Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 17.03.2009
OVG NRW: satzung, vergnügungssteuer, abgabenordnung, apparat, datum, saldo, fälligkeit, vollziehung, drucksache, einberufung
Oberverwaltungsgericht NRW, 14 A 2826/06
Datum:
17.03.2009
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
14. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
14 A 2826/06
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 25 K 1209/06
Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 26.073,76 EUR
festgesetzt.
G r ü n d e :
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I.
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Die Klägerin betreibt ein Unternehmen zur Aufstellung von Automaten mit
Gewinnmöglichkeit in Spielhallen.
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Nach Art. 2 § 4 der 1. Änderungssatzung vom 14. Dezember 2005 zur
Vergnügungssteuersatzung erfolgte die Heranziehung zur Vergnügungssteuer für das
Halten von Spielapparaten mit Gewinnmöglichkeit mit einem Betrag von 13 v.H. des
Einspielergebnisses pro Apparat und Monat. Einspielergebnis (sog. Kasseninhalt) war
der Gesamtbetrag der eingesetzten Spielbeträge (Spieleinsätze) abzüglich der
ausgezahlten Gewinne. Die Einspielergebnisse waren für jeden einzelnen Apparat und
Kalendermonat auf amtlichem Vordruck zu erklären; die Vergnügungssteuer war unter
Anwendung des Steuersatzes selbst zu berechnen (Steueranmeldung). Die
Steueranmeldung sollte bis zum 7. Werktag des nachfolgenden Kalendermonats beim
Kassen- und Steueramt abgegeben werden.
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Die Klägerin reichte mit Datum vom 7.2.2006 die Vergnügungssteuererklärung für
Apparate mit Gewinnmöglichkeit für den Monat Januar 2006 ein. Das
Gesamteinspielergebnis gab sie mit 132.780,90 EUR und den Steuerbetrag mit
17.261,52 EUR an. Der Erklärung waren fünf Anlagen mit Einspielergebnissen für
mehrere Aufstellorte in E. beigefügt. Mit Datum vom 1.3.2006 reichte sie die
Vergnügungssteuererklärung für den Monat Februar 2006 ein; den Steuerbetrag gab sie
mit 8.812,24 EUR an.
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Die Klägerin legte gegen die als Steuerbescheide geltenden
Vergnügungssteuererklärungen Widersprüche ein. Sie gab an, in Anbetracht des
Steuersatzes müsse von einer Erdrosselungswirkung ausgegangen werden. Die
Grenze der Belastbarkeit liege bei 5 % des Einspielergebnisses. Der
Vergnügungssteuer in der erhobenen Form komme der Charakter einer
umsatzähnlichen Steuer, so dass ein Verstoß gegen die 6. EG-Richtlinie vorliege.
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Nach Zurückweisung der Widersprüche hat die Klägerin Klage erhoben und geltend
gemacht, die Höhe der Steuer ermögliche keine Kapitalverzinsung und keinen
angemessenen Unternehmerlohn. Die Steuer in dieser Höhe sei nicht auf den Spielgast
abwälzbar und verstoße gegen EU-Recht.
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Die Klägerin hat beantragt,
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die Vergnügungssteuererklärungen/die Vergnügungssteuerbescheide des Beklagten für
die Monate Januar und Februar 2006 sowie die Widerspruchsbescheide des Beklagten
vom 22. Februar 2006 und 14. März 2006 aufzuheben.
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Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen
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und sich im wesentlichen auf die Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden
bezogen.
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Während des Klageverfahrens erster Instanz wurde u. a. mit Dringlichkeitsbeschluss
vom 27. April 2006 die 3. Änderungssatzung zur Vergnügungssteuersatzung durch den
Oberbürgermeister und ein weiteres Ratsmitglied beschlossen. Die
Bekanntmachungsanordnung der 3. Änderungssatzung datiert vom 2.5.2006; sie wurde
im Amtsblatt der Stadt E. vom 10.5.2006 öffentlich bekannt gemacht. Nach dieser 3.
