderes bestimmt" hat.

Die insofern allein in Betracht kommenden Vorschriften des - unter Zustimmung des

Bundesrats erlassenen - IHK- Gesetzes stellen für den Bereich der Gewährung eines

Informationszugangs keine abschließenden Regelungen dar, die ein Tätigwerden des

Landesgesetzgebers ausschließen.

A.A. Rickert, a.a.O., S. 167; Röger, a.a.O., S. 108 f.

Zwar weist die Beklagte zutreffend darauf hin, dass § 12 Abs. 1 IHK-G eine

abschließende Aufzählung von Bereichen enthält, in denen durch Landesrecht

ergänzende Vorschriften erlassen werden können. Die in dieser Bestimmung liegende

Beschränkung des Landesgesetzgebers ist aber allein relevant für landesgesetzliche

Regelungen, die den Vollzug des IHK-Gesetzes betreffen. Darum geht es bei der

Gewährung eines Informationszugangsanspruchs aber nicht. Aufgrund seines

eigenständigen Charakters betrifft der Informationszugangsanspruch nicht den Vollzug

des IHK-Gesetzes. Die aus dem Informationsfreiheitsgesetz NRW folgenden

Informationspflichten der Industrie- und Handelskammern werden vielmehr allenfalls

gelegentlich des Vollzugs des IHK-Gesetzes relevant.

Vgl. Röger, a.a.O., S. 120.

Aus demselben Grunde greift auch der Einwand der Beklagten nicht durch, mit § 12

Abs. 1 IHK-G habe der Gesetzgeber einer Zersplitterung des Rechts der Industrie- und

Handelskammern entgegenwirken und ein einheitliches Recht für alle Industrie- und

Handelskammern schaffen wollen.

Ebenso wie die Beklagte: Grütters, GewArch 2002, 270 (273), und GewArch 2003, 271

(273); Rickert, a.a.O., S. 168; für Bekanntmachungsvorschriften OVG Rh.-Pf., Urteil vom

11. Oktober 1988 - 6 A 9/88 -, GewArch 1981, 20.

Denn durch die landesgesetzliche Einräumung eines eigenständigen

Informationszugangsanspruchs wird der bundesweit einheitliche Vollzug des IHK-

Gesetzes durch die Industrie- und Handelskammern nicht in Frage gestellt. Ebenso wie

die Industrie- und Handelskammern etwa bei Baumaßnahmen die jeweiligen

landesrechtlichen Bestimmungen des Bauordnungsrechts zu beachten haben, haben

sie bei Bestehen eines landesrechtlichen Informationsfreiheitsgesetzes auch dessen

Vorschriften zu beachten. Der Vollzug der Aufgaben nach dem IHK-Gesetz wird davon

nicht berührt.

Ein anderes Ergebnis lässt sich auch nicht mit dem Hinweis darauf rechtfertigen, dass

die Regelung des § 9 Abs. 6 IHK-G, der die Datenschutzgesetze der Länder

ausdrücklich für anwendbar erklärt, gerade wegen der Sperrwirkung des IHK-Gesetzes

erforderlich gewesen sei.

So aber Grütters, GewArch 2003, 271 (273); Rickert, a.a.O., S. 169.

Zwar trifft es zu, dass die Landesdatenschutzgesetze verfahrensunabhängige

Ansprüche des Einzelnen gegenüber der Verwaltung begründen. Daraus lässt sich für

die vorliegende Fragestellung aber nichts herleiten. Denn der Einwand verkennt die

Regelungswirkung des § 9 Abs. 6 IHK-G. Diese Vorschrift ist im Zusammenhang mit

den vorangehenden Absätzen zu sehen. In den Absätzen 1 bis 5 des § 9 IHK-G

befinden sich gesonderte, von den allgemeinen datenschutzrechtlichen Bestimmungen

abweichende Regelungen, die die Erhebung, Speicherung und Nutzung von Daten

sowie die Übermittlung von Daten an nicht- öffentliche Stellen durch die Industrie- und

Handelskammern betreffen. In Abgrenzung dazu sieht der Absatz 6 des § 9 IHK-G

lediglich vor, dass im Übrigen - nämlich für das Verändern, Sperren und Löschen von

Daten sowie die Übermittlung von Daten an öffentliche Stellen - für die Industrie- und

Handelskammern die allgemeinen landesrechtlichen Vorschriften der

Datenschutzgesetze gelten. Der Regelungsgehalt des § 9 Abs. 6 IHK-G geht damit über

eine klarstellende Wirkung nicht hinaus, da die Datenschutzgesetze der Länder für

diese Bereiche mangels einer abweichenden Bestimmung im IHK-Gesetz ohnehin

Anwendung finden.

