Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 27.03.1991
OVG NRW (kag, kreis, abfallentsorgung, haushalt, zahl, verhältnis zu, abfallbeseitigung, entsorgung, aufgaben, abfall)
Oberverwaltungsgericht NRW, 9 A 2487/89
Datum:
27.03.1991
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
9. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
9 A 2487/89
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Köln, 14 K 3532/88
Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit von Abfallentsorgungsgebühren, die
der Beklagte vom Kläger für 1988 erhoben hat. Im einzelnen geht es um folgenden
Sachverhalt:
1
Der ... Kreis betreibt aufgrund Satzung vom 22. Dezember 1982, hier einschlägig nach
der Änderung durch die am 1. Januar 1988 in Kraft getretene 4. Änderungssatzung vom
18. Dezember 1987, (AS) die Abfallentsorgung im Gebiet der Städte ... und ... den
Gemeinden ... und ... als öffentliche Einrichtung. Dabei bedient er sich gemäß § 1 Abs. 2
AS der ... -Abfallbeseitigungsgesellschaft (neuerdings umbenannt in ...
Abfallwirtschaftsgesellschaft) mit beschränkter Haftung (RSAG), deren alleiniger
Gesellschafter er ist. Die vom Kreis wahrgenommene Abfallentsorgung umfaßt
satzungsgemäß (§ 2 Abs. 1) das Einsammeln, die Bereitstellung von Sammelbehältern
für die Getrenntsammlung und das Befördern von Abfällen mit Ausnahme der
fortgeworfenen und verbotswidrig abgelagerten Abfälle, sowie das Behandeln, Lagern,
Ablagern und Verwerten von Abfällen. Grundlage der dargestellten Tätigkeit des
Kreises und Beauftragung der RSAG mit der Durchführung seiner Aufgaben sind neben
den ihn nach dem Landesabfallgesetz NW vom 18. Dezember 1973, GV NW S. 562,
zuletzt geändert durch Gesetz vom 6. November 1984, GV NW S. 679, (LAbfG 73)
treffenden Verpflichtungen der Abfallbeseitigung die zwischen ihm und den genannten
Städten und Gemeinden 1982 und 1983 geschlossenen Vereinbarungen, nach denen
die Städte und Gemeinden dem Kreis die ihnen ihrerseits nach dem LAbfG 73
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obliegenden Aufgaben des Einsammelns und Beförderns von Abfällen sowie ihre
Kompetenz zur Regelung der Abfallbeseitigung und Erhebung von Gebühren durch
Satzung übertragen haben. Die RSAG ist mit Genehmigung des Regierungspräsidenten
... aus dem vormaligen Müllbeseitigungszweckverband ... -Kreis hervorgegangen und
erhält gemäß § 3 des zwischen ihr und dem ... -Kreis geschlossenen Vertrages vom 28.
Februar 1983 den ihr bei der Durchführung der Abfallbeseitigung für den Kreis
entstehenden Aufwand erstattet.
Gemäß § 6 AS sind die Grundstückseigentümer verpflichtet, ihr Grundstück an die
Abfallentsorgung des Kreises anzuschließen und ausreichendes Behältervolumen für
die auf dem Grundstück tatsächlich anfallenden Abfälle bereitzustellen; zugelassen sind
unter anderem 50-, 120- und 240-Liter-Abfallbehälter. Jeder Grundstückseigentümer hat
Anspruch auf leihweise zur Verfügung gestellte Behälter bis zu einem
Gesamtbehältervolumen, welches sich nach der ermittelten durchschnittlichen
Abfallmenge je Haushaltsgröße errechnet (Regelausstattung). Für die Regelausstattung
wurde entsprechend den Satzungsunterlagen und der Handhabung bei Ausgabe der
Abfallbehälter von einem Müllvolumen von 50 l für eine Person, 80 l für zwei Personen,
105 l für drei Personen, 120 l für vier Personen und von jeweils 10 l für jede weitere
Person ausgegangen. Die Verpflichtung, anfallenden Abfall der Abfallentsorgung des
Kreises zu überlassen, hat jeder, dem ein Recht zum Anschluß an diese Einrichtung
zusteht, und jeder Abfallbesitzer.
3
Für die Inanspruchnahme der Einrichtungen und Anlagen der Abfallentsorgung erhebt
der ... -Kreis nach Maßgabe seiner Gebührensatzung (GS) und dem zugehörigen
Gebührentarif (GT) Benutzungsgebühren. Für 1988 war insoweit zunächst die
Gebührensatzung vom 29. Oktober 1985, für 1988 zuletzt geändert durch die 2.
Änderungssatzung vom 18. Dezember 1987, einschlägig, nach deren Vorschriften die
Gebühren für an die Abfallentsorgung angeschlossene Wohngrundstücke nach der Zahl
der auf dem Grundstück geführten Haushaltungen und der Zahl der in einem Haushalt
wohnenden Personen bemessen werden; bei Gewerbegrundstücken wird die Gebühr
nach den (tatsächlich) aufgestellten und entleerten Abfallbehältern, mindestens aber
nach der entsprechend der Abfallbeseitigungssatzung vorzuhaltenden
Behältergrundausstattung berechnet. Gebührenpflichtig ist - neben anderen
Gebührenpflichtigen - der Grundstückseigentümer bzw. bei Wohnungseigentum der
Wohnungseigentümer. Mit Rückwirkung auf den 1. Januar 1988 erließ der Kreis die
Gebührensatzung vom 29. Oktober 1985 in der Fassung der 2. Änderungssatzung als
"Gebührensatzung 1988" ohne inhaltliche Veränderung am 24. Juni 1988 erneut,
nachdem das Verwaltungsgericht Köln in verschiedenen Klageverfahren den
Standpunkt eingenommen hatte, der Kreistag sei vor Beschluß der Satzung vom 29.
Oktober 1985 nicht hinreichend über die Gebührenkalkulation aufgeklärt worden.
4
Zur Bereitstellung des Abfalls auf den Wohngrundstücken in dem Gebiet, in dem der
Kreis im dargestellten Umfang die Abfallentsorgung wahrnimmt, werden vielfach privat
angeschaffte Abfallbehälter mit einem Volumen von 50 l genutzt; die Anschaffung und
Nutzung solcher Behälter geht auf die Zeit vor Inkrafttreten des Satzungsrechts vom 29.
Oktober 1985 am 1. Januar 1986 zurück, in der solche Behälter im Rahmen der
stattfindenden Abfallbeseitigung geleert wurden, wenn sie mit einer vom Kreis
ausgegeben Müllmarke versehen waren.
5
Der Kläger ist Eigentümer des mit einem Wohnhaus bebauten Grundstückes ... Straße
in ... in dem er mit seiner Familie wohnt und das an die Abfallentsorgung des ... Kreises
6
angeschlossen ist. Für den Abfall wird entsprechend dem Satzungsrecht ein 120-Liter-
Abfallbehälter genutzt.
Mit Bescheid vom 1. März 1988 zog der Beklagte den Kläger für das genannte
Grundstück zu Abfallentsorgungsgebühren von 220,- DM für 1988 heran. Dabei ging er
davon aus, daß im Haus des Klägers ein Vier-Personen-Haushalt mit einer weiteren
Person, für den nach der Satzung eine Gebühr von 220,- DM anfiel, unterhalten werde.
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Nach erfolglosem Vorverfahren hat der Kläger Klage erhoben, mit der er geltend
gemacht hat, die Gebührenerhebung sei rechtswidrig.
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Die Gebührenbemessung nach dem seit 1986 geltenden Satzungsrecht nach für die
jeweilige Haushaltsgröße berechneten, durchschnittlichen Abfallmengen sei nicht
leistungsgerecht. Für die Gebührenbemessung hätte an das Volumen der im einzelnen
Haushalt zu entsorgenden Abfallmenge angeknüpft werden müssen. Er, der Kläger,
benötige für seinen Haushalt keinen 120-Liter-Behälter, sondern würde wegen seines
umweltbewußten Verhaltens mit einem 50-Liter-Behälter auskommen. Das müsse bei
der Gebührenbemessung berücksichtigt werden. Durch die Wahl des
Gebührenmaßstabes müsse ein Anreiz zur Abfallvermeidung gegeben werden. Im
übrigen sei die von 1987 auf 1988 erfolgte Gebührensteigerung nicht gerechtfertigt,
sondern müsse auf einer schlechten Wirtschaftsführung beruhen. Es leuchte nicht ein,
daß der RSAG im Jahre 1988 nicht mehr im hinreichenden Umfang eigener
Abfalldeponieraum zur Verfügung gestanden habe und sie deshalb die Fremddeponie
in Mechernich gegen Zahlung von Gebühren habe in Anspruch nehmen müssen. Vor
Inanspruchnahme dieser kostenaufwendigen Deponie hätten günstigere Möglichkeiten
ausgenutzt werden müssen.
9
Der Kläger hat sinngemäß beantragt,
10
den Bescheid des Beklagten vom 1. März 1988 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 9. August 1988 aufzuheben.
11
Der Beklagte hat beantragt,
12
die Klage abzuweisen.
13
Er hat geltend gemacht, die Gebührenerhebung sei dem Grunde und der Höhe nach
rechtmäßig, sie beruhe auf gültigem Satzungsrecht und fehlerfreien Feststellungen der
für die Gebührenerhebung maßgeblichen Bemessungsgrundlagen.
14
Mit dem angefochtenen Urteil, auf das Bezug genommen wird, hat das
Verwaltungsgericht der Klage mit der Begründung stattgegeben, daß die der
Gebührenerhebung zugrundeliegenden Satzungsvorschriften des Gebührentarifs für
Wohngrundstücke rechtswidrig und nichtig seien. In die Kalkulation der Gebührensätze
für Wohngrundstücke sei ein Betrag von 954.000,- DM an Verlusten der
Abfallentsorgung im Jahre 1987 angesetzt worden. Das verstoße gegen § 6 Abs. 2
Kommunalabgabengesetz NW (KAG).
15
Hiergegen richtet sich die vorliegende Berufung des Beklagten, mit der er - wie schon im
Klageverfahren - geltend macht, der Ansatz des Gebührendefizits des Jahres 1987 bei
der Gebührenkalkulation für das Jahr 1988 stehe mit den Vorschriften des KAG in
16
Einklang. Verluste der Vorperioden könnten als sog. kalkulatorische Gewinnzuschläge
nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen angesetzt werden. Auch nach dem
Äquivalenzprinzip sei der Ansatz von Verlusten der Vorperiode als Kosten der
folgenden Leistungsperiode zulässig. Nach Auskunft des statistischen Landesamtes
gebe es beim Wechsel der im ... -Kreis wohnenden Einwohner bezogen auf die
Gesamteinwohnerzahl nur eine Fluktuation von etwa 5-6 v.H.. Dementsprechend könne
davon ausgegangen werden, daß zumindest 95 v.H. der Haushalte im ... -Kreis, die für
1988 zu Abfallentsorgungsgebühren herangezogen würden, auch schon im Jahr 1987
an die Abfallentsorgung des Kreises angeschlossen gewesen seien und
dementsprechend die Verluste dieses Jahres mitverursacht hätten. Letztlich könnten
diese Haushalte zur Deckung der Verluste des Jahres 1987 auch durch gesonderte
Gebühren für dieses Jahr nachveranlagt werden. Durch die Einbeziehung der Verluste
in die Gebührenkalkulation für 1988 werde indessen im Interesse der
Gebührenpflichtigen der bei einer Nachveranlagung zu Gebühren für 1987 entstehende
zusätzliche Kostenaufwand vermieden. Selbst wenn der Ansatz der Verluste für 1987
als unzulässiger Kostenansatz angesehen würde, folge daraus noch nicht die
Ungültigkeit des Gebührentarifs für 1988. Bezogen auf das Gesamtvolumen der für 1988
im Haushaltsbereich angesetzten Kosten von 28,8 Mio DM mache der Verlustansatz
von etwa 950.000,- DM lediglich etwa 3,3 v.H. aus. Eine solche Überschreitung der
ansatzfähigen Kosten halte sich noch im zulässigen Rahmen des
Kostenüberschreitungsverbots nach § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG. Im übrigen werde ein Teil
der Kostenüberschreitung durch zulässige Kostenpositionen, die in der
Gebührenkalkulation nicht angesetzt worden seien, ausgeglichen.