Änderungssatzung ist § 4 Abs. 2 dahin geändert worden, das Einspielergebnis der
Betrag der elektronisch gezählten Bruttokasse ist. Dieser errechnet sich aus der
elektronisch gezählten Kasse zuzüglich Röhrenentnahme (sog. Fehlbetrag), abzüglich
Röhrenauffüllung, Falschgeld, Prüftestgeld und Fehlgeld.
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Durch das angefochtene Urteil hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben. Es
hat im wesentlichen ausgeführt: § 4 Abs. 2 der Vergnügungssteuersatzung der 1.
Änderungsfassung vom 14. Dezember 2005 sei rechtsunwirksam. Die Satzung definiere
das Einspielergebnis unzutreffend, zumindest aber unbestimmt. Grundlage der
Spielautomatensteuer sei grundsätzlich der konkrete Vergnügungsaufwand je Gerät, der
durch die Zahl und den Wert der eingeworfenen Münzen ausgedrückt werde und der
sich im Nettoeinspielergebnis bzw. im Nettoumsatz wiederspiegele. Aus den in anderen
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Verfahren überreichten Auslesestreifen von Geldspielautomaten ergebe sich, dass ein
Saldo 1 zu ersehen sei, der sich aus der Position "Einwurf" minus der Position
"Auswurf" errechne. Wie erläutert worden sei, würden damit weder die eingesetzten
Geldbeträge noch die ausgezahlten Gewinne erfasst. Damit sei unklar, woran die
Satzungsbestimmung zu Errechnung der geschuldeten Steuer anknüpfe bzw. aus
welchen Positionen der Auslesestreifen sich die Steuer ermittele. Die
Satzungsbestimmung erweise sich insoweit als unbestimmt. Die Auffassung der
Kammer werde dadurch bestätigt, dass Prozessbevollmächtigte von verschiedenen
Beklagten in gleichartigen Verfahren in mündlichen Verhandlungen am 7.4.2006
teilweise den Saldo 1, teilweise den Saldo 2 bei wortgleichen Satzungsregelungen als
maßgeblich angesehen hätten. Deutlicher könne die Unbestimmtheit nicht zu Tage
treten.
Die 3. Änderungssatzung vom 2. Mai 2006 zur Vergnügungssteuersatzung könne der
Veranlagung der Klägerin nicht zu Grunde gelegt werden. Diese Änderungssatzung sei
im Wege des Dringlichkeitsbeschlusses beschlossen worden, ohne dass dafür die
gesetzlichen Voraussetzungen vorgelegen hätten. Das Verwaltungsgericht hat aus der
dem Dringlichkeitsbeschluss zugehörigen Drucksache zitiert, in der angegeben ist: "Da
Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Satzung bestehen, kann nicht ausgeschlossen
werden, dass Anträgen auf Aussetzung der Vollziehung durch das Verwaltungsgericht
stattgegeben wird. Daneben wurden vom Verwaltungsgericht Düsseldorf auf den
15.5.2006 13 E. Verfahren terminiert, die die Rechtmäßigkeit der
Vergnügungssteuererhebung betreffen. Sofern die Vergnügungssteuerbescheide durch
das Verwaltungsgericht aufgehoben würden, müssten ca. 110.000 EUR zunächst
erstattet werden." Das Verwaltungsgericht hat weiter ausgeführt, zwar könne auch eine
Satzung im Wege der Dringlichkeit beschlossen werden, vorliegend fehle es aber an
der Voraussetzung, dass eine Einberufung des Rates nicht mehr rechtzeitig möglich
gewesen sei. In einem vergleichbaren Fall habe das Oberverwaltungsgericht NRW die
Voraussetzungen für eine Dringlichkeitsentscheidung nicht als gegeben angesehen,
wenn zwischen dem Eilbeschluss und dem Termin zur mündlichen Verhandlung zwölf
Tage Zeit waren, um den Rat einzuberufen. Die Zeitspanne zwischen
Dringlichkeitsbeschluss und der mündlichen Verhandlung sei hier länger gewesen.
