Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 08.02.2001
OVG NRW: öffentliches interesse, auflage, wissenschaft, bfs, schutzwürdiges interesse, zwischenlagerung, aufschiebende wirkung, einlagerung, verhinderung, aufbewahrung
Oberverwaltungsgericht NRW, 20 B 1426/00.AK
Datum:
08.02.2001
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
20. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
20 B 1426/00.AK
Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Der Streitwert beträgt 10.000,-- DM.
G r ü n d e
1
I
2
Der Antragsteller ist Eigentümer eines von ihm selbst bewirtschafteten
landwirtschaftlichen Betriebs in unmittelbarer Nachbarschaft des von den Beigeladenen
betriebenen Transportbehälterlagers Ahaus (Brennelement- Zwischenlager Ahaus -
BZA -). Das Lager wurde auf der Grundlage von Baugenehmigungen errichtet. Die
Aufbewahrung von bestrahlten Brennelementen in Behältern vom Typ Castor im BZA
wurde durch Bescheid vom 10. April 1987 für Brennelemente aus
Leichtwasserreaktoren (LWR) und durch Nachtrag vom 17. März 1992 für
Brennelemente des Thorium-Hochtemperatur-Reaktors (THTR) genehmigt. Gegen die
so erweiterte und in der Folgezeit verschiedentlich geänderte Genehmigung wandte
sich der Antragsteller in dem Klageverfahren 21 D 2/89.AK, das durch
klageabweisendes Urteil vom 30. Oktober 1996 - rechtskräftig nach dem die
Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision zurückweisenden Beschluss des
Bundesverwaltungsgerichts vom 2. Juli 1998 - 11 B 30.97 - (Buchholz 451.171 § 6 AtG
Nr. 2) - beendet wurde.
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Im Jahre 1995 beantragten die Beigeladenen eine neue Genehmigung zur
Aufbewahrung von Kernbrennstoffen in Form von bestrahlten Brennelementen aus LWR
und dem THTR sowie von kernbrennstoffhaltigen Abfällen und sonstigen radioaktiven
Stoffen in Behältern des Typs Castor im BZA und erklärten zugleich den Verzicht auf die
Aufbewahrungsgenehmigung vom 10. April 1987 in der geltenden Fassung für den
Zeitpunkt der Bestandskraft der beantragten Genehmigung; ferner erklärten sie, bei
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Ausnutzbarkeit der neuen Genehmigung weitere Behälter nur auf deren Grundlage
einzulagern und die in Ausnutzung der Genehmigung vom 10. April 1987 schon
eingelagerten Behälter nur auf der neuen Grundlage weiter zu lagern. Die
Antragsgegnerin erteilte durch das Bundesamt für Strahlenschutz (BfS) unter dem 7.
November 1997 gemäß § 6 des Atomgesetzes (AtG) unter Ausklammerung
verschiedener Teile des Begehrens die bis Ende 2036 befristete
Aufbewahrungsgenehmigung für im Einzelnen bestimmte Stoffe in nach Bauart und
Inventar aufgeführten Behältern nach Maßgabe technischer Annahmebedingungen
sowie unter Festsetzung verschiedener weiterer Kriterien. Mit Bescheid vom 27. Januar
2000 verfügte das BfS im Wege einer "Nachträglichen Auflage" für einen der von der
Genehmigung umfassten Behälter (Castor V/19 SN 06) die Einbeziehung weiterer
Handhabungs- und Prüfschritte in den Protokollvordruck über abzeichnungspflichtige
Handhabungs- und Prüfschritte und die künftige Anwendung in der ergänzten Form. Mit
den weiteren Schritten soll nach der Begründung des Bescheids Erkenntnissen
Rechnung getragen werden, die sich in Bezug auf Überschreitungen der in
gefahrgutrechtlichen Vorschriften festgelegten Grenzwerte für die nicht fest haftende
Kontamination an Transportbehältern sowie in Bezug auf die Behältertrocknung und -
konservierung ergeben hatten. Für im Jahr 1999 erlangte neue Kenntnisse über das
Ausdehnungsverhalten des Moderatormaterials, das zur Neutronenabschirmung in die
Behälterwand der Castor-Behälter eingelassen wird, wurde ein Regelungsbedarf nicht
gesehen, da insofern bereits durch eine revidierte verkehrsrechtliche Zulassung, deren
Beachtung zu den Aufbewahrungsvoraussetzungen gehöre, das Erforderliche
veranlasst sei. Ein Regelungsbedarf wurde ferner verneint für die bereits eingelagerten
Behälter, weil die Probleme sich bei ihnen entweder nicht stellten, bereits behoben
seien oder den Gegenstand von Untersuchungen im Hinblick auf das Erfordernis
nachträglicher Auflagen bildeten. Unter dem 17. Mai 2000 erteilte das BfS den
Beigeladenen eine 1. Änderungsgenehmigung zur Aufbewahrungsgenehmigung vom 7.
November 1997. Die Änderung umfasst - unter Aufführen näherer Kriterien und
Anforderungen - eine Erweiterung der zur Aufbewahrung freigegebenen
Kernbrennstoffe um Brennelemente aus wiederaufbereitetem Uran (WAU-BE),
Uranbrennelemente und Mischoxid-Brennelemente (MOX-BE) aus
Druckwasserreaktoren (DWR) sowie die Anwendung überarbeiteter Technischer
Annahmebedingungen nebst zugehöriger Ausführungsbestimmungen für Behälter der
Bauarten Castor V/19, Castor V/19 SN 06 und Castor V/52. Für die genannten drei
Bauarten wird in der Änderungsgenehmigung eine durch Verzicht der Beigeladenen
erfolgte Beschränkung der zulässigen maximalen Wärmeleistung, die für das
Ausdehnungsverhalten des Moderatormaterials von Bedeutung ist, festgestellt. Ferner
wird eine - ebenfalls durch Verzicht herbeigeführte - Beschränkung des
Genehmigungsumfangs hinsichtlich der einzusetzenden Behälter festgestellt, wonach
nur noch die drei vorgenannten Bauarten sowie die Bauart Castor THTR/AVR
zugelassen sind; die ursprünglich umfassten weiteren Behälter für Brennelemente aus
LWR, die auch schon Gegenstand der Genehmigung vom 10. April 1987 waren, schließt
die Genehmigung vom 7. November 1997 nicht mehr ein. In den Auflagen wird der
Regelungsgehalt der nachträglichen Auflage vom 27. Januar 2000 auf Behälter der
Bauarten Castor V/19 und Castor V/52 erstreckt und wird eine Ergänzung der
Arbeitsanweisungen um Maßnahmen zum Nachweis der Dichtheit an der Tragzapfen-
und Bodenplattenversiegelung gegen das Eindringen von Wasser während der
Beladung der Behälter gefordert. In der Begründung ist unter anderem ausgeführt: Die
überarbeiteten Technischen Annahmebedingungen, die zugehörigen
Ausführungsbestimmungen einschließlich Arbeitsanweisungen und Prüfvorschriften
sowie der vorgelegte Masterablaufplan gewährleisteten bei ihrer Anwendung die
Einhaltung der Schutzziele insbesondere im Hinblick auf die Sachfragen der
Kontaminationsvermeidung und Dekontamination, der Behälterinnenraumtrocknung und
der Feuchte in der Primärdeckeldichtung sowie der Behälterkonservierung; das Problem
der thermischen Ausdehnung der Moderatorstäbe und -platten sei durch die
Verzichtserklärung der Beigeladenen und die danach reduzierte Wärmeleistung
erledigt. Ob für die bereits eingelagerten Behälter im Hinblick auf die vorstehend
angesprochenen Sachthemen Maßnahmen erforderlich seien, werde untersucht. Die
Genehmigung vom 7. November 1997, die nachträgliche Auflage vom 27. Januar 2000
und die 1. Änderungsgenehmigung vom 17. Mai 2000 sind jeweils mit der Anordnung
der sofortigen Vollziehung versehen.
Im BZA wurden auf der Grundlage der Genehmigung vom 10. April 1987 - mit Nachtrag
und nachfolgenden Änderungen - sowie der Genehmigung vom 7. November 1997
bereits Behälter der Bauarten Castor THTR/AVR, Castor V/19 SN 01 - 05 und Castor
V/52 eingelagert.
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Der Antragsteller erhob gegen die am 31. Dezember 1997 öffentlich bekannt gemachte
Genehmigung vom 7. November 1997 am 29. Januar 1998 Klage (20 D 13/98.AK). Mit
einer am 27. Juni 2000 erhobenen weiteren Klage (20 D 91/00.AK) - das Verfahren
wurde mit der Sache 20 D 13/98.AK verbunden - wandte er sich auch gegen die 1.
Änderungsgenehmigung und die nachträgliche Auflage.
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Am 22. September 2000 hat der Antragsteller um Gewährung vorläufigen
Rechtsschutzes nachgesucht. Er macht im Wesentlichen geltend:
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Die Aufbewahrungsgenehmigung sei rechtswidrig; sie genüge auch bei
Berücksichtigung der erfolgten Änderungen nicht dem Gebot der Schadensvorsorge
nach dem Maßstab von Wissenschaft und Technik. Nur die Abarbeitung des Standes
von Wissenschaft und Technik könne den Nachweis erbringen, dass Schäden für seine,
des Antragstellers, Rechtsgüter - Leben und Gesundheit, Eigentum und Gewerbebetrieb
- mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit vermieden werden könnten.
Ansonsten liege ein Ermittlungs- und Bewertungsdefizit vor, das auf seine Klage hin zur
Aufhebung der Genehmigung unabhängig von der Frage einer Wahrung der Grenzwerte
für seine Strahlenexposition führe.