Der Beklagte beantragt,
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das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
18
Der Kläger beantragt,
19
die Berufung zurückzuweisen.
20
Er stützt sich im wesentlichen auf die Begründung des angefochtenen Urteils.
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Der Senat hat den Beklagten in verschiedenen Schreiben in diesem sowie in Verfahren,
deren Akten - wie nachstehend aufgeführt - beigezogen sind, gebeten, zu bestimmten
Fragen der Organisation der Abfallbeseitigung im ... -Kreis, der Durchführung der
Abfallbeseitigung durch die RSAG, des insoweit anfallenden Kostenaufwandes sowie
der Kalkulation der Abfallbeseitigungsgebühren Stellung zu nehmen. Insoweit wird auf
die Antragen des Senats und die dazu abgegebenen Stellungnahmen des Beklagten,
die auch der Klägerseite übermittelt worden sind, und die vom Beklagten eingereichten
Unterlagen Bezug genommen.
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Wegen des Sachverhalts im übrigen und des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird
auf den Inhalt der Gerichtsakte, der dazu eingereichten Verwaltungsvorgänge
Satzungsunterlagen sowie die Akte des VG Köln 14 L 1442/88 und ferner auf die
Gerichtsakten der beim Senat anhängig gewesenen Berufungsverfahren 9 A 764/88, 9
A 765/88 und 9 A 380/89, in denen es um Abfallbeseitigungsgebühren des ... -Kreises
für 1986 bzw. 1987 gegangen ist, sowie die zu jenen Verfahren eingereichten
Unterlagen des Kreises Bezug genommen.
23
Hiernach liegen dem Senat insbesondere folgende Unterlagen vor:
24
1.
25
Unterlagen über die Gründung des Müllbeseitigungszweckverbandes im ... -Kreis sowie
dessen Satzung (Anlage 3 in BA V zu 9 A 764/88)
26
2.
27
Unterlagen über die "Umwandlung" des Müllbeseitigungszweckverbandes in die RSAG
und die damit verbundene Auflösung des Verbandes (Anlage 4 in BA V zu 9 A 764/88)
28
3.
29
Öffentlich-rechtliche Vereinbarungen zwischen Kreis und kreisangehörigen Gemeinden
und Städten von 1982 und 1983 über die Übertragung von Aufgaben der
Abfallbeseitigung auf den Kreis (Anlage 2 in BA V zu 9 A 764/88)
30
4.
31
Gesellschaftsvertrag der RSAG und deren Vertrag mit dem Kreis über die Durchführung
der Aufgaben der Abfallbeseitigung (BA III zu 9 A 764/88)
32
5.
33
Satzungsakte der Abfallbeseitigungssatzung i.d.F. der 3. Änderungssatzung vom 29.
Oktober 1985 und der Abfallbeseitigungsgebührensatzung vom selben Tage (Anlage 1
in BA V zu 9 A 764/88)
34
6.
35
Beschluß- und Kalkulationsunterlagen (Gebührenbedarfsberechnung) zu den
Satzungen vom 29. Oktober 1985 (BA III und IV zu 9 A 764/88)
36
7.
37
Satzungstext und Beschluß sowie Kalkulationsunterlagen
(Gebührenbedarfsberechnung) zu der mit Rückwirkung auf den 1. Januar 1987
beschlossenen Gebührensatzung 1987 vom 24. Juni 1988 (BA I zu 9 A 380/89)
38
8.
39
Satzungstexte und Satzungsunterlagen zu der Abfallbeseitigungssatzung i.d.F. der 4.
Änderungssatzung vom 18. Dezember 1987 und der Gebührensatzung i.d.F. der 2.
Änderungssatzung vom selben Tage (BA IV zu 9 A 2487/89)
40
9.
41
Satzungstext und Kalkulationsunterlagen zur "Abfallentsorgungsgebührensatzung
1988" vom 24. Juni 1988 (BA I zu 9 A 2487/89).
42
10.
43
Wirtschaftspläne der RSAG für
44
1986 (Anlage 5 in BA V zu 9 A 764/88)
45
1987 (BA III zu 9 A 380/89)
46
1988 (BA IV zu 9 A 2487/89, BA V zu 9 A 765/88)
47
11.
48
Geschäftsbericht der RSAG für
49
1986 (Anlage 8 in BA V zu 9 A 764/88)
50
Entscheidungsgründe:
51
Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht
stattgegeben. Der in der Fassung des Widerspruchsbescheides angefochtene
Gebührenbescheid ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.
52
A.
53
Die Gebührenerhebung beruht auf gültigem Satzungsrecht. Einschlägig ist hier die
Gebührensatzung vom 24. Juni 1988, die mit Rückwirkung auf den 1. Januar 1988
erlassen ist, in Verbindung mit der Abfallentsorgungssatzung des ... -Kreises vom 22.
Dezember 1982 in der nach Erlaß der 4. Änderungssatzung vom 18. Dezember 1987 ab
1. Januar 1988 gültigen Fassung. Gegen die rückwirkende Anwendung der
Gebührensatzung vom 24. Juni 1988 bestehen keine Bedenken, weil sie sich mit den
Vorschriften der bis zu ihrem Erlaß für 1988 geltenden Gebührensatzung vom 29.
Oktober 1985 in der Fassung der 2. Änderungssatzung vom 18. Dezember 1987 (2.ÄS)
inhaltlich deckt. Die Inhalte und Vorschriften der genannten Gebührensatzung verstoßen
nicht gegen höherrangiges Recht.
54
I.
55
Rechtmäßig ist in Sonderheit die Vorschrift des § 1 GS i.V.m. § 2 AS, wonach der Kreis
für die Abfallentsorgung der Grundstücke im Kreisgebiet Gebühren erhebt. Die
Entsorgung umfaßt - mit den Einschränkungen nach §§ 3 und 4 AS - die Bereitstellung
von Abfallbehältern sowie von Sammelbehältern für die Getrenntsammlung, das
Einsammeln, Befördern mit Ausnahme der fortgeworfenen und verbotswidrig
abgelagerten Abfälle sowie das Behandeln, Lagern, Ablagern und Verwerten von
Abfällen sowie das Gewinnen von Stoffen oder Energie aus Abfällen. Mit diesen
(gebührenpflichtigen) Leistungen - soweit sie hier interessieren -hält sich der Kreis im
Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen. Das sind die Vorschriften des seit dem 1.
November 1986 geltenden Gesetzes über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen
(Abfallgesetz 1986 - AbfG 1986) vom 27. August 1986 BGBl I S. 1410, und des dieses
Gesetz ergänzenden Landesabfallgesetzes NW (LAbfG 1973) vom 18. Dezember 1973,
GV NW S. 562, das zuletzt durch Gesetz vom 6. November 1984, GV NW S. 679,
geändert worden ist und bis zur Verkündung des Landesabfallgesetzes vom 21. Juni
56
1988, GV NW S. 250, gegolten hat, sowie des letztgenannten Landesabfallgesetzes
(LAbfG 1988).
Die Erbringung der genannten Entsorgungsleistungen ist insbesondere auch insoweit
rechtmäßig, als der Kreis nicht nur die ihm nach § 3 Abs. 2 Satz 1 AbfG 1986 in
Verbindung mit § 1 Abs. 1 LAbfG 1973 obliegenden Verpflichtungen der
Abfallbeseitigung bzw. Abfallentsorgung, sondern auch die nach § 3 Abs. 2 Satz 1 AbfG
1986 i.V.m. § 1 Abs. 2 LAbfG 1973 bzw. § 5 Abs. 2 LAbfG 1988 den kreisangehörigen
Gemeinden obliegende Aufgabe, die in ihrem Gebiet angefallenen Abfälle
einzusammeln und zu den Abfallbeseitigungsanlagen oder zu den
Müllumschlagstationen, soweit sie von den Kreisen oder in deren Auftrag betrieben
werden, zu befördern, wahrnimmt. Das hat der Senat schon in seinen Urteilen vom 30.
Januar 1991 in den Verfahren, in denen es um die Gebührenerhebung des Kreises für
1986 und 1987 ging,
57
vgl. z.B. - 9 A 765/88 - und - 9 A 380/89 -,
58
an Hand der einschlägiger Unterlagen, die auch zum vorliegenden Verfahren
beigezogen sind, erläutert. Die genannten Aufgaben sind dem Kreis durch öffentlich-
rechtliche Vereinbarungen im Sinne von § 23 Abs. 1 des Gesetzes über kommunale
Gemeinschaftsarbeit in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Oktober 1979, GV
NW S. 621, zuletzt geändert durch Gesetz vom 26. Juni 1984, GV NW S. 362, (GkG) von
den einzelnen kreisangehörigen Gemeinden in der Weise übertragen worden, daß der
Kreis diese Aufgaben in seine Zuständigkeit übernommen hat (§ 23 Abs. 2 Satz 1 GkG).
Solche Vereinbarungen sind nach § 2 Abs. 1 LAbfG 1973 bzw. § 6 Abs. 3 LAbfG 1988,
die die Vorschriften des GkG jeweils für anwendbar erklären, zulässig. Der bis 1982
tätige Müllbeseitigungszweckverband in ... -Kreis, der bis dahin die dem Kreis und den
mit ihm im Verband zusammengeschlossenen Gemeinden obliegenden öffentlichen
Aufgaben der Abfallbeseitigung wahrnahm, ist durch Beschluß der
Verbandsversammlung vom 18. November 1982 über die Umwandlung dieses
Verbandes in die RSAG mit der dafür nach § 20 Abs. 2 GkG erforderlichen Zustimmung
des Regierungspräsidenten ... vom 30. Dezember 1982 aufgelöst worden und nimmt
seitdem keine Aufgaben der Abfallbeseitigung mehr wahr. Für die Zulässigkeit der
genannten Vereinbarungen zwischen Kreis und Gemeinden kommt es nicht darauf an,
ob es durch die Zusammenlegung der Aufgaben im einzelnen Gemeindegebiet zu einer
Erhöhung der Abfallentsorgungsgebühren kommt, sofern sich die Gebührenerhebung
durch den Kreis - wie hier - im Rahmen der insoweit geltenden Vorschriften hält.
