Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 12.11.2007

OVG NRW: beihilfe, fürsorgepflicht, anspruch auf bewilligung, recht des beamten, wirtschaftliche leistungsfähigkeit, krankenversicherung, minderung, arzneimittel, gefährdung, besoldung

Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 995/06

Datum:

12.11.2007

Gericht:

Oberverwaltungsgericht NRW

Spruchkörper:

1. Senat

Entscheidungsart:

Urteil

Aktenzeichen:

1 A 995/06

Tenor:

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Die Beklagte wird unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 3.

November 2004 und des Widerspruchsbescheides vom 29. November

2004 verpflichtet, dem Kläger auf seinen Beihilfeantrag vom 18. Oktober

2004 eine weitere Beihilfe in Höhe von 30,00 EUR zu bewilligen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf

die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des

beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der

Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:

Der 1956 geborene Kläger stand bis zu seiner Zurruhesetzung im Jahr 2006 als Amtsrat

(Besoldungsgruppe A 12 BBesO) in Diensten der Beklagten. Er ist unverheiratet und hat

keine Kinder.

Mit Beihilfeantrag vom 18. Oktober 2004 machte er u. a. Aufwendungen für ambulante

ärztliche Behandlungen betreffend die ersten drei Quartale 2004 geltend.

Mit Beihilfebescheid vom 3. November 2004 setzte die Beklagte die Beihilfe fest und

zog dabei unter Hinweis auf § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV einen Eigenbehalt ("Praxisgebühr")

in Höhe von 10,00 EUR je Quartal, insgesamt 30,00 EUR, ab. Den hiergegen

gerichteten Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom

29. November 2004 als unbegründet zurück.

Mit seiner am 10. Januar 2005 - rechtzeitig - erhobenen Klage hat der Kläger geltend

gemacht, die Praxisgebühr stelle einen mittelbaren Eingriff in das Gefüge der

Alimentationspflicht dar, indem sie eine dem Beihilferecht wesensfremde

Erstattungsschwelle einführe, die sich mittelbar auch auf die Alimentation selbst

auswirke und daher in den grundgesetzlich durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützten

Bereich der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums eingreife. Sie führe im

Ergebnis zu einer einseitigen Belastung der Beihilfeberechtigten, weil eine

ausgleichende Entlastung bei der ergänzenden privaten Krankenversicherung weder

vorgenommen worden noch geplant sei. Statt dessen hätten Privatversicherte in der

Vergangenheit deutliche Erhöhungen der Versicherungsbeiträge hinnehmen müssen.

Überproportional seien Bezieher unterer Einkommen betroffen, da die Beiträge der

privaten Krankenversicherung nicht vom Einkommen abhängig und nach oben begrenzt

seien wie bei der gesetzlichen Krankenversicherung.

Der Kläger hat beantragt,

die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 3. November

2004 und des Widerspruchsbescheides vom 29. November 2004 zu

verpflichten, ihm Beihilfe ohne Abzug von Eigenanteilen gemäß § 12 Abs. 1

Satz 2 BhV zu gewähren.

Die Beklagte hat unter Bezugnahme auf den Widerspruchsbescheid beantragt,

die Klage abzuweisen.

Durch das angefochtene Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe wegen der

Einzelheiten Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen

und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Beklagte habe die Vorschrift des

§ 12 Abs. 1 Satz 2 BhV zutreffend angewandt. Nach der Rechtsprechung des

Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz (Urteil vom 23. September 2005 - 10 A

10534/05 -), der das Verwaltungsgericht sich anschließe, sei diese Bestimmung gültig

und verstoße nicht gegen höherrangiges Recht. Die Fürsorgepflicht verlange nicht, dass

durch Beihilfe und Versicherungsleistungen die Aufwendungen in Krankheitsfällen

vollständig gedeckt würden, dass der Dienstherr in jedem Fall einen Teil der

Aufwendungen übernehme oder dass das von der Beilhilfe nicht gedeckte Risiko in

vollem Umfang versicherbar sei. Ungeachtet dessen, dass die Bestimmungen über die

Besoldung bzw. Versorgung sowie die Beihilfebestimmungen auf die finanzielle

Belastbarkeit der Beamten Rücksicht zu nehmen hätten und die Besoldung bzw.

Versorgung und die Beihilfe wechselseitig aufeinander bezogen seien, gebe es kein

tradiertes Anspruchsniveau, das einer Kürzung der Beihilfeleistungen durch

Eigenbeteiligungen von vornherein entgegenstehe. Die Fürsorgepflicht verbiete es

insofern lediglich, dem Beamten Risiken aufzubürden, deren wirtschaftliche

Auswirkungen unüberschaubar seien. Dies sei jedoch nicht zu besorgen, wenn das

nicht versicherbare Risiko - wie hier - auf einen Betrag von weniger als 1 v. H. des

Jahreseinkommens begrenzt bleibe.

