Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 04.07.2002
OVG NRW: bvo, beihilfe, verhinderung, fürsorgepflicht, wirtschaftliche leistungsfähigkeit, besoldung, höchstbetrag, versorgung, auskunft, angemessenheit
Oberverwaltungsgericht NRW, 6 A 3458/99
Datum:
04.07.2002
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
6. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
6 A 3458/99
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Arnsberg, 2 K 1410/98
Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Der Beklagte wird unter Änderung des Bescheides des Landesamtes für
Besoldung und Versorgung NRW vom 6. Juni 19 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 19. Februar 19 sowie unter Änderung des
Bescheides des Landesamtes vom 3. November 19 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 28. April 19 verpflichtet, über die Anträge
auf Gewährung von Beihilfen zu den Aufwendungen für die
Verhinderungspflege in der Zeit vom 21. Juli bis 18. August 19 sowie in
der Zeit vom 12. bis 26. Juli 19 unter Beachtung der Rechtsauffassung
des Gerichts erneut zu entscheiden. Die weiter gehende Klage wird
abgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte
darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in
Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht die Klägerin
vor der Vollstreckung in derselben Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand:
1
Die Klägerin beansprucht als Rechtsnachfolgerin ihres im Jahre 19 verstorbenen
Ehemannes, eines beihilfeberechtigten Ruhestandsbeamten des beklagten Landes,
höhere beamtenrechtliche Beihilfen zu den Aufwendungen, die dem nach mehreren
Schlaganfällen teilweise gelähmten Ehemann für eine "Verhin- derungspflege" (§ 39
des Sozialgesetzbuchs - SGB - XI) in den Jahren 19 und 19 entstanden sind.
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Die Pflegeversicherung stellte bei dem Ehemann der Klägerin Pflegebedürftigkeit der
Stufe II seit dem 1. April 19 und der Stufe III seit dem 1. Mai 19 fest. Er wurde von der
Klägerin und von einem ambulanten Pflegedienst zu Hause betreut ("kombinierte"
Pflege). Er erhielt 30 v.H. der erstattungsfähigen Aufwendungen hierfür von der
Pflegeversicherung. Das Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein-
Westfalen (im Folgenden: Landesamt) gewährte zu den Kosten der häuslichen Pflege
Beihilfeleistungen nach einem Beihilfesatz von 70 v.H. der beihilfefähigen
Aufwendungen.
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Die Klägerin befand sich in der Zeit vom 21. Juli bis zum 18. August 19 in einem
Erholungsurlaub. Während dieser Zeit übernahm der Pflegedienst auch ihren Anteil an
der Betreuung ihres Ehemannes. Der Pflegedienst stellte dafür zusätzlich 2.800,-- DM
für eine "Ersatzpflegekraft" in der Zeit vom 21. Juli bis zum 18. August 19 in Rechnung.
Die Pflegeversicherung zahlte zu diesen Aufwendungen 840,-- DM (30 v.H. von 2.800,--
DM). Die Klägerin beantragte (namens ihres des Schreibens nicht mehr fähigen
Ehemannes) mit Datum vom 23. Mai 19 eine Beihilfe auch zu diesen Aufwendungen.
Sie berief sich dabei auf eine ihr unter dem 21. Mai 19 erteilte schriftliche Auskunft des
Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung. Darin wurde u.a. ausgeführt, § 39
SGB XI, wonach die Kosten einer Verhinderungspflege von der Pflegekasse bis zu
einem Betrag von 2.800,-- DM übernommen würden, gelte zwar nicht unmittelbar für die
Beihilfe; jedoch dürften beihilfeberechtigte Beamte im Vergleich zu anderen
Versicherten nicht benachteiligt werden.
4
Das Landesamt bewilligte dem Ehemann der Klägerin zu den Aufwendungen für die
Verhinderungspflege mit Bescheid vom 6. Juni 19 eine Beihilfe von 154,17 DM (70 v.H.
von 2 x 110,12 DM) unter dem Aspekt von Mehraufwendungen (§ 5 Abs. 3 Satz 2
Halbsatz 2 der Beihilfenverordung- BVO -) für die Monate Juli und August 19 .
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Die Klägerin erhob gegen diesen Bescheid Widerspruch und machte geltend, die
Beihilfe habe zu den Kosten der Verhinderungspflege 70 v.H. der in Rechnung
gestellten 2.800,-- DM (1.960,-- DM) zu leisten. Das Landesamt wies den Widerspruch
mit Widerspruchsbescheid vom 19. Februar 1998 zurück: In dem Bescheid vom 6. Juni
19 sei der für die Zeit vom 21. Juli bis zum 18. August 19 entstandene Mehraufwand von
100,-- DM an 28 Tagen für eine zusätzliche Pflegekraft zutreffend gemäß § 5 Abs. 3
BVO berücksichtigt worden. Eine höhere Beihilfe sähen die beihilferechtlichen
Vorschriften nicht vor.
