Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 22.01.2010
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Oberverwaltungsgericht NRW, 15 B 1797/09
Datum:
22.01.2010
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
15. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
15 B 1797/09
Tenor:
Der Antrag auf Prozesskostenhilfe wird abgelehnt.
Die Beschwerde wird auf Kosten des Antragstellers
zurückgewiesen.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren sowie - unter
entsprechender Abänderung der verwaltungsgerichtlichen
Festsetzung - für das einstweilige Rechtsschutzverfahren
erster Instanz wird jeweils auf 5.000,- Euro festgesetzt.
G r ü n d e:
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1. Der Antrag auf Gewährung von Prozesskostenhilfe ist bereits mangels
Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig. Denn der Antragsteller kann sein Begehren auf
einem anderen Weg sachgerechter durchsetzen. Ihm steht nämlich als
Gemeinderatsmitglied gegen die Gemeinde grundsätzlich ein Anspruch auf Erstattung
bzw. Freistellung von den Kosten eines Organstreitverfahrens zu.
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Vgl. OVG NRW, Urteile vom 24. April 2009 – 15 A 981/06 -, und vom 12.
November 1991 – 15 A 1046/90 -, NWVBl. 1992, 163, und 15 A 1187/89,
NWVBl. 1992, 167.
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Für den Kostenerstattungsanspruch kommt es nicht darauf an, ob die geltend
gemachten organschaftlichen Rechte tatsächlich bestanden haben oder verletzt worden
sind. Der Kostenerstattungsanspruch unterliegt gleichwohl bedeutsamen Grenzen,
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vgl. OVG NRW, Urteile vom 24. April 2009 – 15 A 981/06 -, und vom 12.
November 1991 – 15 A 1046/90 -, und - 15 A 1187/89 -, jeweils a. a. O.,
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die hier jedoch nicht überschritten sind. Denn die Beteiligten streiten im anhängigen
Verfahren über die Rechte und Pflichten aus § 56 Abs. 3 S. 5 und S. 6 der
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) und setzen sich damit
über innerorganisatorische Rechtspflichten auseinander. Dabei ist das Verhalten des
Antragstellers gegenüber der Gemeinde auch nicht als rücksichtslos oder treuwidrig zu
werten.
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Der Prozesskostenhilfeantrag ist überdies aber auch unbegründet, weil das
Beschwerdeverfahren keine hinreichende Aussicht auf Erfolg bietet (§ 166 der
Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – in Verbindung mit § 114 S. 1 der
Zivilprozessordnung – ZPO -). Der angegriffene Beschluss des Verwaltungsgerichts
erweist sich – auch unter Berücksichtigung des Vorbringens des Antragstellers im
vorliegenden Verfahren – aus den nachstehenden, unter 2. aufgeführten Gründen als
richtig.
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Da Prozesskostenhilfe nicht gewährt werden kann, kommt auch die Beiordnung eines
Rechtsanwalts nicht in Betracht (§ 166 VwGO in Verbindung mit § 121 Abs. 1 ZPO).
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2. Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat den im
Beschwerdeverfahren weiterverfolgten Antrag,
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dem Antragsgegner aufzugeben, ihm vorläufig den Büroraum 116 im Rathaus
der Stadt E. auch über den 15. November 2009 hinaus zur weiteren
Nutzung zu überlassen oder ihm in anderer Weise ausreichende Sach- und
Kommunikationsmittel in angemessenem Umfang entweder unmittelbar zur
Verfügung zu stellen oder ihm hierfür finanzielle Mittel in angemessenem
Umfang zu gewähren,
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zu Recht abgelehnt. Auch nach den im Beschwerdeverfahren dargelegten, vom Senat
alleine zu prüfenden Gründen (§ 146 Abs. 4 S. 6 VwGO) ist dem Antrag nicht
stattzugeben.
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Zu Recht ist das Verwaltungsgericht von der Zulässigkeit des Antrags ausgegangen. In
der Hauptsache wäre das Begehren des Antragstellers allerdings nicht mittels einer
Verpflichtungsklage, sondern durch eine Leistungsklage zu verfolgen, da es nicht auf
den Erlass eines Verwaltungsaktes gerichtet ist. Die Beteiligten stehen sich als
körperschaftsinterne Funktionsträger gegenüber, die über innerorganisatorische Rechte
und Pflichten streiten. Mithin geht es um ein organisationsinternes Rechtsverhältnis, das
hier mit dem auf das Außenrecht zugeschnittenen Instrumentarium des Verwaltungsakts
nicht geregelt werden kann. Der Weigerung des Antragsgegners, dem Begehren des
Antragstellers Rechnung zu tragen, fehlt es an der für den Verwaltungsakt
begriffsnotwendigen unmittelbaren Rechtswirkung nach außen (§ 35 Satz 1 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen – VwVfG. NRW.).
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. April 2009 15 A 981/06 -, Beschluss vom 26.