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Mit den erfolgten Änderungen der Genehmigung vom 7. November 1997 räume die
Antragsgegnerin ein früheres Ermittlungs- und Bewertungsdefizit ein. Ihre Behauptung,
die den ergriffenen Maßnahmen zugrunde liegenden Umstände seien erst nach
Genehmigungserteilung bekannt geworden, sei falsch; die Probleme seien schon
damals durch Fachpublikationen oder Hinweise im Verwaltungsverfahren bekannt
gewesen, aber nicht aufgegriffen worden. Das ergebe sich beispielhaft aus einer
gutachtlichen Stellungnahme zur Kontaminationsproblematik, in der anhand einer
Literaturrecherche nachgewiesen sei, dass das BfS und die Beigeladene zu 2. schon
vor der Erteilung der Aufbewahrungsgenehmigung vom Sachverhalt der
Kontaminationen an Brennelementtransportbehältern gewusst hätten; dieses Wissen
gehöre zum Stand von Wissenschaft und Technik. Die Versuche der Antragsgegnerin,
die Defizite zu beheben, ergäben keine dem Stand von Wissenschaft und Technik
adäquate Schadensvorsorge. Der zugrunde zu legende Stand sei das Ende eines
längeren Prozesses; ihm müsse Forschung voraufgehen, in die auch Mindermeinungen
einzustellen seien. Dass ein Stand in diesem Sinne noch nicht erreicht sei, belegten die
von der Antragsgegnerin eingeräumte und sich auch aus von ihr herangezogenen
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Gutachten ergebende Notwendigkeit weiterer Untersuchungen, ferner
Widersprüchlichkeiten in den Gutachten sowie Veröffentlichungen von Angehörigen des
BfS. Etwa für das Problem der Auswirkungen von Restfeuchte auf die Dichtheitsfunktion
der Behälterdeckel gebe es bisher keine Lösung, die einen Stand von Wissenschaft und
Technik darstelle. Der erwogene Wechsel des Werkstoffs der äußeren Ummantelung im
Dichtungsring von Aluminium auf Silber zeige, dass die Annahme, eine partielle
Zerstörung der Aluminiumschicht führe zu keiner nennenswerten Reduzierung der
Dichtwirkung, zweifelhaft sei; die Darstellung der Beigeladenen, die Verwendung von
Silber diene einem anderen Zweck als der Gewährleistung der Dichtheit, sei eine reine
Schutzbehauptung. Eine solide Risikoabschätzung hinsichtlich der Verwendung von
Aluminium liege nicht vor, da keine näheren Angaben, insbesondere zur
Ausfallwahrscheinlichkeit gemacht worden seien. Tatsächlich sei eine dünne
Aluminiumschicht in Gegenwart von Elektrolyten und edleren Metallen wegen der
Korrosionslatenz nach herrschender wissenschaftlicher und praktischer Sicht auch
problematisch. Ein von ihm, dem Antragsteller, hinzugezogener Sachverständiger sei
demgemäß zu dem Ergebnis gelangt, dass eine Undichtigkeit durch von Restwasser
hervorgerufene Korrosionsschäden zwar nicht hinreichend gut vorhergesagt, aber
jedenfalls nicht ausgeschlossen werden könne, die Aluminiumschicht daher keine dem
Stand von Wissenschaft und Technik genügende zuverlässige Korrosionsvermeidung
darstelle. Diese Problematik betreffe auch den Sekundärdeckel, so dass auch hier ein
systematisches Versagen möglich sei. Die erforderliche Zuverlässigkeit und Kenntnis
auf Seiten des BfS und der Beigeladenen sei in Frage gestellt, da insbesondere über
die Literatur vorhandenes Wissen nicht berücksichtigt worden sei und Erkenntnisse aus
den siebziger Jahren zu Vergleichszwecken herangezogen worden seien, ohne sie in
Frage zu stellen. Da der Nachweis der Dichtigkeit der Behälter, die für die
Einlagerungszeit von 40 Jahren die einzige Barriere gegen den Austrag von
Radioaktivität bildeten, nicht geführt worden sei, sich seine, des Antragstellers,
Behauptungen zur Restfeuchte, zu Korrosionsprozessen, zur Dichtungsproblematik, zu
konzeptionellen Fehlern der Behälterkonstruktion und zur Nichtbeachtung
internationaler Regelwerke vielmehr bestätigt hätten und dem Gericht nach wie vor die
für die Bewertung der Unfallsicherheit der Behälter wesentlichen Akten aus dem
verkehrsrechtlichen Bauartprüfungs- und Zulassungsverfahren nicht vorlägen, sei die
Aussetzung der Vollziehung geboten. Ein Entsorgungsnotstand bei den
Atomkraftwerken, der seinem, des Antragstellers, Aufschubinteresse im Rahmen einer
Interessenabwägung entgegengehalten werden könne, sei nicht nachgewiesen und
auch nicht plausibel, da Interimslager vorgesehen und Kompaktlager sowie
Transportbereitstellungsvorrichtungen vorhanden seien. Bestünde tatsächlich ein
solcher Bedarf, so dürfe er aber auch nicht zu seinen, des Antragstellers, Lasten
befriedigt werden, da dann - wie ohnehin demnächst nach Abschaltung der
Atomkraftwerke - keine Möglichkeit des Rücktransportes eingelagerter Behälter mehr
bestehe; das Offenhalten einer solchen Möglichkeit sei aber erforderlich, weil das
Aufbringen von Fügedeckeln keine hinreichende Abhilfe gegen den anzunehmenden
systematischen Fehler der Deckelundichtigkeit darstelle.
Im Klageverfahren trägt der Antragsteller über das Vorstehende hinaus im Wesentlichen
vor:
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Es sei von elementaren Defiziten bei der Konstruktion sowie in den Prüfschritten für die
Behälter und deshalb von fehlender Sicherheit auszugehen. Die Probleme, die wie die
Behälterkontamination, die Korrosion und die Restfeuchte nach Genehmigungserteilung
aufgetreten seien, stellten nur die Realisierung von Risiken dar, die bereits vorher
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bekannt gewesen und im Verfahren angesprochen, aber nicht aufgegriffen worden
seien. Die Möglichkeit einer Nachbesserung, auf die der Antragsgegner zurückgegriffen
habe, sei zwar vom Bundesverwaltungsgericht anerkannt; eine hinreichende
Rechtfertigung für die Ableitung der Zulässigkeit einer solchen Korrektur fehle
allerdings. Eine vollständige Fehlerbehebung sei dem Antragsgegner aber ohnehin
nicht gelungen. Zum einen sei offen, was mit den bereits eingelagerten Behältern
geschehen solle - insbesondere zahlreiche Behälter vom Typ Castor THTR/AVR seien
von Korrosion und Feuchte betroffen -, zum anderen seien die Ursachen für die
Behälterkontamination noch nicht vollständig aufgeklärt; vor allem aber seien nach wie
vor mangels hinreichender Untersuchungen Ermittlungsdefizite hinsichtlich der
behälterspezifischen Anforderungen gegen Freisetzung von Radioaktivität aus den
Behältern selbst gegeben. Dem BfS könne der "normstrukturelle Funktionsvorbehalt",
der ohnehin nur den Inhalt einer Risikoabschätzung, nicht aber den Ermittlungs- und
Bewertungsvorgang betreffe, nicht mehr zuerkannt werden, da es angesichts der
aufgetretenen Mängel, die vor der Genehmigungserteilung zu bewältigen gewesen
seien, die auf Wissen und Integrität beruhende Glaubwürdigkeit verloren habe. Das BfS
nehme auf Gutachten der Bundesanstalt für Materialforschung und -prüfung (BAM) und
erteilte Transportgenehmigungen Bezug und damit auf Unterlagen, die nicht zum
Erkennen und Beheben der tatsächlich gegebenen Mängel geführt hätten. Die
Transportgenehmigungen seien vom Öko-Institut, das insofern den Stand der
Wissenschaft repräsentiere, als auf nicht hinreichender Basis erteilt bezeichnet worden;
die Aufhebung dieser Genehmigungen sei angeregt worden. Die vom BfS zugrunde
gelegten Gutachten der BAM seien jedenfalls für ein gerichtliches Verfahren angesichts
der grundgesetzlichen Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes nicht verwertbar. Sie
genügten schon nicht den formalen Anforderungen an Gutachten, die in einem
gerichtlichen Verfahren zur Überzeugungsbildung herangezogen werden sollen. Um die
Feststellung der tatsächlichen Grundlagen der behördlichen Entscheidungen zu
ermöglichen, müsse die Darstellung in den Gutachten aus sich heraus nachvollziehbar
und transparent sein; den Gutachten der BAM ließen sich aber maßgebliche Vorgänge
wie insbesondere die Aufgabenstellung für Versuche, die Versuchsmethoden, -
gegenstände, -durchführung, -ergebnisse und -diskussion, ferner auch die Bewertungen
und Übertragungsregeln nicht entnehmen. Die mangelnde Verwertbarkeit der Gutachten
gehe zu Lasten der Antragsgegnerin, die so die Genehmigungsreife des Antrags der
Beigeladenen nicht nachweisen könne. Soweit sich Näheres aus anderen
Begutachtungen ergeben sollte, sei das Material, das im Übrigen seiner, des
Antragstellers, Ansicht nach die fehlende Behältersicherheit belege, nicht in das
Verfahren eingeführt worden, so dass es ihm, dem Antragsteller auch nicht zur Einsicht
durch seinen Sachbeistand zur Verfügung gestanden habe; ein Einsichtsrecht stehe ihm
jedoch zu, da die Verfahrensteilhabe im Lichte des erweiterten Informationsrechts nach
dem Umweltinformationsgesetz zu sehen sei und das Bundesverfassungsgericht die
Aktenvorlage ausdrücklich auch dem Zweck zugeordnet habe, den Beteiligten Kenntnis
von den maßgeblichen Vorgängen zu verschaffen. Einzelne sachliche Mängel der
Begutachtung seien aber auch schon ohne die weitere Einsichtnahme festzustellen. In
den Ausführungen der BAM für die Behältertypen Castor V/19 und V/52, die andere
Konstruktionsmerkmale aufwiesen als die Behältertypen Castor I und II, werde auf die
verkehrsrechtlichen Bauartprüfungen verwiesen; diese Prüfungen würden kolportiert,
nicht aber nachvollziehbar transparent dargestellt. Statt Fall-, Beschuss- und
Feuerversuchen an den weiteren Behältertypen vorzunehmen, seien nur - im Einzelnen
nicht mitgeteilte - rechnerische Übertragungen von Erkenntnissen zu den früheren
Baureihen erfolgt; bereits die dazu vorgenommenen Versuche seien aber nicht
aussagekräftig, da die Prüfstücke nicht die Bohrungen zur Aufnahme von
Neutronenmoderatoren aufgewiesen hätten, Ultraschalluntersuchungen zur Feststellung
etwaiger innerer Beschädigungen der Prüfstücke unterblieben seien und der
Beschussversuch nur für eine nachgiebige Unterlage gelten könne. Es fehle nach
alldem die Basis für eine radiologische Abschätzung - insbesondere für Störfälle -, da
die Frage der sicheren Rückhaltung der in den Behältern eingeschlossenen
Radioaktivität so nicht zu beantworten sei. Das ihn, den Antragsteller, treffende
Gefährdungspotential erhöhe sich angesichts der zu erwartenden hohen Wärmeabgabe
der Behälter in der Aufbewahrungshalle und der Luftabfuhr jedenfalls schon durch den
Behältern anhaftende radioaktive Partikel entscheidend.
Der Antragsteller beantragt,
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die aufschiebende Wirkung seiner Klage gegen die Aufbewahrungsgenehmigung der
Antragsgegnerin für das Transportbehälterlager Ahaus vom 7. November 1997 in der
Fassung des Bescheids vom 27. Januar 2000 sowie der 1. Änderungsgenehmigung
vom 17. Mai 2000 wiederherzustellen.
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Die Antragsgegnerin und die Beigeladenen beantragen,
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den Antrag abzulehnen.
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Die Antragsgegnerin führt im Wesentlichen aus:
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An der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Genehmigung könnten keine Zweifel
bestehen; davon abgesehen komme dem öffentlichen Interesse und dem Interesse der
Beigeladenen an der Ausnutzung der Genehmigung Vorrang gegenüber dem Interesse
des Antragstellers am Suspensiveffekt seiner Klage zu.
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Der Antragsteller könne keine Punkte aufzeigen, in denen die Risikoermittlung und -
bewertung fehlerhaft sei. Nach Genehmigungserteilung aufgetretenen Problemen, die
Anlass zu Maßnahmen gegeben hätten, sei nachgegangen worden; soweit sich
überhaupt Mängel der Genehmigung ergeben hätten, seien diese jedenfalls behoben.
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Eine Notwendigkeit, zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Genehmigung die
Unterlagen über die gefahrgutrechtliche Baumusterprüfung der Castor-Behälter
einzubeziehen, bestehe nicht; das sei bereits in dem voraufgegangen
Anfechtungsverfahren in einer kein weiteres Aufgreifen erfordernden Weise geklärt
worden. Sie, die Antragsgegnerin, sei bei hinreichendem Anlass bereit, die Unterlagen
zur Verfügung zu stellen, wie sich schon daraus ergebe, dass ein isoliertes
Einsichtsbegehren einer Bürgerinitiative geprüft werde. Die mit der vorliegend
angegriffenen Genehmigung erstmals zugelassenen Behälter seien - wie auch schon
die mit der vorangegangenen Genehmigung zugelassenen Behälter - von der BAM
unter Verwertung von Erkenntnissen aus dem gefahrgutrechtlichen Bauartprüfverfahren
begutachtet worden; die vergleichende Betrachtung sei hinreichend dargetan und trage
die gutachterlichen Schlussfolgerungen, so dass die vom Antragsteller behaupteten
Gutachtenmängel nicht vorlägen. Insofern - wie auch hinsichtlich behaupteter Mängel
bei der Durchführung von Fall- und Beschussversuchen - greife der Antragsteller
früheres Vorbringen auf, das bereits im vorangegangenen Klageverfahren als nicht
stichhaltig zurückgewiesen worden sei.