Mit der vom Senat zugelassenen Berufung verfolgt der Kläger sein Begehren weiter. Zur

Begründung führt er im Wesentlichen aus: Die sog. Praxisgebühr verletze sowohl die

Fürsorgepflicht des Dienstherrn als auch das Sozialstaatsprinzip. Sie gelte sowohl für

den Beihilfeberechtigten selbst als auch für beihilfeberechtigte Angehörige und könne

sich je Quartal und je Person auf maximal 30,00 EUR belaufen. Der Betrag sei durchaus

erheblich. Dabei sei zu bedenken, dass die Vorschrift des § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV eben

nicht - wie andere Vorschriften - bei der Beihilfefähigkeit einer Behandlungsmaßnahme

oder bei der Frage der Beihilfefähigkeit des entstandenen Aufwands ansetze, sondern

vielmehr die grundsätzlich entstandene Beihilfe reduziere. Diese Reduzierung der

Beihilfe sei nicht durch den Abschluss einer Versicherung aufzufangen. Darüber hinaus

seien alle Besoldungsgruppen ohne Rücksicht auf ihre unterschiedliche wirtschaftliche

Leistungsfähigkeit gleichmäßig betroffen, was dem Sozialstaatsgebot widerspreche.

Schließlich sei mit Blick auf die neuere Rechtsprechung des

Bundesverwaltungsgerichts davon auszugehen, dass die Beihilfevorschriften des

Bundes als solche inzwischen nicht mehr anwendbar seien, da die dem Gesetzgeber

zugebilligte Übergangsfrist mittlerweile verstrichen sein dürfte.

Der Kläger beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte unter teilweiser

Aufhebung des Bescheides vom 3. November 2004 und des

Widerspruchsbescheides vom 29. November 2004 zu verpflichten, ihm auf

seinen Beihilfeantrag vom 18. Oktober 2004 eine weitere Beihilfe in Höhe

von 30,00 EUR zu bewilligen.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung verweist sie auf die Ausführungen in dem angefochtenen Urteil sowie

in dem dort in Bezug genommenen Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz

vom 23. September 2005.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der

Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (2 Hefte) Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die (form- und fristgerecht begründete) Berufung des Klägers hat Erfolg.

Der Kläger hat Anspruch auf die beantragte weitere Beihilfe für das Jahr 2004. Der

angegriffene Bescheid der Beklagten vom 3. November 2004 und ihr

Widerspruchsbescheid vom 29. November 2004 sind insoweit rechtswidrig und

verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Der Anspruch auf Bewilligung einer weiteren Beihilfe in Höhe von 30,00 EUR folgt aus

§ 79 BBG in Verbindung mit der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift für Beihilfen in

Krankheits-, Pflege-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfevorschriften - BhV). Die sich

daraus ergebende Beihilfe darf nicht durch die Anwendung von § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV

gemindert werden.

Der Beurteilung zugrunde zu legen ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des

Entstehens der Aufwendungen (§ 5 Abs. 2 BhV), für die eine Beihilfe verlangt wird (hier

die ersten drei Quartale 2004).

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2005 - 2 C 35.04 -, BVerwGE 125,

21 (= Juris Rn. 13) mit weiteren Nachweisen.

Für den vorliegenden Fall maßgeblich ist damit die Fassung der Beihilfevorschriften

vom 1. November 2001 (GMBl. S. 918) unter Einbeziehung der 27. und 28. allgemeinen

Verwaltungsvorschrift zur Änderung der Beihilfevorschriften vom 17. Dezember 2003

(GMBl. 2004 S. 227) und vom 30. Januar 2004 (GMBl. S. 379). Beide Änderungen sind,

soweit hier von Interesse, mit Wirkung zum 1. Januar 2004 in Kraft getreten.

Nach § 12 Abs. 1 Satz 2, 1. Halbsatz BhV in der hier maßgeblichen Fassung mindert

sich die Beihilfe um einen Betrag von 10,00 EUR je Kalendervierteljahr je

Beihilfeberechtigten und je berücksichtigungsfähigen Angehörigen für jede erste

Inanspruchnahme von ambulanten ärztlichen, zahnärztlichen oder

psychotherapeutischen Leistungen ("Praxisgebühr"). Die Voraussetzungen dieser

Regelung sind hier - was zwischen den Beteiligten auch nicht streitig ist - erfüllt. Eine

Ausnahme gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2, 2. Halbsatz in Verbindung mit § 12 Abs. 1 Satz 3

BhV ist nicht gegeben.