April 1990 15 A 460/88 -, NWVBl. 1990, 344 ff.
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Der Antrag ist aber - wie das Verwaltungsgericht richtig festgestellt hat - unbegründet.
Es ist weder ein Anordnungsanspruch noch ein Anordnungsgrund glaubhaft gemacht (§
123 VwGO in Verbindung mit § 920 Abs. 2 ZPO). Es ist nicht überwiegend
wahrscheinlich, dass sich im Hauptsacheverfahren die Begründetheit des geltend
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gemachten Anspruchs ergeben wird. Zudem vermochte der Antragsteller die
Notwendigkeit des Erlasses der begehrten einstweiligen Anordnung nicht glaubhaft zu
machen.
Ein Anspruch auf Überlassung des Büroraumes im Rathaus der Stadt E. über den
angegebenen Zeitpunkt hinaus oder auf unmittelbare Zurverfügungstellung
ausreichender Sach- und Kommunikationsmittel in anderer Art und Weise besteht nicht.
Anspruchsgrundlage hierfür ist grundsätzlich § 56 Abs. 3 Satz 5 GO NRW. Danach stellt
die Gemeinde einem Ratsmitglied, das keiner Fraktion oder Gruppe angehört, in
angemessenem Umfang Sachmittel und Kommunikationsmittel zum Zwecke der
Vorbereitung auf die Ratssitzung zur Verfügung. Die Vorschrift des § 56 Abs. 3 Satz 5
GO NRW ist als Anspruchsgrundlage jedoch nur dann einschlägig, wenn nicht – wie
hier – der Rat gemäß § 56 Abs. 3 Satz 6 GO NRW ersatzweise ("stattdessen") in
Ausübung pflichtgemäßen Ermessens den Beschluss gefasst hat, dass ein Ratsmitglied
aus Haushaltsmitteln finanzielle Zuwendungen erhält, die die Hälfte des Betrages nicht
übersteigen dürfen, die einer Gruppe mit zwei Mitgliedern erhielte. Durchgreifende
Anhaltspunkte dafür, dass die Entscheidung des Rates, Einzelmandatsträgern
"lediglich" finanzielle Zuwendungen zukommen zu lassen, dem Grunde nach
ermessensfehlerhaft war, sind nicht glaubhaft gemacht.
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Soweit der Antragsteller Anspruch auf angemessene finanzielle Mittel für Sach- und
Kommunikationsmittel erhebt, ist diesem Anspruch durch die vom Rat der Stadt E. in
seiner Sitzung vom 4. November 2009 vorgenommene Ergänzung von § 11 der
Hauptsatzung um einen 8. Absatz Genüge getan, wonach fraktionslose Ratsmitglieder
zur Deckung ihres Sach- und Kommunikationsaufwandes einen pauschalen Betrag von
125,- Euro im Monat erhalten. Es ist gegenwärtig nicht ersichtlich, dass zum Zwecke der
Vorbereitung auf die Ratssitzungen ein Anspruch auf Gewährung von finanziellen
Mitteln über diesen Umfang hinaus besteht. Vor allem lässt sich aus § 56 Abs. 3 Satz 6
GO NRW weder ein Anspruch auf Vollkostenerstattung noch auf Gewährleistung eines
"Existenzminimums" entnehmen. Vielmehr darf sich der Rat ohne Weiteres dazu
entschließen, lediglich einen Teil der Aufwendungen zu erstatten.
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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Juli 2009 -15 A 931/07 -.
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Soweit das Verwaltungsgericht und – sinngemäß auch – der Antragsteller in diesem
Zusammenhang Bedenken im Hinblick auf eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 des
Grundgesetzes (GG) erheben, kann dem nicht gefolgt werden. Die Gewährung von
Zuwendungen nach § 56 Abs. 3 GO NRW hat sich nicht am formalisierten
Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, sondern am verfassungsrechtlichen Willkürverbot
und dem allgemeinen Gleichheitssatz in Ausprägung des Grundsatzes der
Chancengleichheit messen zu lassen.
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OVG NRW, Beschluss vom 20. Mai 2009 15 A 801/09 -; Urteil vom 8.
Oktober 2002 15 A 4374/01 , NWVBl. 2003, 309 ff.
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Ausgehend von diesem Maßstab wäre der auf § 56 Abs. 3 Satz 6 GO NRW gestützte
Anspruch auf Gewährung weitergehender finanzieller Zuwendungen nur dann
begründet, wenn andernfalls die Vorbereitung des Antragstellers auf die Ratssitzungen,
die von ihm als Einzelmandatsträger naturgemäß nur in eingeschränkterem Umfang
geleistet werden kann als etwa von den Mandatsträgern innerhalb einer Fraktion, in
unzumutbarer Weise erschwert würde.
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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Januar 2010 15 B 1810/09 -.
