Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 30.11.1998
OVG NRW (der rat, antragsteller, bebauungsplan, 1995, grundeigentum, planung, fläche, subjektives recht, juristische person, interesse)
Oberverwaltungsgericht NRW, 7A D 33/97.NE
Datum:
30.11.1998
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
7a Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
7A D 33/97.NE
Tenor:
Der Bebauungsplan Nr. 16 "G. " der Gemeinde W. ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
1
Die Antragsteller wenden sich gegen den Bebauungsplan Nr. 16 "G. " der
Antragsgegnerin, weil ihre Grundstücke Gemarkung W. , Flur 10, Flurstücke 382, 383
und 384 entgegen früheren Planungsabsichten nicht in das Plangebiet einbezogen und
als baulich nutzbar festgesetzt wurden.
2
Die Grundstücke der Antragsteller liegen im Norden von W. südlich der in West-Ost-
Richtung verlaufenden L 722. Im Osten werden die Grundstücke von der in Nord-Süd-
Richtung verlaufenden, plangleich mit der L 722 verknüpften B 54 (H. Straße) und im
Süden und Westen von der in einem Bogen verlaufenden L 907 begrenzt, die mit der B
54 plangleich verknüpft ist und die L 722 nordwestlich der Grundstücke der Antragsteller
unterquert. Die als Wiese/Grünland genutzten, insgesamt etwas über 0,5 ha großen
Grundstücke der Antragsteller sind damit gleichsam inselartig rundum von qualifizierten
Straßen umgeben. Der nördlich der L 722 gelegene Bereich ist westlich der B 54
bebaut, und zwar weitgehend mit gewerblich genutzten Objekten. Südlich der L 722
rückt die östlich der B 54 gelegene Bebauung im Norden bis an die L 722 heran; an der
Westseite der B 54 endete die Bebauung in Richtung Norden bei Erlaß des strittigen
Bebauungsplans etwas südlich der Einmündung der L 907.
3
Ziel des strittigen Bebauungsplans ist es u.a., im bislang unbebauten Bereich westlich
der B 54 großflächigen Einzelhandel (Textildiscounter und Schuhmarkt) anzusiedeln
und den Standort für ein neues Feuerwehrgerätehaus zu sichern. Dabei war zunächst
vorgesehen, dieses Objekt auf den Grundstücken der Antragsteller zu errichten.
4
Dementsprechend wurde dieser Bereich im Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin
als Fläche für den Gemeinbedarf (Feuerwehr) dargestellt.
Die Antragsgegnerin nahm die Aufstellung einer ersten Fassung des Bebauungsplans
Nr. 16 in Angriff. Hierfür wurden zwei Planbereiche gebildet. Hinsichtlich des südlichen
Teils, der das Grundeigentum der Antragsteller nicht erfaßte, kam es zu einem
Satzungsbeschluß vom 7. Oktober 1993. Der Plan wurde nicht bekanntgemacht, da der
Regierungspräsident A. im Anzeigeverfahren die Verletzung von Rechtsvorschriften
geltend machte. Hinsichtlich des nördlichen Planbereichs, der auch das Grundeigentum
der Antragsteller erfaßte, kam das Aufstellungsverfahren über den Aufstellungsbeschluß
nicht hinaus. Die Antragsgegnerin bemühte sich um den freihändigen Erwerb der
Grundflächen der Antragsteller, um darauf das Feuerwehrgerätehaus zu errichten. Diese
Bemühungen scheiterten an den unterschiedlichen Vorstellungen über den von der
Antragsgegnerin an die Antragsteller zu zahlenden Verkaufspreis; die Verhandlungen
wurden Ende 1992 eingestellt.
5
Das Verfahren zur Aufstellung des hier strittigen Bebauungsplan nahm folgenden
Verlauf:
6
Mit Beschluß vom 16. Juni 1994 hob der Rat der Antragsgegnerin seinen
Satzungsbeschluß vom 7. Oktober 1993 auf und faßte einen neuen
Aufstellungsbeschluß für den Bebauungsplan Nr. 16. Dieser erfaßte beide früheren
Teilbereiche und bezog sich damit auf ein Plangebiet, das den westlich der B 54 und
südlich der L 722 gelegenen Bereich erfaßte, der sich von der Bundesstraße rund 80 m
bis 150 m nach Westen und von der Landesstraße rund 350 m nach Süden erstreckte
und dabei auch die Grundflächen der Antragsteller miteinbezog. Für diese Grundflächen
war zunächst die Ausweisung als private Grünfläche vorgesehen. Im übrigen sollten
neben Verkehrs- und Anpflanzungsflächen insbesondere Misch- und
Kerngebietsbereiche ausgewiesen werden. Zu diesem Entwurf wurde eine frühzeitige
Bürgerbeteiligung und Beteiligung der Träger öffentlicher Belange durchgeführt. Die
Antragsteller sprachen sich mit Schreiben vom 16. August und 1. September 1994
gegen die Grünflächenausweisung aus und forderten eine Mischgebiets- oder
Kerngebietsfestsetzung für ihr Grundeigentum, das ihrer Meinung nach vollständig
erschlossen sei; für den Fall der Nichtberücksichtigung ihrer Änderungswünsche
kündigten sie die Ausschöpfung aller Mittel bis zur Normenkontrolle an.