Gleichwohl war die Beklagte nicht berechtigt, die dem Kläger zustehende Beihilfe in

Anwendung des § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV zu mindern, da diese Bestimmung wegen

Verstoßes gegen höherrangiges Recht nicht wirksam ist.

Dabei ist im Ausgangspunkt allerdings davon auszugehen, dass die Beihilfevorschriften

des Bundes für den vorliegenden Fall als solche überhaupt anwendbar sind. Zwar hat

das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass die Beihilfevorschriften als

Allgemeine Verwaltungsvorschrift den Anforderungen des verfassungsrechtlichen

Gesetzesvorbehaltes nicht genügen, da es sich um wesentliche Entscheidungen über

den Umfang der Beihilfeleistungen handelt, die dem Gesetzgeber vorbehalten sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 2004 - 2 C 50.02 -, BVerwGE 121, 103,

109 ff.

Es hat jedoch zugleich hervorgehoben, dass trotz des Defizits normativer Regelungen

für eine Übergangszeit von der Weitergeltung der Vorschriften auszugehen ist. Damit ist

gewährleistet, dass die Leistungen im Falle der Krankheit, Pflegebedürftigkeit und

Geburt nach einem einheitlichen Handlungsprogramm erbracht werden.

Dieser Übergangszeitraum war jedenfalls bis zum Ende des Jahres 2004 ersichtlich

noch nicht abgelaufen, so dass dessen genaue Länge unter Beachtung des hier für die

gerichtliche Entscheidung maßgeblichen Zeitpunkts keiner grundsätzlichen Klärung

bedarf.

Gleichwohl sieht sich der Senat durch diesen rechtlichen Ausgangspunkt nicht daran

gehindert, einzelnen Regelungen aus hiervon unabhängigen Gründen die Wirksamkeit

abzusprechen und sie im Rahmen eines Rechtsstreits über Beihilfeansprüche inzident

zu verwerfen. Die Übergangsrechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist nicht

dahin zu verstehen, dass sie die Anwendbarkeit der Beihilfevorschriften bis zum Ende

der Karenzzeit auch gegen jeden sonstigen Fehler immunisieren soll. Der gerichtlichen

Befugnis zur inzidenten Verwerfung (Nichtanwendung) von Beihilfevorschriften des

Bundes steht auch nicht die in § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO zusätzlich eröffnete Möglichkeit

prinzipaler Normenkontrolle dieser Regelung entgegen.

Vgl. dazu BVerwG, Entscheidung vom 25. Juni 1987 - 2 N 1.86 -, BVerwGE

77, 345, sowie Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl. 2006, § 47

Rn. 124 ff. m.w.N.; ferner BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 -,

NJW 2000, 3584.

Die Minderungsregelung des § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV verstößt schon deshalb gegen

höherrangiges Recht, weil es in verfahrensrechtlicher Hinsicht an einer angemessenen

Willensbildung des Vorschriftengebers im Blick auf die Verträglichkeit der Regelung mit

dem Alimentationsprinzip fehlt. Der Senat hat bereits in einem Verfahren betreffend den

Ausschluss von Aufwendungen zur Behandlung der erektilen Dysfunktion in § 6 Abs. 1

Satz 2 Buchst. a BhV mit Urteil vom 15. Oktober 2007 (1 A 2896/06) entschieden, dass

die Willensbildung des Fürsorgegebers insoweit besonderen verfahrensrechtlichen

Anforderungen unterliegt. Hieran ist auch nach erneuter Überprüfung festzuhalten.

Zwar unterliegt der Erlass von Beihilferegelungen nach § 200 BBG keinen

ausdrücklichen Form- oder Verfahrensvorschriften; auch in der Rechtsprechung sind in

der Vergangenheit besondere Anforderungen nicht formuliert worden. Daraus kann

jedoch nicht geschlossen werden, dass insoweit keinerlei Bindungen bestünden. Die

allgemein bekannten, sich verengenden Rahmenbedingungen der Beihilfegewährung

geben Veranlassung, diese Bindungen genauer als bislang geboten herauszuarbeiten.

Insbesondere bedarf dabei der Fortentwicklung und Präzisierung, welche

Anforderungen das Verfassungsrecht bei Leistungsminderungen oder -ausschlüssen an

die Willensbildung des zuständigen Bundesministeriums und an die Herleitung und

Konsistenz stellt. Dabei ergibt sich insbesondere als erkenntnisleitender Gesichtspunkt,

dass eine hinreichend klare Ableitung von Maßstäben, die zudem eine wirksame

Rechtskontrolle von Einschränkungen erlauben würden, innerhalb des praktizierten

Systems der Beihilfe nicht in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise

möglich ist.