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Die Klägerin hat am 26. März 19 gegen diese Verwaltungsentscheidung Klage erhoben.
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In der Zeit vom 12. bis 26. Juli 19 befand sich die Klägerin erneut in einem
Erholungsurlaub. Während dieser Zeit übernahm der Pflegedienst wiederum ihren
Anteil an der Betreuung des Ehemannes durch den Einsatz einer Ersatzpflegekraft. Der
Pflegedienst stellte dafür - zusätzlich zu den von der Pflegeversicherung und von der
Beihilfe übernommenen Kosten der "kombinierten" Pflege für Juli 19 - 2.813,80 DM in
Rechnung. Das Landesamt gewährte auf einen diesbezüglichen Beihilfeantrag der
Klägerin vom 4. August 19 zu diesen (von der Pflegeversicherung wiederum bis zum
Höchstbetrag von 2.800,-- DM mit 30 v.H. bezuschussten) Aufwendungen für die
Verhinderungspflege mit Bescheid vom 3. November 19 in Anwendung des § 5 Abs. 3
Satz 2 Halbsatz 2 BVO eine Beihilfe von 222,27 DM (70 v.H. von 317,73 DM). Die
Klägerin erhob auch gegen diesen Bescheid Widerspruch. Das Landesamt wies ihn mit
Widerspruchsbescheid vom 28. April 19 unter Hinweis auf die Begründung des
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Widerspruchsbescheides vom 19. Februar 19 zurück.
Die Klägerin hat am 13. Mai 19 im Wege der Klageerweiterung auch gegen diese
Verwaltungsentscheidung Klage erhoben.
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Die Klägerin hat geltend gemacht: Die "Verhinderungspflege" habe in § 5 Abs. 4 Satz 4
BVO Eingang gefunden. Danach seien notwendige Aufwendungen im Zusammenhang
mit der Ersatzpflege (Verhinderungspflege) bis zu 1.500,-- DM im Kalenderjahr
beihilfefähig. Diese Vorschrift sei entgegen der Auffassung des Beklagten zumindest in
entsprechender Anwendung einschlägig. Anderenfalls handele es sich hier um eine
Regelungslücke. Diese sei im Wege der gerichtlichen Auslegung dahin zu schließen,
dass die Versorgungsempfänger des öffentlichen Dienstes bei den Pflegeleistungen
nach dem SGB XI nicht schlechter stehen dürften als die anderen gesetzlich oder privat
Pflegeversicherten. Auch Kosten einer Verhinderungspflege müssten nach diesem
Maßstab beihilfefähig sein, wie sich aus der Auskunft des Bundesministeriums für Arbeit
und Sozialordnung vom 21. Mai 19 ergebe.
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Die Klägerin hat beantragt,
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1. das beklagte Land unter Änderung des Bescheides des Landesamtes für Besoldung
und Versorgung vom 6. Juni 19 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6.
November 19 (richtig: 19. Februar 19 ) zu verpflichten, zu den Aufwendungen für die
Verhinderungspflege in der Zeit vom 21. Juli bis 18. August 19 eine weitere Beihilfe bis
zum Höchstbetrag von insgesamt 2.800,-- DM zu gewähren,
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2. das beklagte Land unter Änderung des Bescheides des Landesamtes für Besoldung
und Versorgung vom 3. November 19 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom
28. November (richtig: April) 19 zu verpflichten, zu den Aufwendungen für die
Verhinderungspflege in der Zeit vom 12. bis 26. Juni (richtig: Juli) 19 eine weitere
Beihilfe bis zum Höchstbetrag von insgesamt 2.800,-- DM zu gewähren.
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Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er hat ausgeführt: Der Verordnungsgeber habe eine dem § 39 SGB XI entsprechende
Regelung nicht in die BVO übernommen. Darin liege wegen des subsidiären Charakters
der Beihilfe auch keine verfassungswidrige Ungleichbehandlung.
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Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit dem angefochtenen Urteil stattgegeben und
zur Begründung ausgeführt: Die streitigen Beihilfeansprüche, die die Klägerin als
hinterbliebene Ehefrau gemäß § 14 BVO geltend machen könne, seien in
entsprechender Anwendung des § 39 SGB XI begründet. In der BVO sei eine
Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für die hier streitige Verhinderungspflege nicht
geregelt, insbesondere nicht in § 5 Abs. 4 Satz 4 BVO. Diese Vorschrift betreffe allein
diejenige Verhinderungspflege, die von einer anderen Privatperson übernommen
werde. Die vom Landesamt vorgenommene Beihilfegewährung sei zudem nicht in
Anwendung des § 5 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BVO möglich gewesen. Diese Vorschrift
beziehe sich auf einen besonderen Pflegebedarf und nicht auf die Verhinderungspflege.