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Unbedenklich ist ferner, daß sich der ... -Kreis gemäß § 1 Abs. 2 AS zur Durchführung
der Abfallentsorgung im Kreisgebiet, wie sie satzungsmäßig erfolgt, in vollem Umfang
der RSAG bedient. Der Kreis betreibt die Abfallentsorgung im Kreisgebiet als öffentliche
Einrichtung (§ 1 Abs. 1 AS). Hiernach ist die RSAG bei der Aufgabenwahrnehmung
nicht mit öffentlichen Befugnissen betraut, sondern wird nur als privates Unternehmen
im Auftrage des Kreises bei der Erfüllung seiner Aufgaben tätig. Das ist nach § 3 Abs. 2
Satz 2 AbfG 1986 zulässig, wonach sich die nach dem Landesrecht zuständigen
Körperschaften des öffentlichen Rechts zur Erfüllung ihrer Pflichten bei der Entsorgung
der in ihrem Gebiet angefallenen Abfälle Dritter bedienen dürfen. Soweit sich der Kreis
auch beim Inkasso der Gebühren der RSAG bedient, ist das rechtlich zulässig, da die
RSAG nur technisch mit der Zahlungsabwicklung betraut ist, rechtlich indessen der
Beklagte als gebührenerhebende und Vollstreckungsbehörde tätig wird.
60
II.
61
Die Satzung verfügt - soweit das hier von Bedeutung ist -in § 4 GS i.V.m. den
ergänzenden Vorschriften des Gebührentarifs auch über eine gültige
Maßstabsregelung, insbesondere einen gültigen Gebührenmaßstab für
Wohngrundstücke.
62
1.
63
Einschlägig ist insoweit zunächst § 4 Abs. 1 GS i.V.m. Nr. 1 GT. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1
GS ist Bemessungsgrundlage der Gebühren für das Einsammeln und Beseitigen für
Hausmüll einschließlich Sperrmüll der Haushalt und die Zahl der in einem Haushalt
wohnenden Personen. Mit der Bemessung nach der Zahl der in einem Haushalt
wohnenden Personen ist unter Berücksichtigung der Staffelung der Gebührentarife in
Nr. 1.1 GT nach Ein-, Zwei-, Drei- und Vier-Personen-Haushalten sowie Haushalten mit
fünf und mehr Personen gemeint, daß auf eine nach der jeweiligen Haushaltsgröße
durchschnittlich anfallende Abfallmenge abgestellt werden soll bzw. auf ein bestimmtes
Verhältnis, in dem die durchschnittlichen Abfallmengen der Haushaltungen
verschiedener Größe zueinander stehen. Dabei wird ausweislich der Unterlagen zur 2.
ÄS zur Gebührensatzung vom 29. Oktober 1985 (BA IV zu 9 A 2487/89, Anlage 3) und
der Erläuterung der Gebührenkalkulation zur Satzung vom 24. Juni 1988 (BA I zu 9 A
2487/89, Bl. 9-33), die der Sache nach auch für die 2. ÄS zur Gebührensatzung vom 29.
Oktober 1985 gilt und die Erläuterungen zur jener Satzung ergänzt, bis zur Zahl von vier
Personen von einer Degression der je nach Haushaltsgröße anfallenden
Abfallmenge/Haushalt und für die fünfte Person und mehr Personen von einer
wachsenden Abfallmenge ausgegangen; das Abfallaufkommen pro Woche wurde
entsprechend bestimmten Erfahrungen beim Abfallanfall, insbesondere unter
Berücksichtigung einer im September 1987 in - durchgeführten Erhebung des
Hausmüllaufkommens nach der Haushaltsgröße, die sich bei den Satzungsunterlagen
befindet, und einer darauf aufbauenden Prognose zur Bewertung des Maßes der
Inanspruchnahme im gesamten Kreisgebiet für einen Ein-Personen-Haushalt mit 45 l,
einen Zwei-Personen-Haushalt mit 75 l, einen Drei-Personen-Haushalt mit 100, einen
Vier-Personen-Haushalt mit 112,5 l und für einen Fünf- und Mehr-Personen-Haushalt
mit 132 l angesetzt (BA I zu 9 A 2487/89 Bl 12, 27). Neben den dargestellten
Bemessungskriterien wird gemäß Nr. 1 GT zusätzlich auf die Zahl der wöchentlichen
Leerungen der Abfallbehälter abgestellt.
64
Die hiernach vorliegende Maßstabsregelung steht entgegen der Auffassung des
Klägers mit höherrangigem Recht in Einklang.
65
Nach § 6 Abs. 3 KAG ist die Benutzungsgebühr nach der Inanspruchnahme der
öffentlichen Einrichtung (Abfallbeseitigung) zu bemessen (Satz 1). Wenn das besonders
schwierig oder wirtschaftlich nicht vertretbar ist, kann ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab
gewählt werden, der nicht in einem offensichtlichen Mißverhältnis zu der
Inanspruchnahme stehen darf (Satz 2). Da es besonders schwierig ist, die tatsächliche
Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung Abfallbeseitigung genau (nach Menge,
Beschaffenheit, Gewicht des Abfalls usw.) zu bestimmen, dürfen Gebühren für die
Inanspruchnahme der Abfallbeseitigung nach einhelliger Auffassung nach einem
Wahrscheinlichkeitsmaßstab bemessen werden.
66
Vgl. OVG NW, Urteile vom 5. Juli 1982, Gemht 1983 S. 214 = StGR 1983 S. 182, und
67
vom 22. Februar 1990 - 2 A 2305/87 -; Bayrischer VGH, Urteil vom 6. Juni 1984, BayVBl
1985 S. 17; OVG Lüneburg, Urteil vom 4. Oktober 1984, NVwZ 1985 S. 441; VGH
Baden-Württemberg, Urteil vom 6. März 1986, VBlBW 1987 S. 146.
Danach ist der Satzungsgeber hier bei der Auswahl der in Betracht kommenden
Maßstäbe mit der Einschränkung frei, daß der Maßstab nicht in einem offensichtlichen
Mißverhältnis zur Inanspruchnahme stehen darf. In dieser Hinsicht hat der
Ortsgesetzgeber lediglich zu prüfen, ob der von der Maßstabsregelung vorausgesetzte
Zusammenhang zwischen Gebührenbemessung und Art und Umfang der
Inanspruchnahme denkbar und nicht offensichtlich unmöglich ist.
68
Vgl. die zitierten Urteile des OVG NW vom 5. Juli 1982 und 22. Februar 1990.
69
Dagegen kommt es nicht - wie der Kläger offenbar meint - darauf an, daß der
Satzungsgeber den im einzelnen zweckmäßigsten, vernünftigsten, gerechtesten oder
wahrscheinlichsten Maßstab gefunden hat; die ihm eingeräumte (weite)
Gestaltungsfreiheit findet unter Berücksichtigung von Art. 3 Abs. 1 GG und
verfassungskonformer Auslegung von § 6 Abs. 3 KAG erst dort ihre Grenze, wo die
gleiche oder ungleiche Behandlung der von ihm geregelten Sachverhalte nicht mehr mit
einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise zu vereinbaren ist,
weil ein einleuchtender, sachlich vertretbarer Grund für Gleich- oder
Ungleichbehandlung fehlt.
70
Vgl. zu diesen Freiheiten und Grenzen des Satzungsgebers z.B.
Bundesverwaltungsgericht, Urteile vom 8. November 1968, BVerwGE 31 S. 33 (34) und
vom 23. Mai 1973, BVerwGE 42 S. 210 (216), und Beschluß vom 19. März 1981, KStZ
1981 S. 110.
71
Hiernach ist die Gebührenbemessung nach der Zahl wöchentlicher Leerungen, aber
auch im übrigen rechtmäßig. Der einzelne Haushalt ist eine typische wirtschaftliche
Einheit, die häuslichen Abfall erzeugt und danach einen geeigneten Ansatz für die
Gebührenbemessung bietet.
72
Vgl. OVG Lüneburg, Urteile vom 4. Oktober 1984, a.a.O.
73
Durch die Berücksichtigung der Zahl der zum Haushalt gehörenden Personen und der
je nach Haushaltsgröße durchschnittlich (relativ) anfallenden Abfallmenge wird in
zulässiger Weise der Wahrscheinlichkeit Rechnung getragen, daß mit zunehmender
Zahl der zu einem Haushalt gehörenden Personen auch die Abfallmenge steigt, die
Steigerung indessen nicht notwendig gleichmäßig linear nach einer feststehenden
Abfallmenge pro Person verlaufen muß. Zwar gibt es Untersuchungen, nach denen die
Abfallmenge bis zu mehreren (z.B. 5) Personen im Durchschnitt in etwa gleich bleibt
und erst bei einer größeren Zahl von Personen (z.B. 6-30) (linear) zunimmt.
74
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22. März 1979, KStZ 1979 S. 155; OVG NW,
zitierte Urteile vom 5. Juli 1982 und 22. Februar 1990.
75
Andererseits kommt diesen Untersuchungen entsprechend den Bedingungen bei den
durchgeführten Erhebungen keine Allgemeinverbindlichkeit zu und ist es deshalb unter
Wahrscheinlichkeitsgesichtspunkten auch zulässig, von einer pro Person/Grundstück
gleichmäßigen Zunahme der Abfallmenge,
76
vgl. auch hierzu die zitierten Urteile OVG NW vom 5. Juli 1982 und 22. Februar 1990,
ferner Bayrischer VGH, Urteil vom 6. Juni 1984, a.a.O., und Peine, Die Finanzierung der
Entsorgung häuslicher Abfälle in: Das neue Abfallwirtschaftsrecht - Umweltrechtstage
1989 - S. 75, 90 ff,
77
oder - wie hier - entsprechend anderen Prognosewerten bei Haushalten mit ein bis vier
Personen von einer degressiven Steigerung der Abfallmenge pro Person/Haushalt und
bei Haushalten mit fünf und mehr Personen von einem außerhalb der Degression
liegenden festen Durchschnittswert des Abfallanfalls pro Haushalt auszugehen. Die
vorliegenden Mengenansätze und die Degression, wonach für die erste Person ein
Abfallvolumen von 45 l, die zweite Person 30 l, die dritte Person 25 l die vierte Person
12,5 l zugrundegelegt wird, halten sich als - in etwa der Erhebung vom September 1987
entsprechende - Werte zur Erfassung des wahrscheinlichen Maßes der je nach
Haushaltsgröße unterschiedlichen Inanspruchnahme im Rahmen der dem
Satzungsgeber zustehenden Beurteilungs- und Prognosespielräume. Der Wert für
Haushalte mit fünf und mehr Personen stellt eine zulässige Mittelung aus den bei der
Erhebung von September 1987 festgestellten Werten für 5- und 6-Personen-Haushalte
dar. Die dargestellten Mengenansätze bedürfen nicht etwa einer Rechtfertigung durch
wissenschaftlich gesicherte Erkenntnisse, da es bei der Anwendung von
Wahrscheinlichkeitsmaßstäben gerade nicht um eine wirklichkeitsgerechte Bemessung,
sondern eben nur um einen Maßstab geht, der nicht in einem "offensichtlichen"
Mißverhältnis zu der Inanspruchnahme stehen darf. Danach ist auch unbeachtlich, daß
der Kreis für 1986 und 1987 von anderen Ansätzen des durchschnittlichen Abfallanfalls
ausgegangen ist. Beim (erstmaligen) Erlaß des insoweit maßgeblichen Satzungsrechts
lag die in ... beispielhaft durchgeführte Untersuchung, an der sich der Kreis nunmehr im
wesentlich orientiert hat, noch nicht vor. Im übrigen kommt es im Hinblick auf die
dargelegten Wahrscheinlichkeitsgrundsätze des § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG ohnehin
maßgeblich nicht auf eine genaue Erhebung und Übernahme bestimmter Mengenwerte,
sondern die - hier gegebene - Plausibilität des angenommenen Verhältnisses der
Inanspruchnahme der Abfallentsorgung durch Haushalte unterschiedlicher Größe an.