Die Gewährung von Beihilfen findet ihre Grundlage nicht unmittelbar im

Alimentationsprinzip, sondern in der Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Dieser muss

Vorsorge treffen, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten und seiner

Familie auch bei Eintritt besonderer finanzieller Belastungen durch Krankheits-, Pflege-,

Geburts- oder Todesfälle nicht gefährdet wird.

Ständige Rechtsprechung, vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 -

2 BvR 1053/98 -, BVerfGE 106, 225, 232 und 240 (= Juris Rn. 29);

Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -, BVerfGE 83, 89, 99 ff.;

BVerwG, z.B. Urteile vom 25. Juni 1987 - 2 C 57.85 -, BVerwGE 77, 331,

vom 12. Juni 1985 - 6 C 24.84 -, BVerwGE 71, 342, 352, und schon vom

7. Oktober 1965 - VIII C 63.63 -, BVerwGE 22, 160, 164.

Nach der geltenden Rechtslage erfüllt der Dienstherr diese Verpflichtung gegenüber

den Beamten (bzw. Richtern) durch eine finanzielle Hilfeleistung, die zu der

Eigenvorsorge des Beamten hinzutritt, um seine wirtschaftliche Lage in Fällen

besonderer Belastung durch Zuschüsse aus öffentlichen Mitteln zu erleichtern. Diese

anlassbezogenen Leistungen sollen den Beamten von den durch die Besoldung nicht

gedeckten notwendigen Aufwendungen in angemessenem Umfang freistellen. Da die

dergestalt ergänzend konzipierte Beihilfe nur einen Teil der aus Anlass von Krankheits-,

Pflege-, Geburts- und Todesfällen entstehenden Aufwendungen des Beamten abdeckt,

setzt sie voraus, dass der Beamte aus seinen Mitteln für die Begleichung des übrigen

Teils der Aufwendungen selbst Vorsorge trifft. Hierfür stellt der Besoldungsgesetzgeber

dem Beamten einen Alimentationsteil zur Verfügung, mit dem er den von der Beihilfe

nicht abgedeckten Teil der im Krankheitsfalle zu erwartenden Aufwendungen

begleichen kann und soll. Innerhalb des dargestellten Mischsystems genügt der

Dienstherr den Anforderungen der Fürsorgepflicht, wenn er sicherstellt, dass der

Beamte in den genannten Fällen nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibt,

die er auch über eine zumutbare Eigenvorsorge nicht abdecken kann.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990, a.a.O. S. 101 m.w.N.;

BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, BVerwGE 118, 277, 279 ff.

Das System von Beihilfeleistung einerseits und aus allgemeiner Alimentation

finanzierter Eigenvorsorge andererseits ist daher in einem Ergänzungsverhältnis

wechselseitig aufeinander bezogen, so dass eine Minderung der Beihilfeleistungen -

hier durch Abzug eines quartalsweisen Eigenbehalts - im Ergebnis eine Absenkung

des Standards bewirkt, den sich der Beamte oder Ruhegehaltsempfänger tatsächlich

aus seinen Bezügen leisten kann.

Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 2. Oktober 2007 - 2 BvR 1715/03, u. a.

-, Juris.

Hiervon ausgehend ist festzustellen, dass es den Verwaltungsgerichten im

gegenwärtigen System der Beihilfe - und nach den in der Rechtsprechung hierzu

bislang entwickelten präzisierenden Prinzipien - unter den gewandelten finanziellen

Bedingungen schon im Ansatz nicht gelingen kann, eine allgemeingültige Grenze für

materielle Einschränkungen von Beihilfeleistungen festzulegen, die rechtsstaatlichen

Grundsätzen genügen würde. Die Gründe dafür sind eindeutig auszumachen: Die Höhe

des Alimentationsteils für die Eigenvorsorge im Krankheitsfall ist betragsmäßig

vollständig unbestimmt. Von Verfassungs wegen gedeckt sein müssen lediglich

(mindestens) die Kosten einer solchen Krankenversicherung, die zur Abwendung

krankheitsbedingter Belastungen erforderlich ist, die von den aufgrund der

Fürsorgepflicht erbrachten Leistungen nicht ausgeglichen werden.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002, a.a.O. S. 233, 238;

Beschluss vom 13. November 1990, a.a.O. S. 98 m.w.N.

