Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 05.11.2010
OVG NRW (wahl, kläger, verteilung der sitze, aufsichtsbehörde, klagebefugnis, zweck, gemeindeverband, rechtsschutz, partei, gültigkeit)
Oberverwaltungsgericht NRW, 15 A 860/10
Datum:
05.11.2010
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
15. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
15 A 860/10
Tenor:
Das angegriffene Urteil wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt der Kläger. Er trägt
auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1., während
der Beigeladene zu 2. seine eigenen außergerichtlichen Kosten selbst
zu tragen hat.
Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der
Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch
Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages
abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der
Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des zu vollstreckenden
Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 15.000,- Euro
festgesetzt.
G r ü n d e:
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I.
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Wegen des erstinstanzlichen Sach- und Streitstandes wird auf den Tatbestand des
angegriffenen Urteils Bezug genommen. Lediglich ergänzend ist auszuführen, dass der
Beigeladene zu 1. mit Schriftsatz vom 23. März 2010 eine Berichtigung des
Tatbestandes dahin beantragt hat, in diesen aufzunehmen, dass der Beigeladene zu 2.
kurz nach Bekanntwerden der Einwendungen gegen die Wahlen im Wahlbezirk M.
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die Wahlunterlagen dieses Wahlbezirks durch zwei Angestellte der Gemeinde L.
von deren ursprünglichem Lagerplatz auf den Dachboden des Rathauses habe
verbringen lassen, und dass dies ohne Rücksprache mit dem Wahlleiter und ohne
dessen Kenntnis erfolgt sei. Mit weiterem Schriftsatz vom 24. März 2010 hat der
Beigeladene zu 1. ferner beantragt, den Tatbestand dahin zu berichtigen, dass zu
Protokoll erklärt worden sei, dass ein Abgleich mit dem Wählerverzeichnis zu erfolgen
habe. Durch Beschluss vom 15. April 2010 hat das Verwaltungsgericht die
Berichtigungsanträge abgelehnt.
Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben.
Dagegen richtet sich die vom Senat zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung
des Beklagten, mit der er vorträgt: Die Klage sei aus den im Zulassungsbeschluss des
Senats vom 11. Juni 2010 genannten Gründen bereits unzulässig. Überdies sei sie aber
auch unbegründet. Durch den Ausschluss der Öffentlichkeit bei der Öffnung der
Wahlurnen und der Feststellung des Stimmergebnisses habe eine Unregelmäßigkeit im
Sinne des § 40 Abs. 1 lit. b) KWahlG vorgelegen. Diese Unregelmäßigkeit sei auch
erheblich für das Wahlergebnis gewesen. Das Bundesverfassungsgericht verlange in
Fällen wie dem Vorliegenden eine Neuauszählung der Stimmen. Diesen Anforderungen
genüge das Urteil des Verwaltungsgerichts nicht. Es habe vielmehr die Neuauszählung
der Stimmen nicht in einer Weise vorgenommen, wie es den rechtlichen Anforderungen
des Kommunalwahlrechts entspreche. Namentlich habe es an der nach § 56 KWahlO
erforderlichen Unterschrift des Wahlvorstehers auf den Verschlusssiegeln der Kartons
gefehlt, in denen die ausgezählten Stimmzettel verpackt worden seien. Damit mangele
es an der nötigen Dokumentation, dass die in den Kartons enthaltenen Stimmzettel und
Wahlscheine vollzählig und mit denen identisch seien, die aus den Wahlurnen
entnommen und vom Wahlvorstand ausgezählt worden seien. Darüber hinaus hätte das
Verwaltungsgericht zusätzlich zur Stimmauszählung eine Überprüfung des im Rahmen
der mündlichen Verhandlung vorgelegten Wählerverzeichnisses vornehmen müssen.