Schließlich ist auch nicht mit der den Industrie- und Handelskammern eingeräumten

Satzungsautonomie eine landesgesetzliche Regelung über einen

Informationszugangsanspruch ausgeschlossen worden. Denn die mit der

Satzungsautonomie verbundene Befugnis zur selbständigen Rechtssetzung bezieht

sich allein auf Regelungen der inneren Ordnung. Nicht davon erfasst werden hingegen

Regelungen der Außenrechtsbeziehungen, zu denen insbesondere auch die vorliegend

in Rede stehenden Informationszugangsansprüche von außen stehenden Personen zu

zählen sind.

Der Gesetzgebungskompetenz der Länder für die Begründung eines

Informationszugangsanspruchs gegenüber den Industrie- und Handelskammern steht

auch keine die Zuständigkeit der Länder verdrängende Gesetzgebungsbefugnis des

Bundes aus den Art. 71 ff. GG entgegen.

Eine ausdrückliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Bereich des

Informationszugangsrechts findet sich in den Art. 71 ff. GG nicht. Keiner der dort im

Einzelnen benannten Gegenstände der ausschließlichen, konkurrierenden und

rahmensetzenden Gesetzgebung erfasst das Informationsfreiheitsrecht als

eigenständige Materie.

Allerdings stehen dem Bund in äußerst engen Grenzen auch ungeschriebene

Gesetzgebungskompetenzen zu. Solche bestehen zum einen, wenn nach der Natur der

Sache allein eine Bundesregelung in Betracht kommt, zum anderen wenn der Bund von

einer ihm ausdrücklich eingeräumten Kompetenz nicht ohne Zugriff auf eine den

Ländern zustehende Materie sinnvoll Gebrauch machen kann (Annexkompetenz und

Kompetenz kraft Sachzusammenhangs). Das Bedürfnis nach einer bundeseinheitlichen

Regelung reicht dafür nicht aus. Die Kompetenz kraft Sachzusammenhangs stützt und

ergänzt vielmehr eine zugewiesene Zuständigkeit nur dann, wenn die entsprechende

Materie verständigerweise nicht geregelt werden kann, ohne dass zugleich eine nicht

ausdrücklich zugewiesene andere Materie mitgeregelt wird, wenn also das Übergreifen

unerlässliche Voraussetzung für die Regelung der zugewiesenen Materie ist.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Oktober 1998, - 1 BvR 2306/96 u.a. -, BVerfGE 98, 265 =

NJW 1999, 841.

Ausgehend davon könnte daran zu denken sein, dass die Regelung von

Informationszugangsansprüchen gegenüber den Industrie- und Handelskammern

infolge Sachzusammenhangs dem Recht der Wirtschaft im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr.

11 GG zuzuordnen ist, für das eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des

Bundes besteht. Dies unterstellt, wäre nach Art. 72 Abs. 1 Halbsatz 2 GG eine

Gesetzgebungskompetenz der Länder aber nur dann ausgeschlossen, wenn der Bund

von seiner Gesetzgebungszuständigkeit in diesem Bereich bereits Gebrauch gemacht

hätte. Dies ist aber nicht der Fall.

Eine ausdrückliche gesetzliche Vorschrift über die Regelung eines

Informationszugangsanspruchs gegenüber den Industrie- und Handelskammern existiert

nicht. Weder im Informationsfreiheitsgesetz des Bundes, das nur für Bundesbehörden

sowie sonstige Bundesorgane und -einrichtungen, soweit sie öffentlich-rechtliche

Verwaltungsaufgaben wahrnehmen, gilt (§ 1 Abs. 1 IFG Bund), noch im IHK-Gesetz

findet sich eine entsprechende Bestimmung.

Ein "Gebrauchmachen" im Sinne von Art. 72 Abs. 1 Halbsatz 2 GG ist aber auch dann

anzunehmen, wenn der Bund bewusst für einen bestimmten Bereich keine Regelung

trifft. Der Bund kann also von einer Kompetenz kraft Sachzusammenhangs auch durch

erkennbaren, absichtsvollen Regelungsverzicht mit Sperrwirkung gegenüber den

Ländern Gebrauch machen.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Oktober 1998, - 1 BvR 2306/96 u.a. -, a.a.O.

Ein solcher absichtsvoller Regelungsverzicht, dem eine Sperrwirkung gegenüber einer

Gesetzgebungskompetenz der Länder zukommen könnte, ist aber nicht festzustellen.

100

Dass das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes lediglich Bundesbehörden sowie

sonstige Bundesorgane und -einrichtungen, soweit sie öffentlich-rechtliche

Verwaltungsaufgaben wahrnehmen, erfasst, stellt keinen absichtsvollen

Regelungsverzicht hinsichtlich eines Informationszugangsanspruchs gegenüber den

Behörden des Landes dar. Die unterbliebene Einbeziehung der Landesbehörden

beruhte vielmehr auf einem politischen Kompromiss, weil der Bund wegen der

verfahrensrechtlichen Ergänzungsvorschriften eines Informationsfreiheitsgesetzes auf

die Zustimmung des Bundesrats angewiesen war und die Länder dem Bund kein

umfassendes, auch die Landesverwaltungen einbeziehendes Regelungsrecht

einräumen wollten.