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Die vom Antragsteller aufgeworfene Frage nach der Möglichkeit, einen der
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Aufbewahrungsgenehmigung anhaftenden Fehler zu heilen, sei mit dem
Bundesverwaltungsgericht zu bejahen, stelle sich hier jedoch nicht, da die konkreten
Kontaminationsprobleme erst Ende April 1998 bekannt geworden seien. Die Möglichkeit
des Auftretens fest haftender und nicht fest haftender Kontaminationen sei keine neue
Erkenntnis; sie sei vielmehr schon in technischen Regelwerken und in der
Strahlenschutzverordnung berücksichtigt. Dass es in dieser Hinsicht tatsächlich zu
Grenzwertüberschreitungen gekommen sei, stelle ein Vollzugsproblem dar; wegen
vorgegebener Grenzwerte seien zuvor weitergehende Maßnahmen nicht für erforderlich
gehalten worden. Zu den näheren Umständen, insbesondere den Ursachen und den
radiologischen Folgen der Oberflächenkontamination lägen nunmehr abschließende
Erkenntnisse vor, denen Rechnung getragen worden sei. Die Gesellschaft für
Reaktorsicherheit (GRS) habe sich gutachtlich zu den festgestellten flächenhaften wie
punktförmigen Kontaminationen geäußert und ebenso wie das Öko-Institut die in der
nachträglichen Auflage verfügten technischen Abhilfemaßnahmen gebilligt. Die
potentielle Strahlenexposition des Transportpersonals und der Bevölkerung durch an
der Oberfläche kontaminierte Behälter sei nach einer gutachtlichen Äußerung der GRS
in Übereinstimmung mit der Wertung der Strahlenschutzkommission (SSK) nicht als
gefährlich oder besorgniserregend einzustufen; anders lautende Aussagen des Öko-
Instituts beträfen Transporte zur Wiederaufarbeitung und könnten im Hinblick auf die
Ergebnisse der Eingangs- und Nachkontrollen in den Zwischenlagern auf die
Transporte dorthin nicht übertragen werden. Befürchtungen wegen Belastung der
Raumluft im Lager durch nicht fest haftende Kontamination und deren Austritt in die
Umgebung seien unbegründet; der TÜV habe die Oberflächenabgabe geprüft und als
unterhalb der theoretischen Aktivitätsfreisetzung durch Deckel und Dichtung liegend
und damit als radiologisch unbedenklich gewertet. Für eine Kontaminationserhöhung
durch Austreten aus Poren, Spalten und der Farbe bestünden keine Anhaltspunkte. Die
zur Außenkontamination der Behälter getroffenen Feststellungen ließen - wie ebenfalls
gutachtlich bestätigt worden sei - keine Schlussfolgerung auf eine mangelnde Dichtheit
der Behälter und damit auf mangelnden sicheren Einschluss der Kernbrennstoffe zu.
Von alldem abgesehen werde die Sphäre des Antragstellers durch den Problemkreis
der Oberflächenkontamination nicht berührt, wie sich aus den Feststellungen zur
potentiellen Strahlenexpositión infolge der Kontaminationen sowie aus den Regelungen
über die einzuhaltenden Grenzwerte für einzulagernde Behälter ergebe.
Auch die Möglichkeit der Korrosionsvorkommnisse an den Castor THTR/AVR-
Behältern sei bis zum Genehmigungserlass nicht bekannt gewesen, insbesondere im
Erörterungstermin noch nicht problematisiert worden. Insofern sei seinerzeit nicht in
Rechnung gestellt worden, dass eine Kondenswasserbildung - mit der möglichen Folge
von Außenkorrosion der Behälter - denkbar sei, wenn es nicht zu einer sukzessiven
Beschickung des Lagers mit Wärme abgebenden Behältern komme. Für die primären
Schutzziele der dichten Umschließung der Brennelemente, der Strahlenabschirmung,
der Kritikalitätssicherheit und der Wärmeabfuhr sei die Außenkorrosion ohne
Bedeutung, ihre Verhinderung sei nunmehr aber auch im genehmigten
Masterablaufplan gesichert.
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Probleme der Wasserfreiheit im Deckeldichtungssystem seien vor
Genehmigungserteilung zwar angesprochen, jedoch wegen erfolgreicher
Trocknungsversuche als beherrscht angesehen worden. Die spezielle Frage von
Restfeuchte zwischen den Ummantelungen in der Primärdeckeldichtung sei weder in
Erörterungsterminen aufgeworfen worden noch gingen internationale Regelwerke auf
sie ein; sie sei erst im November 1998 aus Anlass einer Erprobung an einem
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unbeladenen Behälter (Kalterprobung) ins Bewusstsein gerückt. Die zur Beherrschung
des Problems entwickelten und verfügten Schritte seien gutachtlich gebilligt worden.
Erwägungen zur Verwendung einer mit Silber ummantelten Metalldichtung trügen nicht
den Schluss, das Problem sei tatsächlich noch nicht bewältigt; es gehe insofern nur um
die Ermittlung einer Möglichkeit, die Abfertigung der Behälterbeladung in den
Kraftwerken zu vereinfachen und zu beschleunigen.
Die Berücksichtigung der Ausdehnung des Moderatormaterials unter Wärmeeinfluss sei
bei Genehmigungserteilung auf der Basis von Vorgaben erfolgt, die sich später als
falsch herausgestellt hätten; dieser Mangel sei nicht erkennbar gewesen. Das Problem
sei aber nunmehr durch Anpassung der Wärmeleistung bewältigt.
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Hinsichtlich der bereits eingelagerten Behälter stellten sich die in der nachträglichen
Auflage und der 1. Änderungsgenehmigung behandelten Probleme entweder nicht oder
ihnen sei bereits im aufsichtlichen Wege begegnet worden bzw. ihnen werde
nachgegangen.
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Die Ausführungen des Antragstellers zu Divergenzen zwischen tätig gewesenen
Sachverständigen ergäben ein falsches Bild; alle Sachverständigen hätten dem jetzt
maßgeblichen Konzept, das die verschiedenen gestellten Forderungen aufgreife,
zugestimmt. Die Genehmigung entspreche dem Stand von Wissenschaft und Technik;
bei diesem Erfordernis sei auf den bei den Zulassungsentscheidungen jeweils
gegebenen Stand abzuheben; eine Notwendigkeit, weitere Fortschritte der Erkenntnisse
abzuwarten, bestehe nicht. Der Genehmigung liege auch die gebotene Ausrichtung an
in der Praxis erprobten Verfahren zugrunde. Den - inzwischen behobenen - Problemen
lasse sich Gegenteiliges nicht entnehmen; sie beruhten darauf, dass zum Teil das
mögliche Auftreten von Sicherheitsmängeln, zum Teil die Notwendigkeit von Schritten,
um bekannten Gefahrenmomenten zu begegnen, nicht bekannt gewesen sei. Die
vorgeschriebene Kalterprobung für Lagerbehälter jeder neu zum Einsatz kommenden
Bauart trage dem Erfordernis der Berücksichtigung praktischer Erfahrung zusätzlich
Rechnung.
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Es bestehe ein erhebliches öffentliches Interesse daran, den Betrieb des BZA als einer
verfügbaren Entsorgungseinrichtung für bestrahlte Brennelemente auf der Basis des
jetzigen Genehmigungsstandes aufrechtzuerhalten. Von Kernkraftwerksbetreibern
geplante weitere Zwischen- oder Interimslager stünden auf absehbare Zeit noch nicht
zur Verfügung. Ein besonderer Entsorgungsbedarf bestehe beim
Gemeinschaftskernkraftwerk Neckar, doch auch für andere Kernkraftwerke seien
Transportgenehmigungen zum BZA erteilt worden.
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Die Beigeladenen tragen im Wesentlichen vor:
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Der Antragsteller habe nicht einmal dargetan, inwieweit er durch behauptete Mängel der
Aufbewahrungsgenehmigung betroffen sei; ein solches Vorbringen könne ihm auch
nicht gelingen, da die Genehmigung rechtmäßig sei und ihn demgemäß nicht in seinen
Rechten verletze.
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Zu Unrecht nehme der Antragsteller für sich in Anspruch, eigene frühere Behauptungen
zur mangelnden Dichte der Behälter hätten sich bestätigt. Die Einhaltung der zur
Gewährleistung des sicheren Einschlusses der Brennelemente aufgestellten
Dichtheitskriterien mit einer festgelegten und durch kontinuierliche Drucküberwachung
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kontrollierten Leckagerate, die die Wahrung des Grenzwertes aus § 45 StrlSchV
sicherstelle, sei durch die im Einzelnen aufgegriffenen Aspekte nicht in Frage gestellt.
Das Problem der nicht fest haftenden Oberflächenkontamination der Behälter, deren
Ursachen - Kontakt mit kontaminiertem Beckenwasser bei der Beladung unter Wasser,
Umwandlung fest haftender Oberflächenaktivität in abwischbare und Austreten
radioaktiver Partikel aus schwer dekontaminierbaren Bereichen - geklärt seien, sei
durch die mit der nachträglichen Auflage vom 27. Januar 2000 verfügte Beachtung des
Masterablaufplans, der für das Vorgehen bei der Behälterbeladung weitere Vorgaben
enthalte, bewältigt. Dass es bei der Nassbeladung von Behältern zu
Oberflächenkontaminationen kommen könne, sei seit langem bekannt und habe zu
einer IAEA-Regel mit einer Grenzwertfestsetzung geführt. Auch das Phänomen der
Umwandlung von fest haftender in nicht fest haftende Aktivität (weeping), auf das die an
Behältern, die im BZA eingelagert seien, festgestellte Oberflächenkontamination jedoch
nicht zurückzuführen sei, sei schon länger bekannt gewesen und erörtert worden; es sei
aber als Einzelfallproblem angesehen worden, für das besondere Vorkehrungen nicht
erforderlich seien. Das vom Antragsteller angeführte Material ergebe nichts anderes.
Erst mit dem gehäuften Auftreten der den Grenzwert überschreitenden
Oberflächenkontamination nach Erteilung der Genehmigung habe sich
Handlungsbedarf ergeben, dem nunmehr durch die erste Änderungsgenehmigung
zulässigerweise Rechnung getragen worden sei. Ein Mangel habe der Genehmigung
aber auch zuvor nicht angehaftet, da die Antragsgegnerin nur auf der Grundlage des bei
Genehmigungserteilung gegebenen Standes von Wissenschaft und Technik habe
entscheiden können. Der von der Beigeladenen zu 2) entwickelte Masterablaufplan
setze Empfehlungen und Maßregeln zur Verbesserung des Kontaminationsschutzes
um, die das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) in
Auswertung von Gutachten der Gesellschaft für Reaktorsicherheit (GRS), des Öko-
Instituts und der TÜV Energie- und Systemtechnik GmbH zusammengestellt habe; der
Plan sei nach Einbeziehung weiterer Empfehlungen von der GRS und vom Öko- Institut
bestätigt worden. Danach würden künftig bei der Behälterbeladung insbesondere
konsequent Kontaminationsschutzhemden verwendet, die auch schon bei den ohne
Kontamiationsprobleme eingelagerten Behältern zum Einsatz gekommen seien. Der
Verzicht auf die Zwischenlagerung von Behältern der Bauart Castor I a, I c und II a stehe
mit den Kontaminationsfragen in keinem Zusammenhang; er sei eine Folge des
fehlenden Bedarfs, da die Nutzung von Behältern dieses Typs in den Kernkraftwerken in
absehbarer Zeit nicht anstehe. Ein Zusammenhang zwischen der nicht fest haftenden
Kontamination und dem sicheren Einschluss abgebrannter Elemente in den Behältern
bestehe nach gutachterlicher Äußerung der GRS nicht. Im Übrigen könne die in Rede
stehende Kontamination, deren Direktstrahlung vernachlässigbar sei, zu einer
Strahlenexposition nur dann führen, wenn sie durch Berührung abgetragen und in den
Körper aufgenommen werde; dieser Aufnahmepfad sei allein für das Personal des BZA
- und auch für dieses nur hypothetisch - relevant. Die regelwerksüberschreitenden
Kontaminationen an drei im BZA eingelagerten Behältern vom Typ Castor V/52 seien
unter behördlicher Aufsicht beseitigt worden.