Denn der lückenlose Nachweis könne schon dann nicht geführt werden, wenn die
Wählerverzeichnisse nicht zusätzlich zu den Stimmauszählungen überprüft werden,
weil sonst nicht klargestellt sei, dass eine zahlenmäßige Identität bestehe. Im Übrigen
sei auch der weitere Verbleib der Wahlunterlagen unklar. Denn sie seien nicht während
der gesamten Zeit nach der Versiegelung beim Wahlleiter in Verwahrung geblieben.
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Der Beklagte beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die Klage abzuweisen.
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Der Kläger beantragt sinngemäß,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Entgegen der Auffassung des Senats in dessen Berufungszulassungsbeschluss sei er –
der Kläger - klagebefugt. Der angegriffene Beschluss des Beklagten vom 26. November
2009 komme einem ihn belastenden Verwaltungsakt mit Doppelwirkung gleich. Seine
Klagebefugnis ergebe sich aus der zu berücksichtigenden Interessenlage, die eine
Reduktion des Rechtsschutzes nicht erlaube. Der Kläger müsse sich gegen die
angeordnete Nachwahl wehren können. Es drohe im Falle der Nachwahl nämlich eine
Verfälschung des Wahlergebnisses, wenn es dabei den in Koalition verbundenen
Gruppierungen gelänge, auch nur geringe Teile ihrer Stimmen auf den sich im
Nachhinein als am aussichtsreichsten erwiesenen Gegenkandidaten des jetzigen D. -
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Bürgermeisters zu vereinigen. Die Rechtsansicht des Senats in dessen
Berufungszulassungsbeschluss führe zu einer einseitigen Verzerrung des
Rechtsschutzes, die eine willkürliche Wahlmanipulation durch die Ratsmehrheit nicht
hindere. Für seine – des Klägers – Klagebefugnis spreche auch ein Vergleich mit den
Rechtsschutzmöglichkeiten im Rahmen des Wahlprüfungsrechts bei Landtags- und
Kommunalwahlen. Insoweit sei auch die Bedeutung von Art. 21 GG zu berücksichtigen.
Schließlich sei es verfassungsrechtlich unzulässig, den Listenbewerbern bei der
Kommunalwahl oder dem von einer Wiederholungswahl betroffenen Bürgermeister
jeden Rechtsschutz zu versagen. Im Übrigen sei er – der D. -Gemeindeverband L.
– auch der richtige Kläger. Klagen könnten aus systematischen Gründen nicht nur die in
§ 39 KWahlG genannten Einspruchsberechtigten. Dabei sei auch zu berücksichtigen,
dass der in § 39 KWahlG verwandte Begriff der Parteileitung unscharf sei und eine
Klage etwa des Klägers als Gemeindeverband seiner Partei nicht ausschließe.
Der Beigeladene zu 1. beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die Klage abzuweisen.
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Er schließt sich der Auffassung des Beklagten an, dass eine Wiederholungswahl
stattfinden müsse.
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Der Beigeladene zu 2. stellt keinen Antrag.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten
im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu beigezogenen
Unterlagen Bezug genommen.
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II.
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Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 130a der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einstimmig durch Beschluss.
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Die Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht
stattgegeben. Die Klage ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nämlich
unzulässig.
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Hierzu hat der Senat in seinem die Berufung zulassenden Beschluss vom 11. Juni 2010
ausgeführt:
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"Die Klage erweist sich als unzulässig.
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Der Kläger gehört nicht zum Kreis der Klagebefugten. Zu diesen zählen unter
Berücksichtigung von Sinn und Zweck des Wahlprüfungsverfahrens und mit
Blick auf die Systematik der §§ 39 ff. KWahlG – erstens – Wahlberechtigte, -
zweitens – Leitungen solcher Parteien und Wählergruppen, die an der Wahl
teilgenommen haben, - drittens – die Aufsichtsbehörde und – viertens –
gewählte Vertreter (vgl. Kallerhoff u. a., Handbuch zum Kommunalwahlrecht in
Nordrhein-Westfalen, Köln 2008, S. 323 ff.). Zu diesem Kreis gehört der Kläger
nicht. Als Klagebefugter wäre hier vielmehr vom Ansatz her schon nur der
Vorstand des Klägers in Betracht gekommen.