7
In seiner Sitzung vom 6. Juli 1995 befaßte sich der Rat der Antragsgegnerin mit den
eingegangenen Bedenken und Anregungen. Den Vorschlägen der Antragsteller folgte
er nicht, weil eine anderweitige bauliche Nutzung des als Gemeinbedarfsfläche
ausgewiesenen Bereichs nicht in Betracht komme; anläßlich der Änderung des
Flächennutzungsplans sei eine bauliche Nutzung grundsätzlich negativ beurteilt
worden, da der Bereich außerhalb der Ortsdurchfahrt liege und eine verkehrliche
Erschließung von der freien Strecke der B 54/L 907 als nicht zulässig angesehen werde.
Anschließend beschloß der Rat der Antragsgegnerin die Offenlegung des
überarbeiteten Planentwurfs, der nunmehr insbesondere ein Sondergebiet statt einer
Kerngebietsausweisung für den Bereich des anzusiedelnden großflächigen
Einzelhandels vorsah. Die am 21. Juli 1995 bekanntgemachte Offenlegung fand vom 1.
August bis 1. September 1995 statt; die Träger öffentlicher Belange wurden mit
Anschreiben vom 21. Juli 1995 beteiligt. Die Antragsteller sprachen sich mit Schreiben
vom 18. August 1995 erneut dafür aus, ihr Grundeigentum als Mischgebiet auszuweisen
und schlugen hierzu konkrete Planänderungen vor.
8
Am 28. September 1995 beschloß der Rat der Antragsgegnerin weitere
Planänderungen sowie die Reduzierung des Plangebiets um den inselartig von
qualifizierten Straßen umschlossenen Bereich des Grundeigentums der Antragsteller.
Letzteres erfolgte aus der Erwägung, daß aus den bereits zuvor gegen eine Änderung
der Grünflächenausweisung angeführten verkehrlichen Gründen eine Überplanung der
Grundstücke der Antragsteller ausscheide; lediglich bezüglich der Ausweisung einer
Gemeinbedarfsfläche für Zwecke der Feuerwehr habe die Landesstraßenbauverwaltung
keine Bedenken geltend gemacht. Anschließend beschloß der Rat der Antragsgegnerin,
den geänderten Planentwurf erneut offen zu legen. Diese am 6./7. Oktober 1995
bekanntgemachte Offenlegung fand vom 19. Oktober bis 20. November 1995 statt; die
Träger öffentlicher Belange wurden mit Schreiben vom 10. Oktober 1995 beteiligt. Mit
Schreiben vom 19. November 1995 machten die Antragsteller geltend, die
Herausnahme ihrer Grundflächen aus dem Bebauungsplan stelle einen schweren
Verstoß gegen das Abwägungsgebot dar. Die verkehrlichen Bedenken seien nicht
stichhaltig, denn ihre Grundflächen könnten beispielsweise im Bereich der Verknüpfung
der neuen Planstraße 1 (Erschließung des Feuerwehrgerätehauses und umfangreicher
Parkflächen) mit der L 907 an die Landesstraße angebunden werden.
9
In seiner Sitzung vom 7. Dezember 1995 wies der Rat der Antragsgegnerin die
Einwendungen der Antragsteller im wesentlichen wiederum aus verkehrlichen
Gesichtspunkten zurück. Anschließend beschloß er den Bebauungsplan als Satzung
und die Begründung zum Bebauungsplan. In dieser ist u.a. ausgeführt, der im
wirksamen Flächennutzungsplan noch als Gemeinbedarfsfläche "Feuerwehr"
dargestellte Bereich sei aus dem Bebauungsplan ausgegliedert, da die Flächen für die
Gemeinde nicht verfügbar seien und eine anderweitige bauliche Nutzung aus
verkehrlichen Gründen nicht in Betracht komme. Der Bebauungsplan wurde mit
Schreiben vom 13. Dezember 1995 der Bezirksregierung A. angezeigt. Diese teilte mit
Verfügung vom 19. Februar 1996 mit, die Verletzung von Rechtsvorschriften werde nicht
geltend gemacht. Die Durchführung des Anzeigeverfahrens wurde daraufhin am 12.
März 1996 öffentlich bekanntgemacht.
10
Die als Satzung beschlossene und bekanntgemachte Fassung des Bebauungsplans
erfaßt die Grundstücke der Antragsteller nicht. Sie setzt diesen gegenüber an der
Südseite der L 907 ein bis an die Westseite der B 54 heranreichendes Sondergebiet
fest, in dem u.a. großflächiger Einzelhandel mit Branchenfestlegung und
Verkaufsflächenbegrenzung zulässig ist. Westlich der L 907 ist der Standort des
zwischenzeitlich errichteten Feuerwehrgerätehauses als Mischgebiet ausgewiesen.
Weitere Mischgebietsausweisungen befinden sich entlang der B 54 sowie im
südwestlichen Planbereich. In Nord-Süd-Richtung wird das Plangebiet entlang des
Heckenbach von einer Fläche für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur
Entwicklung von Natur und Landschaft durchzogen. Schließlich sind neben den
Verkehrsflächen mehrere Stellplatzflächen, einzelne öffentliche Grünflächen und
Flächen für Versorgungsanlagen festgesetzt.