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Die Korrosionserscheinungen an eingelagerten Behältern des Typs Castor THTR/AVR
seien auf die mechanische Beanspruchung - etwa beim Aufsetzen der Schutzplatte -
und dabei eingetretene Beschädigung des Korrosionsschutzes sowie auf sich bei
Wetterumschwung an den keine Wärme erzeugenden Behältern niederschlagende
Luftfeuchte zurückzuführen; ihnen werde insbesondere durch Sanierungsmaßnahmen
und die Abdichtung von Spalten und Öffnungen in der äußeren Oberfläche der Behälter,
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ferner durch Instandhaltungsmaßnahmen gemäß dem Betriebshandbuch begegnet. Die
Sicherheitsfunktion der Behälter sei durch die Korrosionserscheinungen nicht
eingeschränkt, die radiologische Situation der Umgebung werde durch sie nicht
beeinflusst. Die vom Antragsteller geäußerte Vermutung, die vorgesehene Schließung
von Fugen und Spalten mit Silikon diene der Verhinderung der Freisetzung von
Kontamination, sei unzutreffend; das Vorgehen diene der Verhinderung des Eindringens
von Feuchtigkeit und daraus folgender Korrosion. Erwägungen zum Verschluss von Zu-
und Abluftöffnungen in der Lagerhalle stünden allein in Zusammenhang mit der
Anpassung an die Wärmeentwicklung der eingelagerten Behälter zwecks Verhinderung
eintretender Feuchtigkeit.
Die im November 1998 festgestellte Restfeuchte zwischen den aufeinander gewalzten
Schalen der Dichtung sei nach weiteren Untersuchungen der BAM nicht geeignet, zu
einem systematischen Versagen der Primärdeckeldichtung zu führen; daher bestünden
keine Bedenken gegen den Verbleib bereits eingelagerter Behälter im BZA. Für künftige
Einlagerungen seien Regelungen getroffen, die für eine umfassende Trocknung auch in
den angesprochenen Bereichen der Dichtung Gewähr leisteten. Wegen der damit
verbundenen Arbeitsschritte und möglichen Komplikationen, die jedoch die Dichtheit
von zur Einlagerung gelangenden Behältern nicht in Frage stellten, sei beantragt
worden, in der Dichtung statt Aluminium auch Silber einsetzen zu dürfen; dieser
Änderungsantrag werde derzeit von der Antragsgegnerin geprüft.
32
Die Behauptungen des Antragstellers zu divergierenden Einschätzungen von
Sachverständigen träfen nicht zu. Eine erfolgte Änderung der
Primärdeckelverschraubung sei vom TÜV wie auch von der BAM als nicht wesentliche
Änderung angesehen und gebilligt worden. Unterschiedliche Ansätze von ihnen, den
Beigeladenen, und vom TÜV über die Dosisleistung an der Behälteroberfläche seien
irrelevant, weil jedenfalls die Auslegungszielwerte eingehalten seien. Auch die Aussage
des Antragstellers, im BZA bestehe keine Möglichkeit zur Reparatur von Behältern, sei
unzutreffend. Das Aufbringen eines Fügedeckels bei Mängeln der Primärdichtung sei -
wie bei der vorangegangenen Genehmigung - vorgesehen; damit sei nach
gutachterlicher Bewertung der sichere Einschluss für die Lagerzeit gewährleistet, so
dass weitere Vorsorge nicht geboten sei.
33
Die Angriffe des Antragstellers gegen die Ermittlungen und Bewertungen zur Auslegung
der Behältertypen Castor V/19 und V/52 gegen bestimmte Beanspruchungen und deren
Sicherheit gingen fehl. Die diesbezüglichen Gutachten der BAM umfassten alle für die
Zwischenlagerung wesentlichen Aspekte, insbesondere die sicherheitstechnische
Unbedenklichkeit in Hinblick auf die Behälterintegrität und -dichtheit im Normalbetrieb
und bei Belastungen im Störfall. Lediglich zu den Auswirkungen mechanischer und
thermischer Belastungen im Zwischenlager habe die BAM auf Bauartprüfungen
zurückgegriffen, die sie im Rahmen der gefahrgutrechtlichen
Versandstückmusterzulassung durchgeführt habe. Diese Vorgehensweise sei im
gerichtlichen Verfahren um die frühere Aufbewahrungsgenehmigung geprüft und
gebilligt worden. Die jetzigen Ausführungen des Antragstellers zur Notwendigkeit der
Kenntnisnahme von jenes Verfahren betreffenden Unterlagen gingen nicht über das
hinaus, was bereits in dem voraufgegangenen Klageverfahren angebracht und vom
Oberverwaltungsgericht sowie vom Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen worden
sei; die für die Beurteilung der Aufbewahrungsgenehmigung maßgeblichen Angaben zu
Versuchen, Auswertungen, Berechnungen und Übertragbarkeitsbetrachtungen seien in
den zur vorliegenden Genehmigung gehörigen Unterlagen in genügender Weise
34
enthalten. Die Zulassung der angesprochenen Behältertypen sei in Übereinstimmung
mit internationalen Regelungen (IAEA Transport Regulations) erfolgt. Hinreichende
Kenntnisse und Erfahrungen aus Belastungsversuchen lägen vor. Die BAM habe über
70 Brand- und Fallversuche an Prüfmustern des Typs Castor und vergleichbarer Bauart
durchgeführt. Auf dieser Grundlage seien unter Einbeziehung weiterer
wissenschaftlicher Untersuchungen, sorgfältiger Übertragbarkeitsbetrachtungen und
geeigneter Berechnungsmethoden der technischen Mechanik und der Thermodynamik
eindeutige Sicherheitsnachweise auch für nicht bei Fallversuchen verwendete
Baumuster möglich. Für einen mit Castor V/52 konstruktiv weitgehend ähnlichen
Behälter seien zudem in Japan Versuche durchgeführt worden, die berücksichtigt
worden seien. Die Kritik des Antragstellers an herangezogenen früheren Fall- und
Beschussversuchen sei unbegründet. Versuche seien mit Prüfstücken mit und ohne
Bohrungen für Neutronenmoderatoren durchgeführt worden; erfolgreiche Falltests seien
auch mit Prüfstücken mit künstlich eingebrachten Materialfehlern vorgenommen worden,
so dass es der Ultraschalluntersuchungen nicht bedurft habe; die Beschussversuche
hätten sich an den Bedingungen eines simulierten Flugzeugabsturzes ausgerichtet, für
den im Hinblick auf die Umstände der Lagerung - anders als nach den IAEA- Regeln für
den Transport - ein unnachgiebiger Untergrund nicht zugrunde zu legen sei.
Da die Klage nach alldem keinen Erfolg haben könne und zudem selbst im Falle eines
Obsiegens ein Abtransport eingelagerter Behälter möglich sei, habe der Antragsteller
kein schutzwürdiges Interesse an der Verhinderung der Ausnutzung der Genehmigung.
35
Ergänzend wird auf die Schriftsätze des vorliegenden Verfahrens sowie des
Hauptsacheverfahrens und auf die überreichten Unterlagen Bezug genommen.
36
II.
37
Der Antrag bleibt erfolglos. Das - sachverständig unterstützte - Vorbringen des
Antragstellers trägt nicht den Schluss, dass die Verhinderung weiterer Einlagerungen in
das BZA zum Schutz von Rechtsgütern des Antragstellers angezeigt ist und seinem
Interesse an der aufschiebenden Wirkung der Klage ein Gewicht verleiht, das das
Interesse der Beigeladenen an der Nutzung des von ihnen bereitgehaltenen und
betriebenen Zwischenlagers und das öffentliche Interesse an der Verfügbarkeit der
Zwischenlagerungsmöglichkeit aufwiegt; es spricht nichts Überzeugendes dafür, dass
die Genehmigung in der geltenden Fassung nicht den Schutz gewährleistet, der dem
Antragsteller gegenüber geschuldet ist. Soweit von der Zulassung des Verbringens von
Castor-Behältern in das BZA und der Befugnis, diese dort zu lagern, bereits auf der
Grundlage eines nunmehr überholten Genehmigungsstandes Gebrauch gemacht
worden ist, sei dahin gestellt, ob insofern im Rahmen des vorliegenden, auf
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gerichteten Verfahrens
überhaupt Abhilfe geschaffen werden kann; jedenfalls sieht das Gericht keinen
hinreichenden Anlass, das das Ermessen gemäß der insofern für ein Interesse des
Antragstellers allein in Betracht zu ziehenden Regelung in § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO im
Sinne einer Rückgängigmachung der bereits erfolgten Ausnutzung der Genehmigung
ausgeübt werden müsste oder könnte.
38
Entscheidender Ansatzpunkt für die Bewertung der Interessenlage in Bezug auf weitere
Einlagerungen ist die Genehmigung in ihrer derzeit geltenden Fassung. Nach ihr
bestimmt sich vorrangig, ob dem Antragsteller aus der weiteren Ausnutzbarkeit der
Genehmigung Gefahren oder nicht hinzunehmende Risiken drohen; andererseits
39
besteht selbst bei begründeten Bedenken gegen die Genehmigung in früherer Fassung
kein Anlass, den Beigeladenen die Möglichkeit zu nehmen, gemäß der jetzt gültigen
Genehmigung zu verfahren, wenn diese den Bedenken nicht mehr begegnet.
Dass die Genehmigung vom 7. November 1997 durch die Bescheide vom 27. Januar
sowie 17. Mai 2000 wirksam geändert worden ist, unterliegt keinem Zweifel. Eine
nachträglich erteilte Auflage, § 17 Abs. 1 Satz 3 AtG, greift unmittelbar in die durch die
Genehmigung gewährten Befugnisse ein und bestimmt deren Reichweite mit; eine auf
die Ermächtigungsgrundlage der Ausgangsgenehmigung zu stützende
Änderungsgenehmigung (vgl. dazu das Urteil des 21. Senats des OVG NRW vom 30.
Oktober 1996 - 21 D 2/89.AK - [im Weiteren: U], Seite 49 ff.) entfaltet dieselbe
Gestaltungswirkung. Für die antragstellerseitig angedeuteten Bedenken gegen eine
damit verbundene Weiterentwicklung der Genehmigung findet sich keine Grundlage.