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Dessen ungeachtet wäre aber auch die Klage des Vorstands des Klägers mit
dem hier verfolgten Klagebegehren mangels Klagebefugnis unzulässig
gewesen. Der Vorstand des Klägers hätte keinen Anspruch auf Verpflichtung
des Beklagten, die Wahl vom 30. August 2009 im Wahlbezirk M. hinsichtlich der
Bürgermeisterwahl und hinsichtlich der Ratswahl für gültig zu erklären. Dies
ergibt sich aus nachfolgenden Erwägungen:
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Für Parteileitungen im Sinne von § 39 Abs. 1 Satz 1 KWahlG ist das
Klageverfahren ebenso wie für Wahlberechtigte nur die Fortsetzung des
Einspruchsverfahrens. Sie sind also nur insofern klagebefugt, als sie zuvor
Einspruch erhoben haben und ihrem auf eines der drei
Wahlprüfungsbeschlüsse des § 40 Abs. 1 lit. a) bis c) KWahlG gerichteten
Einspruchsbegehren (Anordnung des Ausscheidens eines Vertreters, einer
Wiederholungswahl oder einer Neufeststellung des Wahlergebnisses) nicht
oder nicht vollständig stattgegeben wurde. § 39 Abs. 1 Satz 1 KWahlG gewährt
den fraglichen Parteileitungen ebenso wie Wahlberechtigten lediglich einen
Wahlprüfungsanspruch, der auf einen Beschluss nach § 40 Abs. 1 lit. a) bis c)
KWahlG gerichtet ist. Es besteht also kein Anspruch auf Gültigerklärung einer
Wahl (§ 40 Abs. 1 lit d) KWahlG). Demzufolge können die in Rede stehenden
Parteileitungen gegen einen Wahlprüfungsbeschluss, mit dem das Ausscheiden
eines Vertreters, eine Wiederholungswahl oder eine Neufeststellung des
Wahlergebnisses angeordnet wird, nicht mit dem Ziel klagen, den Rat zu
verpflichten, die Wahl für gültig zu erklären. Die Klage der Parteileitungen kann
sich somit nur gegen einen Wahlprüfungsbeschluss richten, mit dem die Wahl
jedenfalls teilweise für gültig erklärt wird (Kallerhoff u. a., a. a. O.).
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Die seitens des Klägers in seiner Antragserwiderung gegen die Unzulässigkeit
der Klage erhobenen Bedenken greifen nicht durch. Es trifft nicht zu, dass, da
die Wahlprüfung in der Hand des gewählten Rates liege, dessen politische
Mehrheit beliebig Wahlen für ungültig erklären könnte, ohne dass dies je auf
seine Rechtmäßigkeit überprüft werden könnte. Namentlich ist nicht nur "eine
Seite" rechtsmittelbefugt.
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Der Kläger verkennt, dass grundsätzlich die Mandatsträger klagebefugt sind, die
infolge des Wahlbeschlusses ihr Mandat verlieren. Das ergibt sich schon
daraus, dass durch den Beschluss in deren Rechtsstellung eingegriffen wird, so
dass sich die Klagebefugnis schon nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen ergibt
(OVG NRW, Urteil vom 22. Februar 1991 – 15 A 1518/90 -, NVwZ-RR 1991,
420). Darüber hinaus kann auch die Aufsichtsbehörde im allgemeinen Interesse
gegen jedweden für rechtswidrig gehaltenen Wahlprüfungsbeschluss klagen
(vgl. Kallerhoff u. a., a. a. O., S. 324 f.)."
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Hieran hält der Senat nach nochmaliger Überprüfung der Sach- und Rechtslage auch
unter Berücksichtigung der Darlegungen des Klägers in seinem Schriftsatz vom 3.