11
In der Sitzung vom 7. Februar 1995, in der der Satzungsbeschluß für den
Bebauungsplan Nr. 16 gefaßt wurde, beschloß der Rat der Antragsgegnerin auch, den
Flächennutzungsplan dahin zu ändern, daß der Bereich des Grundeigentums der
Antragsteller statt als Fläche für den Gemeinbedarf nunmehr als Grünfläche dargestellt
wird. Dieses Änderungsverfahren fand mit der am 11. März 1997 erfolgten
Bekanntmachung der Genehmigung der 9. Änderung des Flächennutzungsplans seinen
12
Abschluß.
Die Antragsteller haben am 10. Februar 1997 den vorliegenden Normenkontrollantrag
gestellt. Zur Begründung tragen sie insbesondere vor, ihre Grundstücke hätten in den
Bebauungsplan einbezogen werden müssen. Es liege kein sachlich gerechtfertigter
Grund vor, sie nicht - wie die Umgebung - als Misch- oder gar Kerngebiet auszuweisen.
Eine landwirtschaftliche Nutzung komme wegen der städtebaulichen Umgebung nicht
mehr in Betracht; ein Mißbrauch der Grundstücke zur Müllablagerung sei zu befürchten.
Ihre Situation sei letztlich mit dem Fall vergleichbar, in dem das
Bundesverwaltungsgericht eine Ausklammerung einer einzelnen landwirtschaftlichen
Fläche aus der sie umfassenden Wohngebietsausweisung als fehlerhaft angesehen
habe, weil keine geordnete städtebauliche Entwicklung gewährleistet sei. Der
Bebauungsplan leide ferner an Verfahrens- und Formmängeln. Er sei derart
"durchgepeitscht" worden, daß die Oppositionsfraktionen die Beratung unter Protest
verlassen hätten.
13
Die Antragsteller beantragen, den Bebauungsplan Nr. 16 "G. " der Antragsgegnerin für
nichtig zu erklären.
14
Die Antragsgegnerin beantragt, den Antrag abzulehnen.
15
Sie meint, den Antragstellern fehle die erforderliche Antragsbefugnis. Ein
Normenkontrollantrag mit dem Ziel der Einbeziehung eines Grundstücks in den
Geltungsbereich eines Bebauungsplans sei unzulässig, wenn nicht objektive
Anhaltspunkte für eine willkürliche Nichteinbeziehung ersichtlich seien. Das sei hier der
Fall. Die Grundstücke der Antragsteller verlören durch die Festsetzungen des
Bebauungsplans nicht ihren bisherigen Wert, ihre bauplanungsrechtliche Qualität
beurteile sich weiterhin nach § 35 BauGB oder möglicherweise nach § 34 BauGB. Es
lägen auch sachliche Gründe für eine Nichteinbeziehung der Grundstücke der
Antragsteller in den Bebauungsplan vor. Daß sie - die Antragsgegnerin - ihre
ursprüngliche Absicht, die Grundstücke für öffentliche Zwecke zu nutzen, wegen
differierender Preisvorstellungen nicht weiterverfolge, sei nicht willkürlich, sondern liege
im Interesse des sparsamen Einsatzes von Haushaltsmitteln. Einer anderweitigen
Nutzungsausweisung habe die Darstellung im Flächennutzungsplan
entgegengestanden. Eine Überplanung der durch die qualifizierten Straßen eingefaßten
Grundstücksfläche sei auch nicht aus städtebaulichen Gründen geboten. Es handele
sich im vorliegenden Fall ferner nicht um eine bewußte Herausnahme einer
Grundstücksfläche aus einem ansonsten völlig überplanten Gebiet wie in dem vom
Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall, ebensowenig werde die
Bewirtschaftung der nicht beplanten Fläche durch die Planfestsetzungen erschwert.
Eine Antragsbefugnis könne schließlich auch nicht daraus hergeleitet werden, daß die
Festsetzung des Sondergebiets möglicherweise zu einem erhöhten
Verkehrsaufkommen auf der L 907 führe. Der Antrag sei im übrigen auch unbegründet.
Konkrete Verfahrensfehler seien nicht dargetan. Eventuelle Verstöße gegen die
Geschäftsordnung des Rates seien für die Wirksamkeit des Beschlusses unbeachtlich.