Dabei bleibe noch unberücksichtigt, dass die dem Dringlichkeitsbeschluss zugehörige
Drucksache vom 24.4.2006 datiere. Auch die weitere Voraussetzung für eine
Dringlichkeitsentscheidung sei zu verneinen, weil erhebliche Nachteile oder Gefahren
für die Gemeinde nicht entstehen könnten. Dringlichkeitsbeschlüsse seien nicht
zulässig, wenn - wie hier - die Satzung hätte rückwirkend in Kraft gesetzt werden
können.
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Hiergegen hat der Beklagte einen Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt und
hierzu vorgetragen, jedenfalls sei mit der 3. Änderungsatzung im Wege des
Dringlichkeitsbeschlusses eine wirksame Ermächtigungsgrundlage geschaffen worden.
Mit dieser Änderungssatzung sei das Einspielergebnis genauer definiert worden und
entspreche damit auch den Anforderungen des Verwaltungsgerichts. Diese
Änderungssatzung sei wirksam, da die Voraussetzungen für einen
Dringlichkeitsbeschluss vorgelegen hätten. Eine kurzfristige Einberufung des Rates
bzw. des Hauptausschusses sei unter Berücksichtigung der für den Druck und die
Postzustellung notwendigen Zeiträume nicht möglich gewesen. Selbst wenn die
Voraussetzungen eines Dringlichkeitsbeschlusses nicht gegeben wären, wäre die
Klage abzuweisen gewesen, da auch die Vergnügungssteuersatzung in der vorherigen
Fassung keinen rechtlichen Bedenken unterlegen sei. Insbesondere entspreche die
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Definition des Einspielergebnisses den rechtlichen Anforderungen. Es bestehe ein
weiter Spielraum bei der konkreten Gestaltung des Steuermaßstabes. Die direkte
Anknüpfung an das Einspielergebnis sei nicht erforderlich. Jedenfalls habe der Rat der
Stadt E. die 3. Änderungssatzung am 12. Juni 2006 erneut beschlossen bzw.
genehmigt. Spätestens damit sei die 3. Änderungssatzung wirksam und es bestünden
keine weiteren Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Satzung. Die weiteren
Voraussetzungen für die Steuererhebung lägen vor.
Durch Beschluss vom 19.8.2008 hat der Senat die Berufung wegen der von dem
Beklagten im Hinblick auf das Inkrafttreten der 3. Änderungssatzung der
Vergnügungssteuersatzung vom 13. Juni 2006 dargelegten ernstlichen Zweifel an der
Richtigkeit des Urteils zugelassen.
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Zur Begründung seiner Berufung macht der Beklagte geltend, mit dem rückwirkenden
Inkrafttreten der 3. Änderungssatzung zur Vergnügungssteuersatzung vom 10.
Dezember 2002 seien die angefochtenen Bescheide rechtmäßig. Damit spätestens
liege eine wirksame Ermächtigungsgrundlage zum Erlass der Bescheide vor.
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Auf eine Anfrage des Gerichts vom 26.11.2008 hat der Beklagte mitgeteilt, es sei für ihn
schon nach der früheren Satzungsregelung in § 4 Abs. 2 selbstverständlich gewesen,
dass Röhrenentnahmen, Röhrenauffüllungen, Falschgeld, Prüftestgeld und Fehlgeld zu
berücksichtigen seien. Konkrete Anfragen, was unter dem Einspielergebnis zu
verstehen gewesen sei, seien an ihn nicht gerichtet gewesen. Im Interesse einer
gesicherten Heranziehungspraxis sei gleichwohl die Definition des Einspielergebnisses
sodann mit der 3. Änderungssatzung detaillierter formuliert worden. Eine Änderung des
Begriffs "Einspielergebnis" sei hiermit aus seiner Sicht jedoch nicht verbunden
gewesen. Sollten einzelne Kläger ein zu hohes Einspielergebnis angemeldet haben, so
könne die Steuer noch entsprechend herabgesetzt werden, ohne dass es einer
Regelung über die Nachmeldung dieser Beträge in der Satzung bedürfe, da sich eine
solche Regelung bereits in der Abgabenordnung befinde. Nach § 12 Abs. 1 KAG i.V.m.