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Dafür sind hier – auch unter Berücksichtigung des Schriftsatzes des Antragstellers vom
20. Januar 2010 - indes keine hinreichend belastbaren Anhaltspunkte ersichtlich.
Insoweit gilt es zunächst zu berücksichtigen, dass sich der Rat bei der Bemessung
seiner Zuwendungen nicht an den individuellen Rahmenbedingungen für die Ratsarbeit
der einzelnen Mandatsträger zu orientieren hat, hier also etwa an den seitens des
Antragstellers vorgetragenen persönlichen Umständen. Vielmehr darf der Rat bei seiner
Entscheidung über die Höhe der zu gewährenden Zuwendungen typisierend und
pauschalierend vorgehen.
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2002 15 A 4734/01 -, NWVBl. 2003,
309 ff.
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Darüber hinaus ist ferner zu berücksichtigen, dass die aus § 56 Abs. 3 GO NRW
folgenden Zuwendungsansprüche den Beteiligten nicht um ihrer selbst willen, sondern
im öffentlichen Interesse der Gemeinde zugewiesen worden sind.
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Vgl. zur Bedeutung des Streits über innerorganisatorische Kompetenzen für
das Vorliegen eines Anordnungsgrundes im vorläufigen
Rechtsschutzverfahren OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 1992 15 B
1643/92 -, NWVBl. 1992, 424 ff.
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Maßgeblich ist somit, ob eine monatlich pauschal gewährte Geldsumme in Höhe von
125,- Euro ausreicht, um eine im öffentlichen Interesse liegende Vorbereitung auf die
Ratssitzungen hinreichend zu ermöglichen. Für eine das in Frage stellende Annahme
ist weder etwas durchgreifend Belastbares vorgetragen worden noch ist solches sonst
ersichtlich. Die Sitzungsvorbereitung ist im Vergleich zu früheren Wahlperioden für
Einzelmandatsträger sicherlich beschwerlicher geworden, worauf sich diese aber
einstellen können, wenn hierfür auch ggf. organisationstechnische Änderungen in der
bisherigen Sitzungsvorbereitung erforderlich sein sollten. Danach kann eine
Unzumutbarkeit im o. g. Sinne im vorliegenden nur summarischen Verfahren nicht
festgestellt werden.
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Mit Blick auf die im öffentlichen Interesse liegende Bedeutung der Ratsarbeit auch durch
Einzelmandatsträger wird der Rat aber in regelmäßigen Abständen (z. B. zur Mitte einer
Wahlperiode) zu beobachten und zu prüfen haben, ob der in § 11 Abs. 8 der
Hauptsatzung (n. F.) festgelegte, sich im vorliegenden Einzelfall wohl eher an der
unteren Grenze des Vertretbaren bewegende Pauschalbetrag zur Deckung des Sach-
und Kommunikationsaufwandes von fraktionslosen Ratsmitgliedern dauerhaft ausreicht,
um deren hinreichende Vorbereitung auf Ratssitzungen zu gewährleisten, oder ob ggf.
eine Anpassung des Betrages vorzunehmen ist.
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Die hier gegebene Situation führt darüber hinaus zur Verneinung des für die beantragte
einstweilige Anordnung außerdem erforderlichen Anordnungsgrundes. Nach den
vorstehenden Ausführungen ist nicht ersichtlich, dass der Antragsteller durch den
zunächst für die Dauer des Hauptsacheverfahrens bestehenden Verweis auf die in
Rede stehende Neuregelung der Hauptsatzung in nicht hinnehmbarer Weise in seiner
Vorbereitung auf Ratssitzungen belastet würde. Dies gilt umso mehr, wenn man – wie
oben bereits im anderen Zusammenhang dargelegt - berücksichtigt, dass es für den
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Anordnungsgrund in einem Verfahren der vorliegenden Art grundsätzlich nicht auf die
subjektive Betroffenheit des jeweiligen Antragstellers, sondern darauf ankommt, ob die
einstweilige Anordnung im Interesse der Körperschaft objektiv notwendig bzw. – bei
einer Vorwegnahme der Hauptsache – unabweisbar erscheint.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 1992 15 B 1643/92 -, a. a. O.
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Hierfür ist aber nach dem Vorgesagten auch unter Berücksichtigung des Willkürverbots
und dem allgemeinen Gleichheitssatz in Ausprägung des Grundsatzes der
Chancengleichheit nichts ersichtlich.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
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Die Entscheidung über den Streitwert ergibt sich aus §§ 47 Abs. 1 und 2, 52 Abs. 1, § 53
Abs. 2 Nr. 1, 63 Abs. 3 GKG. Dabei hat der Senat für das vorläufige
Rechtsschutzverfahren die Hälfte des für ein Hauptsacheverfahren in einem
Kommunalverfassungsstreit maßgeblichen Betrages berücksichtigt. Hiervon ausgehend
ist die grundsätzlich von § 52 Abs. 2 GKG (= Regelstreitwert) ausgehende
erstinstanzliche Festsetzung zu verdoppeln.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.
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