Ein Abwägungsmangel liege ebensowenig vor, denn die Nichtaufnahme der
Grundstücke der Antragsteller in den Bebauungsplan sei aus den bereits angeführten
Gründen nicht fehlerhaft erfolgt. Insoweit betont die Antagsgegnerin nochmals, daß eine
Überplanung des Grundeigentums der Antragsteller mit einer Ausweisung, die bauliche
Nutzungen zuläßt, auf Grund der immer wieder artikulierten Bedenken der
Straßenbauverwaltung auf Dauer ausgeschlossen sei. Sie - die Antragsgegnerin - sei
16
stets bemüht gewesen, die Bebaubarkeit der Grundstücke der Antragsteller
planungsrechtlich festzuschreiben; die wiederholten Versuche seien jedoch stets an
den Einwendungen der Straßenverwaltung gescheitert. Sollte die Straßenverwaltung zu
irgendeinem Zeitpunkt ihre rigide Ablehnungshaltung aufgeben, wäre sie - die
Antragsgegnerin - die erste, die die Überplanung in Angriff nähme. Sei eine
städtebauliche Fehlentwicklung der - jedenfalls derzeit noch als Außenbereich
anzusehenden - Grundfläche zu befürchten, würde sie die Aufstellung eines
Bebauungsplans und eine Veränderungssperre beschließen. Daß sie in der gegebenen
Situation das Interesse der Antragsteller an einer baulichen Ausnutzbarkeit ihrer
Grundstücke gegenüber der von der Landesstraßenverwaltung vertretenen öffentlichen
Interessen zurückgestellt habe, mache die Abwägung im Ergebnis nicht fehlerhaft.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der von der Antragsgegnerin
vorgelegten Aufstellungsvorgänge und sonstigen Unterlagen (einschließlich Luftbild)
sowie der von den Antragstellern vorgelegten Lichtbilder und weiteren Unterlagen
ergänzend Bezug genommen.
17
Entscheidungsgründe:
18
Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
19
Den Antragstellern fehlt nicht die erforderliche Antragsbefugnis.
20
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der hier maßgeblichen Fassung des 6. VwGOÄndG
vom 1. November 1996 (BGBl. I S. 1626) kann den Normenkontrollantrag gegen einen
Bebauungsplan jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch
den Bebauungsplan oder dessen Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in
absehbarer Zeit verletzt zu werden. Dabei sind an die Geltendmachung einer
Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO keine höheren Anforderungen zu
stellen als nach § 42 Abs. 2 VwGO. Danach genügt der Antragsteller seiner
Darlegungspflicht, wenn er hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es
zumindest als möglich erscheinen lassen, daß er durch Festsetzungen des
Bebauungsplans in einem Recht verletzt wird. Als solches Recht kommt auch das Recht
auf Abwägung der eigenen Belange im Rahmen der Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB
in Betracht, das dem Privaten ein subjektives Recht darauf gibt, daß sein Belang in der
Abwägung seinem Gewicht entsprechend "abgearbeitet" wird.
21
Vgl. zu alledem: BVerwG, Urteil vom 24. September 1998 - 4 CN 2.98 -, zur
Veröffentlichung vorgesehen.
22
Nach Maßgabe dieser Kriterien haben die Antragsteller eine Rechtsverletzung in
hinreichendem Umfang geltend gemacht. Sie haben vorgetragen, die Antragsgegnerin
hätte ihre Grundstücke in den Plan einbeziehen und mit einer sinnvollen
städtebaulichen Nutzung - etwa als Mischgebiet - überplanen müssen; eine weitere
landwirtschaftliche Nutzung sei wegen der städtebaulichen Situation ausgeschieden.
Diese Darlegungen lassen nach den hier vorliegenden besonderen Umständen eine
Verletzung des Rechts der Antragsteller auf Abwägung ihrer eigenen Belange durchaus
möglich erscheinen.
23
Allerdings ist davon auszugehen, daß es in der freien Entscheidung der Gemeinde liegt,
24
ob sie für eine bestimmte Fläche in ihrem Gemeindegebiet einen Bebauungsplan
aufstellt oder nicht. Auch darf die Gemeinde unter Beachtung der Grundregeln des § 1
BauGB die Grenzen des Plangebiets nach ihrem planerischen Ermessen festsetzen und
sich dabei auch von Zweckmäßigkeitserwägungen leiten lassen sowie ihre planerische
Tätigkeit auf diejenigen Bereiche beschränken, in denen ein "akuter" planerischer
Handlungsbedarf besteht. Neben den Anforderungen einer geordneten - nunmehr:
"nachhaltigen" - städtebaulichen Entwicklung im Sinne von § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB
können es die Anforderungen des Abwägungsgebots nach § 1 Abs. 6 BauGB im
Einzelfall aber auch gebieten, den Geltungsbereich des Bebauungsplans auf Flächen
auszudehnen, an deren Überplanung die Gemeinde gegenwärtig an sich nicht
interessiert ist. Insoweit kann auch das Interesse von Grundeigentümern, daß ihre
Grundfläche in das Plangebiet einbezogen wird, abwägungsbeachtlich sein und zwar
insbesondere dann, wenn um die Fläche herum Bauflächen ausgewiesen werden, so
daß die bisherige (landwirtschaftliche) Nutzung zumindest deutlich erschwert wird.
Vgl. hierzu im einzelnen: BVerwG, Beschluß vom 20. November 1995 - 4 NB 23.94 -
NVwZ 1996, 888 (889).