§§ 164, 168 AO stehe die Steueranmeldung einer Steuerfestsetzung unter Vorbehalt
gleich. Fehlerhafte Bescheide könnten auch gemäß § 12 Abs. 1 KAG i.V.m. §§ 130, 131
AO berichtigt werden. Die Einspielergebnisse könnten auch noch mitgeteilt werden, da
sie auf der Grundlage der Zählwerkausdrucke ohne Schwierigkeiten zu ermitteln seien.
Gemäß § 12 Abs. 1 KAG i.V.m. § 153 AO sei der Steuerschuldner verpflichtet,
Berichtigungen für die Vergangenheit vorzunehmen, sofern dies zu einer Erhöhung der
Steuer führe. Eine besondere gesetzliche Grundlage für diese Mitteilungspflicht sei nicht
erforderlich. Gleichwohl werde eine entsprechende Mitteilungspflicht noch in der
Satzung aufgenommen.
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Der Beklagte beantragt,
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das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
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Die Klägerin beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie macht geltend, Gegenstand des Verfahrens seien nach wie vor
Steuerfestsetzungen, welche sich inhaltlich an den Vorgaben der 1. Änderungssatzung
vom 14. Dezember 2005 orientierten. Diese Definition der Bemessungsgrundlage der
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Vergnügungssteuer sei unzureichend und rechtswidrig.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der
Verfahrensakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
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II.
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Der Senat kann über die Berufung durch Beschluss nach § 130 a VwGO entscheiden,
weil er sie einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für
erforderlich hält. Die Parteien sind hierzu gehört worden.
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Die strittigen Vergnügungssteuererklärungen(Bescheide) und die
Widerspruchsbescheide sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten
(vgl. § 113 Abs. 1 VwGO).
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Die Bescheide finden ihre Rechtsgrundlage nicht in § 4 der Vergnügungssteuersatzung
vom 10. Dezember 2002 in der Fassung der 3. Änderungssatzung vom 13. Juni 2006. In
§ 4 Abs. 2 der Änderungsfassung wird das Einspielergebnis definiert. Es ist der Betrag
der elektronisch gezählten Bruttokasse. Dieser errechnet sich aus der elektronisch
gezählten Kasse zuzüglich Röhrenentnahme (sogenannter Fehlbetrag), abzüglich
Röhrenauffüllung, Falschgeld, Prüftestgeld und Fehlgeld. Für diese rückwirkend zum
1.1.2006 in Kraft gesetzten Definition fehlt bezogen auf den abgelaufenen Zeitraum ein
Termin, bis zu dem die Steuer anzumelden und fällig ist. Nach § 4 Abs. 3 der am 1.
Januar 2006 in Kraft getretenen 1. Änderungsfassung sind die Einspielergebnisse für
jeden einzelnen Apparat und Kalendermonat auf amtlichem Vordruck zu erklären; die
Vergnügungssteuer ist selbst zu berechnen (Steueranmeldung). Die Steueranmeldung
ist bis zum siebten Werktag des nachfolgenden Kalendermonats beim Kassen- und
Steueramt abzugeben. Diese berechnete und angemeldete Steuer ist nach § 11 Abs. 3
der Satzung mit der Steueranmeldung zu entrichten. Für die Monate Januar und Februar
2006 konnte die Steuer nicht nach der oben wiedergegebenen nun maßgebenden
Definition des Einspielergebnisses angemeldet und berechnet werden.