78
Rechtmäßig ist ferner, einen einheitlichen Gebührentarif für Haushalte mit fünf und mehr
Personen zu bilden und damit bei der Gebührenbemessung auf eine weitere
Differenzierung zu verzichten. Gegen diese Maßstabsvereinfachung bestehen keine
Bedenken, weil die Zahl der Haushaltungen mit mehr als fünf Personen im Verhältnis
zur Gesamtzahl der gebührenpflichtigen Haushalte nach den Feststellungen des
Kreises zur Gebührenkalkulation unter 10 v.H. liegt. Nach den Kalkulationsunterlagen
war entsprechend den Erkenntnissen beim Satzungserlaß von insgesamt 180.356
Haushalten auszugehen. Davon entfielen 14.659 auf Haushalte mit 5 und mehr
Personen. Nach dem Grundsatz der sogenannten Typengerechtigkeit dürfen bei der
Gebührenbemessung vom geregelten Fall abweichende Fälle vernachlässigt werden,
sofern deren Zahl den genannten Vomhundertsatz nicht übersteigt.
79
Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 16. September 1981 KStZ 1982 S. 69; ferner
VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 4. März 1986, VBlBW 1987 S. 146, wonach
entsprechend den für jenen Fall maßgeblichen Verhältnissen ein einheitlicher
Gebührensatz schon für Haushalte mit vier oder mehr Personen gerechtfertigt war.
80
Der Rechtmäßigkeit der nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GS für Wohngrundstücke geltenden
Maßstabsregelung steht nicht entgegen, daß ein sogenannter Gefäßmaßstab, d.h. eine
81
Gebührenbemessung nach der Zahl und dem Fassungsvermögen der geleerten
Abfallbehältnisse, möglicherweise besser geeignet sein könnte, das Maß der
Inanspruchnahme der Abfallbeseitigung zu erfassen. Ein solcher Maßstab ist zulässig,
vgl. das zitierte Urteil des OVG NW vom 22. Februar 1990;
82
aus den schon dargelegten Gründen ist der Satzungsgeber indessen nicht verpflichtet,
eher einen solchen als den hier für Wohngrundstücke maßgeblichen kombinierten
Haushalts- und Personenmaßstab zu wählen. Zudem hat der Gefäßmaßstab seinerseits
Schwächen, da die Bemessung der Gebühren nach aufgestellten Abfallgefäßen
bestimmter Größe zu Ungerechtigkeiten führen kann, wenn im Sinne einer rationellen
und damit kostengünstigen Abfallbeseitigung eine möglichst weitgehende
Vereinheitlichung der den Haushaltungen bzw. Grundstücken zur Verfügung stehenden
Abfallbehälter erfolgt und es dann nicht möglich ist, Veränderungen der Abfallmenge bei
sich ändernder Zahl der auf einem Grundstück oder in einem Haushalt lebenden
Personen genauer zu berücksichtigen.
83
Vgl. dazu das vorzitierte Urteil des OVG NW vom 22. Februar 1990, das einen Fall
betraf, in dem 120 l-Abfallgefäße als kleinste Gefäße zur Verfügung gestellt und
Gebühren nach dem Gefäßmaßstab erhoben wurden.
84
Dieser Schwäche des Gefäßmaßstabes wird unter Berücksichtigung des Volumens der
von der RSAG auszugebenden kleinsten Abfallbehälter gerade auch hier begegnet.
Zwar werden im Kreisgebiet für das Einsammeln und Befördern von Abfällen nach § 8
Abs. 1 a der Abfallentsorgungungssatzung auch 50-Liter- Abfallbehälter zugelassen,
weil solche Abfallgefäße bis zur Neuordnung des Abfallbeseitigungsrechts mit dem 1.
Januar 1986 verwandt wurden. Soweit indessen die Grundstückseigentümer von dem
nach § 8 Abs. 3 AS bestehenden Anspruch einer leihweisen Überlassung von
Abfallbehältern für Hausmüll Gebrauch machen, werden nach Darstellung des
Beklagten von der RSAG als kleinste Gefäße nur 120-Liter- Abfallbehälter ausgegeben.
Zudem entspricht ein Volumen von 120 l für Haushalte mit vier und mehr Personen
gemäß § 8 Abs. 2 AS ohnehin dem vorzuhaltenden "ausreichenden " Behältervolumen.
Gegen eine solche Handhabung und Regelung im Rahmen des Anschlußzwanges an
die Abfallentsorgung des Kreises ist im Rahmen des Organisationsermessens des
Kreises bei der Gestaltung der Abfallbeseitigung nichts einzuwenden, zumal bei der
Ausgabe verhältnismäßig kleiner Abfallbehälter die Gefahr besteht, daß der Inhalt von
den Benutzern aus falscher Sparsamkeit zu hoch verdichtet wird oder der Betreffende
sich seines Abfalls auf nicht erwünschte Weise entledigt.
85
Hiernach ist auch nicht zu beanstanden, daß Haushaltungen, deren Mitglieder durch
besonders umweltbewußtes Verhalten Abfall vermeiden und deshalb die vom Kreis bei
der Kalkulation zugrundegelegte durchschnittliche Abfallmenge nicht erreichen und
auch bei größerer Personenzahl möglicherweise statt mit 120 l auch mit einem 50 l-
Tonnenvolumen auskommen würden, keine Gebührenabschläge wegen
Unterschreitens der durchschnittlichen Abfallmenge eingeräumt werden. Der
diesbezügliche Einwand, es werde weniger Abfall zur Entsorgung gegeben als in dem
vom Satzungsgeber angenommenen Durchschnittsfall, zielt seinem Gehalt nach darauf,
es müsse berücksichtigt werden, daß im konkreten Fall weniger Kosten für die
Abfallbeseitigung verursacht würden als vom Satzungsgeber kalkuliert. Eine solche
Betrachtung ist indessen schon vom Ansatz her verfehlt, weil es für die
Maßstabsgerechtigkeit nicht auf das Maß der Kostenverursachung, sondern das Maß
86
der Inanspruchnahme der gebührenpflichtigen Einrichtung ankommt. Danach ist es
grundsätzlich unerheblich, welche Abfallbeseitigungskosten der einzelne Haushalt
tatsächlich verursacht, nachdem der Satzungsgeber entsprechend den Grundsätzen des
§ 6 Abs. 3 Satz 2 KAG zulässigerweise davon ausgehen durfte, daß die
Inanspruchnahme der Abfallbeseitigung durch Haushaltungen verschiedener Größe
entsprechend den von ihm angenommenen Bemessungsgrößen wahrscheinlich ist.
Vgl. OVG NW, Urteil vom 29. Januar 1979 - II A 371/77, Gemhlt. 1979 S. 1986.
87
Im übrigen darf der Satzungsgeber auch deshalb vom Durchschnittsfall ausgehen, weil
er das auch bei der Organisation der Abfallbeseitigung tun muß; er muß sich daran
orientieren, welche personellen und sächlichen Kapazitäten er im Regelfall zur
Bewältigung der Abfallbeseitigung vorhalten muß. Dabei muß notwendigerweise in
Kauf genommen werden, daß der Abfallanfall in den einzelnen Haushalten nach unten
oder oben abweichen kann. Inwieweit sich der einzelne Haushalt einer bestimmten
Personenzahl umweltbewußt verhält oder nicht und viel oder wenig Abfall zur
Entsorgung stellt, liegt weitgehend außerhalb der Einflußmöglichkeit des
Entsorgungsträgers und beeinflußt insbesondere auch nicht die Kosten für das
Vorhalten des Abfallentsorgungssystems, die einen ganz wesentlichen Anteil der durch
Gebühren umzulegenden Kosten ausmachen. Die Berücksichtigung des
unterschiedlichen Abfallanfalls innerhalb der Gruppe der Haushaltungen einer
bestimmten Personenzahl wäre hiernach als eine weitere Verfeinerung des
Personenmaßstabes zwar zulässig, ist aber aus Gründen der Maßstabsgerechtigkeit
nicht geboten. Letzteres gilt zusätzlich deshalb, weil mit den Gebühren für die
Entsorgung der Wohngrundstücke, auf die es hier nur ankommt, nach Nr. 1.4 GT nicht
nur die Leistungen für das Bereitstellen und Leeren der Abfallbehälter, sondern auch die
Sperrmüllabfuhr, die Papierabfuhr, die getrennte Annahme von Problemabfällen der
Haushaltungen sowie Annahme und Abfuhr von Altstoffen zur Wiederverwertung
abgegolten sind und es dementsprechend für die Ermittlung der Abfallmenge nicht nur
auf die Menge ankommt, die über die auf den Grundstücken aufgestellten Abfallgefäße
entsorgt wird, sondern auch auf die Abfallmenge, die an die anderen, in Nr. 1.4 GT
aufgezählten Entsorgungseinrichtungen des Kreises abgegeben werden.
88
Der nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GS für Wohngrundstücke geltende Maßstab verstößt
schließlich nicht deshalb gegen § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG und Art. 3 Abs. 1 GG, weil
gemäß § 4 Abs. 2 GS die Abfallbeseitigungsgebühren für gewerbliche und diesen nach
der Satzung gleichgestellte Grundstücke grundsätzlich nach den tatsächlich
aufgestellten und geleerten Abfallbehältern, d.h. einem Gefäßmaßstab, bemessen
werden. Die Anwendung unterschiedlicher Wahrscheinlichkeitsmaßstäbe für
verschiedene Fallgruppen ist zulässig, wenn der vorgesehene Maßstab für eine der
Fallgruppen ungeeignet ist. Letzteres trifft hinsichtlich der Anwendung des vorliegenden
Haushalts- und Personentarifs auf gewerblich genutzte Grundstücke zu, weil für den
Abfallanfall bei Gewerbegrundstücken nicht die für Wohnhaushalte bei der
Abfallerzeugung typischen Wahrscheinlichkeitszusammenhänge gelten.
89
OVG Rheinland Pfalz, Urteil vom 14. Juni 1983, NVwZ 1985 S. 440; Bayrischer VGH,
Urteil vom 6. Juni 1984, a.a.O. ferner Urteile des Senats vom 30. Januar 1991 - 9 A
765/88 - und - 9 A 380/89.
90
2.
91
Die Maßstabsregelung des § 4 Abs. 1 Satz 1 GS ist auch sonst
92
vgl. dazu im übrigen auch die zitierten Urteile des Senats vom 30. Januar 1991,
93
unbedenklich insbesondere hinsichtlich der Vorschriften, durch die die erörterte
Regelung ergänzt wird. Das sind die Vorschriften des § 4 Abs. 1 Sätze 2-6 GS, in denen
der Haushaltsbegriff definiert wird und geregelt ist, nach welchen Grundsätzen die Zahl
und Größe der Haushalte bestimmt wird, die für die Gebührenbemessung von
Bedeutung sind, sowie die Bestimmungen des § 3 GS, wonach bestimmte
Veränderungen der für die Gebührenbemessung maßgeblichen Umstände im Verlauf
des Kalenderjahres, das entsprechend der Erhebung der Gebühr als Jahresgebühr (vgl.
§ 6 Abs. 1 GS) der Leistungszeitraum ist, für den die Gebühr erhoben wird,
berücksichtigt werden. Auch diese Vorschriften stehen, soweit sie für den vorliegenden
Fall von Bedeutung sind, mit den Grundsätzen einer nach
Wahrscheinlichkeitsmaßstäben leistungsgerechten Gebührenbemessung in Einklang,
bedürfen vor allem auch keiner weitergehenden Differenzierung.