25
So liegt der Fall hier. Das insgesamt nur etwas mehr als 1/2 ha große Grundeigentum
der Antragsteller befand sich zwar schon vor der hier strittigen Planung gleichsam in
einer Insellage, weil es allseits von Landes- und Bundesstraßen umschlossen war. Es
hatte jedoch zumindest in Richtung Westen und Südwesten über die L 907 hinweg
Anbindung an den Außenbereich und war nach der bei Erlaß des Bebauungsplans
gegebenen Sachlage eindeutig (noch) diesem Außenbereich zuzuordnen, wie das dem
Senat vorliegende Lichtbildmaterial - insbesondere das seitens der Antragsgegnerin in
der mündlichen Verhandlung überreichte Luftbild mit dem Baubestand von "ca. 1996" -
anschaulich belegt. Demgegenüber war zum Planungszeitpunkt bereits eindeutig
erkennbar, daß die Planung der Antragsgegnerin im Ergebnis dazu führen würde, daß
die Grundfläche rundum von Bebauung umgeben sein würde und daß diese - wie die
Antragsteller zu Recht hervorheben - eine weitere außenbereichstypische,
landwirtschaftsbezogene Nutzung zumindest nicht sinnvoll erscheinen lassen oder gar
ausschließen würde. In dieser Situation konnte das Interesse der Antragsteller an einer
Einbeziehung ihres Grundeigentums in eine sinnvolle städtebauliche Planung nicht
gleichsam aus der Planungsentscheidung ausgeklammert werden; vielmehr bedurfte es
- was hier im Planaufstellungsverfahren auch geschehen ist - einer abwägenden
Entscheidung darüber, ob die betroffene Fläche mit überplant wird oder nicht.
26
Den Antragstellern fehlt auch nicht das für die Zulässigkeit ihres Normenkontrollantrags
weiterhin erforderliche Rechtsschutzinteresse. Dies wäre nur der Fall, wenn die
Feststellung der Nichtigkeit bzw. Unwirksamkeit des Bebauungsplans nichts dazu
beizutragen vermöchte, das Rechtsschutzziel der Antragsteller zu erreichen.
27
Vgl.: BVerwG, Beschluß vom 25. Mai 1993 - 4 NB 50.92 - BRS 55 Nr. 25.
28
Davon kann hier keine Rede sein. Zwar können die Antragsteller ihr Ziel, daß bauliche
Nutzungsmöglichkeiten für ihr Grundeigentum ausgewiesen werden, durch den Angriff
gegen den ihr Grundeigentum gerade ausklammernden Bebauungsplan nicht
unmittelbar erreichen. Bei einem Obsiegen der Antragsteller wird die Antragsgegnerin
jedoch schon wegen des Bedarfs an einer dezidierten bauleitplanerischen Steuerung
des Baugeschehens im ausgewiesenen Sondergebiet gehalten sein, den betroffenen
Bereich einer erneuten Überplanung zu unterziehen, bei der dann auch den betroffenen
29
Belangen der Antragsteller abwägungsgerecht Rechnung zu tragen wäre.
Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.
30
Allerdings leidet der Bebauungsplan nicht an einem beachtlichen formellen Fehler. Ein
gemäß §§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, 215 Abs. 1 BauGB auch ohne Rüge beachtlicher
Mangel liegt nicht vor. Soweit die Antragsteller im Gerichtsverfahren Verfahrensverstöße
"gerügt" haben, genügt ihr Vorbringen nicht den Anforderungen an eine
ordnungsgemäße Rüge.
31
Im Hinblick auf die gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 und 2 BauGB auf fristgerechte
Rüge beachtlichen Verstöße gegen Verfahrensregelungen des BauGB ist erforderlich,
daß der Sachverhalt dargelegt wird, der die Verletzung begründen soll (§ 215 Abs. 1
letzter Halbsatz BauGB), worauf in der Schlußbekanntmachung vom 12. März 1996
ordnungsgemäß hingewiesen wurde. Insoweit läßt sich dem Vorbringen der
Antragsteller auch nicht ansatzweise entnehmen, welcher der in bezug auf das
Aufstellungsverfahren vorgetragenen Umstände überhaupt einen Verstoß gegen
Verfahrensregelungen des BauGB begründen soll. Hinsichtlich eventueller Verstöße
gegen landesrechtliche Verfahrensvorschriften setzt eine ordnungsgemäße Rüge
gemäß § 7 Abs. 6 Satz 1 Buchst. d GO NW zusätzlich voraus, daß bei der Rüge auch
die verletzte Rechtsvorschrift bezeichnet worden ist. Auch dies ist trotz
ordnungsgemäßen Hinweises in der Schlußbekanntmachung nicht geschehen.
32
In materieller Hinsicht erweist sich die Entscheidung der Antragsgegnerin, das
Grundeigentum der Antragsteller aus dem Geltungsbereich des Bebauungsplans
auszuklammern und in seinem planungsrechtlichen Schicksal den allgemeinen
Regelungen der §§ 34/35 BauGB zu überlassen, jedoch in mehrfacher Hinsicht als
fehlerhaft.
33
Die vorliegende Planung verfehlt ihr durch § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB vorgegebenes Ziel,
eine geordnete städtebauliche Entwicklung zu gewährleisten. Diese Anforderungen
erfüllt ein Bebauungsplan nur dann, wenn er die städtebauliche Ordnung auch seiner
Umgebung nicht in Frage stellt; ein Plan, der städtebauliche Unordnung schafft,
entspricht hingegen nicht dem Gesetz.