Insbesondere wird der Rechtsschutz dadurch nicht beeinträchtigt, noch ergeben sich mit
einem - wiederholt reklamierten - "fairen Verfahren" unvereinbare Konsequenzen. Wenn
der Genehmigung anhaftende Mängel behoben werden, wird dem anzuerkennenden
Rechtsschutzziel eines betroffenen Dritten, Rechtsverletzungen von sich abzuwehren,
Genüge getan. Werden Fehler, die wegen Verletzung seiner Rechte zu einem
prozessualen Erfolg hätten führen müssen, in einer seinen Rechten genügenden Weise
- und sei es auch erst auf seine Beanstandung hin - ausgeräumt, so hat er die
verfahrens- und kostenrechtlich angezeigte Möglichkeit, sich mit der erreichten Abwehr
der Rechtsverletzung zu begnügen und das Verfahren zu beenden; führt er das
Verfahren wegen von ihm gesehener weiterer Mängel fort, so trifft ihn nur das jeglichem
gerichtlichen Verfahren anhaftende Risiko. Die Möglichkeit der Behebung von
eventuellen Mängeln findet - wie bereits hier festgehalten sei - auch keine Grenze an
der Risikoermittlung und -bewertung, die der Genehmigungsbehörde bei der Prüfung
der Genehmigungsvoraussetzung des § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG in eigener Verantwortung
obliegt. Überzeugende Gründe, warum ein Fehler in diesem Bereich nicht korrigierbar
sein soll, sind nicht ersichtlich, werden insbesondere auch vom Antragsteller nicht
aufgezeigt. Dass eine starre, ausschließliche Bindung an den Akt der Risikoermittlung
und -bewertung bei Genehmigungserlass auch aus Rechtsschutzgründen nicht geboten
ist, hat das Bundesverwaltungsgericht anerkannt (Urteile vom 21. August 1996 - 11 C
9.95 -, Buchholz 451.171 § 7 AtG Nr. 3, S. 27 und vom 14. Januar 1998 - 11 C 11.96 -,
Buchholz 451.171 § 7 AtG Nr. 5, S. 61); verliert mithin der Mangel unzureichender
tatsächlicher Ermittlungen im Falle der Nachholung mit dem Ergebnis, es sei im Hinblick
auf den betreffenden Aspekt nichts zu veranlassen, seine Bedeutung, so erschließt sich
schlechthin nicht, warum es bei dem ursprünglichen Mangel verbleiben soll, wenn das
Ergebnis der weiteren Ermittlungen zu Maßnahmen Anlass gibt und diese durch
Einwirken auf den Gehalt der Genehmigung durchgeführt werden. Ein schützenswertes
Interesse, die Genehmigung in der ursprünglichen Fassung im Klagewege zu
beseitigen, kann nicht anerkannt werden, da sie so nicht mehr existent und weder von
der Behörde noch von Begünstigten gewollt ist.
40
Das Vorbringen, mit dem der Antragsteller versucht, den Eindruck einer inkompetenten,
einseitigen sowie in einem einmal gewählten System verfangenen Vorgehensweise der
Antragsgegnerin und damit von vornherein Zweifel am Erreichen der ihm geschuldeten
Vorsorge zu wecken, überzeugt nicht. Insbesondere ist der Schluss nicht gerechtfertigt,
die Genehmigung habe quasi Experimentiercharakter mit Risiken für den Antragsteller.
Zwar führen Vorkommnisse sowie Feststellungen aus der Zeit nach Erlass der
Genehmigung vom 7. November 1997 zu dem Schluss, dass die Bewältigung der mit
der Zwischenlagerung verbundenen Probleme nicht voll gelungen war, jedoch
41
erreichen sie weder in einzelnen Bereichen noch in einer Gesamtschau ein Gewicht,
das den gesamten Ermittlungs- und Bewertungsprozess fragwürdig erscheinen lassen
kann. Denn Ausführungen des Antragstellers ergeben ein schiefes Bild, weil bei
Nichterörtern eines Problems unter Ausblenden der Möglichkeit, dass es erkannt und
als bewältigt angesehen wurde, gleich auf dessen Ignorieren geschlossen wird, mit der
Verneinung eines Standes von Wissenschaft und Technik für bestimmte Konstellationen
eine zumindest fragwürdige Betrachtung der Zulassungskriterien einhergeht (vgl. dazu
BVerwG, Beschluss vom 16. Februar 1998 - 11 B 5.98 -, Buchholz 451.171 § 7 AtG Nr.
6, S. 71), mit einem eigentümlichen Verständnis des Begriffs der Behälterdichtigkeit weit
greifende Folgerungen aus der Außenkontamination gezogen werden sollen und - auch
unter Missachtung der Grenze zwischen Genehmigungsinhalt und atomrechtlichem
Aufsichtsbereich (U 120) - die Kontroll- und Abhilfemöglichkeiten ausgeblendet werden;
schließlich ist auch die dem Vorbringen zugrunde liegende Annahme, nach Darlegung
und Feststellung eines Ermittlungs- und Bewertungsdefizits erübrige sich für den Erfolg
der Anfechtungsklage eines Dritten der Blick auf die Grenzwerte der
Strahlenschutzverordnung, in dieser Allgemeinheit unzutreffend (vgl. BVerwG, Urteil
vom 14. Januar 1998 - 11 C 11.96 -, a.a.O. S. 64). Entscheidend für die
Interessengewichtung ist, dass nichts hinreichend Konkretes ersichtlich ist, was
ernstliche Zweifel am Vorliegen der dem Schutz des Antragstellers dienenden
Zulassungsvoraussetzungen, insbesondere daran trägt, dass die Antragsgegnerin die
Überzeugung haben durfte, dass mit der Genehmigung in ihrer geltenden Fassung die
nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden
getroffen ist.
Durchgreifende Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Beigeladenen, § 6 Abs. 2 Nr. 1
AtG, ergibt das Vorbringen des Antragstellers nicht. Insbesondere führt der Nachweis,
die Beigeladenen hätten Kenntnis von dem Problem der Außenkontamination von nass
beladenen Behältern gehabt, nicht weiter, da nichts dafür ersichtlich ist, dass dieser
Aspekt etwa zur Ausnutzung der Zwischenlagermöglichkeit im BZA ausgeblendet
worden ist; die Beigeladenen verweisen darauf, dass zum einen - was mit dem vom
Antragsteller überreichten Material nicht unvereinbar ist - die Problematik der
Außenkontamination unter Umwandlung von fest haftender in nicht fest haftende
Kontamination nicht als generell gegeben angesehen worden sei und zum anderen die
Überprüfung der Behälter auf die die Kontamination einschließenden
Einlagerungskriterien eventuelle Problemfälle auffange.
42
Die Beurteilung der Antragsgegnerin, dass die zur Zwischenlagerung zugelassenen
Behälter einen sicheren Einschluss der radioaktiven Stoffe im bestimmungsgemäßen
Gebrauch des BZA sowie bei Störfällen gewährleisten, ist jedenfalls nicht mit einem
Gewicht in Frage zu stellen, das ein im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes
relevantes Risiko für den Antragsteller nachvollziehbar erscheinen lässt.
43
Das der zugelassenen Aufbewahrung von Brennelementen zugrunde liegende Konzept
schließt sich an dasjenige an, das bereits Gegenstand der Genehmigung vom 10. April
1987 war. Dementsprechend greifen auch die von der Antragsgegnerin für ihre
Entscheidung herangezogenen Gutachten insbesondere der BAM auf frühere Aussagen
zurück und führen die seinerzeit angestellten Betrachtungen im Hinblick auf neu
hinzutretende Umstände fort. Im Klageverfahren gegen die vorgenannte Genehmigung
hatte sich der Antragsteller gegen die Zulassung der Aufbewahrung von
Brennelementen in Castor-Behältern auch und vor allem mit Angriffen gegen die
sachverständige Beurteilung durch die BAM gewandt und deren Gutachten als
44
fehlerhaft und unzureichend sowie wegen der Bezugnahme auf Erkenntnisse, die in
sachverständiger Tätigkeit im verkehrsrechtlichen Zulassungsverfahren erlangt worden
waren, nicht nachvollziehbar gerügt. Der seinerzeit zuständige 21. Senat hat die
Einwände zurückgewiesen und festgestellt, dass die Antragsgegnerin in rechtlich nicht
zu beanstandender Weise auf der Grundlage der Gutachten der BAM zu der
Überzeugung gelangen durfte, die Castor-Behälter seien für die beantragte
Zwischenlagerung geeignet, begegneten namentlich keinen sicherheitstechnischen
Bedenken (U 82 ff). Hinsichtlich des Aussagegehalts, der Vollständigkeit und
Nachvollziehbarkeit der Gutachten hat er maßgeblich hervorgehoben, dass die
Ausführungen der BAM für eine Fachbehörde bestimmt waren und sich in ihrer
Darlegungstiefe an deren Sachverstand orientieren durften (U 95). Soweit sich für das
Gericht - vor allem nach dem seinerzeitigen Klägervortrag - Zweifel oder Unklarheiten
bezüglich der Tragfähigkeit der Entscheidungsgrundlage der Antragsgegnerin ergeben
hatten, sind sie als durch ergänzende Erläuterungen insbesondere zu den Gutachten
ausgeräumt betrachtet worden, ohne dass Bedarf für die Heranziehung weiterer
Unterlagen gesehen worden ist. Das Bundesverwaltungsgericht hat diese
Vorgehensweise als rechtlich fehlerfrei gewertet (Beschluss vom 2. Juli 1998 - 11 B
30.97 -, Buchholz 451.171 § 6 AtG Nr. 2). Soweit der Antragsteller in seinem Vorbringen
gegen die Genehmigung vom 7. November 1997 die seinerzeit angebrachten Rügen
erneut aufgreift, wird dazu nichts geboten, was Anlass gibt, von der rechtlichen
Betrachtungsweise des 21. Senats abzuweichen; dem Antragsteller ist es - anders als in
dem vorangegangenen Klageverfahren - bisher nicht einmal hinreichend gelungen, über
im Weiteren noch aufzugreifende, behandlungsbedürftige Einzelaspekte hinaus einen
grundlegenden Erläuterungs- oder Erörterungsbedarf zur Basis für den Schluss der
Antragsgegnerin auf die grundsätzliche Eignung des Aufbewahrungskonzepts zu
wecken. Insbesondere fehlt es vor dem Hintergrund der schon seinerzeit
problematisierten und im Urteil des 21. Senats behandelten Frage der Erforderlichkeit
von Versuchen in Abgrenzung zu Berechnungen und sachverständigen Abschätzungen
bei der Begutachtung von weiteren Behältertypen an über vordergründige Aspekte
hinausgehenden, tragfähigen Anhaltspunkten für Mängel in der Absicherung der
Entscheidungsgrundlage der Antragsgegnerin. Was die Kriterien für die Verwertbarkeit
der Gutachten der BAM betrifft, verkennt der Antragsteller weiterhin den vorrangigen
rechtlichen Ansatzpunkt, dass das Gericht zu überprüfen hat, ob das BfS auf der Basis
eigenen Fachwissens und der Hinzunahme sachverständiger Äußerungen, vgl. § 20
AtG, eine fehlerfreie Sicherheitsbeurteilung vorgenommen hat (U 73 m.w.N.); der
beschließende Senat schließt sich insofern den Ausführungen im Urteil des 21. Senats
an. Soweit der Antragssteller im Zusammenhang mit von ihm gesehenen Lücken in der
Überprüfbarkeit der von der Antragsgegnerin herangezogenen Gutachten die Ansicht
vorbringt, das fehlende Material belege die Mangelhaftigkeit der
Zulassungsentscheidung, überzeugt das nicht ansatzweise. Die Haltung der
Antragsgegnerin zur Frage des Zugänglichmachens weiterer Unterlagen rechtfertigt
nicht den Schluss, es sollten Mängel oder zweifelhafte Punkte kaschiert werden; sie
stellt lediglich die Erheblichkeit der Unterlagen für die Prüfung des Begehrens des
Antragstellers in Frage und spricht die rechtliche Möglichkeit an, sich außerhalb des
gerichtlichen Verfahrens Kenntnis von umweltrelevanten Unterlagen zu verschaffen. Ob
und inwieweit sich im Klageverfahren eine Heranziehung von Quellenmaterial, das die
BAM in ihre Gutachten hat einfließen lassen, als sachgerecht erweisen wird, ist derzeit
nicht abzusehen. Nach dem Verlauf der Sachverhaltsaufklärung im Klageverfahren
gegen die Genehmigung vom 10. April 1987 drängt sich das nicht auf; jedenfalls spricht
gegenwärtig nichts Tragfähiges dafür, dass ohne Einsicht in weiteres Material von
durchgreifenden oder auch nur gewichtigen Bedenken gegen eine zutreffende
Bewertung der Antragsgegnerin hinsichtlich des Aufbewahrungskonzeptes auszugehen
ist.