101

Vgl. dazu im Einzelnen Röger, a.a.O., S. 117.

102

Ein absichtsvoller Regelungsverzicht kann auch nicht darin gesehen werden, dass das

IHK-Gesetz keine Regelung über einen Informationszugangsanspruch enthält. Es

besteht kein Anhalt dafür, dass der Bund bei Erlass des IHK-Gesetzes oder in der Zeit

danach zu irgendeinem Zeitpunkt die Frage eines Informationszugangsanspruchs

gegenüber den Industrie- und Handelskammern überhaupt nur thematisiert hätte. Erst

recht besteht deshalb kein Anhalt dafür, dass der Bund bewusst einen solchen

103

Informationszugangsanspruch ausschließen wollte.

Dass aus § 12 Abs. 1 und § 9 Abs. 6 IHK-G und aus der den Industrie- und

Handelskammern eingeräumten Satzungsautonomie nichts anderes folgt, ist bereits im

Einzelnen dargelegt worden.

104

2. Anspruchsgrundlage für das Begehren des Klägers war § 4 Abs. 1 IFG NRW. Danach

hat jede natürliche Person nach Maßgabe des Informationsfreiheitsgesetzes gegenüber

den in § 2 IFG NRW genannten Stellen Anspruch auf Zugang zu den bei der Stelle

vorhandenen amtlichen Informationen. Die Voraussetzungen dieser Bestimmung waren

vorliegend erfüllt.

105

Bei dem Kläger handelt es sich um eine natürliche Person. Als solche hatte er auch den

mit der vorliegenden Klage verfolgten Anspruch geltend gemacht. Dass er in seinem

Antragsschreiben vom 16. Juli 2002 angegeben hatte, den Antrag "als Privatperson und

Mitglied der Vollversammlung" zu stellen, steht dem nicht entgegen, da er damit zum

Ausdruck gebracht hat, das Begehren jedenfalls auch als natürliche Person geltend zu

machen.

106

Entgegen der Auffassung der Beklagten war es dem Kläger auch möglich, sich trotz

seiner organschaftlichen Stellung als Mitglied der Vollversammlung auf einen

Zugangsanspruch nach dem Informationsfreiheitsgesetz NRW zu berufen. Die

organschaftliche Stellung schränkt den Rechtskreis des Klägers als natürliche Person

nicht ein. Vielmehr stehen ihm sowohl die mit der Organwalterstellung verbundenen als

auch die an seine Eigenschaft als natürliche Person anknüpfenden Rechte zu. Dass

dies zur Konsequenz haben kann, dass der Kläger als natürliche Person über

weitergehende Zugangsrechte verfügt, als sie sich aus seiner Stellung als

Vollversammlungsmitglied ergeben, rechtfertigt kein anderes Ergebnis. Dieser Umstand

ist vielmehr allein der Existenz des Informationsfreiheitsgesetzes NRW und des mit

diesem begründeten allgemeinen Informationszugangsanspruch sowie dem mit diesem

Gesetz verfolgten Zweck der Gewährleistung des freien Zugangs zu den bei den

öffentlichen Stellen vorhandenen Informationen geschuldet. Etwaige Beschränkungen

des Zugangsanspruchs aus dem Informationsfreiheitsgesetz NRW können sich allein

aus den Ausschlussgründen dieses Gesetzes ergeben. Dass die beiden Rechtskreise

nebeneinander stehen, ist auch sachgerecht. Es ist kein Grund erkennbar, die dem

Kläger aus dem Informationsfreiheitsgesetz NRW zustehenden Rechte nur deshalb

einzuschränken, weil er zugleich auch eine Organwalterstellung innehat. Vielmehr hat

es die Beklagte hinzunehmen, dass sich ihre Vollversammlungsmitglieder - bei

Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen - sowohl auf die aus der

organschaftlichen Stellung folgende Rechte als auch auf die Zugangsrechte aus dem

Informationsfreiheitsgesetz NRW berufen können.

107

Die Unterlagen, in die der Kläger Einsicht begehrt hat, sind bei der Beklagten

vorhandene amtliche Informationen im Sinne von § 4 Abs. 1 IFG NRW.

108

3. Die Subsidiaritätsklausel aus § 4 Abs. 2 Satz 1 IFG NRW stand dem geltend

gemachten Zugangsanspruch nicht entgegen. Nach dieser Bestimmung treten die

Vorschriften des Informationsfreiheitsgesetzes zurück, soweit besondere

Rechtsvorschriften über den Zugang zu amtlichen Informationen, die Auskunftserteilung

oder die Gewährung von Akteneinsicht bestehen.