Das ergebe sich auch aus der geringen Höhe der Beihilfen von 154,17 DM und 222,27
DM. Die Berechtigung der Klageforderung ergebe sich jedoch aus der
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beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht des Dienstherrn und aus dem
Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG). Bei der
Umsetzung des Leistungskatalogs der Pflegeversicherung in das Beihilferecht sei das
Ermessen des Dienstherrn, in welchem Umfang er die Alimentation des Beamten durch
Beihilfen ergänze, eingeschränkt. Er sei verpflichtet, die in §§ 36 ff. SGB XI
ausgewiesenen Leistungen für die häusliche Pflege als beihilfefähige Aufwendungen in
die Beihilfevorschriften zu übernehmen. Da der Beklagte dies nicht getan habe, bestehe
ein über die Beihilfevorschriften hinausgehender Anspruch auf entsprechende Beihilfen.
Der Leistungskatalog der §§ 36 ff. SGB XI gelte zwar nicht unmittelbar für Beamte, weil
es sich um Regelungen der gesetzlichen Sozialversicherung handele. Der Gesetzgeber
sei jedoch bei der Einführung der Pflegeversicherung davon ausgegangen, dass bei
den beihilfeberechtigten Beamten, die eine beihilfekonforme anteilige Versicherung
abgeschlossen hätten, auch insoweit Leistungen der Beihilfe erbracht und
entsprechende Regelungen in das Beihilferecht des Bundes und der Länder eingeführt
würden. Das ergebe sich aus der der Klägerin vom Bundesministerium für Arbeit und
Sozialordnung unter dem 21. Mai 19 erteilten Auskunft. Dementsprechend hätten der
Bund und ein Großteil der Bundesländer auch Aufwendungen für eine
Verhinderungspflege im Sinne von § 39 SGB XI in ihr Beihilferecht übernommen.
Dadurch, dass dies in Nordrhein- Westfalen nicht geschehen sei, habe der Beklagte den
Leistungskatalog der Pflegeversicherung sachwidrig nicht in ausreichendem Umfang in
das Beihilferecht umgesetzt. Das stelle zugleich einen Verstoß gegen die
beamtenrechtliche Fürsorgepflicht dar. Diese gebiete dem Dienstherrn, dem Beamten
diejenigen Leistungen zu gewähren, die ihm durch die Einführung der
Pflegeversicherung zukommen sollten.
Mit der (zugelassenen) Berufung macht der Beklagte geltend: Der Verordnungsgeber
habe in Nordrhein-Westfalen die Regelung des § 39 SGB XI bewusst nicht in die
Beihilfevorschriften übernommen. Insoweit habe ihm ein weiter Ermessensspielraum
zugestanden. Ein Beamter habe Krankheitskosten in erster Linie aus seiner
Alimentation zu begleichen. Die beamtenrechtliche Beihilfe habe nur subsidiären
Charakter. Unter Berücksichtigung dessen sei der Einsatz von Haushaltsmitteln für
Beihilfeleistungen gemäß der in § 39 SGB XI getroffenen Regelung nicht als sinnvoll
erachtet worden. Die Grundvoraussetzung des § 39 SGB XI, dass die Pflegeperson den
Pflegebedürftigen vor der erstmaligen Verhinderung mindestens 12 Monate in seiner
häuslichen Umgebung gepflegt habe, sei als zu eng sowie die Beschränkung auf die
Kosten einer notwendigen Ersatzpflege für längstens vier Wochen im Kalenderjahr als
wenig hilfreich für die Betroffenen angesehen worden. Der letztere Zeitraum sei nicht
ausreichend; somit werde der Sinn des § 39 SGB XI - Vermeidung stationärer Pflege -
verfehlt. Der einheitliche Pauschalbetrag von 2.800,-- DM des § 39 SGB XI stehe auch
im Missverhältnis zu den nach Pflegestufen gestaffelten Leistungen des
Sozialgesetzbuchs. Außerdem hätten die Pflegekassen zum Zeitpunkt der (anlässlich
der Einführung der Pflegeversicherung erfolgten) Änderung des § 5 BVO für
Verhinderungspflege gezahlt, ohne einen genauen Nachweis der Kosten und der
Inanspruchnahme eines Pflegedienstes zu fordern. Demgegenüber seien die
beihilferechtlichen Regelungen (des § 5 Abs. 4 Satz 4 BVO) bei der
Verhinderungspflege ausgewogener und teilweise auch günstiger für den
Beihilfeberechtigten. In Einzelfällen führe die Nichtübernahme der Regelung des § 39
SGB XI zwar zu geringeren finanziellen Leistungen für beihilfeberechtigte Beamte als
für die übrige Bevölkerung. Das halte sich aber angesichts der insgesamt
ausgewogenen beihilferechtlichen Ausgestaltung innerhalb des Ermessensspielraums
des Verordnungsgebers.