Wie hoch dieser Anteil zu veranschlagen ist und ob gar darüber hinausgehende

Bezügeanteile in die Alimentation eingerechnet sind, bleibt mangels gesetzgeberischer

Präzisierung ungewiss. Denn die Bezüge der Beamten, Richter und

Versorgungsempfänger enthalten keinen exakt bestimmbaren Satz oder proportionalen

Anteil, mit dem die Eigenvorsorge betrieben werden kann und soll.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, BVerwGE 118, 277, 281;

ebenso schon die (rechtskräftigen) Urteile des erkennenden Senats vom

12. November 2003 - 1 A 4753/00 - (Juris) und - 1 A 4755/00 -, IÖD 2004, 53

= NWVBl. 2004, 194 = NVwZ-RR 2004, 546 = Schütz/Maiwald,

Beamtenrecht, Entscheidungssammlung C IV 2 Nr. 154 = ZBR 2005, 272;

nachfolgend BVerwG, Beschlüsse vom 10. März 2004 - 2 B 5.04 -, vom

11. März 2004 - 2 B 6.04 - und vom 12. März 2004 - 2 B 7.04 - (n.v.).

Demgemäß ist nach der bislang vorherrschenden Auffassung die verfassungsrechtliche

Grenze der dem Beamten oder Richter zumutbaren finanziellen Belastung im Hinblick

auf die Eigenvorsorge erst erreicht, wenn der amtsangemessene Lebensunterhalt nicht

mehr gewährleistet ist. Diese Grenze ist ihrerseits u. a. aus Rückwirkungen zu

erschließen, die von Kürzungen im Bereich der fürsorgebedingten Hilfeleistungen auf

die Alimentation ausgehen. Unter diesem Gesichtspunkt sind in der Vergangenheit etwa

solche Kürzungen unbeanstandet geblieben, die sich als im Wesentlichen

alimentationsneutral erwiesen oder Leistungen betrafen, die zur Gewährleistung einer

medizinisch zweckmäßigen und ausreichenden Versorgung im Krankheitsfall nicht

notwendig waren.

Vgl. z.B. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 a.a.O. S. 233

(Wahlleistungen in der Krankenhausversorgung); Beschluss vom

13. November 1990, a.a.O. S. 102 ff. (100 %-Grenze für die Erstattung);

BVerwG, Urteil vom 28. April 2005 - 2 C 10.04 -, NVwZ 2006, 217

(Zuzahlungen zu Wahlleistungen).

In anders gelagerten Fällen sind Einschnitte gebilligt worden, wenn sie als "geringfügig"

qualifiziert werden konnten. Das Bundesverwaltungsgericht hat insoweit in seiner

Entscheidung zur niedersächsischen Kostendämpfungspauschale (Urteil vom 3. Juli

2003, a.a.O. S. 281) - im Kern übereinstimmend mit Erwägungen des Senats zur

nordrhein-westfälischen Kostendämpfungspauschale I (Urteile vom 12. November

2003) - eine Einkommensminderung von "weniger als einem Prozent der

Jahresbezüge" für den Regelfall gebilligt.

Vgl. näher Urteil des Senats vom 10. September 2007 - 1 A 4955/05 -,

amtlicher Umdruck S. 11 m.w.N.

Derartige Bagatellgrenzen gehen letztlich Hand in Hand damit, dass die geschuldete

Fürsorge keine "lückenlose Erstattung jeglicher Aufwendungen" in Ergänzung der

zumutbaren Eigenvorsorge verlangt. Gewisse weitere Einschränkungen der

Alimentation - über das zur Abdeckung von Krankenversicherungsprämien hinaus -

können dadurch mit abgedeckt sein.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. September 2001 - 2 BvR 2442/94 -, DVBl

2002, 114, 115 (zu 2 a bb) unter Bezug auf Beschluss vom 13. November

1990, a.a.O. S. 100 f., 102; BVerwG, Urteile vom 3. Juli 2003, a.a.O. S. 282,

vom 15. Dezember 2005 - 2 C 35.04 - a.a.O. (= Juris Rn. 33), und vom

31. Januar 2002 - 2 C 1.01 -, NJW 2002, 2045 m.w.N. aus der ständigen

Rechtsprechung.

Soweit allerdings vor diesem Hintergrund in der hierzu bisher ergangenen

Rechtsprechung auch die Regelung des § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV als rechtmäßig

angesehen worden ist,

vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Beschluss vom 19. Juli 2007 - 2 B

56.07 -, Juris; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 15. März 2007 - 4 B

31.05 -, Juris; BayVGH, Beschluss vom 12. Oktober 2005 -14 ZB 05.1819 -,

Juris; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 23. September 2005 - 10 A

10534/05 -, NVwZ 2006, 954; VG Hamburg, Urteil vom 24. März 2006 - 8 K

5654/04 -, Juris; VG Neustadt, Urteil vom 13. März 2006 - 3 K 954/05.NW -,

NVwZ 2006, 1204; VG München, Urteil vom 20. September 2005 - M 5 K

05.73 -, Juris; VG Osnabrück, Urteil vom 22. Juni 2005 - 3 A 216/04 -, Juris;

VG Frankfurt/Main, Urteil vom 25. April 2005 - 9 E 5765/04 -, Juris; VG

Augsburg, Urteil vom 26. Januar 2005 - Au 7 K 04.1487 u.a. -, Juris; VG

Saarlouis, Urteil vom 11. Januar 2005 - 3 K 174/04 -, Juris,

vermag sich der Senat dem nicht anzuschließen.

