Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 28.05.2010
OVG NRW (verhältnis zu, kläger, vertragliche beziehung, verwaltungspraxis, brasilien, richtlinie, ausgleich, fürsorgepflicht, verhältnis, umfang)
Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 1694/08
Datum:
28.05.2010
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
1. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
1 A 1694/08
Tenor:
Der Antrag wird auf Kosten des Klägers abgelehnt.
Der Streitwert wird auch für das Berufungszulas-sungsverfahren auf
8.400 Euro festgesetzt.
G r ü n d e
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Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die mit ihm geltend
gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nrn. 1, 2 und 3 VwGO liegen nach
Maßgabe der fristgerechten Darlegungen (vgl. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) zur
Begründung des Antrags des Klägers nicht vor.
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Gegenstand des Rechtsstreits ist (kurz zusammengefasst) die Gewährung von
Zuwendungen der Beklagten an Auslandsdienstlehrkräfte, hier in der besonderen
Konstellation, dass vor dem Hintergrund der Kündigung eines
Doppelbesteuerungsabkommens mit Brasilien der Kläger in dem Rechtsverhältnis zu
der Beklagten einen vollständigen Ausgleich für diejenigen Nachteile verlangt, die ihm
durch das Anfallen von Steuern im Ausland auf die Einkünfte entstehen.
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Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur Begründung im
Wesentlichen ausgeführt: Es gebe keine Grundlage für einen Anspruch des Klägers auf
Erstattung der während seiner Tätigkeit in Brasilien angefallenen und noch anfallenden
brasilianischen Steuern in voller Höhe. Weder sehe eine Rechtsvorschrift einen
derartigen Anspruch vor noch ergebe sich ein solcher aus der Verwaltungspraxis in
Anwendung der ZfA-Richtlinien in Verbindung mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz
nach Art. 3 Abs. 1 GG. Die genannten Richtlinien sähen Zahlungen zum Ausgleich von
steuerlichen Belastungen (auch in ihrer Handhabung) nicht vor. Eine nach Maßgabe
von ZfA-Richtlinie I Nr. 10 im erforderlichen Einvernehmen mit den Bundesministerien
der Finanzen und des Innern getroffene Härteregelung beinhalte gerade nicht die von
dem Kläger beanspruchte vollständige Übernahme der in Brasilien gezahlten Steuern.
Dies stehe nicht im Widerspruch zu dem die Leistungen an Auslandsdienstlehrkräfte
betreffenden Förderzweck, denn dieser gebiete nicht stets den Ausgleich
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unvorhergesehener Mehraufwendungen in voller Höhe. Aus Gründen der/einer
Fürsorgepflicht sei die Beklagte ebenfalls nicht zur Tragung der in Rede stehenden
Mehrbelastungen verpflichtet. Eine (fortdauernde) Steuerfreiheit sei dem Kläger von der
Beklagten auch nicht im Rechtssinne zugesichert worden. Schließlich ergebe sich der
geltend gemachte Anspruch auch nicht aus dem geltend gemachten Wegfall der
Geschäftsgrundlage. Aus diesem Gesichtspunkt hätte der Kläger allenfalls im Rahmen
seines Dienstvertrages mit der deutsch-brasilianischen Auslandsschule einen Anspruch
auf vorzeitige Vertragsbeendigung herleiten können.
Was dem der Kläger mit seiner Antragsbegründung entgegensetzt, rechtfertigt die
erstrebe Berufungszulassung unter keinem der benannten Zulassungsgründe:
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1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne des
Zulassungsgrundes nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind mit dem Antragsvorbringen
nicht dargelegt. Zweifel solcher Art bestehen nur dann, wenn zumindest ein einzelner
tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche
Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich
die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht
ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt. Daran fehlt
es hier. Wie sich im Einzelnen aus den nachfolgenden Ausführungen ergibt, setzt der
Kläger den tragenden Gründen der Entscheidung erster Instanz nichts von Substanz
entgegen, was die Richtigkeit dieser Entscheidung auch nur im Ansatz ernstlich in
Zweifel ziehen könnte.