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Der Beklagte beantragt,
19
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
20
Die Klägerin beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
22
Sie bezieht sich auf ihr erstinstanzliches Vorbringen und auf die Begründung des
angefochtenen Urteils. Ergänzend führt sie aus: Der Gleichbehandlungsgrundsatz des
Art. 3 Abs. 1 GG werde verletzt, wenn sie bzw. ihr verstorbener Ehemann bei der
Verhinderungspflege schlechter gestellt würden als die Bundesbeamten und die
Beamten der meisten anderen Bundesländer. Der Bundesgesetzgeber habe mit der
Einführung der Pflegepflichtversicherung auch für Beamte die Landesgesetzgeber in
gewissem Umfang gebunden. Die Auffassung des Beklagten, die beihilferechtlichen
Regelungen der Verhinderungspflege in Nordrhein-Westfalen seien ausgewogen und
teilweise günstiger als die der gesetzlichen Pflegepflichtversicherung, sei nicht
nachvollziehbar. Die Handhabung des Beklagten führe in der Praxis dazu, dass bei
Verhinderung der Pflegeperson in jedem Fall eine stationäre Unterbringung mit höheren
Kosten notwendig werde. Das wolle die gesetzliche Pflegeversicherung gerade
vermeiden. Dieses Ziel werde durch die Regelung des § 39 SGB XI jedenfalls für einen
jährlichen Erholungsurlaub der Pflegeperson voll erreicht. In Fällen einer
unregelmäßigen und nicht vorhersehbaren Verhinderung der Pflegeperson, etwa bei
deren Erkrankung, könne die Pflegeperson immerhin noch ihren Erholungsurlaub
einschränken, was auf die Zeit ihrer anderweitigen Verhinderung angerechnet werden
könne. In diesem Bereich seien die beihilferechtlichen Regelungen des beklagten
Landes wesentlich nachteiliger. Dem Hinweis auf den "sinnvollen Einsatz von
Haushaltsmitteln" komme hierbei keine maßgebliche Bedeutung zu. Das gelte auch für
das Argument des Beklagten, die Pflegekassen hätten zunächst ohne Kostennachweis
gezahlt. Im vorliegenden Fall sei das nicht so gewesen.
23
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten
wird auf die Streitakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten
Bezug genommen.
24
Entscheidungsgründe:
25
Die Berufung hat im Wesentlichen keinen Erfolg. Die Klage ist allerdings entgegen der
erstinstanzlichen Entscheidung nicht in vollem Umfang, sondern nur teilweise
begründet. Die Sache ist nicht spruchreif. Demgemäß ist das angefochtene Urteil zu
ändern und ist der Beklagte unter Abweisung der weiter gehenden Klage zur
Neubescheidung der Anträge der Klägerin auf Gewährung der streitigen Beihilfen unter
Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten.
26
Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn (§ 85 des Beamtengesetzes für das Land
Nordrhein-Westfalen - LBG NRW -) wird im Hinblick auf die Krankheitsvorsorge des
Beamten durch die BVO vom 27. März 1975, GV NRW 332, hier anzuwenden in der
Fassung der Dreizehnten Änderungsverordnung vom 31. Oktober 1996, GV NRW 440,
konkretisiert und in den Einzelheiten ausgestaltet.
27
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 21. Dezember 2000 - 2 C 39.99 -,
Dokumentarische Berichte Ausgabe B 2001, 104 (106), m.w.N.
28
Demgemäß besteht grundsätzlich kein Anspruch auf Beihilfen, die in der BVO nicht
vorgesehen sind. Allerdings bildet die Fürsorgepflicht zugleich den Maßstab, an dem
die in der BVO getroffenen Regelungen zu messen sind, wenn deren Vereinbarkeit mit
höherrangigem Recht im Einzelfall in Frage steht. Im Ausnahmefall kann daher die
Fürsorgepflicht unmittelbar Grundlage eines Beihilfeanspruchs sein, wenn anderenfalls
dem Beamten eine auch unter Berücksichtigung des pauschalierenden und
typisierenden Charakters der Beihilfevorschriften nicht mehr zumutbare Belastung
abverlangt würde.