August 2010 fest. Lediglich ergänzend ist auszuführen:
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Die Auffassung des Klägers, die Klage sei zulässig, insbesondere verfüge er über die
erforderliche Klagebefugnis, weil der angegriffene Beschluss des Beklagten vom 26.
November 2009 einen ihn belastenden Verwaltungsakt mit Doppelwirkung
gleichkomme, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Diese Sichtweise wird dem oben
dargestellten Sinn- und Zweck des Wahlprüfungsverfahrens sowie der dargelegten
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besonderen Systematik der §§ 39 ff. KWahlG nicht gerecht.
Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang geltend gemacht, das ursprüngliche
Wahlergebnis könnte verfälscht werden, wenn es bei einer Nachwahl den in Koalition
verbundenen Gruppierung gelänge, auch nur geringe Teile ihrer Stimmen auf den sich
im Nachhinein als am aussichtsreichsten erwiesenen Gegenkandidaten des jetzigen
D. -Bürgermeisters zu vereinigen, und daraus offenbar schlussfolgern will, aus dieser
Interessenlage ergebe sich seine – des Klägers – Klagebefugnis, verfängt dieses
Argument nicht. Diese Problematik kann sich bei einer angeordneten
Wahlwiederholung bei zuvor knappem Wahlausgang regelmäßig ergeben und wird vom
Gesetz – zu Recht – im Interesse der Gesetzmäßigkeit einer Wahl hingenommen.
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Die vom Kläger im Hinblick auf die Darlegungen des Senats im oben zitierten
Zulassungsbeschluss vertretene Auffassung, die Rechtsansicht des Senats führe zu
einer Reduktion der Klagemöglichkeiten und zu einer einseitigen Verzerrung des
Rechtsschutzes, namentlich hindere sie nicht die Ratsmehrheit an willkürlichen
Wahlmanipulationen, verkennt erneut die Systematik der §§ 39 ff. KWahlG. Die
hiergegen seitens des Klägers vorgetragenen Argumente sind rechtlich unerheblich (so
die Ausführungen zu Ziffer 1.2.3, 1. Spiegelstrich) bzw. beurteilen die Rechtslage
unzutreffend (so die Ausführungen zu Ziffer 1.2.3, 2. Spiegelstrich). Der
Aufsichtsbehörde steht nach § 41 Abs. 1 Satz 2 KWahlG die Klage gegen den
Beschluss der Vertretung nach § 40 Abs. 1 KWahlG zu. Die Erhebung der Klage steht
entgegen der Auffassung des Klägers aber nicht in deren freiem Ermessen. Zur
Sicherung der Gesetzmäßigkeit einer Kommunalwahl ist die Aufsichtsbehörde mit Blick
auf das Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip vielmehr gehalten, gegen einen von ihr für
rechtswidrig gehaltenen Beschluss der Vertretung nach § 40 Abs. 1 KWahlG im
Klagewege vorzugehen.
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Wenn der Kläger im Folgenden auf die Rechtsschutzmöglichkeiten im Rahmen des
Wahlprüfungsrechts bei Landtags- oder Bundestagswahlen eingeht und darlegt, dort sei
Rechtsschutz für das durch die mehrheitlich angeordnete Wiederholungswahl
gefährdete Mandat vorhanden, so ist nicht ersichtlich, was daraus für das vorliegenden
Verfahren folgen soll. Denn auch im Kommunalwahlrecht ist – wie bereits mehrfach
ausgeführt – ausreichender Rechtsschutz für das durch eine angeordnete
Wiederholungswahl gefährdete Mandat vorhanden. Dass hier den Leitungen der
Parteien, die keinen Einspruch gemäß § 39 KWahlG gegen die Gültigkeit der Wahl
erhoben haben, wegen Art. 21 GG ein Recht zur Klage eingeräumt werden müsste, ist
vor diesem Hintergrund nicht ersichtlich. Das wird im Übrigen auch durch einen
Vergleich zum Wahlprüfungsverfahren bei einer Landtagswahl bestätigt. Hier sind die
bei einer Landtagswahl in einem Wahlkreis mit einem eigenen Wahlvorschlag
aufgetretenen Parteien gemäß § 3 WahlPrüfG einspruchsberechtigt; für die
Kommunalwahl gilt allerdings – wie ausgeführt - Vergleichbares (vgl. § 39 Abs. 1
KWahlG). Legt eine Partei aber keinen Einspruch ein, etwa weil sie einen
durchschlagenden Wahlfehler bei der Landtagswahl nicht für gegeben hält, ist sie –
entsprechend dem KWahlG - nach der Systematik der §§ 9 und 10 WahlPrüfG auch
nicht befugt, den Verfassungsgerichtshof anzurufen.