109

Als eine besondere, den Informationszugangsanspruch aus § 4 Abs. 1 IFG NRW

ausschließende Rechtsvorschrift sieht die Beklagte vorliegend § 14 Abs. 2 der - auf § 5

Abs. 3 IHK-G gestützten - Wahlordnung in der Fassung des Beschlusses der

Vollversammlung vom 5. Dezember 2000 - WO 2000 - an. Nach dieser Bestimmung

stellt der Wahlausschuss das Wahlergebnis unverzüglich nach Abschluss der Wahl fest,

fertigt über den Wahlablauf eine Niederschrift an und gibt die gewählten Bewerber

bekannt. Ausgehend davon könnte eine Anwendung dieser Bestimmung allenfalls in

Betracht kommen für die Frage eines Zugangsanspruchs zu der mit "Ergebnis der Wahl

2001 zur Vollversammlung der Kammer" überschriebenen Anlage der

Ergebnisniederschrift der 3. Sitzung des Wahlausschusses am 22. Oktober 2001. Bei §

14 Abs. 2 WO 2000 handelt es sich aber nicht um eine besondere Rechtsvorschrift im

Sinne des § 4 Abs. 2 Satz 1 IFG NRW.

110

Schon das Tatbestandsmerkmal "soweit" zeigt, dass jedenfalls nur solche Vorschriften

als vorrangig in Betracht zu ziehen sind, die denselben Sachverhalt abschließend - sei

es identisch, sei es abweichend - regeln.

111

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juni 2002 - 21 B 589/02 -, NVwZ-RR 2003, 800 =

NWVBl. 2002, 441; Partsch/Schurig, DÖV 2003, 482 (485).

112

Konkurrenzfragen sind in jedem konkreten Einzelfall durch eine systematische, an Sinn

und Zweck des Gesetzes orientierte Auslegung der jeweiligen

Informationszugangsrechte zu klären. Um die Bestimmung des Verhältnisses

verschiedener Informationszugangsrechte untereinander vornehmen zu können,

müssen vor allem deren jeweilige Regelungsmaterien berücksichtigt werden. Eine

Vorrangigkeit im Sinne einer Ausschließlichkeit ist nur dort anzunehmen, wo die

jeweiligen Rechte die gleichen Anliegen verfolgen und/oder identische Zielgruppen

erfassen. Eine besondere Rechtsvorschrift im Sinne von § 4 Abs. 2 Satz 1 IFG NRW

liegt daher nur dann vor, wenn ihr Anwendungsbereich in sachlicher Hinsicht wegen

spezifischer Anforderungen an die Informationen, die der Rechtsvorschrift unterfallen,

und/oder in persönlicher Hinsicht wegen spezifischer Anforderungen an die Personen,

auf welche die Rechtsvorschrift Anwendung findet, beschränkt ist.

113

Vgl. Franßen, NWVBl. 2003, 252 (253 f.); Nordmann, RDV 2001, 71 (82).

114

Wenn spezialgesetzliche Regelung für einen gesonderten Sachbereich oder für

bestimmte Personengruppen einen begrenzten Informationsanspruch vorsehen, ist

deshalb im Einzelfall zu untersuchen, ob diese Grenzen auch für den Anspruch aus § 4

Abs. 1 IFG NRW bindend sind. Das ist anzunehmen, wenn ein umfassender

Informationsanspruch dem Schutzzweck des Spezialgesetzes zuwider laufen würde.

Lässt sich derartiges nicht feststellen, gelangt der Anspruch aus § 4 Abs. 1 IFG NRW zur

Anwendung.

115

Vgl. zum Ganzen OVG NRW, Beschluss vom 31. Januar 2005 - 21 E 1487/04 -, DÖV

2005, 832 = NJW 2005, 2028 = NWVBl. 2006, 296.

116

Ausgehend davon kann entgegen der Auffassung der Beklagten die Bestimmung des §

14 Abs. 2 WO 2000 nicht als eine besondere Rechtsvorschrift im Sinne von § 4 Abs. 2

Satz 1 IFG NRW angesehen werden.

117

Wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, ergibt sich aus § 14 Abs. 2 WO

118

2000 zwar, dass die Beklagte im Hinblick auf das Wahlergebnis verpflichtet ist, die

gewählten Bewerber allgemein bekannt zu machen.

Vgl. in diesem Zusammenhang auch Nds. OVG, Urteil vom 15. Juni 1992 - 8 L 43/90 -,

GewArch 1992, 420; VG Karlsruhe, Urteil vom 11. April 2002 - 9 K 778/01 -, juris.

119

Damit stellt die Wahlordnung aber lediglich Mindestanforderungen für eine

ordnungsgemäße Bekanntgabe des Wahlergebnisses auf. Ein weitergehender

Regelungsgehalt kommt § 14 Abs. 2 WO 2000 nicht zu. Insbesondere lässt sich der

Bestimmung nicht entnehmen, dass auch ein allgemeiner Informationszugangsanspruch

auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes NRW ausgeschlossen sein soll.