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Die in dem Schriftsatz des Beklagten vom 11.2.2009 geäußerte Auffassung, für ihn sei
schon damals (im Januar 2006) selbstverständlich gewesen, dass die heute gültige
Definition des Einspielergebnisses mit der nun ausdrücklich erfolgten Regelung mit der
früheren Regelung überein gestimmt habe, ist nicht nachvollziehbar und im Übrigen
rechtlich ohne Belang. Für die hinter dem Vortrag des Beklagten stehende Annahme,
die Definition des Einspielergebnisses (sogenannter Kasseninhalt) als der
Gesamtbetrag der eingesetzten Spielbeträge (Spieleinsätze) abzüglich der
ausgezahlten Gewinne sei identisch mit der Definition in der 3. Änderungssatzung,
ergeben sich aus dem bisherigen Vorbringen des Beklagten und dem sonstigen
Akteninhalt kein hinreichender Anhalt. Unter Zugrundelegung des Vorbringens des
Beklagten in dem Schriftsatz vom 11.2.2009 wäre die frühere Satzungsregelung
rechtmäßig und insbesondere entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts auch
hinreichend bestimmt gewesen. Dann wäre jedoch für die Fassung des
Dringlichkeitsbeschlusses am 2.5.2006 keine Grundlage gewesen, weil nichts hätte
inhaltlich geändert oder neu beschlossen werden müssen. Für eine bloße sprachliche
Korrektur ist der Erlass eines Dringlichkeitsbeschlusses nach § 60 GO nicht notwendig.
Die Voraussetzungen hierfür, dass sonst erhebliche Nachteile oder Gefahren für die
Gemeinde entstehen könnten, liegen dann nämlich nicht vor. In der Begründung vom
24. April 2006 für den Dringlichkeitsbeschluss findet sich für eine bloße sprachliche
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Korrektur kein Hinweis. Vielmehr wird dort angeführt: "Da Zweifel an der
Rechtmäßigkeit der Satzung bestehen, kann nicht ausgeschlossen werden, dass
Anträgen auf Aussetzung der Vollziehung durch das Verwaltungsgericht stattgegeben
wird." Um einer aus heutiger Sicht des Beklagten fehlerhaften Entscheidung des
Verwaltungsgerichts zu begegnen, wäre keine Satzungsänderung notwendig gewesen.
Hierfür bietet sich ein Rechtsbehelfsverfahren an.
Abweichend von den heutigen Ausführungen des Beklagten wurde in der Begründung
des Zulassungsantrags nicht angegeben, dass die Definition des Einspielergebnisses
unverändert geblieben sei. Vielmehr wurden die ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit
des verwaltungsgerichtlichen Urteils u.a. damit begründet, dass das Einspielergebnis,
so wie es in der 1. Änderungssatzung zur Vergnügungssteuersatzung beschrieben
worden ist, den Anforderungen der Rechtsprechung genüge. Es wurde darauf
abgestellt, dass sich weitere Anforderungen aus den Urteilen des
Bundesverwaltungsgerichts vom 13. April 2005 nicht ergäben. Ferner wurde in der
Begründung des Zulassungsantrags angeführt, dass mit der 3. Änderungssatzung
dennoch den Bedenken des Verwaltungsgerichts Rechnung getragen worden sei.
Dieses Vorbringen steht der heute geäußerten Annahme entgegen, die Satzung sei
inhaltlich nicht geändert worden.
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Wenn der Satzungsgeber das Einspielergebnis rückwirkend neu definiert, dann muss er
bei einer Steuererhebung für den abgelaufenen Zeitraum bestimmen, bis wann eine der
neuen Definition entsprechende Steueranmeldung abgegeben werden muss. Dann
kann die Steuer erst berechnet und nach der Satzungsregelung in § 11 Abs. 3 fällig
werden.
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Selbst wenn angenommen wird, dass die frühere Definition des Einspielergebnisses in
§ 4 Abs. 2 der Satzung nicht unbestimmt war, sondern dahingehend ausgelegt werden
kann, dass die frühere Umschreibung mit der jetzigen Definition in der 3.