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Im Ausgangspunkt stellt die Antragsbegründung nicht schlüssig in Frage, dass es bei
der Gewährung von Fördermitteln an Auslandsdienstlehrkräfte um einen Rechtsbereich
geht, der nicht gesetzlich durchnormiert ist und in Bezug auf den sich Rechtsansprüche
deswegen (in Verbindung mit dem jeweiligen Zuwendungsbescheid) grundsätzlich
allein aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG und in Anwendung
desselben aus der tatsächlichen Verwaltungspraxis der Beklagten ergeben können. Die
so genannten ZfA-Richtlinien des Bundesverwaltungsamtes Zentralstelle für das
Auslandsschulwesen haben in diesem Zusammenhang (lediglich) den Charakter von
ermessensleitenden Verwaltungsvorschriften ohne eigene Rechtsnormqualität. Die
dortigen Regelungen sind mithin nicht wie ein Gesetz, sondern nach dem wirklichen
Willen des Erklärenden auszulegen. Das kann unter Umständen sogar Abweichungen
vom Wortlaut einzelner Bestimmungen rechtfertigen, solange damit der
Regelungszweck nicht insgesamt verfehlt wird. Dies alles ist im Kern bereits durch die
Rechtsprechung (u.a.) des beschließenden Senats geklärt.
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Vgl. etwa Senatsurteile vom 23. Juli 2003 – 1 A 2739/00 –, Schütz/Maiwald,
BeamtR, ES/C V 5 Nr. 49, und vom 23. April 2008 – 1 A 2977/06 –; ferner
Senatsbeschlüsse vom 21. Februar 2006 – 1 A 2467/04 und 1 A 2468/04
sowie (in einem dem vorliegenden Fall entsprechenden Parallelfall) vom 20.
August 2009 1 A 875/08 -.
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Eine Verwaltungspraxis der Beklagten, derzufolge in Brasilien eingesetzten
Auslandsdienstlehrkräften mithin Lehrkräften in einer dem Kläger vergleichbaren Lage
Zuwendungen mit dem Ziel eines vollumfänglichen Ausgleichs der durch die Kündigung
des Doppelsteuerabkommens aufgetretenen steuerlichen Belastungen gewährt würden,
zeigt der Kläger mit seinem Zulassungsantrag nicht auf; eine solche Praxis existiert bei
Einbeziehung des Beklagtenvortrags auch objektiv nicht. Namentlich die zuvor
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angesprochenen ZfA-Richtlinien enthalten hierzu keine ausdrücklichen Regelungen.
Sollte insofern, wie der Kläger meint, eine "unbeabsichtigte Lücke" bestehen, könnte
wohl nicht ohne weiteres auf die Grundsätze der analogen Anwendung von
Gesetzesbestimmungen zurückgegriffen werden. Hier bedarf es aber schon deswegen
keiner Lückenfüllung seitens der Gerichte, weil die Beklagte inzwischen auf die durch
die Kündigung des Doppelbesteuerungsabkommens mit Brasilien bei den dort tätigen
Auslandsdienstlehrkräften zusätzlich aufgetretenen steuerlichen Belastungen mit ihrer
Verwaltungspraxis (auch den Fall des Klägers betreffend) bereits selbst reagiert hat.
Dies ist durch eine Härteregelung in Anwendung der Nr. 10 der ZfA-Richtlinie I
geschehen; mit dem Inhalt dieser Regelung hat sich die Begründung des
Zulassungsantrags nicht näher auseinandergesetzt. Dem Rechtsstandpunkt des
Klägers, diese Regelung und die daran orientierte Verwaltungspraxis reichten schon
deswegen nicht aus, weil sie nicht zu einer Übernahme der Belastungen im vollen
Umfang führten, vermag der Senat aus den nachfolgenden Gründen bereits ohne
vorherige Durchführung eines Berufungsverfahrens nicht zu folgen.
Weder aus dem Förderzweck der hier in Rede stehenden Leistungen noch aus
sonstigen übergeordneten Gesichtspunkten wie etwa einer von dem Kläger mit
angesprochenen Fürsorgepflicht ergibt sich etwas Durchgreifendes dafür, dass die
streitgegenständlichen steuerlichen (Mehr-)Belastungen durch die Beklagte im Rahmen
der Förderleistungen für Auslandsdienstlehrkräfte notwendig voll ausgeglichen werden
müssten. Vielmehr verfügt die Beklagte über einen grundsätzlich weiten Spielraum,
selbst darüber zu entscheiden, wie die jeweiligen Förderziele im Einzelnen erreicht
werden sollen; das schließt die Befugnis zu Generalisierungen und Pauschalierungen
ein, und zwar auch, soweit es wie hier um die Beseitigung bzw. Abmilderung während
des Zuwendungsverhältnisses neu entstandener Härten geht. Wie das
Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, gehört es grundsätzlich nicht zu den
Förderzwecken nach den ZfA-Richtlinien, dass die durch den Auslandsaufenthalt der
Lehrkraft ausgelösten (Mehr-)Belastungen stets und notwendig durch entsprechende
Zuwendungen des Bundes voll ausgeglichen werden.