Eine Beeinträchtigung der Abschirmwirkung der Behälter infolge Überdrucks durch
Ausdehnung des in den Typen V/19, V/19 SN 06 und V/52 zur Neutronenabschirmung
eingebrachten Moderatormaterials ist nach der Festlegung der maximalen
Wärmeleistung für diese Behältertypen durch die 1. Änderungsgenehmigung vom 15.
Mai 2000 nicht (mehr) zu besorgen. Auf die Frage einer Fehlerhaftigkeit der
Genehmigung vom 7. November 1997 in ihrer Ursprungsfassung unter diesem Aspekt
braucht daher nicht eingegangen zu werden, wobei allerdings darauf hingewiesen sei,
dass das Zugrundelegen objektiv falscher Daten - wie hier zum Dehnungsverhalten des
Materials - ungeachtet einer fehlenden Ersichtlichkeit für die Antragsgegnerin ein
relevantes Ermittlungsdefizit zumindest indizieren dürfte. Dass die der Abschätzung der
Druckentwicklung in den Bohrungen für das Moderatormaterial durch die BAM zugrunde
gelegten Daten und die Abschätzung selbst zu Bedenken Anlass geben, ist nicht
ersichtlich und wird vom Antragsteller auch nicht dargetan.
45
Nach dem gegenwärtigen Stand des Verfahrens spricht nichts Überzeugendes dafür,
dass wegen Unzulänglichkeit des Deckelsystems für die nass zu beladenden Castor-
Behälter der dem Antragsteller geschuldete Schutz nicht gewährleistet ist. Dass das
Deckelsystem für den sicheren Einschluss abgebrannter Brennelemente von ganz
entscheidender Bedeutung ist, steht außer Frage; es ist daher von Beginn der
Untersuchungen zur Tauglichkeit der Zwischenlagerung in Castor-Behältern an ein
zentraler Punkt gewesen. Die nunmehr geltende Lösung des Problems des sicheren
Einschlusses nach der Behälterbeladung wird in ihrer Eignung durch das Vorbringen
des Antragstellers, insbesondere durch das von ihm vorgelegte Gutachten, nicht in
einem Grade in Zweifel gezogen, der es rechtfertigt, in die im vorliegenden Verfahren
vorzunehmende Interessenabwägung mit relevantem Gewicht ein Risiko infolge eines
Dichtungsversagens einzustellen. Das von der Antragsgegnerin auf der Grundlage
sachverständiger Beurteilungen ursprünglich zugelassene und im Urteil zur
voraufgegangenen Aufbewahrungsgenehmigung auch gegenüber Einwänden des
Antragstellers gebilligte Verschlusssystem hat sich zwar in einem Punkt als bedenklich
erwiesen; jedoch ergeben sich vor dem Hintergrund nunmehr geänderter
Handhabungsregelungen, eines zweiten Deckels und der Möglichkeit der Aufbringung
eines weiteren Deckels in Verbindung mit den Kontroll- und Überwachungsregelungen
keine gewichtigen Zweifel, dass der Schluss der Antragsgegnerin auf den sicheren
Einschluss der Brennelemente und damit auf die Gewährleistung des Schutzes des
Antragstellers auf tragfähiger Grundlage beruht.
46
Dem nach Erlass der strittigen Genehmigung konkret hervorgetretenen und vom
Antragsteller aufgegriffenen Aspekt der Korrosionsanfälligkeit des Dichtungssystems ist
in der Beurteilung der Aufbewahrung von Brennelementen, die unter Wasser in die
Behälter eingebracht werden müssen, seit jeher besondere Bedeutung gegeben
worden. Bereits im Gutachten der BAM für das BZA aus dem November 1982 ist
ausgesagt, dass "Korrosionsvorgänge jeglicher Art (allgemein abtragende Korrosion,
Kontaktkorrosion, Spannungsrisskorrosion, Lochkorrosion)" vermieden werden müssen.
Dazu ist insbesondere auch auf die in der Dichtung verwandten Metalle hingewiesen
und die Notwendigkeit betont worden, dass das Vorhandensein von schädigenden
Mengen von Feuchtigkeit und/oder sonstigen aggressiven Medien ausgeschlossen sein
muss, wobei die Fernhaltung von Feuchtigkeit am Primärdeckel wegen dessen
Aufsetzens unter Wasser am kritischsten gesehen und daher der Trocknungsvorgang
47
genauer Betrachtung unterzogen wurde. Im Einzelnen betrachtet wurden aber auch die
Korrosion durch freigesetzte Spaltprodukte und Umgebungseinflüsse. Soweit nach dem
vom Antragsteller überreichten Gutachten der Eindruck entsteht, das Korrosionsproblem
sei im Hinblick auf Korrosionsarten und die maßgeblichen Faktoren nicht umfassend in
den Blick genommen worden, trifft das schon von den grundlegenden und in den
weiteren Begutachtungen bis hin zur gutachterlichen Stellungnahme vom 22. März 2000
fortgeführten Betrachtungen der BAM her nicht zu. Die neue und Bisheriges in Frage
stellende Erkenntnis knüpft demgemäß auch nicht an die unter bestimmten
Gegebenheiten möglichen Korrosionsprozesse an, sondern an das Auftreten der
entsprechenden Gegebenheiten, nämlich an das zuvor aufgrund der vorgegebenen
Handhabung der Beladung als ausgeschlossen betrachtete Vorhandensein von
Restfeuchte im Ummantelungsbereich der Dichtringe. Die dem Vorbringen des
Antragstellers zugrunde liegende Annahme, das - in einem Fall positiv festgestellte -
Versagen des Wegs, durch vorgegebene Schritte insbesondere der Trocknung einer
Realisierung der Korrosionsgefahr wirksam zu begegnen, zwinge zum Schluss auf
grundlegende Mängel der Dichtung und zur Verwerfung des für die Castor-Behälter
vorgesehenen Dichtungskonzeptes, jedenfalls aber etwa zum Verzicht auf die
Verwendung von Aluminium, überzeugt nicht ohne weiteres. Dabei wird die Möglichkeit
als ausgeschlossen betrachtet, den von der BAM zur Korrosionsvermeidung geforderten
und von der Antragsgegnerin ihrer Bewertung zugrunde gelegten Zustand des Fehlens
von unzulässiger Restfeuchte zu schaffen. Es ist aber keinesfalls zwingend, aus der
Unzulänglichkeit einer Art und Weise der Beladung und Trocknung auf die generelle
Unmöglichkeit der hinreichend zuverlässigen Herbeiführung des für den sicheren
Einschluss der Brennelemente vorausgesetzten Zustandes zu schließen. In die
Beurteilung konkret einzustellen ist vielmehr, ob mit der durch die nachträgliche Auflage
und die 1. Änderungsgenehmigung vorgegebenen Handhabung - also insbesondere
der Trocknung vor Verpressen des Metalldichtrings - die maximal tolerierbaren
Restfeuchtemengen erreichbar sind, ohne dass dabei andere Risiken für die Dichtheit
auftreten (vgl. zu dem Ansatz U 106 ff.). In dem im Verfahren der 1.
Änderungsgenehmigung erstellten Gutachten vom 20. März 2000 hat die BAM bestätigt,
dass mit der nunmehr vorgegebenen Vorgehensweise nicht trockenbare
Wassereinschlüsse in der Metalldichtung des Primärdeckels zuverlässig
ausgeschlossen werden und dabei einzustellende zusätzliche Probleme -
Ablagerungen auf den Dichtflächen - im Einzelfall zuverlässig zu erkennen und zu
bewältigen sind. Damit ist in der Sache die Situation gegeben, die auch der Beurteilung
im Urteil zur voraufgegangenen Aufbewahrungsgenehmigung zugrunde lag. Der die
jetzige Regelung betreffenden Bewertung mit von vornherein gewichtigeren Bedenken
zu begegnen als der voraufgegangenen, erscheint nicht angebracht; denn der insofern
allein heranzuziehenden Erwägung, die letztere habe sich in der Praxis entgegen der
Bewertung nicht als hinreichend erwiesen, ist gegenüberzustellen, dass die nunmehr
geltende Regelung der Trocknungsmodalitäten in zusätzlicher Kenntnis von möglichen
Schwachpunkten in der praktischen Anwendung entwickelt und beurteilt worden ist.
Andere, konkret gegen die Erreichbarkeit eines die Korrosionssicherheit
gewährleistenden Zustandes auf dem jetzt vorgegebenen Weg sprechende Ansätze
sind nicht ersichtlich, ergeben sich insbesondere auch nicht aus dem vom Antragsteller
überreichten Gutachten seines Sachbeistandes vom 20. November 2000. Letzteres
befasst sich - der Aufgabenstellung gemäß - vorrangig mit den Folgen des als gegeben
angenommenen Vorhandenseins von Restfeuchte im Dichtungssystem und gibt
demgemäß keine substantiierte Darlegung dahin, dass ein solcher Zustand stets als
gegeben zugrunde zu legen sei. Aus der laufenden Prüfung zum Einsatz eines anderen,
hinsichtlich der Korrosion unempfindlicheren Metalls in der Dichtung zu folgern, auch
die Beigeladenen bezweifelten nachhaltig die Erreichbarkeit eines Zustandes, der im
Hinblick auf die Korrosionsproblematik die Beibehaltung der Aluminiumummantelung
erlaubt, ist nicht ohne weiteres überzeugend, wenn eingestellt wird, dass - wie geltend
gemacht - der Aufwand für die Herbeiführung des geforderten Zustandes erheblich ist
und bei Verwendung von Silber statt Aluminium möglicherweise gemindert werden
kann. Im Einzelnen mag diesem Aspekt sowie der Einschätzung und Bewertung der
Korrosionsgefahr in dem vom Antragsteller überreichten Gutachten einerseits -
insbesondere: Möglichkeit systematischen Versagens - und in der dem Antragsteller
Anfang November 2000 übermittelten, von seinem Sachbeistand jedoch nicht
einbezogenen gutachterlichen Stellungnahme der BAM vom 22. März 2000 zu bereits
eingelagerten Behältern - insbesondere: nicht gänzlich auszuschließender, aber wenig
wahrscheinlicher Einzelfall - andererseits, soweit es sich als entscheidungserheblich
erweist, im Klageverfahren nachgegangen werden. Vorliegend ist maßgeblich zu
berücksichtigen, dass die getroffenen und eine Änderung bedingenden Feststellungen
nicht das gesamte für den sicheren Einschluss der Brennelemente bestimmende
Deckelsystem betreffen und der erforderliche Schutz des Antragstellers nicht gewichtig
in Frage gestellt ist. Die Problematik von Restfeuchte im Dichtungssystem steht in
unmittelbarer Beziehung zur Beladung und Aufbringung des Deckels unter Wasser und
betrifft daher den Primärdeckel. Der Sekundärdeckel wird erst später, nach der
Trocknung und endgültigen Einfügung des Primärdeckels aufgebracht, unterliegt mithin
nicht denselben problematischen Bedingungen. Soweit im vom Antragsteller
überreichten Gutachten die Zweifel in gleicher Weise auf beide Deckel bezogen
werden, überzeugt das schon im Ansatz nicht. Im Hinblick auf die Zielrichtung des
Gutachters - Aussagen zu den bereits im BZA eingelagerten Behältern - wird im
Anschluss an die anderweitig getroffenen Feststellungen zur Restfeuchte im
Primärdeckelsystem vom Vorhandensein eines Wassereinschlusses ausgegangen.