94
Das gilt insbesondere für die Ermittlung der Zahl der zum Haushalt gehörenden
Personen nach dem Stand des Melderegisters am 1. Januar des beginnenden
Gebührenjahres (§ 4 Abs. 1 Satz 3, § 3 Abs. 2 Satz 1 GS) sowie die Vorschrift des § 3
Abs. 2 Satz 4 GS, wonach Änderungen der Personenzahl eines Haushaltes im
laufenden Kalenderjahr bei der Gebührenberechnung nicht berücksichtigt werden. Das
Melderegister ist aufgrund der bestehenden gesetzlichen Meldepflichten eine geeignete
Quelle zur zutreffenden Ermittlung der Zahl der auf einem Grundstück wohnenden und
zu einem Haushalt gehörenden Personen und erspart besondere und
kostenaufwendige Ermittlungen der gebührenerhebenden Behörde zur Personenzahl;
letzteres rechtfertigt es, verbleibende Unsicherheiten bei der Feststellung der
maßgeblichen Personenzahl nach dem Melderegister in Kauf zu nehmen. Bei
Jahresbeginn etwa bestehende Fehler des Registers, die zu überhöhten
Gebührenbeträgen führen, können durch Gebührenermäßigungen aus Gründen
sachlicher Unbilligkeit ausgeglichen werden. Die Festschreibung der Haushaltsgröße
auf den Personenbestand bei Jahresbeginn knüpft in Vereinfachung der Feststellungen
zur maßgeblichen Haushaltsgröße an die Erfahrungstatsache an, daß bestehende
Haushalte hinsichtlich der Zahl ihrer Mitglieder in der Regel keiner ständigen und
kurzfristigen Fluktuation unterliegen, und ist im Hinblick darauf aus Gründen der
Verwaltungspraktikabilität zulässig. Die nach dieser Regelung verbleibenden
Belastungen des Gebührenschuldners werden in hinreichendem Maße durch die
übrigen Satzungsvorschriften gemildert. Einerseits bezieht sich die Stichtagregelung nur
auf identische Haushalte und werden Haushaltsauflösungen - sofern es nicht nur um
kurzfristige Leerstände von Mietwohnungen von unter drei Monaten geht - ebenso wie
Veränderungen der übrigen für die Gebührenbemessung maßgeblichen Umstände
gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 GS ab dem ersten Tage des auf die Veränderung folgenden
Monats berücksichtigt. Dadurch werden in Sonderheit unzumutbare Härten für Vermieter
vermieden, die im Verlauf eines Kalenderjahres durch länger andauernde Leerstände
von Wohnungen entstehen könnten. Außerdem besteht zwischen den Gebührensätzen
für eine bestimmte Haushaltsgröße und der nächstkleineren Haushaltsgröße nach Nr.
1.1 GT jeweils nur eine Differenz von zwischen 20,-und 35,- DM DM/Jahr und hält sich
auch deshalb die durch Schwankungen der Personenzahl eines Haushalts im
Verhältnis zu anderen Gebührenschuldnern für den betroffenen Schuldner entstehende
Mehrbelastung in vertretbarem Rahmen. Verbleibenden unverhältnismäßigen
Ungerechtigkeiten kann auch hier durch einen Billigkeitserlaß begegnet werden.
95
III.
96
Die anzuwendende Gebührensatzung enthält in Nr. 1.1 GT, die hier nur von Interesse
ist, einen gültigen Gebührentarif für Wohngrundstücke, der den nach § 2 Abs. 1 KAG zu
stellenden Anforderungen einer satzungsmäßigen Regelung des Gebührensatzes (1)
sowie den Voraussetzungen einer kostengerechten Kalkulation des Gebührensatzes
nach § 6 KAG (2) - noch - genügt.
97
1.
98
Der Tarif nach Nr. 1 GT ist, wie im Rahmen der Maßstabserörterung schon dargestellt
worden ist, nach den Haushaltsgrößen gestaffelt. Dabei ist ausweislich der Unterlagen
zu den Satzungen für jeden Haushalt unabhängig von seiner Größe ein Sockelbetrag
von 58,- DM angesetzt und diesem Betrag je nach Haushaltsgröße ein Mehrbetrag
zugeschlagen worden, der vom durchschnittlichen Abfallanfall der jeweiligen
Haushaltsgröße abhängig ist. Der Sockelbetrag von 58,- DM ist nach den Erläuterungen
zur Satzung vom 24. Juni 1988 und dem ergänzenden Vortrag des Beklagten im
Schriftsatz vom 31. Oktober 1990, in dem er zur - auch dem Kläger mitgeteilten - Antrage
des Senats vom 21. September 1990 in der Sache 9 A 765/88 zum Satzungsrecht für
1986 und 1987 Stellung genommen hat, als Ansatz für sogenannte
mengenunabhängige Kosten der Abfallentsorgung gerechtfertigt und - was an anderer
Stelle noch auszuführen ist - insoweit als auch als fixer Grundbetrag für
Vorhalteleistungen anzuerkennen, die jedem der gebührenpflichtigen Haushalte
unabhängig von seiner Größe erbracht werden. Die diesbezüglichen Erläuterungen sind
auch für die hier zu überprüfende Gebührenkalkulation von Interesse, da die dargestellte
Zusammensetzung der Gebührensätze - allerdings mit anderen Beträgen - auch schon
für 1986 und 1987 gehandhabt wurde und auch nachträgliche Rechtfertigungen des
Gebührensatzes nach den Vorschriften des KAG beachtlich sind.
99
Vgl. zu letzterem die zitierten Urteile des Senats vom 30. Januar 1991.
100
Die dargestellte Bildung von Gebührensätzen für die Abfallentsorgung auf der
Grundlage einer Pauschale für mengenunabhängige bzw. invariable Vorhaltekosten mit
Zuschlägen für die übrigen (Vorhalte- und variablen) Kosten nach dem Maß der
Inanspruchnahme der Abfallentsorgung ist zulässig, weil die Vorschriften des KAG (§§ 2
und 6) eine solche Kalkulation des Gebührensatzes nicht verbieten, sondern den
Satzungsgeber insoweit einen Gestaltungsspielraum einräumen.
101
Vgl. auch dazu im einzelnen die zitierten Urteile vom 30. Januar 1991.
102
2.
103
Hiernach begegnen auch die Gebührenbedarfsberechnung zum Haushaltsgebührentarif
nach Nr. 1.1 GT und die danach im einzelnen festgesetzten Gebührensätze keinen
Bedenken. Sie stehen mit § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG in Einklang, wonach das
veranschlagte Gebührenaufkommen die voraussichtlichen Kosten der Einrichtung nicht
übersteigen soll. Sie enthalten zwar Kosten, die nicht hätten umgelegt werden dürfen;
der betreffende Kostenbetrag hält sich indessen in dem Rahmen, in dem
Kostenüberschreitungen nach § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG (noch) vernachlässigt werden
können.
104
a)
105
Ansatzfähige Kosten im Sinne von § 6 Abs. 1 KAG sind die nach
betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten. Dazu gehören auch
Entgelte für in Anspruch genommene Fremdleistungen, Abschreibungen, die nach der
mutmaßlichen Nutzungsdauer oder Leistungsmenge gleichmäßig zu bemessen sind,
sowie eine angemessene Verzinsung des aufgewandten Kapitals, soweit die
Verzinsung nicht aus Beiträgen und Zuschüssen Dritter aufgebrachtes Eigenkapital
betrifft. Dieser Kostenabgrenzung hat der Satzungsgeber in der für 1988 aufgestellten
Bedarfsberechnung (BA I zu 9 A 2487/89, Bl. 9 ff) Rechnung getragen. Dabei kann
offenbleiben, ob der Satzungsgeber bei der Gebührenkalkulation hinsichtlich der
Kostenansätze der RSAG, die er übernommen hat, im einzelnen nicht an die
Grundsätze des § 6 Abs. 2 KAG gebunden war, weil die RSAG im Verhältnis zum Kreis
Dritter im Sinne von § 6 Abs. 2 Satz 2 KAG ist, dessen (Fremd-)Leistungen der
Abfallentsorgung der Kreis in Anspruch nimmt und dem er das vertragsgemäß
vereinbarte Entgelt zu zahlen hat; dieses besteht nach dem zwischen dem Kreis und
dem RSAG geschlossenen Vertrag vom 28. Februar 1983 (BA III zu 9 A 764/88 Bl. 55)
in der Erstattung des der RSAG durch die für den Kreis erfolgende Abfallentsorgung
entstehenden Aufwandes. Die Aufwandsansätze der RSAG könnten nur entsprechend
den bei Entgelten für Fremdleistungen geltenden großzügigen
Bemessungsgrundsätzen, die ihre Grenze im wesentlichen erst am Äquivalenzprinzip
finden,
106
Vgl. Urteil des Senats vom 30. November 1989 - 9 A 2108/87 -,
107
zu prüfen und zu übernehmen sein; unter Berücksichtigung der Höhe der Gebühren und
der dafür erbrachten Entsorgungsleistungen ist eine Verletzung des Prinzips nämlich
nicht erkennbar. Die vorliegende Fragestellung bedarf keiner Klärung, weil die
Gebührenbedarfsrechnung unter Beachtung der Vorschriften des § 6 Abs. 2 KAG auch
dann rechtmäßig ist, wenn die Leistungen der RSAG nicht als Fremdleistungen,
sondern als eigene Leistungen des Kreises gewertet werden. Damit entfällt auch der
Einwand, daß die Betrauung der nicht an die Kostenbestimmmungen des KAG
gebundenen RSAG zu einer Gebührensteigerung geführt habe, die mit den für
öffentliche Leistungsträger geltenden Bestimmungen der Gebührenkalkulation nicht
mehr in Einklang stehe.
108
Nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähige Kosten sind nur solche, die
auch betriebsbedingt sind, d.h. hier durch Erfüllung der nach den gesetzlichen
Vorschriften zur Abfallentsorgung gehörenden Aufgaben des Kreises entstanden sind.
109
Hiernach bestehen an den Kostenansätzen keine Bedenken, soweit es nach § 1 Abs. 2
LAbfG 1973/§ 5 Abs. 2 LAbfG 1988, um eine Aufteilung der Abfallentsorgungsaufgaben
zwischen Kreis und kreisangehörigen Gemeinden geht, da dem ...-Kreis nach dem
zwischen ihm und den kreisangehörigen Gemeinden geschlossenen Verträgen auch
deren nach § 1 Abs. 2 LAbfG 1973 bestehende Aufgaben übertragen worden sind.
110
Nach dem Inkrafttreten des Abfallgesetzes 1986 am 1. November dieses Jahres ist auch
nicht zweifelhaft, daß die Kosten, die für die im Kreisgebiet erfolgende getrennte
Erfassung und Verwertung von Altstoffen kalkuliert worden sind, Kosten der
Abfallentsorgungseinrichtung des Kreises sind. Durch § 1 Abs. 1 Satz 2 AbfG 1986 ist
111
klargestellt, daß auch bewegliche Sachen, die der Besitzer der entsorgungspflichtigen
Körperschaft oder dem von dieser beauftragten Dritten überläßt, auch im Falle ihrer
Verwertung Abfälle sind, bis sie oder die aus ihnen gewonnen Stoffe oder erzeugte
Energie dem Wirtschaftskreislauf zugeführt werden. Danach sind auch die Kosten für
die Aufstellung zentraler Altstoffsammelcontainer (299.020,- DM) auf die
Abfallentsorgung des Haushaltsbereichs umzulegen. Diese Kosten mußten als
umlegbare Kosten nicht etwa ausscheiden, weil die Benutzung dieser Behälter nicht nur
den nach der Satzung gebührenpflichtigen Grundstückseigentümern als Abfallbesitzern
zur Verfügung standen, sondern auch Abfallbesitzern, die nicht zu Gebühren
herangezogen werden. Diese Frage hatte der Senat in den zitierten Urteilen vom 30.