29
Vgl. zum Ganzen die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu den
Beihilfevorschriften des Bundes (Urteile vom 12. Juni 1985 - 6 C 24.84 -,
Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 71, 342 (345 ff., 351 ff.),
und vom 24. August 1995 - 2 C 7.94 -, Zeitschrift für Beamtenrecht 1996, 46), die nach
der Rechtsprechung des Senats auch für die als Rechtsverordnung erlassene BVO gilt
(vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen, Urteile vom 15. Juli
1998 - 6 A 2273/98 - und vom 10. September 1998 - 6 A 2449/98 -.
30
Die in der BVO enthaltenen Regelungen führen die streitigen Beihilfeleistungen nicht
auf. § 5 BVO bestimmt die beihilfefähigen Aufwendungen bei dauernder
Pflegebedürftigkeit. Er enthält nichts über Aufwendungen, die durch die
Inanspruchnahme einer berufsmäßigen Pflegekraft in den Fällen entstanden sind, in
denen die Pflegeperson, wie hier die Klägerin, wegen Erholungsurlaubs an der Pflege
verhindert war. Um die in § 5 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1, Abs. 5 BVO geregelten
pauschalierten Beihilfen geht es in diesem Zusammenhang nicht. Diese sind für die
Zeiten, auf die sich der Rechtsstreit bezieht, gewährt worden. Es geht auch nicht um die
Rechtmäßigkeit der mit den angefochtenen Verwaltungsentscheidungen zusätzlich
gewährten Beihilfen in Höhe von 154,17 DM (zu den Aufwendungen für die
Ersatzpflegekraft während des Erholungsurlaubs 19 ) und von 222,27 DM (zu den
Aufwendungen für die Ersatzpflegekraft während des Erholungsurlaubs 19 ). Der
Beklagte hat diese Beihilfen in Anwendung des § 5 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BVO
gewährt. Der Senat stimmt mit dem Verwaltungsgericht darin überein, dass diese
Vorschrift ("... entstehen auf Grund besonderen Pflegebedarfs höhere Aufwendungen,
sind die Aufwendungen... beihilfefähig") nicht eingreift. Es geht hier nicht um einen
besonderen Pflegebedarf. Der Arbeitsaufwand für die von der Klägerin und dem
Pflegedienst geleistete häusliche Betreuung des Ehemannes hatte sich nicht erhöht. Es
musste vielmehr der Ausfall der Klägerin als Pflegeperson kompensiert werden. Das ist
nicht Gegenstand des § 5 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BVO, sondern des (durch die
Dreizehnte Änderungsverordnung vom 31. Oktober 19 , a.a.O, rückwirkend zum 1. Juli
19 eingeführten) § 5 Abs. 4 Satz 4 BVO.
31
Nach dieser Bestimmung sind in den Fällen des - die häusliche Pflege bei
Verhinderung der Pflegeperson betreffenden - § 39 SGB XI "neben der Pauschale nach
Satz 1... notwendige Aufwendungen, die der Pflegeperson im Zusammenhang mit der
Ersatzpflege entstanden sind, bis zur Höhe von 1.500,-- DM im Kalenderjahr
beihilfefähig". Das betrifft jedoch, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat,
die Fälle einer häuslichen Pflege, die ausschließlich durch nicht berufsmäßige
Pflegepersonen, also nicht wie im vorliegenden Fall durch "kombinierte" Pflege (vgl. §§
38, 41 Abs. 3 SGB XI) im Wege der Hinzuziehung gewerbsmäßiger Pflegekräfte, hier
32
des ambulanten Pflegedienstes, erbracht wird.
Vgl. Mohr/Sabolewski, Beihilfenrecht Nordrhein- Westfalen, Loseblattkommentar, Stand:
April 2002, B I § 5 Anm. 7.
33
Dies folgt schon aus der o.a. Verknüpfung mit der "Pauschale nach Satz 1" des § 5 Abs.
4 BVO. Diese - höchstens 1.300,-- DM ausmachende und also gegenüber der
Pauschale nach § 5 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 BVO, die bei dem Ehemann der Klägerin
zu Grunde gelegt worden ist, geringere - beihilfefähige Pauschale bezieht sich auf eine
"häusliche Pflege durch andere Personen" als die in § 5 Abs. 3 Satz 1 BVO
bezeichneten "geeigneten Pflegekräfte." Bei Letzteren handelt es sich um Personen, die
"von der Pflegekasse oder bei ambulanten Pflegeeinrichtungen, mit denen die
Pflegekasse einen Versorgungsvertrag abgeschlossen hat, angestellt sind" bzw. um
"Einzelpersonen, mit denen die Pflegekasse einen Vertrag... abgeschlossen hat" (§ 36
Abs. 1 Sätze 3 und 4 SGB XI). Wegen der Hinzuziehung derartiger Pflegekräfte bei dem
Ehemann der Klägerin war gemäß § 5 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 BVO seit dem 1. April
19 eine Pauschale von bis zu 1.800,-- DM monatlich und seit dem 1. Mai 19 eine
Pauschale von bis zu 2.800,-- DM monatlich zu Grunde gelegt worden. Eine Betreuung,
die durch eine berufsmäßige Pflegekraft durchgeführt wird, wird demzufolge von § 5
Abs. 4 Satz 4 BVO nicht erfasst.