120

4. Dem geltend gemachten Informationszugangsanspruch stand auch keine der

einschränkenden Regelungen aus §§ 6 ff. IFG NRW entgegen. Bei der Prüfung der sich

aus diesen Vorschriften ergebenden Ausschlussgründe ist nach den einzelnen

Unterlagen zu differenzieren, aus denen sich die vom Kläger begehrten Informationen

ergeben.

121

(a) Hinsichtlich der Matrix, die für sämtliche Wahlgruppen und Wahlbezirke den Anteil

an der bezirklichen Wirtschaftskraft angibt, wäre denkbar, diese Unterlage als Arbeit zur

unmittelbaren Vorbereitung einer Entscheidung anzusehen, für die nach § 7 Abs. 1

Fallvariante 2 IFG NRW der Antrag auf Informationszugang abzulehnen ist. Die Frage,

ob es sich tatsächlich um eine von § 7 Abs. 1 Fallvariante 2 IFG NRW erfasste

Vorbereitungsarbeit handelte, bedarf indessen keiner Vertiefung. Denn für den Fall,

dass dies zu bejahen wäre, käme die Ausnahmeregelung des § 7 Abs. 3 Satz 1 IFG

NRW zur Anwendung. Nach dieser Vorschrift sind Informationen, die nach § 7 Abs. 1

IFG NRW vorenthalten worden sind, nach Abschluss des jeweiligen Verfahrens

zugänglich zu machen. Diese Voraussetzungen waren vorliegend gegeben, da das

Verfahren zur Änderung der Wahlornung der Beklagten mit dem Erlass der WO 2000

seinen Abschluss gefunden hatte.

122

Der im Weiteren in Betracht zu ziehende Ausschlussgrund des § 7 Abs. 2 Buchst. a IFG

NRW war ebenfalls nicht einschlägig. Nach dieser Vorschrift soll ein Antrag auf

Informationszugang abgelehnt werden, wenn sich der Inhalt der Information auf den

Prozess der Willensbildung innerhalb von und zwischen öffentlichen Stellen bezieht.

123

Zweck der Bestimmung ist es, die nach außen vertretene Entscheidung einer Behörde

nicht dadurch angreifbar zu machen, dass interne Meinungsverschiedenheiten oder

unterschiedliche Auffassungen zwischen mehreren beteiligten Stellen veröffentlicht

werden. Das Prinzip der Einheit der Verwaltung soll dazu führen, dass staatliche

Maßnahmen nicht als Entscheidung einer bestimmten Person oder einer

Organisationseinheit, sondern als solche des Verwaltungsträgers wahrgenommen

werden. Aufgrund dessen ist zwischen den Grundlagen und Ergebnissen der

Willensbildung auf der einen Seite und dem eigentlichen Prozess der Willensbildung zu

unterscheiden. Der Ausschlussgrund greift deshalb nur für Anordnungen, Äußerungen

und Hinweise ein, die die Willensbildung steuern sollen. Soweit hingegen der Inhalt der

Entscheidung betroffen ist, wie etwa bei der Mitteilung von Tatsachen oder Hinweisen

auf die Rechtslage, ist dies nicht als ein Teil des Willensbildungsprozesses anzusehen

mit der Folge, dass die Voraussetzungen des Ausschlussgrundes nicht vorliegen.

124

Vgl. Haurand/Stollmann, in: Praxis der Kommunalverwaltung, Gesetz über die Freiheit

125

des Zugangs zu Informationen für das Land Nordrhein-Westfalen, Kommentar, Stand:

April 2003, § 7 Anm. 3.

Ausgehend davon fiel die Matrix nicht unter den Ausschlussgrund aus § 7 Abs. 2

Buchst. a IFG NRW. Sie betraf nicht den eigentlichen Prozess der Willensbildung

innerhalb der Beklagten, weil sie nicht auf eine Steuerung der Willensbildung angelegt

war. Vielmehr gibt sie lediglich das Ergebnis wieder, das aus der - vorgegebenen -

Anwendung und insbesondere Gewichtung der Kriterien für die Einteilung der

Wahlgruppen folgt.

126

(b) Hinsichtlich der der Matrix zugehörigen Liste lag ebenfalls kein Ausschlussgrund aus

§§ 6 ff. IFG NRW vor.

127

Soweit diese als Arbeit zur unmittelbaren Vorbereitung einer Entscheidung im Sinne

von § 7 Abs. 1 Fallvariante 2 IFG NRW anzusehen gewesen wäre, wäre die

Ausnahmeregelung des § 7 Abs. 3 Satz 1 IFG NRW zur Anwendung gekommen.

128

Der weiter in Betracht kommende Ausschlussgrund des § 7 Abs. 2 Buchst. a IFG NRW

stand dem Zugangsanspruch nicht entgegen, weil die der Matrix zugehörige Liste bloße

Sachinformationen über die Zuordnung und Anzahl der kammerzugehörigen

Unternehmen nach dem NACE-Code zu den einzelnen Wahlgruppen und die Anzahl

der in den Unternehmen sozialversicherungspflichtig Beschäftigten enthielt.