34
Vgl.: BVerwG, Beschluß vom 20. November 1995 - 4 NB 23.94 - NVwZ 1996, 888 (889).
35
So liegt der Fall hier.
36
Die Ausweisungen des Plans als solche begründen allerdings keine städtebauliche
Unordnung in diesem Sinne, soweit der eigentliche Planbereich betrachtet wird. Der
Plangeber hat jedoch auch zu bedenken, welche Folgewirkungen sich aus einer
Realisierung der Planfestsetzungen nicht nur für das Plangebiet selbst, sondern auch
für seine Umgebung ergeben. Führt diese Planumsetzung dazu, daß eine nicht beplante
Fläche - erstmals - Bestandteil eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils wird, in dem
sich das weitere Baugeschehen dann städtebaulich ungeordnet vollzieht und dabei
sogar zu Fehlentwicklungen führen kann, darf der betroffene, nicht beplante Bereich
nicht gleichsam sich selbst überlassen bleiben. Eine Bauleitplanung, die eine derartige
Fehlentwicklung ermöglicht, verfehlt vielmehr ihre Aufgabe, die städtebauliche
Entwicklung zu ordnen.
37
Vgl.: BVerwG, Beschluß vom 20. November 1995, a.a.O.
38
Daß eine solche künftige Fehlentwicklung als Folge der Umsetzung des strittigen
Bebauungsplans zu gewärtigen ist, so daß zur Wahrung der Erfordernisse des § 1 Abs.
5 Satz 1 BauGB in der hier gegebenen Situation eine Überplanung auch der
Grundstücke der Antragsteller geboten war, ergibt sich aus folgendem:
39
Die Ausweisungen des Misch- und des Sondergebiets an der dem Grundeigentum der
Antragsteller gegenüberliegenden West- bzw. Südseite der L 907 lassen die bisherige
Außenbereichsqualität der Grundflächen der Antragsteller, die - wie dargelegt - bislang
eindeutig gegeben war, zunächst noch unberührt. Dies gilt auch dann, wenn das im
festgesetzten Mischgebiet vorgesehene Feuerwehrgerätehaus bei Abschluß des
Planaufstellungsverfahrens bereits vorhanden gewesen sein sollte. Die weitere
Realisierung der Planfestsetzung insbesondere im Sondergebiet und dem westlich
hiervon ausgewiesenen Stellplatzbereich wird demgegenüber - was bereits zum
Zeitpunkt der Planaufstellung absehbar war - zur Folge haben, daß das Grundeigentum
der Antragsteller praktisch rundum von Bebauung umgeben ist, die als Bestandteil der
im Zusammenhang bebauten Ortschaft W. zu werten ist. Angesichts seiner nur geringen
Größe von wenig mehr als 1/2 Hektar wäre das Grundeigentum der Antragsteller dann
nicht etwa als sog. Außenbereich im Innenbereich zu werten. Es hätte vielmehr
seinerseits Innenbereichs- und damit Baulandqualität, da die trotz der umgebendenden
Straßenzüge bestehenden prägenden Wirkungen der praktisch allseits um die "Insel"
herum befindlichen Bauflächen diese eindeutig zum Bestandteil des
Bebauungszusammenhangs machen. Diese schon aus der Planung selbst ohne
weiteres ableitbare prägende Wirkung der künftigen, vom Plan ermöglichten Bebauung
wird bestätigt durch das dem Senat vorliegende neuere Lichtbildmaterial (Beiakte Heft
10), das den aktuellen Bauzustand mit dem bereits errichteten Feuerwehrgerätehaus,
dem im Rohbau befindlichen Gebäudekomplex der Sondergebietsnutzung und der
ausgedehnten Stellplatzanlage wiedergibt. Auch wenn diese zum Teil mit Teleobjektiv
gefertigten Lichtbilder - wie nicht zu verkennen ist - die Örtlichkeit "gestaucht"
wiedergeben, lassen sie die rundum geschlossene Einbindung der "Insel" mit den
Grundflächen der Antragsteller in den Bebauungszusammenhang von W. deutlich
erkennen. An ihnen, wie auch den aus dem sonstigen Karten- und Lichtbildmaterial
ablesbaren Gegebenheiten wird zugleich deutlich, daß der großzügige plangleiche
Knotenpunkt B 54/L 722 gegenüber den nordwestlich dieser Kreuzung befindlichen
unbebauten Außenbereichsflächen eine markante städtebauliche Zäsur darstellt, die die
"Insel" gegenüber diesem Außenbereich abriegelt und als Bestandteil der im
wesentlichen südlich der L 722 befindlichen Ortslage von W. erscheinen läßt.
40
Es konnte zum Zeitpunkt der Planaufstellung auch keineswegs davon ausgegangen
werden, daß das als Folge der Planumsetzung bauplanungsrechtlich nunmehr nach §
34 BauGB zu bewertende Grundeigentum der Antragsteller dann nicht erschlossen und
demgemäß nicht bebaubar wäre. Eine Erschließung wäre zum einen von der B 54 (H.