34
Weitere Bestimmungen betreffend die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen, die durch
eine Verhinderungspflege hervorgerufen werden, sind in der BVO nicht getroffen
worden.
35
Der streitige Anspruch ist jedoch ausnahmsweise unmittelbar aus der Fürsorgepflicht
des Dienstherrn begründet. Von einem beihilfeberechtigten Beamten kann nicht erwartet
werden, seine eigene wirtschaftliche Lebensführung und die seiner Familie zwecks
Tragung der notwendigen Aufwendungen im Krankheitsfall derart einzuschränken, dass
sie nicht mehr alimentationsgerecht ist. Wenn die tatsächlichen Belastungen die vom
Dienstherrn durch die Besoldungs- und Versorgungsregelungen festgelegte
wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Beamten überschreiten, gebietet die
Fürsorgepflicht des Dienstherrn eine weiter gehende ergänzende Hilfeleistung durch
Beihilfen, sofern dieses Risiko nicht im Rahmen der zumutbaren Eigenaufwendungen
des Beamten durch eine Versicherung abgedeckt werden kann.
36
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Juni 1985 - 6 C 24.84 -, a.a.O., (352, 353).
37
Letzteres war nicht der Fall. Nach Auskunft der Krankenversicherungsgesellschaft des
Ehemannes der Klägerin hatte dieser nicht die Möglichkeit, über die
Pflegepflichtversicherung hinaus einen Versicherungsvertrag abzuschließen, der die
Kosten einer notwendigen Verhinderungspflege zum Gegenstand hatte, also für den
Fall gelten sollte, dass die Klägerin nicht selbst die häusliche Pflege würde erbringen
können.
38
In einer solchen Situation kann die Grenze zu einer nicht mehr alimentationsgerechten
und folglich unzumutbaren Belastung des Beamten überschritten bzw. anders
ausgedrückt die Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern verletzt sein.
39
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. August 1995 - 2 C 7.94 -, Zeitschrift für Beamtenrecht (ZBR)
1996, 46.
40
Ein solcher Fall ist hier zu bejahen. Es geht um die Kosten der Betreuung eines dauernd
Pflegebedürftigen, wobei die Pflege nicht stationär in einer Kranken- oder Pflegeanstalt,
sondern (im Allgemeinen weniger kostenaufwendig) zu Hause durch die Ehefrau und
einen ambulanten Pflegedienst durchgeführt wurde und der Pflegedienst wegen
zeitweiser Verhinderung der Ehefrau für sie einspringen musste. Entscheidend ist in
diesem Zusammenhang, dass bei einer derartigen Sachlage durch die dann
notwendige volle Inanspruchnahme des ambulanten Pflegedienstes für die Betreuung
des pflegebedürftigen Beamten Kosten in einer Höhe entstehen konnten, die in dessen
Versorgungsbezüge nicht einbezogen waren und demzufolge eine weitere Hilfeleistung
des Beklagten als erforderlich erscheinen ließen.
41
Vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Urteil vom 28. April 1977 - II C 2.75 -,
BVerwGE 52, 358, zur vorübergehenden stationären Pflege eines behinderten Kindes
während eines Erholungsurlaubs der die häusliche Pflege verrichtenden Eltern.
42
Im Einzelfall konnten hier (über die beiden Erholungsurlaube der Klägerin hinaus bei
einer Erkrankung oder ihrer Verhinderung aus sonstigen Gründen) Kosten in
beträchtlicher Höhe erwachsen. Unter diesen Umständen würde ein Nichteintreten der
beamtenrechtlichen Beihilfe für die streitigen Aufwendungen darauf hinauslaufen, dass
der Beihilfeberechtigte zu Gunsten von Ersparnissen des Dienstherrn in unzumutbarem
Umfang und deshalb in nicht gerechtfertigter Weise dafür benachteiligt würde, dass
seine Ehefrau sich für eine häusliche Pflege entschieden und diese zum Teil selbst
geleistet hat.
43
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 1977 - II C 2.75 -, a.a.O.