Dies leuchtet ein, soweit die Feststellungen zur Ursache des Wassereinschlusses
übertragbar sind, wo also die Beaufschlagung der Dichtfläche mit Wasser anzunehmen
ist und die Trocknungsmaßnahmen unzureichend sein können; das gilt für den
Primärdeckel der eingelagerten Castor-V-Behälter. Die Gleichsetzung der unter anderen
Umständen aufgebrachten Sekundärdeckel würde daher voraussetzen, dass das
Gefährdungspotential ungeachtet dieses Unterschieds besteht. Das aber lässt sich dem
Gutachten vom 20. November 2000, das die Ableitung der Korrosionsgefahr in
Verbindung mit dem Vorhandensein von Restfeuchte darstellt, nicht entnehmen. Daher
erweist sich die Beurteilung der BAM in der gutachterlichen Stellungnahme vom 22.
März 2000, dass bei einem korrosionsbedingten Versagen des Primärdeckels der
Sekundärdeckel eine intakte Barriere sei, die die Aktivitätsfreisetzung zuverlässig
verhindere, als nicht erschüttert. Wenn das Vorhandensein von zwei intakten Barrieren
als erforderlich betrachtet wird, kann dem durch das Aufbringen eines Fügedeckels (vgl.
dazu U 125 ff.) genügt werden, da das Behälterüberwachungssystem ein Erkennen
eventuellen Nachlassens der Dichtungsfunktion des Primärdeckels gewährleistet.
Soweit der Sachbeistand des Antragstellers diese Möglichkeit wegen mangelnder
Vorbereitung des BZA auf den Fall des systematischen Versagens mehrerer
Behälterdichtungen in Zweifel zieht, fehlt es zum einen schon an der Untermauerung in
tatsächlicher Hinsicht und ist zum anderen mit dem systematischen Versagen eine
Prämisse aufgestellt, die in dem Gutachten - wie die Forderung nach näheren
Untersuchungen insbesondere in quantitativer Hinsicht zeigt - selbst nicht als zutreffend,
sondern nur als möglich bzw. konservativ zu unterstellen dargetan wird. Die BAM ist in
ihrer gutachterlichen Stellungnahme vom 22. März 2000 in näherer Betrachtung der
auch vom Sachbeistand des Antragstellers aufgegriffenen Ansatzpunkte - wie schon
gesagt - zu dem Schluss gelangt, es sei nur ein nicht gänzlich auszuschließender, aber
wenig wahrscheinlicher Einzelfall einzustellen. Vor diesem Hintergrund kann Fragen im
Zusammenhang mit dem Fügedeckel, der lediglich die zweite Barriere neben dem
intakten Sekundärdeckel darstellt, im Hinblick auf den Schutz des Antragstellers nach
dem gegenwärtigen Sachstand keine wesentliche Bedeutung gegeben werden. Der
verschiedentlich angebrachte Hinweis des Antragstellers auf noch erforderliche
Überprüfungen und ergänzende Feststellungen kann die Tragfähigkeit der Bewertung
der Antragsgegnerin im Hinblick auf das Deckelsystem nicht erschüttern. In Bereichen,
in denen es noch an praktischer Erfahrung mangelt und diese - insbesondere wegen
des Zeitfaktors - nicht experimentell ersetzt werden kann, ist es geboten, den auf der
Basis aktuellen Wissens und in theoretischer Betrachtung für richtig erachteten Weg in
seiner Umsetzung in besonderer Weise zu begleiten; zugleich ist es erforderlich,
eventuellen aus dem Mangel an praktischer (Langzeit-)Erfahrung folgenden
Unsicherheiten Rechnung zu tragen. Dem ersten Erfordernis wird mit den
angesprochenen weiteren Ermittlungen Rechnung getragen, die damit kein Indiz für von
vornherein bestehende gewichtige Zweifel sind, dem zweiten wird über den
Sekundärdeckel, die laufende Kontrolle der Dichtwirkung des Primärdeckels und die
Regelungen zum Aufbringen des Fügedeckels genügt. Über die vom Antragsteller
gesehene Experimentierphase geht eine solche Vorgehensweise weit hinaus, zumal -
wie die BAM etwa in ihrer Stellungnahme zu einem möglichen Funktionsverlust von
Barrieredichtungen der Lagerbehälter im Transportbehälterlager Gorleben vom 8.
Februar 1995 sowie in der sicherheitstechnischen Beurteilung der Behälterbauart
Castor V/19 aus dem September 1997 im Einzelnen dargestellt hat - für das Dichtsystem
mit typähnlichen Metalldichtringen zahlreiche und zeitlich weit greifende Erkenntnisse
vorliegen.
Besorgnissen des Antragstellers, die an eine Oberflächenkontamination der Castor-
Behälter anknüpfen, fehlt jedenfalls in Bezug auf den jetzigen Genehmigungsstand eine
hinreichende Grundlage. Dabei kann dahinstehen, ob die Feststellungen, die zu dieser
Kontamination an Behältern im BZA sowie anderweitig getroffen worden sind,
Aussagegehalt für eine unzulässige Strahlenexposition des Antragstellers haben.
Ebenso ist nach den einleitenden Ausführungen zur maßgeblichen
Beurteilungssituation für die vorliegend geforderte Interessenabwägung unerheblich, ob
und in welchen Umfang was schon bei der Erteilung der Genehmigung vom 7.
November 1997 hätte gesehen und abgearbeitet werden müssen. Die gegenwärtige
Einschätzung eines Risikos - auch für die Umgebung des BZA - beruht auf einem
sachverständig geforderten und in der konkreten Ausgestaltung von den
Sachverständigen als tauglich bestätigten Verfahren, das insbesondere die Vermeidung
der Berührung der Behälteroberfläche mit kontaminiertem Wasser während der
Beladung einschließt und nach dem Stand der Kenntnis den Ursachen der
Oberflächenkontamination begegnet. Dass dieses auf Vermeidung im Vorfeld der
Überprüfung, ob die die maximal zulässige Oberflächenkontamination betreffenden
Bedingungen für die Aufnahme eines Behälters in das BZA erfüllt sind, gerichtete
Vorgehen und die darauf bezogenen Sachverständigenbewertungen unzureichend sein
könnten, wird vom Antragsteller nicht aufgezeigt und ist auch nicht ersichtlich.
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Ob und mit welchem Gewicht die im BZA festgestellten Korrosionen an eingelagerten
Behältern Bedeutung für die Strahlenexposition des Antragstellers haben, mag
gleichfalls ebenso dahinstehen wie die Frage, ob es sich um ein von vornherein
absehbares Geschehen oder um ein erst nachträglich aufgetretenes Phänomen handelt,
das durch eine von den Vorstellungen über den zeitlichen Ablauf in der Beschickung
des Lagers abweichende Entwicklung verursacht worden ist. Die nach dem
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gegenwärtigen Kenntnisstand auf unzulängliche Berücksichtigung der Be- und
Entlüftung der Halle unter Beachtung der Temperaturbedingungen - Wärmeentwicklung
durch die lagernden Behälter - zurückzuführenden Mängel sind durch zusätzliche
Regelungen in einer Weise bewältigt, die keinen durchgreifenden Bedenken begegnet
und gegen die auch seitens des Antragstellers nichts Tragfähiges vorgebracht worden
ist. Der Ansatzpunkt - der Schutz von kritischen Bereichen an den Behältern vor einem
möglichen Zutritt von Feuchtigkeit bei drohendem Feuchtigkeitsniederschlag infolge von
Temperaturunterschieden an der Behälterfläche und in der Raumluft - leuchtet ohne
weiteres ein; die BAM hat in ihrer sicherheitstechnischen Beurteilung der Behälterbauart
Castor V/19 SN 06 vom 20. März 2000 unter Berücksichtigung der
Behälterschutzmaßnahmen die Sicherheit auch und gerade hinsichtlich der für den
sicheren Einschluss der Brennelemente und die Handhabung der Behälter
wesentlichen Teile bestätigt.
Nach alldem ergibt das Vorbringen des Antragstellers kein gewichtiges Interesse an der
vorläufigen Verhinderung eines Gebrauchs der Aufbewahrungsgenehmigung durch die
Beigeladenen. Anhaltspunkte für einen Erfolg der Anfechtungsklage aus anderen als
den im Vorstehenden erörterten Gründen sind nicht ersichtlich. Zu erwägen ist allenfalls,
ob die Genehmigung in ihrer durch die nachträgliche Auflage und die 1.
Änderungsgenehmigung mit bestimmten Fassung insofern an einem Mangel leiden
kann, als die weitere Lagerung von Behältern, die auf der Grundlage der Genehmigung
vom 10. April 1987 oder der Genehmigung vom 7. November 1997 in ihrer
ursprünglichen Fassung eingelagert worden sind, nach den Ausführungen zur
Begründung der nachträglichen Auflage vom 20. Januar 2000 im Hinblick auf die
Fragen möglicher Restfeuchte in der Primärdeckeldichtung sowie des ausreichenden
Freiraums in den Bohrungen für die Moderatorstäbe nicht abschließend geregelt, die
Problembewältigung also nicht umfassend erfolgt ist. Diesem Aspekt, der insbesondere
auch die Frage der Abgrenzung zwischen dem Regelungsbedarf auf
Genehmigungsebene und aufsichtlichen Maßnahmen, § 19 AtG, aufwirft, kann für die
hier vorzunehmende Interessenabwägung allerdings kein entscheidendes Gewicht
zukommen. Denn ein unterstellter Mangel in der Regelungsweite der geltenden
Genehmigung beschränkt sich in den Folgen auf die bereits eingelagerten Behälter und
ist ohne Bedeutung für künftige Einlagerungen. Es würde daher der sachlichen
Rechtfertigung entbehren, ein Schutzinteresse des Antragstellers im Hinblick auf
eingelagerte Behälter zum Anlass zu nehmen, künftige, unter anderen
Rahmenbedingungen stehende Einlagerungen zu unterbinden. Auf die Frage eines
gerade im Hinblick auf die eingelagerten Behälter zu gewährenden Schutzes wird
weiter unten noch eingegangen.
50
Im Übrigen verweist der Senat auf das Urteil des 21. Senats zur voraufgegangenen
Aufbewahrungsgenehmigung, das in den Ausführungen zu den rechtlichen Grundlagen,
den entscheidungserheblichen Anforderungen und maßgeblichen tatsächlichen
Zusammenhängen weithin übertragbar ist und von dem abzuweichen auch und gerade
angesichts des auf die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision gegen das
Urteil ergangenen Beschlusses des Bundesverwaltungsgerichtes sowie der
nachfolgenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes kein Anlass besteht.