Januar 1991 noch offengelassen; sie ist im dargestellten Sinne zu beantworten.
Nach § 6 Abs. 1 und 2 KAG dürfen bei den Gebühren nur solche Kosten angesetzt
werden, die dadurch anfallen, daß dem Gebührenpflichtigen durch den
Entsorgungsträger Leistungen geboten werden, die für ihn im Verhältnis zur
Allgemeinheit oder sonstigen Personengruppen von besonderem Vorteil sind. Diese
Voraussetzungen sind bei der Aufstellung von Altstoffsammeicontainern zur Entsorgung
von Wohngrundstücken, um die es hier geht, erfüllt. Zwar werden Container dieser Art
an zentralen Stellen in den Wohngebieten des Kreises aufgestellt und stehen damit
auch Personen zur Verfügung, die nicht im Einzugsgebiet der Container (Kreisgebiet)
wohnen bzw. dort über Grundstücke verfügen. Es ist aber nicht zweifelhaft, daß die
Container im Regelfall und nach hier zulässiger typisierender Betrachtung in erster Linie
von den im Einzugsgebiet wohnenden Personen benutzt werden und daß die
Aufstellung solcher Behälter danach für die Wohngrundstückseigentümer mit dem
Vorteil der Entsorgung ihrer Grundstücke in vergleichbarer Weise wie bei der
Bereitstellung spezieller Abfallbehälter auf dem einzelnen zu entsorgenden Grundstück
verbunden ist. Darin liegt für sie ein besonderer, die Erhebung von Gebühren
rechtfertigender Vorteil. Die Inanspruchnahme der Container durch dritte, außerhalb des
Kreisgebiets wohnender Personen kann wegen dieser Typik vernachlässigt werden.
Trotz der freien Zugänglichkeit der Sammelbehälter auch für solche Personen ist es
unwahrscheinlich, daß sie in größerer Zahl von außerhalb des Einzugsgebiets der
Behälter (Kreisgebiet) anfahren, um die Behälter zu benutzen. Selbst wenn man aber
wegen einer Nutzung der Behälter durch diese Personen und sonstiger Vorteile der
Allgemeinheit einen bestimmten Kostenabschlag machen wollte, könnte dieser aus den
dargestellten Gründen gering sein, und wäre jedenfalls mit nicht mehr als 1/5 der Kosten
anzusetzen, hier also 60.000,- DM.
112
Auch unter Berücksichtigung eines Betrages dieser Höhe als unzulässiger
Kostenansatz wäre hier der beim Kostenüberschreitungsverbot nach § 6 Abs. 1 Satz 3
KAG bestehende Spielraum für hinnehmbare Kostenüberschreitungen nicht - worauf
später genauer einzugehen ist - überschritten.
113
Die im übrigen in die Bedarfsberechnung eingestellten Kostenpositionen geben bis auf
den Ansatz einer "Abdeckung" von Verlusten des Jahres 1987 in Höhe von 954.000,-
DM ebenfalls keinen Anlaß zur Beanstandung. Sie sind nach betriebswirtschaftlichen
Grundsätzen ansatzfähig. Das gilt in Sonderheit auch für die Deponiekosten, die im
Vergleich zu den Vorjahren erheblich dadurch angestiegen sind, daß die dem Kreis
bzw. der RSAG gehörende Deponie St. Augustin 1988 nur noch in eingeschränkten
Umfang zur Ablagerung von Abfall zur Verfügung stand und der Abfall zu der
Fremddeponie in Mechernich verbracht wurde; allein für die Inanspruchnahme dieser
Deponie sind ausweislich der Kostenaufstellung Deponiegebühren von 4.655.00,-DM
114
zu veranschlagen gewesen. Abstriche von diesen Kosten sind nicht zu machen. Dem
Kreis steht es im Rahmen des ihm zustehenden Organisationsermessens frei, den
Abfall zu Fremddeponien zu bringen und auf die Schaffung kreiseigener Deponien zu
verzichten. Das gilt selbst dann, wenn die Ablagerung von Abfall auf eigenen Deponien
kostengünstiger sein sollte. Nach § 6 Abs. 2 Satz 2 KAG kann er die für die Nutzung der
Fremddeponien anfallenden Gebühren als Entgelte für in Anspruch genommene
Fremdleistungen in die eigene Gebührenkalkulation einstellen; auch Gebühren, die
andere Entsorgungsträger für von ihnen erbrachte Leistungen erheben, sind Entgelte im
Sinne dieser Bestimmung. Ob die vom Träger der Deponie Mechernich erhobenen
Gebühren in jeder Hinsicht ausgewogen sind, bedarf hier keiner Klärung. Den Kreis
bzw. die RSAG trifft keine Verpflichtung, die Gebührenkalkulation dieses
Entsorgungsträgers in Frage zu stellen oder in besonderer Weise Anstrengungen mit
dem Ziel der Aushandelung besonderer Gebührentarife zu unternehmen, solange
Gebühren und erbrachte Leistung zueinander nicht offensichtlich in einem Mißverhältnis
stehen. Für letzteres gibt es keine Anhaltspunkte. Nicht zu beanstanden sind ferner die
für die Müllumladestation im Kreisgebiet anfallenden, angesetzten Kosten. Auch bei der
Organisation des Sammelns und Beförderns von Abfällen im Kreisgebiet besteht ein
weiterer Gestaltungsspielraum des Kreises, der hier nicht überschritten ist.
Die Gebührenbedarfsberechnung ist allerdings insoweit fehlerhaft, als zum Ausgleich
von Verlusten bei der Abfallentsorgung des Jahres 1987, die entstanden sind, weil die
für den Haushaltsbereich in jenem Jahr erhobenen Gebühren die entstandenen Kosten
nicht deckten, bei den Kosten des Haushaltsbereichs für 1988 ein Betrag von 954.000,-
DM angesetzt worden ist. Dieser Betrag ist nicht ansatzfähig, weil es sich bei den
Verlusten des Jahres 1987 weder um Kosten handelt, die nach betriebswirtschaftlichen
Grundsätzen als Kosten des Jahres 1988 veranschlagt werden könnten, noch um
solche, die aufgrund einer nach §§ 4 und 6 KAG beabsichtigten Erweiterung dieser
Grundsätze dem Leistungszeitraum 1988 zugerechnet werden könnten.
115
Bei der Ermittlung der ansatzfähigen Kosten ist gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 KAG vom
betriebswirtschaftlichen Kostenbegriff auszugehen. Danach sind die Kosten, die sich auf
die Erbringung einer Leistung des Entsorgungsträgers in einem bestimmten Zeitraum
beziehen, der durch die Leistungserbringung in dieser Periode bedingte Wertverzehr an
Gütern und Dienstleistungen (sog. wertmäßiger Kostenbegriff).
116
Vgl. OVG NW, Urteil vom 15. März 1988 - 2 A 1988/85 -, DVBl. 1988 S. 908; Hinsen,
KStZ 1989 S. 221 (222); Dahmen in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 RN 93
m.w.N.; Traumann-Reinheimer Umfang und Bewertung der Kosten lt. § 6 KAG NW,
Frankfurt a.M., 1977, S. 30-34.
117
Danach können Verluste aus der Zeit vor Beginn des maßgeblichen
Leistungszeitraumes nicht als Wertverzehr von Gütern und Dienstleistungen in diesem
Zeitraum angesehen werden, weil die Verluste nichts anderes sind als ungedeckte
Kosten, die durch einen Wertverzehr von Gütern und Dienstleistungen außerhalb der
Leistungsperiode entstanden sind. Der Umstand, daß die betreffenden Kosten nicht
durch das Gebührenaufkommen der Vorperiode gedeckt werden, macht diese Kosten
nicht zu solchen der Folgeperiode.
118
Hiernach sind die Verluste des Jahres 1987 im Jahre 1988 nicht ansatzfähig und zwar
auch nicht als sog. kalkulatorischer Gewinnzuschlag. Der Ansatz eines solchen
Zuschlages hätte bezogen auf den Leistungszeitraum 1988 ausschließlich den Zweck,
119
in dieser Periode über eine Kostendeckung hinaus Gewinne zu erzielen. Eine
Gebührenkalkulation speziell zur Gewinnerzielung ist indessen nicht nur nach
Grundsätzen betriebswirtschaftlicher Kostenrechnung (im Leistungszeitraum), sondern
auch mit dem Verständnis der §§ 4 und 6 KAG im übrigen nicht vereinbar. Danach
dürfen Gebühren als Gegenleistung zur Benutzung kommunaler Einrichtungen und
Anlagen grundsätzlich nur bis zur Höhe der gesetzlich definierten (voraussichtlichen)
Kosten, nicht aber zur Gewinnerzielung erhoben werden (§ 6 Abs. 1 Satz 3 KAG).
Die Entscheidung des OVG Lüneburg vom 25. September 1980, KStZ 1981 S. 193, auf
die sich der Beklagte für seinen Rechtsstandpunkt beruft, trägt zur Lösung des
vorliegenden Problems nichts bei. In diesem Urteil wird - soweit hier von Interesse -
maßgeblich darauf abgestellt, der Ansatz von Defiziten der Vorperiode in die
Gebührenbedarfsberechnung der folgenden Leistungsperiode verstoße bei Gebühren
für die Benutzung grundstücksbezogener kommunaler Entsorgungseinrichtungen (dort:
Abwasserbeseitigung) nicht gegen das (bundesrechtliche) Äquivalenzprinzip und Art. 3
GG, weil der Kreis der gebührenpflichtigen Eigentümer der an die kommunale
Entsorgungseinrichtung angeschlossenen Grundstücke in beiden Perioden im
wesentlichen der gleiche sei. Letzteres mag in jenem Fall so gewesen sein und kann
auch hier unterstellt werden. Die Einhaltung der genannten, allgemeinen
(übergeordneten) Gebührenbemessungsgrundsätze ist indessen von der zusätzlich
gebotenen Beachtung der spezifischen landesrechtlichen Kostenvorschriften, um die es
hier geht, zu trennen. Mit der dargestellten Aussage des OVG Lüneburg ist somit für die
Auslegung der Vorschriften der §§ 4, 6 KAG NW nichts gewonnen. Demgegenüber hat
das Verwaltungsgericht zutreffend darauf hingewiesen, daß die Gesetzesbegründung
zu § 6 KAG (LT-Drucksache 6/810 S. 34) für eine landesrechtliche Beschränkung des
Äquivalenzprinzips in zeitlicher Hinsicht spricht, die es ausschließt, den Gebühren der
laufenden Periode Kosten der Vorperiode zuzuschlagen. Nach der
Gesetzesbegründung soll der Gebührenschuldner nämlich grundsätzlich nur mit
denjenigen Kosten der kommunalen Einrichtung belastet werden, die den Nutzungen in
der betreffenden Periode entsprechen.