129

Wahlgruppen im Zuge der Änderung der Wahlordnung enthalten, war ebenfalls kein

Ausschlussgrund aus §§ 6 ff. IFG NRW einschlägig.

130

Der Ausschlussgrund aus § 7 Abs. 1 Fallvariante 2 IFG NRW scheiterte ebenfalls an der

Ausnahmeregelung des § 7 Abs. 3 Satz 1 IFG NRW.

131

Der weiterhin in Betracht kommende Ausschlussgrund aus § 7 Abs. 2 Buchst. a IFG

NRW griff ebenfalls nicht ein. Die Vermerke dienten nicht der Willensbildung innerhalb

des Beklagten im Sinne dieser Bestimmung.

132

Der an den Hauptgeschäftsführer S. gerichtete interne Vermerk vom 20. Juni 1996

diente allein als Grundlage für die Willensbildung und war deshalb nicht dem

eigentlichen Prozess der Willensbildung zuzurechnen. In ihm waren die in dessen

Anlage wiedergegebenen tabellarischen Darstellungen der Beschäftigungsentwicklung

der Dienstleistungsbranchen im Zeitraum von 1980 bis 1995 ausgewertet worden. Es

handelte sich um eine bloße Zusammenfassung der Ergebnisse aus den tabellarischen

Darstellungen.

133

Gleiches gilt für den an Herrn H. gerichteten Vermerk vom 4. Februar 2000. In ihm waren

die Größen der Wahlgruppen angegeben, wie sie sich auf der Grundlage einer

vorgegebenen neuen Konzeption darstellen würden. Angesichts dessen diente der

Vermerk lediglich als Grundlage für die Willensbildung und gehörte nicht zum

eigentlichen Prozess der Willensbildung.

134

Bei dem Vermerk vom 21. Juli 2000, der von Herrn H. erstellt und an den

Hauptgeschäftsführer S. gerichtet war, handelte es sich um einen Vorschlag für die

Einteilung der Wahlgruppen für eine anstehende Vollversammlungswahl. Bei einer

135

allein auf den Wortlaut abstellenden Auslegung des § 7 Abs. 2 Buchst. a IFG NRW

könnte daran zu denken sein, dass dieser Ausschlussgrund eingreift, weil es sich um

den Vorschlag eines nachgeordneten Bediensteten handelt, der darauf gerichtet ist, auf

die Willensbildung seines Vorgesetzten einzuwirken. Ein derart weitgehendes

Verständnis des Ausschlussgrundes hätte allerdings zur Folge, dass zu sämtlichen

internen Vorbereitungsmaßnahmen innerhalb einer gestuften Verwaltung, wie sie

regelmäßig vorzufinden ist, kein Informationszugangsanspruch bestünde. Damit käme

aber dem Ausschlussgrund des § 7 Abs. 1 Fallvariante 2 IFG NRW, der einen

Zugangsanspruch nur für Arbeiten und Beschlüsse zur unmittelbaren Vorbereitung von

Entscheidungen ausschließt, nahezu keine eigenständige Bedeutung mehr zu.

Angesichts dessen bedarf der Ausschlussgrund aus § 7 Abs. 2 Buchst. a IFG NRW

einer an dessen Schutzzweck orientierten einschränkenden Auslegung. Da dieser

Ausschlussgrund den Zweck verfolgt, die nach außen vertretene Entscheidung einer

Behörde nicht dadurch angreifbar zu machen, dass interne Meinungsverschiedenheiten

oder unterschiedliche Auffassungen zwischen mehreren beteiligten Stellen veröffentlicht

werden, ist jedenfalls für solche Unterlagen ein Zugangsanspruch in der Regel nicht

ausgeschlossen, die weder interne Meinungsverschiedenheiten noch unterschiedliche

Auffassungen innerhalb einer Behörde oder zwischen verschiedenen Behörden

erkennen lassen. Bei einem derartigen Verständnis bleibt einerseits genügend Raum für

eine selbständige Bedeutung des Ausschlussgrundes aus § 7 Abs. 1 Fallvariante 2 IFG

NRW und andererseits wird dem Schutzzweck des Ausschlussgrundes aus § 7 Abs. 2

Buchst. a IFG NRW hinreichend Rechnung getragen. Ausgehend von diesen

Erwägungen stand § 7 Abs. 2 Buchst. a IFG NRW einem Zugangsanspruch zu dem

Vermerk vom 21. Juli 2000 nicht entgegen; diesem ließen sich keine unterschiedlichen

Meinungen oder Auffassungen innerhalb der Beklagten entnehmen.

(d) Auch hinsichtlich der Berechnungsschemata zur Verteilung der Sitze auf die

Wahlgruppen lag kein Ausschlussgrund aus §§ 6 ff. IFG NRW vor.