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Auch mit der Überlegung, es sei verfassungsrechtlich unzulässig, den Listenbewerbern
bei der Kommunalwahl oder dem von einer Wiederholungswahl betroffenen
Bürgermeister jeden Rechtsschutz zu versagen, dringt der Kläger nicht durch. Zunächst
trifft es nicht zu, dass ein von einer angeordneten Wiederholungswahl betroffener
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Bürgermeister nicht klagebefugt wäre. Diesem steht als direkt Gewähltem nach
allgemeinen Grundsätzen die Klagebefugnis grundsätzlich zu. Denn seine Wahl ist für
ungültig erklärt und demgemäß eine Wiederholungswahl angeordnet worden. Die
Klagebefugnis steht ihm jedenfalls dann zu, wenn durch den fraglichen Wahlbeschluss
in seine Rechte eingegriffen werden kann. Etwas anderes kann dann gelten, wenn etwa
eine in einem Wahlbezirk angeordnete Wiederholungswahl von vornherein nicht zu
einem Amtsverlust des direkt gewählten Bürgermeisters führen kann, weil die
Wiederholungswahl mit Blick auf den vorherigen Ausgang der Wahl in den übrigen
Wahlbezirken an der Wahl des Bürgermeisters selbst nichts mehr zu ändern vermag.
Zutreffend ist allerdings, dass der lediglich über die Reserveliste Gewählte
grundsätzlich nicht befugt ist, Klage gegen den Beschluss der Vertretung nach § 40 Abs.
1 KWahlG zu erheben.
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Vgl. Kallerhoff u. a., a. a. O., S. 325 f.
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Dies ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Klagebefugnis steht – von
Ausnahmen abgesehen – nur dem im Wahlbezirk direkt Gewählten zu. Es geht um die
Gültigkeit seiner Wahl, er scheidet nach § 40 Abs. 3 KWahlG mit Unanfechtbarkeit der
Wahlprüfungsentscheidung aus dem Rat aus. Dies gilt für über die Reserveliste
Gewählte nicht. Sie sind von der Wahlprüfungsentscheidung nur mittelbar betroffen, weil
nach den Ergebnissen der Wiederholungswahl gemäß § 42 Abs. 3 KWahlG die
Verteilung der Sitze aus den Reservelisten neu zu berechnen ist. Deren Wahl wird aber
nicht für ungültig erklärt.
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Vgl. Kallerhoff u. a., a. a. O., S. 314.
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Die Überlegungen des Klägers unter Ziffer 3.1 zum richtigen Kläger überzeugen
ebenfalls nicht. Mit Blick auf die systematische Stellung von § 41 KWahlG hat diese
Vorschrift nur die in § 39 KWahlG genannten Einspruchsberechtigten als
Klageberechtigte im Blick. Der Hinweis des Klägers darauf, dass es, wenn man "bei §
41 den § 39 mitlesen müsste, gänzlich sinnlos (wäre), dass die in § 39 als
einspruchsberechtigt aufgeführte Aufsichtsbehörde in § 41 noch einmal ausdrücklich
genannt wird", verfängt dabei nicht.