Änderungssatzung übereinstimmt und der Beklagte auch früher immer von einer
Identität der Satzungsregelungen ausgegangen ist, hätte es hier einer Neuregelung der
Abgabe der Steueranmeldungen mit den Einspielergebnissen bedurft. Auch unklares
oder verworrenes Satzungsrecht kann rückwirkend im Sinne einer Klarstellung neu
gefasst werden. Die von dem Beklagten nun behauptete Klarstellung der Definition des
Einspielergebnisses hätte, um dem Erfordernis einer gleichmäßigen Steuererhebung
Rechnung zu tragen, sich auch auf die Abgabe der zur Steuererhebung notwendigen
Erklärung beziehen müssen. Eine rückwirkende Klarstellung bleibt unvollständig, wenn
sie sich nicht auch auf die bereits erhobenen und verwerteten Daten für die
Steuererhebung bezieht, die für die Höhe der Steuer in jedem Einzelfall maßgebend
sind. Nach den hier verwendeten amtlichen Vordrucken wurde insoweit nach dem
Gesamteinspielergebnis und in den Anlagen nach den Einspielergebnissen gefragt.
Was sich hinter dem Einspielergebnis im Einzelnen verbirgt, blieb auch nach den
amtlichen Vordrucken offen. Die dem Senat in Parallelverfahren mitgeteilten
Erläuterungen hierzu zeigen, dass von den Automatenaufstellern der Begriff des
Einspielergebnisses nicht einheitlich verstanden wurde und dementsprechend
unterschiedliche Angaben hierzu gemacht worden sind. Der Hinweis des Beklagten auf
die Abänderungsmöglichkeiten der Bescheide nach der Abgabenordnung führt nicht
weiter. Einzelne Vorschriften der Abgabenordnung werden durch das
Kommunalabgabengesetz NRW für entsprechend anwendbar erklärt. Die Anwendung
dieser Bestimmungen der Abgabenordnung setzt aber das Vorhandensein von gültigem
Satzungsrecht voraus. Wenn der Satzungsgeber hier eine rückwirkende Klarstellung der
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Definition des Einspielergebnisses für notwendig hielt, dann sind auch die
Steueranmeldungen entsprechend dieser Definition zu regeln. Von der
Steueranmeldung hängt gemäß § 11 Abs. 3 der Satzung die Fälligkeit der
Steuerforderung ab. Bezieht sich die von dem Beklagten für notwendig gehaltene
Klarstellung nicht auch auf diese Steueranmeldung, ist die Steuer nach der neuen
(klarstellenden) Definition nicht fällig. Eine Fälligkeit dem Grunde nach gibt es nicht.
Schließlich gilt aber auch Folgendes:
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Ungeachtet des Umstandes, ob die Satzung vom 14. Dezember 2005 durch die 3.
Änderungssatzung inhaltlich geändert oder nur klargestellt wurde, verstößt die
Vorgehensweise des Beklagten gegen die Vergnügungssteuersatzung. Maßgebende
Rechtsgrundlage für die Vergnügungssteuerfestsetzung ab Januar 2006 ist Art. 2 der 1.
Änderungssatzung vom 14. Dezember 2005 in der Fassung von Art. 2 der 3.
Änderungssatzung vom 13. Juni 2006, der rückwirkend zum 1.1.2006 in Kraft gesetzt
worden ist. Diese Satzungsbestimmungen enthalten besondere Regelungen, wenn die
Vergnügungssteuerfestsetzung nicht zukünftige, sondern zurückliegende Zeiträume
betrifft. Gemäß § 11 Abs. 2 der Satzung ist die Vergnügungssteuer in diesen Fällen
innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Steuerbescheides zu entrichten. Ein
Steuerbescheid, der diesen Anforderungen entspricht, ist bisher nicht ergangen.
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Der Senat hat im Hinblick auf die angekündigte Satzungsänderung keinen Anlass, mit
einer Entscheidung zuzuwarten. Es ist nicht erkennbar, in welcher Weise sich eine
etwaige Satzungsänderung auf das konkrete Verfahren auswirken kann. Im Übrigen
würde eine Änderung der Satzung in der Form, in der sie in dem Schriftsatz vom 11.
Februar 2009 beschrieben wird, keine Auswirkungen auf die hier getroffene
Entscheidung haben.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 3 GKG.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht vorliegen.
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