120
Danach greift auch die Überlegung des Beklagten nicht durch, wegen des im
wesentlichen identischen Kreises der Gebührenschuldner in der abgelaufenen und der
abzurechnenden Leistungsperiode die Defizite der vergangenen Periode als
Bedarfspositionen bei der Kalkulation der Gebühren für die abzurechnende
Leistungsperiode ansetzen zu dürfen, um Verwaltungsaufwand zu ersparen, der bei
einer periodengerechten Nacherhebung von Gebühren zum Ausgleich von Defiziten in
einer bestimmten Leistungsperiode entstehen würde. Der Beklagte läßt bei seiner
Betrachtung zudem zu Unrecht außer Betracht, daß sich der Satzungsgeber durch die
Festlegung des Gebührensatzes mit Wirkung für den abgelaufenen Leistungszeitraum
zunächst einmal in der Weise gebunden hat, daß der Bürger auf den Bestand des
einmal festgelegten Gebührensatzes vertrauen darf und eine rückwirkende Erhöhung
des (gültigen) Gebührensatzes für den abgelaufenen Leistungszeitraum nur unter den
erschwerten Bedingungen einer rückwirkenden Abgabenerhebung zulässig ist.
121
Vgl. zu dieser Problematik Urteil des Senats vom 31. August 1990 - 9 A 739/88 -
122
Eine Rechtfertigung des Ansatzes von Defiziten früherer Leistungsperioden ergibt sich
auch nicht aus haushaltsrechtlichen Grundsätzen und Vorschriften, insbesondere nicht
aus den Bestimmungen der §§ 62 und 63 Gemeindeordnung NW (GO).
123
Zwischen Haushaltswirtschaft der Gemeinde und Gebührenerhebung besteht zwar ein
enger Zusammenhang. Die Gemeinde hat die Haushaltswirtschaft sparsam und
wirtschaftlich zu führen (§ 62 Abs. 2 GO), Abgaben nach den gesetzlichen
Bestimmungen zu erheben (§ 63 Abs. 1 GO) und die zur Erfüllung ihrer Aufgaben
erforderlichen Einnahmen, soweit vertretbar und geboten, vorrangig aus speziellen
Entgelten für die von ihr erbrachten Leistungen und nur im übrigen aus Steuermitteln zu
beschaffen, soweit die sonstigen Einnahmen nicht ausreichen. Dementsprechend dient
gerade die Gebührenerhebung für die Benutzung kommunaler Einrichtungen und
Anlagen nach §§ 4, 6 KAG haushaltswirtschaftlichen Zwecken und ist die
Gebührenerhebung haushaltsrechtlich - vorbehaltlich der Erhebung privater Entgelte -
bei der Benutzung kommunaler Entsorgungseinrichtungen wie der Abfallbeseitigung
und Abwasserbeseitigung vorrangig vor einer Steuererhebung zur Abdeckung der
entstehenden Kosten geboten.
124
Vgl. dazu OVG NW, Urteil vom 7. September 1989 - 4 A 698/84 -, KStZ 1990 S. 157.
125
Das gilt jedenfalls unter Berücksichtigung der Vorschrift des § 6 Abs. 1 Satz 1 KAG,
wonach Benutzungsgebühren zu erheben sind, wenn eine kommunale Einrichtung oder
Anlage überwiegend dem Vorteil einzelner Personen oder Personengruppen dient,
sofern nicht ein privatrechtliches Entgelt gefordert wird. Diese Vorschrift verfolgt das
Ziel, daß die Kosten solcher kommunaler Einrichtungen grundsätzlich von den
Nutznießern, nicht aber aus allgemeinen Steuermitteln getragen werden.
126
Vgl. die Begründung des Gesetzesentwurfs zu §§ 4 und 6 KAG, LT.-Drucks. 6/810 S. 26,
30.
127
Den genannten Bestimmungen kann aber trotz eines anzuerkennenden allgemeinen
haushaltswirtschaftlichen Bedürfnisses, in vergangenen Leistungszeiträumen
entstandene Kostendefizite speziell nur den Nutznießern der kommunalen
Einrichtungen anzulasten und den Gemeindehaushalt davon zu entlasten, gleichwohl
nicht entnommen werden, daß im Rahmen der Gebürenbedarfsberechnung nach § 6
KAG solche Defizite als Kosten oder sonstige Bedarfspositionen der folgenden
Leistungsperiode angesetzt werden dürfen. Durch die genannten Bestimmungen des
Gemeindehaushaltsrechts wird nämlich nicht festgelegt, welche Kosten in die
Gebürenbedarfsberechnung nach § 6 KAG eingestellt werden dürfen. Soweit § 63 Abs.
2 Nr. 1 GO davon ausgeht, daß für die erbrachten Leistungen vor Erhebung von Steuern
spezielle Entgelte zu erheben sind, soweit das "geboten" ist, wird vielmehr den für die
Entgelterhebung einschlägigen Kostengesetzen überlassen zu regeln, was an
Entgelten zu erheben ist und nach welchen Bemessungskriterien sich die Entgelte
richten. § 63 Abs. 2 Nr. 1 GO enthält hiernach keine eigenständige oder die §§ 4, 6 KAG
ergänzende Ermächtigung, Defizite früherer Leistungsperioden in die
Gebührenrechnung für die laufende Leistungsperiode einzukalkulieren.
128
Ebenso Binsen in KStZ 1990, S. 1, 2; a.A. Honsdorf in KStZ 1984 S. 6 ff.
129
Umgekehrt ist den §§ 4 und 6 KAG ihrerseits nichts für eine Einschränkung bzw.
Erweiterung der Grundsätze betriebswirtschaftlicher Kostenrechnung zu entnehmen,
nach der wegen der Verknüpfung von Haushaltswirtschaft und Gebührenerhebung
Kostendeckungsdefizite früherer Leistungsperioden ungeachtet des
betriebswirtschaftlichen Kostenbegriffs in späteren Perioden anzusetzen wären. Das
aus § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG zu entnehmende Kostendeckungsgebot für kommunale
130
Einrichtungen und Anlagen, die überwiegend den Vorteil einzelner Personen oder
Personengruppen dienen, gibt für einen Abweichung vom betriebswirtschaftlichen
Kostenbegriff nichts her, da es an das Kostenverständnis des § 6 Abs. 2 Satz 1 KAG
anknüpft.
Der hiernach fehlerhafte Kostenansatz führt aber gleichwohl nicht zur Ungültigkeit der
Gebührensätze für den Haushaltsbereich, und zwar auch dann nicht, wenn der schon
genannte Betrag von 60.000,- DM für die Aufstellung der Altstoffsammeicontainer als
zusätzliche fehlerhafte Kostenposition berücksichtigt würde.
131
Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, daß sich der fehlerhafte Kostenansatz
von 954.000,- DM in vollem Umfang in den hier interessierenden Gebührensätzen des
Haushaltstarifs nach Nr. 1 GT niederschlage. Das ist indessen nicht der Fall.
Ausweislich der Gebührenbedarfsberechnung (BA I zu 9 A 2487/89, Bl. 22, 27-30) sind
als Gebühren für den Haushaltsbereich nicht der volle berechnete Kostenbetrag von
28.792.000,- DM, sondern insgesamt nur 28.571.940,- DM veranschlagt worden (vgl.
auch BA IV zu 9 A 2487/89, Anlage 3 Bl. 3, 4). Damit bleibt das veranschlagte
Gebührenaufkommen um 220.060,- DM hinter dem für diesen Bereich (einschließlich
des Verlustübertrages von 954.000,- DM) kalkulierten Gesamtkostenbetrag zurück. Um
diesen Differenzbetrag vermindert sich der dem Ansatz nach unzulässige
Verlustübertrag, da er insoweit nicht auf die Gebührenpflichtigen umgelegt worden ist.
Damit beträgt der Gesamtbetrag unzulässiger Kostenansätze im kalkulierten
Gebührenaufkommen, einschließlich des Betrags von 60.000,- DM bei den Kosten der
zentral aufgestellten Altstoffsammelbehälter, 793.940,- DM (954.000 - 220.060 +
60.000); das sind 2,7787 v.H. (793.940: 28.571.940) dieses Aufkommens. Eine solche
Überschreitung der nach § 6 Abs. 2 KAG ansatzfähigen Kosten durch das veranschlagte
Gebührenaufkommen stellt noch keinen beachtlichen Verstoß gegen das
Kostenüberschreitungsverbot des § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG dar.
132
Nach der genannten Bestimmung "soll" das veranschlagte Gebührenaufkommen die
voraussichtlichen Kosten der gebührenpflichtigen Einrichtung oder Anlage nicht
übersteigen. Das bedeutet nach ständiger Rechtsprechung des erkennenden Gerichts
nicht, daß jegliche Kostenüberschreitung oder jedenfalls solche Überschreitungen, die
sich auf die Höhe des Gebührensatzes auswirken, zur Ungültigkeit des Gebührensatzes
führen. Selbst wenn die Kostenüberschreitung sich auf den Gebührensatz auswirkt, ist
sie nach dieser Rechtsprechung nur beachtlich, wenn sie eine erhebliche oder
gröbliche Verletzung des Kostenüberschreitungsverbotes nach § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG
darstellt.
133
Vgl. u.a. OVG NW Urteile vom 26. Februar 1982 - 2 A 1667/79 -, StGR 1982 S. 240, 245,
und vom 6. Dezember 1989 - 2 A 390/87 -,
134
Daran ist festzuhalten, wobei hier offenbleiben kann, ob weiterhin auch auf die
dargestellte Unterscheidung der Verletzungen des Kostenüberschreitungsverbots
abzustellen ist.
135
Das Verbot der Kostenüberschreitung ist als Sollvorschrift ausgestaltet. Das rechtfertigt
es unter Berücksichtigung der auch im übrigen bei der Gebührenkalkulation
bestehenden Spielräume im unteren Grenzbereich der Gebührenbedarfsberechnung
Kostenüberschreitungen hinzunehmen. Dabei kommt es in erster Linie auf eine objektiv
einzuhaltende Grenze an. Denn unter dem Gesichtspunkt bundes- und
136
landesrechtlicher Äquivalenz zwischen in Anspruch genommener Leistung und Gebühr
ist für die durch die Kostenüberschreitung eintretende Beschwer des
Gebührenschuldners weniger den Grund der Überschreitung als die nach dem
Sollgebot des § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG beachtliche Zumutbarkeitsgrenze für die Höhe von
Kostenüberschreitungen entscheidend. Hiernach führen Kostenüberschreitungen
jedenfalls bis zu 3 v.H. der voraussichtlichen Kosten der gebührenpflichtigen
Einrichtung oder Anlage bzw. der Teileinrichtungen, auf deren Inanspruchnahme der
Gebührensatz sich bezieht (hier: Abfallentsorgung der Wohngrundstücke entsprechend
Nr. 1 GT), nicht zur Ungültigkeit des Gebührensatzes. Etwas anderes gilt allerdings
auch in diesem Rahmen bei willkürlichen bzw. sachfremden Kostenansätzen in nicht
nur unerheblichen Umfang.
Nach diesen Grundsätzen ist die vorliegende Kostenüberschreitung hinnehmbar, weil
sie unterhalb der Grenze von 3 v.H. der nach § 6 Abs. 2 KAG ansatzfähigen Kosten liegt
und von einer rechtsmißbräuchlichen oder willkürlichen Kostenüberhöhung nicht die
Rede sein kann. Die Frage der Zulässigkeit des Ansatzes von Verlusten der Vorperiode
nach § 6 Abs. 2 KAG in der folgenden Leistungsperiode war für den Satzungsgeber
erkennbar noch nicht geklärt. Es gibt dazu keinen einheitlichen Meinungsstand und gab
insoweit bisher auch noch keine abschließende Klärung durch das erkennende Gericht.
Hiernach kommt es nicht weiter darauf an, ob der unzulässige Ansatz von Verlusten der
Vorperiode entsprechend den Berechnungen des Beklagten im Schriftsatz vom 6. März
1991 teilweise auch durch Ansätze kalkulatorischer Zinsen hätte ausgeglichen werden
können.