Straße) aus möglich, auch wenn die Grundstücke der Antragsteller im wesentlichen an
einen Abschnitt der B 54 angrenzen, der außerhalb der festgesetzten Ortsdurchfahrt
liegt. Die Festsetzung einer Ortsdurchfahrt hat primär Bedeutung für die Abgrenzung der
Baulastträgerschaft sowie von Verwaltungszuständigkeiten und läßt im Einzelfall das
Vorliegen der Tatbestandsmerkmale des § 5 Abs. 4 Satz 1 FStRG unberührt.
41
Vgl.: Marschall/Schroeter/Kastner, FStrG, Kommentar, 5. Aufl. 1998, § 5 RdNr. 28.
42
Insoweit wäre nach Realisierung der Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 16 davon
auszugehen, daß jedenfalls der Streckenabschnitt der B 54, der südlich der
Verknüpfung mit der L 722 liegt und damit auch den an das Grundeigentum der
Antragsteller angrenzenden Bereich erfaßt, insgesamt "innerhalb der geschlossenen
Ortslage" im Sinne von § 5 Abs. 4 Satz 1 FStrG liegt, weil er in einem weitläufigeren
Rahmen von der örtlichen Bebauung umschlossen wird, wobei der Unterschied zu dem
nördlich zur L 722 weiterhin gegebenen Verlauf im freien unbebauten Gelände deutlich
zu Tage tritt.
43
Vgl.: BVerwG, Urteil vom 18. März 1983 - 4 C 10.80 - BVerwGE 67, 79 (82).
44
Daß dieser innerhalb der geschlossenen Ortslage verlaufende, südlich der L 722
gelegene Abschnitt der B 54 auch "der Erschließung der anliegenden Grundstücke
dient", folgt desweiteren aus der Lage der Straße in einem nach § 34 BauGB zu
beurteilenden Gebiet.
45
Vgl.: BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1981 - 4 C 73.78 -, Buchholz 407.4 § 8 FStAG Nr. 17
m.w.N.
46
Im Ergebnis nicht anders war zum Zeitpunkt der Planaufstellung für den Fall der
Realisierung der Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 16 auch hinsichtlich des
südlich der L 722 gelegenen Abschnitts der L 907 davon auszugehen, daß dieser
ungeachtet der nur verwaltungsintern bindenden Grenze der festgesetzten
Ortsdurchfahrt insgesamt materiell die Voraussetzungen einer Ortsdurchfahrt - hier im
Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 1 StrWG NW - erfüllt, weil er innerhalb der geschlossenen
Ortslage liegt und auch zur Erschließung der anliegenden Grundstücke dient.
47
Nach alledem war zum Zeitpunkt der Planaufstellung bereits erkennbar, daß die
Realisierung der Planfestsetzungen des Bebauungsplans Nr. 16 zur Folge haben
würde, daß die Grundstücke der Antragsteller auch ohne Einbeziehung in den
Bebauungsplan Nr. 16 bebaubar würden, wobei sich Art und Maß der baulichen
Nutzung allein nach dem in der Umgebung Vorhandenen richten. Die Planumsetzung
mußte damit Folgewirkungen haben, die den planerischen Zielvorstellungen der
Antragsgegnerin, die nach der ursprünglichen Ausweisung im zunächst erstellten, das
Eigentum der Antragsteller noch mit erfassenden Entwurf des Bebauungsplans Nr. 16
und nach der nach Abschluß des Aufstellungsverfahrens für den Bebauungsplan Nr. 16
durchgeführten 9. Änderung des Flächennutzungsplans für den Bereich der
Grundstücke der Antragsteller auf eine für bauliche Nutzungen nicht anstehende
Grünfläche abzielen, genau zuwiderliefen. Hinzu kommt, daß Maßstab für den Rahmen
des auf dem Areal der Antragsteller baulich Zulässigen die bauliche Nutzung der
Nachbargrundstücke sein würde und damit ggf. sogar die Errichtung von großflächigem
Einzelhandel ohne Detailsteuerung zulässig sein konnte. Der tragende Gesichtspunkt
für die Ausklammerung der Grundflächen der Antragsteller aus dem Plangebiet, daß aus
verkehrlichen Gründen die planungsrechtliche Zulassung einer baulichen Nutzung
ausscheidet, mußte damit erkennbar als Folge der Planumsetzung zunichte gemacht
und in das Gegenteil, nämlich eine ungesteuerte bauliche Entwicklung auf dem nicht
überplanten Areal, verkehrt werden. Eine Bauleitplanung, die die Grundlage für eine
derartige Fehlentwicklung bietet, verfehlt - wie angesprochen - eindeutig ihre Aufgabe,
die städtebauliche Entwicklung zu ordnen.
48
In der Ausklammerung der Grundflächen der Antragsteller aus dem Plangebiet liegt
49
zugleich ein beachtlicher Verstoß gegen die Erfordernisse des Abwägungsgebots.
Das bauplanerische Abwägungsgebot wird zunächst dann verletzt, wenn eine
sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet. Es ist ferner dann verletzt, wenn in
die Abwägung an Belange nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie
eingestellt werden muß. Schließlich liegt eine Verletzung auch dann vor, wenn die
Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den
von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur
objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so
gezogenen Rahmens ist dem Abwägungsgebot jedoch genügt, wenn sich die zur
Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung
des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs
entscheidet.