Da die Möglichkeit einer gerichtlichen Aufhebung der Genehmigung nach dem
gegebenen Stand nicht ernstlich in Erwägung zu ziehen ist und nach der nun schon
wiederholten Befassung mit dem BZA und der dort vorgesehenen Art und Weise der
Zwischenlagerung auch keine Bereiche ersichtlich sind, aus denen heraus noch neue,
die Genehmigung in Frage stellende Probleme aufgeworfen werden können, kommt der
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Frage nach einer - vom Antragsteller als nicht gegeben erachteten - Möglichkeit der
Entfernung eingelagerter Behälter aus dem BZA keine eine abschließende
Beschäftigung erfordernde Bedeutung zu. Insofern sei lediglich darauf hingewiesen,
dass so, wie ein geltend gemachter Entsorgungsdruck der Kraftwerke einen
Rücktransport zweifelhaft erscheinen lassen kann - so vom Antragsteller dargetan -,
auch die behauptete fehlende Dringlichkeit einer Einlagerung eine spätere
Rückgängigmachung der Einlagerung durchführbar erscheinen lässt. Im übrigen ist in
diesem Zusammenhang als vom Senat eingestellt und berücksichtigt festzuhalten, dass
nach dem Zwischenlagerkonzept der Schutz der Umgebung vor den Wirkungen der
abgebrannten Brennelemente allein durch die Behälter gewährleistet werden soll, so
dass sich bei deren Mängelhaftigkeit die Frage einer anderweitigen Unterbringung unter
vergleichbaren Bedingungen - und damit entsprechenden Gefährdungen - gar nicht
stellen kann, sondern ein anderes Konzept zur Anwendung kommen müsste, und dass
deshalb der Betrachtung des sicheren Einschlusses nebst dessen laufender Kontrolle
und zusätzlicher Absicherung von vornherein ein Gewicht zukommt, das die Frage
eines möglichen Abtransportes der Behälter in größerer Zahl eindeutig überlagert. Dass
für einzelne Behälter, bei denen sich trotz der umfänglichen Kontrolle bei der Beladung
und bei der Einlagerung noch Unzulänglichkeiten ergeben, neben oder zusätzlich zu
der Abhilfemöglichkeit im BZA durch Aufbringen eines Fügedeckels die Möglichkeit der
Verbringung in eine kerntechnische Anlage besteht, ist nach Auffassung des Senats
auch unter Berücksichtigung des so genannten Atomkompromisses nicht ernsthaft zu
bezweifeln.
Dem Interesse des Antragstellers ist - nach der Rechtsprechung des Senats prinzipiell
gleichrangig - zunächst das Interesse der Beigeladenen gegenüberzustellen. Nach der
gesetzlich vorgesehenen Einbindung Privater in den Umgang mit radioaktiven Stoffen
bis zu deren Endlagerung verdient auch deren wirtschaftliche Betätigung grundsätzlich
Beachtung und Schutz. Die Errichtung und der Betrieb des BZA sind auf der Grundlage
wirksamer und im gerichtlichen Verfahren rechtskräftig für rechtmäßig erkannter
Genehmigungen erfolgt bzw. aufgenommen worden. Die Beigeladenen halten den
Betrieb aufrecht und halten das BZA mit dem durch die Genehmigung geforderten
technischen und personellen Aufwand für weitere Einlagerungen zur Verfügung. Von
einem nachhaltigen Interesse, die Genehmigung im Rahmen der Zielsetzung der
unternehmerischen Tätigkeit zu nutzen, ist daher auszugehen. Dass dieses Interesse
nicht mit Erwägungen einer materiell-rechtlichen Unzulässigkeit des Tuns nachhaltig in
Frage zu stellen ist, ergibt sich aus den Ausführungen zum Interesse des Antragstellers.
52
Ob allein dieses Interesse der Beigeladenen das Aufschubinteresse des Antragstellers
überwinden würde, mag dahinstehen. Jedenfalls ist auch ein gewichtiges öffentliches
Interesse daran festzustellen, dass das BZA für die Zwischenlagerung auf der
Grundlage der jetzigen Fassung der Genehmigung vom 7. November 1997 zur
Verfügung steht. Darauf, dass bei Wiederherstellen der aufschiebenden Wirkung wohl
die Genehmigung vom 7. April 1987 wieder Bedeutung erlangen würde, wird in der
Interessengewichtung nicht weiter Bezug genommen, da insoweit zu Gunsten des
Antragstellers zwar sprechen mag, dass die Verwendung der danach zugelassenen
Behältertypen angesichts des Verzichts bei der neuen Genehmigung fraglich ist, zu
seinen Lasten aber einzustellen ist, dass das Regelungswerk der alten Genehmigung
hinter dem der neuen zurückbleibt. Für das öffentliche Interesse an der sofortigen
Vollziehung ist nicht maßgeblich darauf abzuheben, ob sich ein Abtransport von
beladen bereitstehenden Behältern in Kürze als einziges Mittel erweist, um die
Betriebseinstellung eines konkreten Kernkraftwerks zu vermeiden. Angesichts der nicht
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konkret abzuschätzenden Dauer des Hauptsacheverfahrens, in dem die abschließende
Klagebegründung noch immer aussteht, ist ein längerer Zeitraum in den Blick zu
nehmen. Zugleich ist einzustellen, dass - wie der Berichterstattung in den öffentlichen
Medien zu entnehmen und daher allgemeinkundig ist - die Frage der Möglichkeit des
Belassens beladener Behälter bei den Kernkraftwerken in tatsächlicher wie rechtlicher
Hinsicht nicht als geklärt angesehen werden kann und die Schaffung von weiteren
nutzbaren Brennelementzwischenlagern im Hinblick auf entsprechende
Antragstellungen und deren Bescheidung - etwa unter dem Kriterium des Bedürfnisses,
§ 6 Abs. 2 AtG - ungeklärt und jedenfalls nicht zuletzt unter Berücksichtigung eventueller
gerichtlicher Verfahren zeitlich nicht absehbar erscheint. Schließlich bedarf auch der
Beachtung, dass hoheitlichem Eingreifen nach der Erteilung von
Transportgenehmigungen und dem Abschluss privatrechtlicher Verträge über
Abtransport und Einlagerung von Behältern Grenzen gesetzt sein dürften. Angesichts
dieser Unsicherheiten und der staatlichen Verantwortung für die Bewältigung der durch
die friedliche Nutzung der Kernkraft ausgelösten Folgen auch und gerade für radioaktive
Abfälle, § 9 a Abs. 3 AtG, besteht ein anzuerkennendes öffentliches Interesse, bei der
Lösung der Entsorgungsfragen auch auf ein Zwischenlager zurückgreifen zu können, für
das das Genehmigungsverfahren mit positivem Abschluss durchlaufen worden ist,
gegen dessen Genehmigung keine nachhaltigen Bedenken bestehen und das über die
zur kontrollierten Aufbewahrung erforderlichen technischen Einrichtungen und im
bereits laufenden Betrieb erfahrenes Personal verfügt. Probleme der Durchführung von
Transporten zum BZA sind für die Interessengewichtung ohne Belang; es handelt sich
um rein faktische Zusammenhänge, die von den Beteiligten unter Berücksichtigung der
rechtlichen Rahmenbedingungen eingestellt werden mögen; allein ihretwegen eine
mögliche Option zur Bewältigung des Entsorgungsproblems, nämlich die Nutzung des
BZA, auszuschließen, besteht kein Anlass.
Da insgesamt gesehen das Interesse der Beigeladenen und das öffentliche Interesse
das Interesse des Antragstellers überwiegen, ist das Begehren, durch
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage die Einlagerung und
Lagerung im BZA gemäß der Genehmigung vom 7. November 1997 in ihrer jetzigen
Fassung zu unterbinden, abzulehnen.
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Die Lagerung von Behältern im BZA, die auf der Grundlage eines jetzt nicht mehr
aktuellen Genehmigungsstandes eingebracht worden sind und für die demgemäß die
vorstehenden Erwägungen zur Gewährleistung des dem Antragsteller geschuldeten
Schutzes nicht uneingeschränkt übertragbar sind, gibt keinen Anlass zu Regelungen im
vorliegenden Verfahren. Allerdings ist nach den ins Einzelne gehenden Ausführungen
des Antragstellers zu konkret festgestellten oder ausgehend von anderweitig getroffenen
Feststellungen möglicherweise übertragbaren Umständen und insbesondere nach dem
überreichten Gutachten zur Dichtungskorrosion in Castor-Behältern davon auszugehen,
dass der Antragsteller mit seinem Antragsbegehren auch insofern vorläufige Abhilfe
gegenüber besorgten Gefahren erstrebt. Als rechtlich denkbarer Weg bietet sich insofern
an, dass nach oder mit der ausdrücklich beantragten Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung der Klage mit behördlichen Schritten gegen die Beigeladenen
für eine Rückgängigmachung der bereits erfolgten Ausnutzung der Genehmigung durch
eine Auslagerung von Behältern Sorge getragen wird, wozu eine Verpflichtung durch
gerichtliche Entscheidung in Erwägung zu ziehen ist, vgl. § 80 Abs. 5 Satz 3, § 80 a
Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Nr. 2 2. Halbsatz VwGO. Dabei stellt sich die Frage, ob im Fall der
Ausnutzung einer Genehmigung in nicht mehr geltender Fassung eine
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung für die Zeit der Wirksamkeit der
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unveränderten Genehmigung angezeigt ist, um so die rechtliche Möglichkeit zur
Beseitigung der Folgen zu eröffnen, ohne sich betroffen fühlende Dritte auf die
einstweilige Anordnung, § 123 VwGO, unter Klärung der Frage, ob die
Genehmigungsbehörde oder die Aufsichtsbehörde zuständig ist, verweisen zu müssen.
Ob der angesprochene Weg rechtlich tragfähig ist oder ob andere Ansätze zu finden und
vorrangig sind, mag dahinstehen. Jedenfalls gilt unter allen Aspekten, dass die
Interessenlage des Antragstellers durch das Bestehen oder Nichtbestehen der
Möglichkeit bestimmt ist, eine Rückgängigmachung der Einlagerung zu erreichen;
andernfalls ist jeder Ausspruch zur Vollziehbarkeit der Genehmigung allein im Hinblick
auf erfolgte Einlagerungen sinnlos. Dass im Rahmen der nach den oben
angesprochenen gesetzlichen Vorschriften dem Gericht obliegenden
Ermessensentscheidung eine Regelung getroffen werden könnte, die zu diesem
Ergebnis führt, ist nicht festzustellen. Von den nach der Begründung der nachträglichen
Auflage vom 27. Januar 2000 noch näher in Betracht zu ziehenden Punkten ist der der
Restfeuchte in der Primärdeckeldichtung vom Antragsteller insbesondere durch das
Gutachten seines Sachbeistandes vom 20. November 2000, das oben bereits in
Gegenüberstellung zur gutachterlichen Stellungnahme der BAM vom 22. März 2000
berücksichtigt worden ist, aufgegriffen worden. Nach der Bewertung der BAM bestehen
keine sicherheitstechnischen Bedenken gegen den Verbleib der Behälter im BZA.
Diese gutachterliche Stellungnahme greift in konkretisierender Betrachtung auch
wesentliche Ansätze und Überlegungen auf, die sich aus dem Gutachten des
Sachbeistandes des Antragstellers ergeben. Sie ist von daher überzeugend und kann
jedenfalls in Verbindung mit den weiteren Schutzfaktoren - Sekundärdeckel und
Fügedeckel - für den Schluss zugrunde gelegt werden, dass eine umgehende
Entfernung betroffener Behälter aus dem BZA zum Schutze des Antragstellers nicht
geboten ist. Hinsichtlich des Problems der Moderatorausdehnung in den bereits
eingelagerten Behältern sind zwar weitergehende Erkenntnisse noch nicht mitgeteilt
worden, jedoch fehlt es insofern an konkreten Anhaltspunkten für den Schluss auf Art
und Umfang möglicher nachteiliger Folgen und deren Auswirkungen für den
Antragsteller und damit an der Grundlage für eine Überzeugungsbildung dahin, dass
bereits in der Zeit der Überprüfung Abhilfe durch Entfernen der entsprechenden Behälter
aus dem Umfeld des Antragstellers geboten sein könnte.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO, die
Streitwertfestsetzung auf § 20 Abs. 3, § 13 Abs. 1 GKG.
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