44
Hierbei ist zu berücksichtigen, dass in vielen Fällen eine weitere Pflegeperson aus dem
Verwandten- oder Bekanntenkreis nicht zur Verfügung steht. Derjenige, der die
häusliche Pflege ganz oder teilweise übernommen hat, ist dann bei seiner Verhinderung
auf die Hinzuziehung berufsmäßiger Pflegekräfte - mit den entsprechenden Kosten -
angewiesen.
45
Schon auf Grund dieser Erwägungen muss der Klägerin im Grundsatz ein diese Kosten
erfassender Beihilfeanspruch zuerkannt werden.
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In dem hier vorliegenden Sonderfall der Verhinderungspflege wird diese Beurteilung
durch eine weitere Überlegung erhärtet: Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn gebietet
nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass er sich bei der
Regelung der Beihilfegewährung für seine Beamten an der vom Bundesgesetzgeber bei
der Bemessung der amtsangemessenen Besoldung einschließlich des Anteils für eine
angemessene Krankheitsvorsorge vorausgesetzten Hilfeleistung ("Beihilfestandard") in
Bund und Ländern orientiert.
47
Vgl. BVerwG, Entscheidung vom 25. Juni 1987 - 2 N 1.86 -, BVerwGE 77, 345; kritisch
dazu: Schnellenbach, Verwaltungsarchiv Band 92, 2001, Seiten 22 ff.
48
Mit diesem Gebot ist nicht in Einklang zu bringen, dass das nordrhein- westfälische
Beihilfenrecht in den Fällen einer Verhinderungspflege Beihilfen zu den Aufwendungen
für eine berufsmäßige Pflegekraft nicht vorsieht. Das Bundesministerium für Arbeit und
Sozialordnung hat in der erwähnten Stellungnahme vom 21. Mai 19 ausgeführt:
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"Es bestand im Gesetzgebungsverfahren für die Pflegeversicherung von Anfang an ein
Konsens darüber, dass bei den beihilfeberechtigten Beamten an die Stelle der bei
Arbeitnehmern vorgesehenen hälftigen Beitragszahlung die Beihilfe mit ihre
Pflegeleistungen treten soll. In der Summe sollen Versicherungsleistungen und
Beihilfeleistungen im Regelfall dem entsprechen, was die nicht Beihilfeberechtigten als
Versicherungsleistung erhalten. Dies gilt für das gesamte Leistungsspektrum, also
einschließlich der Leistungen bei Verhinderungspflege. Den Beihilfeberechtigten sollte
im Vergleich zu den Versicherten ohne Beihilfeanspruch kein Nachteil entstehen."
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Hiernach verbleibt in Nordrhein-Westfalen beihilferechtlich bei der Verhinderungspflege
eine - nicht versicherbare - Lücke, die dem Verhältnis zwischen der vom
Bundesbesoldungsgesetzgeber geregelten Alimentation und der gebotenen
ergänzenden Hilfeleistung des Dienstherrn nicht entspricht.
51
Vgl. auch in diesem Zusammenhang BVerwG, Entscheidung vom 25. Juni 1987 - 2 N
1.86 -, a.a.O.
52
Daran vermögen die vom Beklagten hervorgehobenen Erleichterungen der nordrhein-
westfälischen Regelung - keine Voraussetzung, dass die Pflegeperson den
Pflegebedürftigen vor der erstmaligen Verhinderung mindestens 12 Monate in seiner
häuslichen Umgebung gepflegt hat, keine zeitliche Beschränkung auf die Kosten einer
notwendigen Ersatzpflege für längstens vier Wochen im Kalenderjahr - nichts zu ändern.
Diese Erleichterungen kompensieren weder von ihrem Gegenstand her noch nach
ihrem Umfang die einem Beihilfeberechtigten in der Situation des verstorbenen
Ehemannes der Klägerin zugemuteten Nachteile. Wie das Verwaltungsgericht mit Recht
ausgeführt hat, haben der Bund und die meisten anderen Bundesländer eine dem § 39
SGB XI entsprechende Regelung für die Verhinderungspflege in ihr Beihilferecht
aufgenommen. (Vgl. Nr. 4 der Hinweise des Bundesministers des Inneren zu § 9 Abs. 4
der Beihilfevorschriften; Art. 11 Abs. 1 des Bayerischen Besoldungsgesetzes i.d.F. der
Bekanntmachung vom 30. August 2001, GVBl. 458; Beihilfevorschriften des Landes
Berlin vom 10. Juli 1995, GMBl. 470, zuletzt geändert durch Art. 1 der Allgemeinen
Verwaltungsvorschrift vom 20. Februar 2001, GMBl. 58; Beihilfevorschriften des Landes
Brandenburg i.d.F. der Bekanntmachung vom 10. Juli 1995, Amtsbl. 1162, zuletzt
geändert am 7. März 2001, Amtsbl. 254; § 9 Abs. 5 der Hamburgischen
Beihilfeverordnung vom 8. Juli 1985, GVBl. 161, zuletzt geändert am 22. Dezember
1998, GVBl. 347; Beihilfevorschriften des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 10.