50
Vgl.: BVerwG, Urteil vom 12. Dezem- ber 1969 - IV C 105.66 - BRS 22 Nr. 4, Urteil vom
5. Juli 1974 - IV C 50.72 - BRS 28 Nr. 4 und Urteil vom 1. Novem- ber 1974 - IV C 38.71
- BRS 28 Nr. 6.
51
Diesen Anforderungen wird die vom Rat der Antragsgegnerin vorgenommene
Abwägung nicht gerecht. Die Antragsgegnerin hat die Bedeutung der Belange der
Antragsteller verkannt und ist hieran anknüpfend mit der Ausklammerung der
Grundstücke der Antragsteller aus dem Plan zu einem fehlerhaften Abwägungsergebnis
gelangt.
52
Das Interesse der Antragsteller an einer Einbeziehung ihrer Grundstücke in den Plan
und dabei an der Festsetzung einer nach den gegebenen Umständen sachgerechten
Bodennutzung war, wie dargelegt, abwägungsrelevant und lag offen zu Tage. Wenn der
Rat der Antragsgegnerin dieses Interesse aus der Erwägung zurückgesetzt hat, aus
verkehrlichen Gründen komme eine anderweitige bauliche Nutzung der Grundstücke als
die ursprünglich vorgesehene Gemeinbedarfsausweisung nicht in Betracht, liegt hierin
eine mehrfache Verkennung des objektiven Gewichts der Betroffenheit. Zutreffend
haben die Antragsteller in ihren wiederholten Eingaben insoweit darauf hingewiesen,
daß bei der langfristig zu erwartenden vollständigen Einkreisung ihres Areals durch
Bauflächen eine sinnvolle landwirtschaftliche Nutzung ausscheidet. Der Verweis auf
verkehrliche Bedenken ist desweiteren allenfalls so lange tragfähig, wie die
Grundstücke der Antragsteller noch als Außenbereichsgrundstücke zu werten sind. Die
durch die künftige Realisierung der Umgebungsbebauung bewirkte und in die
Abwägung mit einzubeziehenden Änderung der bauplanungsrechtlichen Qualifizierung
in einen nach § 34 BauGB zu beurteilenden Bereich nimmt den verkehrlichen
Bedenken, wie dargelegt, ihre Rechtfertigung, so daß der Rat gehalten war, eine unter
verkehrlichen Aspekten nicht zu verhindernde bauliche Nutzbarkeit in Rechnung zu
stellen. Schließlich kommt hinzu, daß die Ausklammerung der Grundflächen der
Antragsteller aus dem Plangebiet langfristig gesehen sogar, wie gleichfalls bereits
dargelegt, dem öffentlichen Interesse an einer geordneten städtebaulichen Entwicklung
widerspricht. In dieser Situation erweist sich die Ausklammerung der Grundstücke der
Antragsteller aus dem Plangebiet nicht nur im Vorgang der Abwägung, sondern sogar
im Ergebnis als fehlerhaft.
53
Vgl.: BVerwG, Beschluß vom 20. November 1995 - 4 NB 23.94 - a.a.O.
54
Die dargelegten, auf der Ausklammerung der Grundstücke der Antragsteller aus dem
55
Plan beruhenden Mängel führen nicht zur Nichtigkeit, sondern gemäß § 47 Abs. 5 Satz
4 VwGO nur zur Unwirksamkeit des Plans, da sie durch ein ergänzendes Verfahren im
Sinne von § 215 a BauGB behebbar sind. Der Rat der Antragsgegnerin ist zur
Behebung des Mangels nicht gehalten, für den Bebauungsplan Nr. 16 insgesamt ein
vollständig neues Aufstellungsverfahren durchzuführen. Der zur Unwirksamkeit
führende Mangel stellt die Grundzüge der bisher erstellten Planung nicht in Frage. Der
Senat hat auch keinen Anlaß, davon auszugehen, daß ein sonstiger zur Nichtigkeit des
Plans führender Mangel vorliegt. Insoweit erscheint insbesondere die in der
Planbegründung eingehend erläuterte Ausweisung des Sondergebiets, die den
Hauptanlaß der strittigen Planung bildete, sachgerecht abgewogen. Damit kann die
Antragsgegnerin aufbauend auf den bereits getroffenen Festsetzungen das fehlerhaft
abgeschlossene Planaufstellungsverfahren dadurch weiterführen, daß sie das
Plangebiet um den Bereich der Grundstücke der Antragsteller erweitert und nach
Maßgabe der erforderlichen Verfahrensschritte erneut zum Abschluß bringt. Dabei ist
die Antragsgegnerin frei, diesen Weg zu gehen, kann sich aber im Rahmen der
gesetzlichen Bindungen ihres Planungsermessens auch zu einer anderweitigen
Vorgehensweise, sei es durch weitere Planänderungen, durch völlige Neuplanung oder
durch - hier sachgerechterweise wohl nicht in Betracht kommenden - Verzicht auf eine
Behebung des Mangels, entschließen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
56
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§
708 Nr. 10, 711 und 713 ZPO.
57
Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht gegeben sind.
58