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Vgl. auch Senatsurteil vom 23. April 2008 1 A 2977/06 , UA Seite 12.
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In Bezug auf die Richtlinie II, welche sich mit den laufenden (monatlichen)
Zuwendungen befasst, gilt insofern nichts Abweichendes, zumal gerade in diesem
Zusammenhang pauschalierte Geldleistungen gewährt werden. Letztere knüpfen etwa
beim Grundbetrag (als Teil der Inlandszuwendung) an das "Grundgehalt" an, das der
Auslandsdienstlehrkraft am Tag vor Beurlaubungsbeginn im innerdeutschen
Schuldienst nach dem Bundesbesoldungsgesetz zugestanden hat (siehe B. I. 1.1 dieser
Richtlinie). Da sich aber das Bundesbesoldungsgesetz mit den zugehörigen Anlagen
allein an Bruttobeträgen orientiert, ist hiermit mittelbar das Bruttoprinzip auch für die
betreffende Leistung an die Auslandsdienstlehrkraft bestimmt worden. Der allgemeine
Zweck der monatlichen Zuwendung, den Auslandsdienstlehrkräften eine den Aufgaben
und der Besoldung/Vergütung im Inland entsprechende finanzielle Ausstattung unter
Berücksichtigung der wirtschaftlichen Lage im Gastland zu gewährleisten (vgl. A. 1. der
Richtlinie II), verlangt nicht zwingend eine Konkretisierung dahin, dass sich die
Zuwendung während der gesamten Zuwendungsdauer (nach Abzug der Steuer) auch
auf einen unveränderten Nettobetrag belaufen müsste. Vergleichbares könnte ein
Beamter nicht einmal im unmittelbaren Verhältnis zu seinem deutschen Dienstherrn
verlangen etwa mit Blick auf für ihn nachteilige Veränderungen der deutschen
Steuergesetzgebung bei zugleich unverändertem Besoldungsgesetz. Auch wenn die in
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Rede stehende Zuwendung an die Auslandsdienstlehrkräfte sicherlich mitbezweckt,
dass die Betroffenen sich von der gezahlten Summe einen bestimmten Lebenszuschnitt
"leisten können" sollen, wofür letztlich die Nettobezüge maßgeblich sind, bleiben der
Beklagten in diesem Zusammenhang bei der Ausgestaltung im Einzelnen doch
gewisse, nicht zu knapp zu bemessende Regelungsspielräume, mit denen sich der
Zulassungsantrag nicht auseinandersetzt. Die dort vertretene Auffassung, der
Förderzweck verlange zwingend einen vollständigen Ausgleich der neu aufgetretenen
steuerlichen Belastungen, ist jedenfalls zu eng. Dies gilt unabhängig davon, inwieweit
der deutsche Staat wie hier die in Rede stehenden Belastungen (als Nebenfolge)
durch ein eigenes Handeln selbst herbeigeführt hat.
Eine Fürsorgepflicht des Bundes im Verhältnis zu den Auslandsdienstlehrkräften lässt
sich nicht aus beamtenrechtlichen Grundsätzen herleiten, weil diese Lehrkräfte nicht im
Dienst des Bundes stehen. Eine derartige Pflicht kann daher, wie der Entscheidung
erster Instanz in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des früher für die Materie
zuständig gewesenen 12. Senats des Oberverwaltungsgerichts zu entnehmen ist,
allenfalls im Sinne einer auf das nach den ZfA-Richtlinien bestehende spezielle
Zuwendungsverhältnis bezogenen Fürsorge und insofern eingeschränkt anerkannt
werden. Dem daraus erwachsenden Maß an etwa gebotener Fürsorge hat die Beklagte
mit der geschaffenen Härteregelung in voraussichtlich ausreichendem Umfang genügt.
Für die Annahme, dass die Fürsorgepflicht durch die geübte Praxis der Beklagten in
ihrem Wesenskern verletzt wird, indem als Auswirkung etwa der Lebensunterhalt des
Klägers und seiner Familie konkret gefährdet würde, ergibt sich aus dem
Zulassungsvorbringen nichts von Substanz.
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Was den außerdem angesprochenen Gesichtspunkt eines Wegfalls der
Geschäftsgrundlage betrifft, geht die Antragsbegründung schon nicht darauf ein,
inwieweit dieses für den verwaltungsrechtlichen Vertrag in § 60 VwVfG des Bundes
näher ausgeformte Rechtsinstitut zivilrechtlichen Ursprungs auf öffentlich-rechtliche
Rechtsverhältnisse nicht vertraglicher Art und insbesondere ein durch Verwaltungsakt
(den Zuwendungsbescheid) begründetes Rechtsverhältnis überhaupt anwendbar ist.