137
Die somit insgesamt für die öffentliche Abfallentsorgung der Grundstücke
anzuerkennenden Kosten sind auch im Sinne einer leistungs- und kostengerechten
Trennung des Aufwandes für die Entsorgung der Wohngrundstücke bzw. des
Haushaltsbereichs vom Aufwand für die Entsorgung der gewerblich genutzten
Grundstücke bzw. des Gewerbebereichs zulässigerweise auf diese Bereiche verteilt
worden. Die Erläuterungen zur Gebührenkalkulation weisen aus, daß der
Satzungsgeber für die Erhebung von Gebühren für den Haushaltsbereich (nach Nr. 1
GT), den Gewerbebereich und die Entsorgung durch Beistellsäcke getrennte
Kostenmassen gebildet hat, wobei er die dem jeweiligen Bereich direkt
zuordnungsfähigen Kosten nur diesem Bereich zugeordnet und die auf alle Bereiche
entfallenden Kosten entsprechend den in den einzelnen Entsorgungsbereichen jeweils
anfallenden Abfallmengen verteilt hat. Dabei ist der Satzungsgeber davon
ausgegangen, daß das gesamte geschätzte Abfallvolumen 150.000 t/Jahr beträgt und
hat er es nach Erfahrungen der Vorjahre und sachgerechten Bewertungskriterien zu
einem Anteil von 37.000 t dem Gewerbebereich, 7000 t der Entsorgung durch
Beistellsäcke und zu 106.000 t dem Haushaltsbereich zugeordnet. Die dargestellte
Methode zur Trennung der auf die drei Bereiche entfallenden Kosten ist zulässig und
vermeidet, daß durch die Erhebung von Gebühren für die Abfallentsorgung der
Haushalte die Abfallentsorgung gewerblich genutzter Grundstücke bzw. der Entsorgung
durch Beistellsäcke mitfinanziert wird.
138
Die Kalkulation der Gebührensätze des Haushaltstarifs nach Nr. 1.1 GT begegnet auch
insoweit keinen Bedenken, als die Kostenmasse auf die gebührenpflichtigen Haushalte
verteilt worden ist. Das gilt zunächst hinsichtlich der Bemessung des für jeden Haushalt
angesetzten Sockelbetrages von 58,- DM.
139
Der Beklagte hat im Schriftsatz vom 31. Oktober 1990, was auch für die Kontrolle der
140
Gebührensätze für 1988 zu berücksichtigen ist, im einzelnen erläutert, daß sich bei der
Haushaltsentsorgung (ohne Deponiekosten) erfahrungsgemäß der Aufwand für die
Abfuhr zu etwa 50 v.H. aus Kosten für den Entleerungs- und Kippaufwand und zu den
restlichen 50 v.H. aus Transportkosten zusammensetze; letztere ließen sich zu etwa 1/2
auf Transportwege innerhalb des Abfuhrbezirks und 1/2 auf den Transport des Abfalls
vom Abfuhrbezirk zur Deponie bzw. Umladestation verteilen. Danach sei es
gerechtfertigt, 3/4 der von den Deponiekosten zu trennenden Abfuhrkosten als für den
Haushaltsbereich mengenunabhängige Kosten anzusetzen. Die Abfuhrkosten im
genannten Sinne sind in der Gebührenbedarfsberechnung unter Position I. mit
insgesamt 14.384.548,- DM (Beiakte I zu 9 A 2487/89, Bl. 21) erfaßt, wobei nicht einmal
die invariable Postition des Geschäftsaufwandes von 3.395.603,-DM (Position III. der
Bedarfsberechnung) berücksichtigt ist. Danach ergibt sich ein mengenunabhängiger
Gesamtbetrag für die Haushaltsabfuhr von 10.788.411,- DM, der noch höher ist als die in
der Gebührenkalkulation angesetzte Gesamtsumme von 10.460.648,- DM für die als
Umlage von mengenunabhängigen Kosten zu vereinnahmenden Sockelbeträge. Der
Senat hat keine Veranlassung, die Erfahrungsansätze des Beklagten in Frage zu stellen
und dementsprechend auch keine Bedenken, der dargestellten Rechtfertigung des
Ansatzes der mengenunabhängigen Gesamtkosten der Abfallentsorgung der Haushalte,
die als fixe Kosten für Vorhalteleistungen ansatzfähig sind, zu folgen.
Daß durch die Vorhalteleistungen bei der Abfallabfuhr (Bereitstellung von
Abfallbehältern, Anfahren der Grundstücke, Leeren der Behälter und später der
Müllfahrzeuge) jeweils unabhängig von der Abfallmenge im Behälter bzw. im
Müllfahrzeug die Hauptkosten der Abfuhr entstehen, bedarf keiner weiteren Darlegung.
Dabei darf der Begriff der Mengenunabhängigkeit nicht fehlerhaft so verstanden werden,
daß er vom Umfang der angebotenen Abfallentsorgung vollständig unabhängig sein
würde. Die Abfallentsorgung ist im weiteren Sinne insoweit insgesamt von der Menge
des zu beseitigenden Abfalls abhängig, als sich die für sie vorgehaltenen
Gesamtkapazitäten nach der geschätzten Gesamtmenge des zu beseitigenden Abfalls
richten. Mengenunabhängige d.h. invarable (fixe) Kosten, die als Grundgebühren bzw.
Sockelgrundbetrag einer Gebühr erhoben werden dürfen, sind im schon dargestellten
Sinne all jene Kosten, die bezogen auf den betreffenden Leistungszeitraum allein zur
Aufrechterhaltung der Abfallentsorgung aufgewandt werden müssen, ohne daß es
darauf ankäme, ob und inwieweit im Einzelfall in den bereitstehenden Abfallbehältern
Abfall enthalten ist. Danach ist es zulässig, wenn der Satzungsgeber die
mengenunabhängigen Kosten nach pauschalen Erfahrungswerten auf 3/4 der
sogenannten Abfuhrkosten schätzt. Das gilt nach der vorliegenden Kostensituation
zusätzlich deshalb, weil die Gebührenbedarfsberechnung, worauf schon hingewiesen
worden ist, neben den genannten Kosten auch die Kosten für den auf den
Haushaltsbereich entfallenden feststehenden Geschäftsaufwand als Vorhaltekosten der
Abfallabfuhr anzusehen sind.
141
Bei der Ermittlung des Sockelbetrages für den einzelnen Haushalt durfte der
Satzungsgeber ohne Rechtsfehler von einem gleichbleibenden Anteil von 58,- DM je
Haushalt durch Teilung des Gesamtbetrages der mengenunabhängigen Kosten durch
die Gesamtzahl der nach den Erfahrungen der Jahre 1986 und 1987 an die
Abfallentsorgung 180.356 angeschlossenen Haushalte ausgehen. Zwar wäre
theoretisch denkbar, auch bei den Vorhaltekosten eine Kostenstaffelung nach der
Haushaltsgröße durchzuführen, indem Überlegungen angestellt werden, ob und
inwieweit die Vorhaltekosten nach der Haushaltsgröße unterschiedlich sind. Nach den
im Rahmen des § 6 Abs. 1 bis 3 KAG bestehenden Bewertungsspielräumen und
142
sonstigen Grundsätzen der Bemessung von Grundgebühren bedarf es einer solchen
Betrachtung aber aus Gründen der Praktikabilität nicht. Die Ermittlungen für eine solche
Staffelung der Vorhaltekosten wären nämlich wegen der vom Zufall abhängigen
Streuung der Haushalte verschiedener Größe, der je nach der Zahl der Haushalte und
Regelausstattung unterschiedlichen Zahl der Abfallbehälter auf einem Grundstück
sowie der unterschiedlichen Anfahr- bzw. Transportwege der Abfallfahrzeuge zu bzw.
von den einzelnen Grundstücken mit unverhältnismäßigen Schwierigkeiten verbunden.
Die Verteilung der nach dem Ansatz des Sockelbetrages verbleibenden Restkosten pro
Haushalt bestimmter Größe ist nach der Gebührenkalkulation ebenfalls bedenkenfrei
und orientiert sich an den durch den Maßstab vorgegebenen Maßeinheiten.
Entsprechend der Erläuterung der Kalkulation, wie sie aus den Satzungsunterlagen
ersichtlich ist, ist die Zahl der Haushalte verschiedener Größe unter Ansatz der
jeweiligen durchschnittlichen Abfallmenge des Haushalts jeweils auf ein Litervolumen
umgerechnet und ist danach zunächst der Anteil am Abfallaufkommen pro Woche je
Haushaltsgröße in Vom-Hundert-Sätzen berechnet worden. Entsprechend diesen
Anteilen sind die leistungsbezogenen zu verteilenden Kosten auf die einzelnen
Haushaltsgruppen verteilt worden und sind diese Kosten entsprechend der Zahl der zu
jeder Gruppe gehörenden Haushaltungen anteilig dem Sockelbetrag von 58,- DM
zugeschlagen worden. Die sich ergebenden Beträge sind nach sachlichen Kriterien auf
volle 5,- DM Beträge auf- oder abgerundet worden.
143
Hiernach beruht die im Vergleich zu 1986 und 1987 erhebliche Erhöhung der
Gebührensätze für 1988 nicht entscheidend auf unzulässigen Kostenansätzen, sondern
einerseits auf allgemeinen Kostenerhöhungen, andererseits auf den erheblich
angestiegenen Deponiekosten, die insgesamt nicht zu beanstanden sind, und ferner
darauf, daß die Zahl der an die Abfallentsorgung im Kreisgebiet ausgeschlossenen
Haushaltungen für die Jahre 1986 und 1987 erheblich zu hoch angesetzt worden war.
Da das Gebührenerhebungssystem erst ab 1986 auf eine Gebührenberechnung nach
der Zahl der Haushaltungen umgestellt wurde, hatte der Beklagte für dieses und das
Folgejahr noch keine verläßlichen Werte und ging er nach einer Schätzung von einer
Gesamthaushaltszahl von 204.536 aus. Dieser Wert mußte nach den ersten
Gebührenberechnungen (1986 und 1987) und den danach gewonnenen Erkenntnissen
sowohl hinsichtlich der Gesamtzahl (von 180.356) als auch der Zahlen der Haushalte
unterschiedlicher Größe, die für die Gewichtung der Leistungs- bzw. Maßstabseinheiten
von Bedeutung sind, erheblich nach unten korrigiert werden. Dadurch ergab sich beim
einzelnen Gebührensatz eine kleinere Gesamtzahl an Maßstabseinheiten (Liter
Abfall/Jahr) und dementsprechend eine Erhöhung des Gebührensatzes. Der zu hohe
Ansatz der Gesamthaushaltszahl für 1986 und 1987 ist letztlich auch der wesentliche
Grund für die in jenen Jahren entstandenen Verluste.
144
B.
145
Auf der Grundlage der Gebührensatzung des Kreises ist der Kläger für 1988 zu Recht zu
Abfallgebühren in Höhe von 220,- DM herangezogen worden. Er hat die
Abfallentsorgung in diesem Jahr unstreitig in Anspruch genommen und war deshalb
nach Nr. 1.1 GT zu Gebühren in Höhe von 220,- DM heranzuziehen, da der Haushalt
des Klägers im Sinne des Satzungsrechts vier Personen und eine weitere Person
umfaßte.
146
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Revision war nicht
147
zuzulassen, weil die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs.
2 VwGO nicht vorliegen.
148