Zum einen kann die durch die "Praxisgebühr" bedingte finanzielle Belastung nicht ohne

Weiteres als nur geringfügig angesehen werden. Die Höhe der den einzelnen Beamten

treffenden Belastungen hängt entscheidend von individuellen Faktoren wie dem

Familienstand und der regelmäßigen quartalsweisen Inanspruchnahme sowohl von

ärztlichen bzw. psychotherapeutischen als auch zahnärztlichen Leistungen ab. Nach

den Hinweisen des Bundesministeriums des Innern zu den Beihilfevorschriften des

Bundes - hier maßgeblich in der Fassung der Neubekanntmachung durch

Rundschreiben vom 15. Dezember 2004 - D I 5 - 213 100 1/1f - (GMBl. 2005 S. 542) -

betreffend § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV werden psychotherapeutische Leistungen den

ärztlichen Leistungen gleichgesetzt, so dass eine Minderung der Beihilfe für

psychotherapeutische Leistungen nicht in Betracht kommt, wenn im gleichen

Kalendervierteljahr ambulante ärztliche Leistungen in Anspruch genommen worden

sind und dafür die Beihilfe bereits um 10,00 EUR gemindert wurde; Gleiches gilt, wenn

zuvor die Beihilfe auf Grund der Inanspruchnahme von psychotherapeutischen

Leistungen gemindert wurde. Im Ergebnis beläuft sich die "Praxisgebühr" daher - bei

Inanspruchnahme sämtlicher Leistungen in jedem Quartal - auf maximal (lediglich)

80,00 EUR jährlich für einen alleinstehenden Beamten wie den Kläger. Ein anderes Bild

ergibt sich jedoch schon dann, wenn der jeweilige Beamte verheiratet und der Ehegatte

ebenfalls im Rahmen der Beihilfe berücksichtigungsfähig ist. In diesem Fall fällt

systembedingt auch für den Ehegatten ein maximaler Eigenbehalt in Höhe von

80,00 EUR an. Weitere Belastungen in je maximal dieser Höhe entstehen, wenn der

Beamte zudem ein berücksichtigungsfähiges Kind oder mehrere

berücksichtigungsfähige Kinder hat, welches/welche nach Vollendung des

18. Lebensjahres ebenfalls der Regelung des § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV

unterfällt/unterfallen (vgl. Satz 3 Buchst. a der Vorschrift). Diese Überlegungen zeigen,

dass die mit der "Praxisgebühr" zu leistenden Eigenbehalte durchaus in einer

beachtlichen Zahl von Beihilfefällen einen Umfang erreichen können, der es jedenfalls

nicht mehr ohne Weiteres erlaubt, von einer in aller Regel unterhalb der

Marginalitätsgrenze liegenden Belastung zu sprechen. Allein Letzteres könnte es aber

rechtfertigen, die Möglichkeit eines Überschreitens dieser Grenze im Einzelfall im

Rahmen einer typisierenden und pauschalierenden Betrachtung von vornherein außer

Betracht zu lassen.

Zum anderen greift die der vorzitierten Rechtsprechung im Wesentlichen zugrunde

liegende Betrachtungsweise, die vorrangig die einzelne Leistungsminderung in den

Blick nimmt und deren Auswirkung auf die Amtsangemessenheit der dem Beamten

gewährten Alimentation jeweils isoliert untersucht, unter den vorliegend gegebenen

Rahmenbedingungen der Alimentation einerseits und der Beihilfebemessung

andererseits schon im Ansatz zu kurz.

Wie oben gesagt, entspricht es gesicherter Erkenntnis, dass die Minderung des als

Alimentation zur Verfügung Gestellten nicht bereits als solche bedeutsam ist, sondern

erst dann, wenn etwa infolge zusätzlich auferlegter Belastungen ihre

Amtsangemessenheit infrage gestellt ist. Damit wird allerdings der unklare Maßstab der

Fürsorge nur durch einen anderen, nicht weniger unklaren ausgetauscht.