136

Soweit diese als Arbeiten zur unmittelbaren Vorbereitung einer Entscheidung im Sinne

von § 7 Abs. 1 Fallvariante 2 IFG NRW anzusehen gewesen wären, hätte wiederum die

Ausnahmeregelung des § 7 Abs. 3 Satz 1 IFG NRW eingegriffen.

137

Der Ausschlussgrund des § 7 Abs. 2 Buchst. a IFG NRW war ebenfalls nicht

einschlägig. Auch die Berechnungsschemata waren nicht auf eine Steuerung der

Willensbildung angelegt, sondern gaben lediglich Sachinformationen wieder.

138

(e) Hinsichtlich der Niederschrift der Sitzung der Vollversammlung vom 5. Dezember

2000 lagen auch nicht die Voraussetzungen eines Ausschlussgrundes aus §§ 6 ff. IFG

NRW vor.

139

Als Ausschlussgrund kam zunächst § 7 Abs. 1 Fallvariante 3 IFG NRW in Betracht.

Danach ist der Antrag auf Informationszugang für Protokolle vertraulicher Beratungen

abzulehnen.

140

Bei einer Sitzung der Vollversammlung der Beklagten handelt es sich aber nicht um

eine vertrauliche Beratung im Sinne von § 7 Abs. 1 Fallvariante 3 IFG. Zwar sieht die am

2. Dezember 1999 von der Vollversammlung beschlossene Satzung der Beklagten in §

4 Abs. 8 Satz 1 vor, dass die Sitzungen der Vollversammlung - nur - für

Kammerzugehörige und Personen, die unmittelbar von Beschlüssen der

Vollversammlung betroffen sein können, öffentlich sind. Der in dieser Regelung

141

liegende Ausschluss der allgemeinen Öffentlichkeit, von der der Kläger im Übrigen als

Kammermitglied gar nicht betroffen ist, rechtfertigt es aber nicht, die Sitzungen der

Vollversammlung als vertrauliche Beratungen einzustufen. Erforderlich für die Annahme

einer vertraulichen Beratung ist, dass die Beratung aus bestimmten Gründen eine

gewisse Vertraulichkeit genießt. Diese Gründe haben sich an dem Schutzzweck der

Norm zu orientieren, der darin liegt, dass eine offene Meinungsbildung und ein freier

Meinungsaustausch geschützt werden soll, um eine effektive, funktionsfähige und

neutrale Entscheidungsfindung zu gewährleisten.

Vgl. Haurand/Stollmann, a.a.O., § 7 Anm. 2.2.

142

Ausgehend davon ist weder für die Sitzungen der Vollversammlung allgemein noch für

die vorliegend in Rede stehende Sitzung vom 5. Dezember 2000 ersichtlich, dass

besondere Gründe vorliegen könnten, aus denen eine gewisse Vertraulichkeit besteht.

143

Im Weiteren könnte daran zu denken sein, dass die Voraussetzungen des

Ausschlussgrund aus § 9 Abs. 1 IFG NRW vorgelegen haben, weil in der

Sitzungsniederschrift die einzelnen Redebeiträge unter Angabe des Namens des

jeweiligen Vollversammlungsmitglieds niedergelegt sind. Nach dieser Vorschrift ist ein

Antrag auf Informationszugang abzulehnen, soweit durch das Bekanntwerden der

Information personenbezogene Daten offenbart werden, es sei denn eine der unter den

Buchstaben a bis e genannten Ausnahmen liegt vor.

144

Insofern ist zwar festzustellen, dass es sich bei den in der Niederschrift enthaltenen

Angaben der Namen der Vollversammlungsmitglieder um personenbezogene Daten

handelt, die bei der Gewährung eines Informationszugangs offenbart würden.

Vorliegend kam aber die Ausnahmeregelung des § 9 Abs. 3 Buchst. a IFG NRW

(zumindest analog) zur Anwendung.

145

Nach dieser Bestimmung soll dem Antrag auf Informationszugang in der Regel

stattgegeben werden, soweit sich die Angaben auf u.a. Name, Titel, akademischen Grad

sowie Berufs- und Funktionsbezeichnung beschränken und die betroffene Person als

Amtsträger an dem jeweiligen Vorgang mitgewirkt hat, es sei denn, der Offenbarung

stehen schutzwürdige Belange der betroffenen Person entgegen.

146

Die Angaben in der Niederschrift der Sitzung der Vollversammlung beschränken sich

auf die Wiedergabe der Namen der Vollversammlungsmitglieder. Eine Mitwirkung "an

dem jeweiligen Vorgang" ist darin zu sehen, dass die benannten Personen an den

Sitzungen der Vollversammlung in ihrer Eigenschaft als deren Mitglied teilnehmen.