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Zwar hat die Aufsichtsbehörde wie Wahlberechtigte und Leitungen von Parteien und
Wählergruppen gemäß § 39 Abs. 1 Satz 1 KWahlG ein Recht auf Einspruch gegen die
Gültigkeit der Wahl, so dass sie zumindest dieselbe Klagebefugnis wie jene hat. Bliebe
man bei dieser Feststellung stehen, wäre die Erwähnung der Aufsichtsbehörde in § 41
KWahlG in der Tat nicht recht verständlich. Diese Betrachtungsweise greift aber zu kurz:
Die Einbeziehung der Aufsichtsbehörde in das Wahlprüfungsverfahren hat den Zweck,
die allgemeinen kommunalaufsichtsrechtlichen Befugnisse nach §§ 119 ff. GO NRW im
Interesse einer zügigen Klärung der Gültigkeit einer Wahl zu verdrängen. Die
Kommunalaufsicht ist auf die Rechtmäßigkeit des gemeindlichen Handelns insgesamt
ausgerichtet (vgl. §§ 119 Abs. 1, 122, 123 Abs. 1 GO NRW). Nach allgemeinen
kommunalaufsichtsrechtlichen Kriterien wäre daher die Aufsichtsbehörde befugt, einen
Wahlprüfungsbeschluss, mit dem bei einer fehlerfreien Wahl zu Unrecht das
Ausscheiden eines Vertreters, eine Wiederholungswahl oder eine Neufeststellung des
Wahlergebnisses angeordnet wird, zu beanstanden und aufzuheben (§ 122 Abs. 1 GO
NRW) und bei der Weigerung, eine fehlerfreie Wahl für gültig zu erklären, dies
anzuordnen und gegebenenfalls selbst zu tun (§ 123 GO NRRW). Nach dem
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vorbeschriebenen Zweck der Einbeziehung der Aufsichtsbehörde in das
Wahlprüfungsverfahren ist die kommunalaufsichtsrechtliche Beanstandung und
Aufhebung eines Wahlprüfungsbeschlusses, mit dem bei einer fehlerfreien Wahl zu
Unrecht das Ausscheiden eines Vertreters, eine Wiederholungswahl oder eine
Neufeststellung des Wahlergebnisses angeordnet wird, durch die Klagemöglichkeit
nach § 41 Abs. 1 Satz 2 KWahlG als verdrängt anzusehen.
Vgl. Kallerhoff u. a., a. a. O., S. 324.
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Soweit der Kläger schließlich die Auffassung des Senats nicht für überzeugend hält, er
– der Kläger – gehöre als "D. -Gemeindeverband" von vornherein nicht zum Kreis der
Klageberechtigten, klageberechtigt sei vielmehr nur der Vorstand, rechtfertigt dies keine
andere Beurteilung. Der Wortlaut des § 39 Abs. 1 KWahlG ist klar und eindeutig.
Einspruchsberechtigt ist danach nur die für das Wahlgebiet zuständige Leitung einer
Partei. Dies ist der D. -Gemeindeverband L. ersichtlich nicht. Die Leitung eines
Gebietsverbandes einer Partei wird vielmehr vom Vorstand wahrgenommen (vgl. § 11
Abs. 3 Satz 1 PartG). Dieser wird im Übrigen nicht nur zur Sicherstellung bestimmter
politischer Funktionen gebildet, sondern er vertritt den Gebietsverband gemäß § 26 Abs.
1 Satz 2 und 3 BGB (vgl. § 11 Abs. 3 Satz 2 PartG). Auf diese Erwägungen kommt es
aber letztlich nicht an, weil die Klage aus den oben genannten Gründen auch dann
unzulässig wäre, wenn sie von der zuständigen Parteileitung erhoben worden wäre.
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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2 und 3, 162 Abs. 3 VwGO, die
Anordnung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i. V. m. § 708
Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht vorliegen.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG.
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