Die Frage nach dem Umfang der Beeinflussung der individuellen Besoldungssituation

anhand des Maßstabs der Amtsangemessenheit der Alimentation ist - für sich gesehen -

als Kriterium für rechtliche Grenzziehungen indes nur dann brauchbar, wenn die

Rahmenbedingungen der Alimentation und Beihilfebemessung erkennen lassen, dass

insgesamt keine allzu erheblichen Einschnitte bewirkt werden. Hingegen sind

Leistungskürzungen und -einschränkungen umso kritischer zu würdigen, je mehr

dasjenige, was den Beihilfeberechtigten in seiner Gesamtheit abverlangt wird, in die

Nähe eines Eingriffs in die amtsangemessene Alimentation rückt. Eine solch kritische

Situation ist im maßgeblichen Zeitpunkt des Jahres 2004 erreicht worden, und zwar

sowohl aufgrund beihilferechtlicher Kürzungen als auch mit Blick auf die - das gesamte

Bundesgebiet betreffende - Entwicklung der Dienst- und Versorgungsbezüge. Der Bund

hat mit dem BBVAnpG 2003/2004 das Gesetz über die Gewährung einer jährlichen

Sonderzuwendung in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Dezember 1998

(BGBl. I S. 3642) und das Urlaubsgeldgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom

16. Mai 2002 (BGBl. I S. 1780) aufgehoben und bestimmt, dass diese Gesetze

(lediglich) bis zum Inkrafttreten bundes- oder landesgesetzlicher Regelungen zur

Gewährung von jährlichen Sonderzahlungen weiter anzuwenden sind. Durch das am 1.

Januar 2004 in Kraft getretene Bundessonderzahlungsgesetz (BSZG) vom

29. Dezember 2003 (BGBl. I S. 3076, inzwischen neugefasst durch Bekanntmachung

vom 28. Februar 2005, BGBl. I S. 464, zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom

29. Juni 2006, BGBl. I S. 1402) sind die vorgenannten Gesetze ersetzt worden. In der

Folge wurde der Anspruch auf eine jährliche Sonderzahlung auf 5 v. H. der dem

Beamten für das Kalenderjahr zustehenden Bezüge abgesenkt (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1

BSZG in der für das Jahr 2004 maßgeblichen Fassung); das bisherige Urlaubsgeld

wurde ersatzlos gestrichen. Der fortlaufend und zunehmend regressiven Entwicklung

der Bezüge stand die progressive Entwicklung der Leistungsminderung der Beihilfe

gegenüber. In der Summe hatten die Notwendigkeiten der Eigenvorsorge auch im Bund

2004 einen so erheblichen Umfang erreicht, dass nicht mehr die Feststellung

gerechtfertigt war, die Niveauabsenkungen in der Beihilfe könnten über den Zugriff auf

Alimentationsanteile aufgefangen werden. Der Senat hat insoweit in der Sache,

vgl. Urteile vom 10. September 2007 - 1 A 4955/05 (betr. das Jahr 2003), 1 A

1180/06 (betr. das Jahr 2004) und 1 A 3539/06 (betr. das Jahr 2005),

ins Einzelne gehend dargelegt, dass sich die Beamtenbesoldung inzwischen -

besonders verschärft in Nordrhein-Westfalen seit dem Jahre 2003 - allgemein am

Rande des Amtsangemessenen bewegt, namentlich wenn der Vergleich mit den

Zuwachsraten beim Einkommen im allgemeinen Tarifbereich (Unterschied zwischen

etwa 30 % bis 60 %) angestellt wird. Hierauf wird im vorliegenden Zusammenhang

verwiesen.

Auch wenn der Umfang des den Beihilfeberechtigten des Bundes an Belastungen

Abverlangten individuell sehr stark variiert, wie gerade auch die "Praxisgebühr", deren

Höhe im Einzelfall von einer Reihe von Faktoren abhängt, zeigt, und

verallgemeinerungsfähige Quantifizierungen deshalb schwer fallen, sind die Eckpunkte

der Entwicklung und ihre Auswirkungen doch allgemeinkundig und gerichtsbekannt. Sie

ergeben sich namentlich aus den eingangs bezeichneten 27. und 28. allgemeinen

Verwaltungsvorschriften zur Änderung der Beihilfevorschriften. Neben der Einführung

der "Praxisgebühr" sind hier insbesondere die in § 12 Abs. 1 Satz 1 BhV normierten

Eigenbehalte sowohl für Arznei- und Verbandmittel sowie für bestimmte Hilfsmittel und

Fahrtkosten als auch bei vollstationären Krankenhausleistungen u. ä. zu nennen, die auf

entsprechenden Kostendämpfungsmaßnahmen aufbauen, die bereits im Jahr 1993 in

die Beihilfevorschriften aufgenommen worden sind.

Vgl. hierzu ausführlich Mildenberger, Beihilferecht in Bund, Ländern und

Kommunen, Stand: Juli 2007, § 12 Abs. 1 Anm. 1.