Zwar sind sie damit noch nicht zu Amtsträgern im eigentlichen Sinne des Begriffs

geworden. Mit der Verwendung des Begriffs des Amtsträgers soll aber lediglich auf die

Verbindung zwischen der amtlichen Funktion und den personenbezogenen Daten

abgestellt werden. Dabei geht der Gesetzgeber davon aus, dass die in § 9 Abs. 3

Buchst. a IFG NRW beschriebenen Angaben regelmäßig unbedenklich offenbart

werden können und daher ein Geheimhaltungsinteresse der betroffenen Person nicht

besteht.

147

Vgl. Haurand/Stollmann, a.a.O., § 9 Anm. 5.

148

Ausgehend davon besteht keine Veranlassung, die Angaben der Namen der

Vollversammlungsmitglieder in der Sitzungsniederschrift weitergehend gegenüber

149

Informationszugangsansprüchen zu schützen als die Angabe des Namens eines

Sachbearbeiters - und damit eines Amtsträgers in eigentlichen Sinne des Begriffs - in

einem Verwaltungsvorgang, zu dem Zugang begehrt wird.

Ein Anhalt dafür, dass schutzwürdige Belange der Vollversammlungsmitglieder einer

Offenbarung dieser Angaben entgegenstünden, ist nicht ersichtlich.

150

(f) Hinsichtlich des Auszugs aus der Niederschrift der Sitzung des Präsidiums vom 9.

November 2000 griff ebenfalls kein Ausschlussgrund aus §§ 6 ff. IFG NRW ein.

151

Als Ausschlussgrund kam auch insofern allein § 7 Abs. 1 Fallvariante 3 IFG NRW in

Betracht. Dabei kann allerdings dahinstehen, ob es sich bei der Niederschrift der

Sitzung des Präsidiums um das Protokoll einer vertraulichen Beratung im Sinne der

vorgenannten Bestimmung handelt. Denn selbst wenn dies anzunehmen gewesen

wäre, würde der Ausschlussgrund nicht durchgreifen, da die Ausnahmeregelung des § 7

Abs. 3 Satz 2 IFG NRW Anwendung fand. Danach sind die im Protokoll festgehaltenen

Ergebnisse vertraulicher Beratungen nach Abschluss des jeweiligen Vorgangs

zugänglich zu machen. Diese Voraussetzungen lagen hier vor, da das Verfahren zur

Änderung der Wahlordnung des Beklagten mit dem Erlass der WO 2000 seinen

Abschluss gefunden hatte und der vorliegend in Rede stehende Auszug der

Niederschrift der Sitzung des Präsidiums lediglich einen Ergebnisvermerk beinhaltet.

152

(g) Schließlich kam auch hinsichtlich der mit "Ergebnis der Wahl 2001 zur

Vollversammlung der Kammer" überschriebenen Anlage der Ergebnisniederschrift der

3. Sitzung des Wahlausschusses am 22. Oktober 2001 kein Ausschlussgrund aus §§ 6

ff. IFG NRW zur Anwendung.

153

Denkbar könnte allenfalls ein Eingreifen des Ausschlussgrundes aus § 9 Abs. 1 IFG

NRW sein.

154

Insofern weist die Beklagte zwar zutreffend darauf hin, dass es sich bei den in der

Anlage der Niederschrift enthaltenen Angaben zu den Namen der gewählten und nicht

gewählten Kandidaten um personenbezogene Daten handelt, die bei der Gewährung

eines Informationszugangs offenbart würden. Es kann nicht davon ausgegangen

werden, dass die Kandidaten allein aufgrund der Tatsache ihrer Kandidatur sich im

Sinne der unter Buchstabe a genannten Ausnahme mit der Offenbarung dieser

personenbezogenen Daten einverstanden erklärt haben. Jedoch kam wiederum die

Ausnahmeregelung des § 9 Abs. 3 Buchst. a IFG NRW (zumindest analog) zur

Anwendung.

155

Die Angaben in der Anlage zur Ergebnisniederschrift der Sitzung des Wahlausschusses

beschränken sich auf die Wiedergabe der Namen der gewählten und nicht gewählten

Kandidaten. Eine Mitwirkung "an dem jeweiligen Vorgang" ist darin zu sehen, dass die

benannten Personen sich mit ihrer Kandidatur für die Mitgliedschaft in der

Vollversammlung an dem Wahlvorgang beteiligt haben. Zwar sind auch sie damit noch

nicht zu Amtsträgern im eigentlichen Sinne des Begriffs geworden. Da mit der

Verwendung des Begriffs des Amtsträgers aber lediglich auf die Verbindung zwischen

der amtlichen Funktion und den personenbezogenen Daten abgestellt werden soll, stellt

sich die Angabe der Namen der gewählten und nicht gewählten Kandidaten in der

Anlage zur Wahlniederschrift ebenfalls nicht anders dar als die Angabe des Namens

eines Sachbearbeiters in einem Verwaltungsvorgang.

156

Einer Offenbarung entgegenstehende schutzwürdige Belange der Kandidaten sind auch

hier nicht ersichtlich.

157

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die

vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10 und 711 ZPO.

158

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen

nicht vor.

159

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