Eine vertragliche Beziehung hat es hier aber allein zwischen dem Kläger und der
deutsch-brasilianischen Schule (bzw. deren Träger) gegeben, nicht hingegen im
Verhältnis zu der Beklagten, was in der Zulassungsbegründung nicht auseinander
gehalten wird. Davon abgesehen legt der Kläger auch nicht ausreichend dar, dass eine
unveränderte Steuerrechtslage nicht nur für ihn, sondern auch für die Beklagte
Geschäftsgrundlage des in Rede stehenden Rechtsverhältnisses gewesen sei. Da die
monatlichen Zuwendungen nach Maßgabe der ZfA-Richtlinie II und der
Verwaltungspraxis an Bruttobeträge anknüpfen, versteht sich dies keineswegs von
selbst, sondern ist gerade zweifelhaft. Schließlich wird auch die Frage, ob und inwieweit
der Beklagten trotz insoweit nicht eingestellter Haushaltsmittel eine Aufstockung der
Zuwendungen im Wege der vollen Anpassung des Rechtsverhältnisses zumutbar wäre,
nicht erörtert. Nur unter dieser Voraussetzung käme aber die Anpassungsalternative im
Verhältnis zu derjenigen der Auflösung des Rechtsverhältnisses überhaupt
entsprechend in Betracht (arg. § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG des Bundes). Nimmt man
dies zusammen, so vermag das Antragsvorbringen die Auffassung des
Verwaltungsgerichts, der Gesichtspunkt des Wegfalls der Geschäftsgrundlage könne
dem Kläger lediglich einen Anspruch auf vorzeitige Vertragsbeendigung (gemeint ist
damit offensichtlich der Vertrag mit dem Schulträger) geben, nicht ansatzweise zu
erschüttern.
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Schließlich enthält das von dem Kläger insoweit herangezogene Schreiben der
Beklagten vom 8. Dezember 2005 keine Zusicherung im Rechtssinne, sondern lediglich
eine Information, welche ohne einen irgendwie erkennbaren rechtlichen
Bindungswillen schlicht die Erwartung einer sich abzeichnenden Entwicklung der
interessierenden Verhältnisse zum Ausdruck bringt. Darüber hinaus wird mit dem
Schreiben nicht einmal die Erwartung geweckt, dass es eine vollständige Erstattung für
die Mehrbelastungen geben werde, vielmehr nur von "eine(r)" Erstattung gesprochen,
deren Umfang also (noch) offen gelassen. Das genannte Schreiben scheidet damit
ebenso wie erst recht inhaltlich entsprechende mündliche Mitteilungen als etwaige
selbstständige Grundlage für den geltend gemachten Anspruch aus.
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2. Unter Mitberücksichtigung der vorstehenden Ausführungen liegen hier auch die
Voraussetzungen für eine Berufungszulassung nach § 124 Abs. 2 Nrn. 2 und/oder 3
VwGO nicht vor. Der von dem Kläger angeführte Umstand, dass es unmittelbar zu der
Thematik des Ausgleichs steuerlicher Nachteile für die im Ausland tätigen Lehrkräfte
noch keine einschlägigen Gerichtsentscheidungen geben mag, verleiht der
vorliegenden Rechtssache für sich genommen weder "besondere rechtliche
Schwierigkeiten" noch "grundsätzliche Bedeutung". Aus der bereits vorliegenden
Rechtsprechung und den Grundstrukturen der Förderung der Auslandsdienstlehrkräfte
durch die Beklagte lässt sich vielmehr auch für die hier vorliegende Fallkonstellation
unschwer die Lösung entwickeln. Welche konkrete(n) Rechtsfrage(n) der Kläger für
rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftig und zugleich klärungsfähig hält, formuliert der
Zulassungsantrag im Übrigen nicht aus. Der vorhandene, im Übrigen nicht weiter
belegte Hinweis auf die einzelfallübergreifende Bedeutung der Entscheidung für
sämtliche in Brasilien tätigen Auslandsdienstlehrkräfte genügt insofern nicht, die
angenommene grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache darzutun.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §
52 Abs. 1 und 3, § 47 Abs. 1 und 3 GKG.
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Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO und hinsichtlich der
Streitwertfestsetzung nach §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist nunmehr rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4
VwGO).
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