April 1992, ABl. 449, zuletzt geändert am 21. April 1998, Abl. 540; Beihilfevorschriften
des Landes Niedersachsen vom 25. März 1996, MBl. 765, zuletzt geändert am 23. Juli
2001, MBl. 685; § 6 Abs. 4 Satz 4 der Beihilfenverordnung des Saarlandes i.d.F. vom 1.
März 1990, ABl. 363, zuletzt geändert am 3. Februar 1999, ABl. 498; § 1 der
Sächsischen Beihilfenverordnung vom 29. Juni 1995, GVBl. 211; Beihilfevorschriften
des Landes Sachsen-Anhalt vom 23. Mai 1996, MBl. 1747, zuletzt geändert am 3.
November 1997, MBl. 1945; § 12 des Landesbesoldungsgesetzes Schleswig- Holstein
i.d.F. vom 23. Dezember 1977, GVOBl. 508, zuletzt geändert durch Gesetz vom 23.
Januar 1998, GVOBl. 37; § 87 des Thüringer Beamtengesetzes vom 10. Juni 1994,
GVBl. 589, i.d.F. der Neubekanntmachung vom 8. September 1999, GVBl. 529). Eben
daran fehlt es in Nordrhein-Westfalen.
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Der Beklagte kann die mit der Klage verfolgten Beihilfeansprüche nach alledem nicht
ablehnen, weil sie nach den Regelungen der Beihilfenverordnung nicht vorgesehen
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sind. Jedoch ist der Senat an der beantragten Verpflichtung des Beklagten zur
Gewährung der streitigen Beihilfen gehindert. Der Beklagte ist lediglich zur
Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten,
weil die Sache nicht spruchreif ist.
Die für die Beihilfefähigkeit gemäß § 3 BVO bedeutsame Angemessenheit des Umfangs
der Aufwendungen wegen der Rechnungen des Pflegedienstes für die
Verhinderungspflege vom 21. Juli bis 18. August 19 und vom 12. bis 26. Juli 19 ist nicht
hinreichend geklärt. Der Pflegedienst hat während beider Jahre, in denen die
Verhinderungspflege anfiel, zusätzlich zu den Höchstbeträgen des § 5 Abs. 3 BVO ("bis
zu" 1.800,-- DM bzw. 2.800,-- DM) auch die nach § 39 SGB XI vorgesehenen
Höchstbeträge ("... dürfen im Einzelfall 2.800,-- Deutsche Mark im Kalenderjahr nicht
übersteigen...") voll ausgeschöpft. Das leuchtet jedenfalls wegen des Umstandes, dass
es sich um eine "kombinierte" Pflege handelte, bei welcher der Pflegedienst lediglich
den Anteil der Klägerin an der häuslichen Betreuung ihres Ehemannes während ihrer
Erholungsurlaube mit übernahm, nicht ohne Weiteres ein. Die Zweifel an der
Angemessenheit der von dem Pflegedienst in Rechnung gestellten Beträge werden
dadurch verstärkt, dass der Pflegedienst den Höchstbetrag des § 39 SGB XI für die
Verhinderungspflege sowohl 19 (Rechnung über 2.800,-- DM) als auch 19 (Rechnung
über 2.813,80 DM) forderte, obwohl der Erholungsurlaub der Klägerin 19 nur halb so
lange dauerte wie 19 .
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Der Senat ist gehindert, diese Zweifel selbst abzuschließend zu klären und damit die
Sache spruchreif zu machen. Dem steht § 3 Abs. 2 Sätze 1 und 2 BVO entgegen.
Danach entscheidet die Festsetzungsstelle über die Notwendigkeit und den
angemessenen Umfang von Aufwendungen; bei diesbezüglichen Zweifeln kann sie ein
Gutachten eines Amts- oder Vertrauensarztes einholen. Dies kommt im vorliegenden
Fall wegen der mit der Frage der Angemessenheit der Aufwendungen verbundenen
Tatsachenfragen in Betracht. Dem insoweit bestehenden Ermessensspielraum des
Beklagten bezüglich der Art seines Vorgehens darf das Gericht nicht vorgreifen.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO, die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 der
Zivilprozessordnung.
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Die Revision wird gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen.
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