Zudem ist an die Regelung des § 6 Abs. 1 Satz 2 Buchst. a und b BhV zu denken,

wonach nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel sowie verschreibungspflichtige

Arzneimittel, die von der Verordnung zu Lasten der gesetzlichen Krankenversicherung

ausgeschlossen sind, von der Beihilfefähigkeit (mit wenigen Ausnahmen)

ausgenommen worden sind.

Siehe zu Letzterem Urteil des Senats vom 15. Oktober 2007 - 1 A 2896/06 -.

Für die Entscheidung des vorliegenden Falles bedürfen diese - beispielhaft genannten -

Einschnitte keiner weitergehenden Präzisierung; denn maßgeblich sind die für die

rechtliche Prüfung zu ziehenden Konsequenzen, die nicht von einer genaueren

Quantifizierung der Einschnitte abhängen.

Diese Konsequenzen aus der dargestellten Entwicklung von Alimentation und

Fürsorgeleistungen sind im Wesentlichen aus dem Rechtsstaatsgebot herzuleiten. Lässt

sich nach Maßstäben materiellen Rechts nicht mehr hinreichend bestimmen, ob die

Einschnitte "einen solchen Umfang erreichen, dass der amtsangemessene

Lebensunterhalt nicht mehr gewährleistet ist",

so BVerfG, Kammerbeschluss vom 25. September 2001, a.a.O. S. 115 (zu 2

b),

oder der "Wesenskern der Fürsorgepflicht" verletzt ist,

so VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. November 2006 - 4 S 101/05 -,

VBlBW 2007, 263 (= Juris Rn. 22),

müssen im Gesamtgefüge erheblicher Einschnitte andere Wege beschritten werden, um

das verfassungsrechtlich gesicherte Ziel angemessener Fürsorgegewährleistungen zu

erreichen, zumal dem Dienstherrn als Fürsorgegeber ein "weiter Gestaltungsspielraum"

zugestanden wird.

Zum Gestaltungsspielraum des Normgebers im Beihilferecht vgl. BVerwG,

Urteil vom 15. Dezember 2005, a.a.O. S. 29 f.

Anderenfalls könnte das isolierte gerichtliche Argumentieren mit dem (materiell-

rechtlichen) Wesenskern der Fürsorgepflicht unter Hinweis auf die Notwendigkeit

wesentlicher Alimentationsminderungen für Normgeber nahezu als Aufforderung

missverstanden werden, eine "Salamitaktik" zu verfolgen, mit der - wie in der

Vergangenheit geschehen - in kleinen Schritten Beihilfeempfängern sich fortwährend

vermehrende Belastungen auferlegt werden, ohne dass bei der einzelnen Kürzung die

Gefährdung der Amtsangemessenheit der Alimentation greifbar gemacht werden

konnte. Verantwortbar ist die bisher praktizierte gerichtliche Herangehensweise

vielmehr nur solange, wie der Abstand zu einer Beeinträchtigung des

Amtsangemessenen objektiv und deutlich gewahrt ist. Dies lässt sich für den

maßgeblichen Zeitpunkt aber, wie ausgeführt, nicht mehr annehmen.

Befähigt und verpflichtet zur Wahrung des erforderlichen Abstands zur

Unteralimentation ist - soweit es im gegenwärtigen System um die Regelung von

Beihilfeansprüchen geht - der Dienstherr als Fürsorgegeber. Es ist hingegen nicht

Sache der betroffenen Beihilfeberechtigten, eine Gefährdung ihrer Alimentation

substanziiert aufzuzeigen, wenngleich sie in bestimmten Prozesslagen gehalten sein

mögen, die ihrer Sphäre zuzurechnenden Umstände zur individuellen Besoldungs- oder

Versorgungssituation darzulegen.

Vgl. etwa jüngst BVerfG, Kammerbeschluss vom 24. September 2007 - 2

BvR 1673/03 u.a. -, amtlicher Beschlussabdruck S. 14.

Verfassungsrechtlich ist jedoch klar, dass es der Dienstherr ist, der den Anforderungen

genügen muss, die ihm aus der Fürsorgepflicht gegenüber den Beamten erwachsen; er

- nicht der Beamte - muss abstrakt-generelle Vorkehrungen treffen und sicherstellen,

dass der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten bei Eintritt besonderer

finanzieller Belastungen u.a. durch Krankheit nicht gefährdet wird.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. September 2001, a.a.O. S. 115; Beschluss

vom 7. November 2002 a.a.O. S. 232; Beschluss vom 13. November 1990,

a.a.O. S. 100, 101.

Die rechtliche Konsequenz dieser Zusammenhänge ist von daher, dass den

Dienstherrn, der Kürzungen oder Einschränkung der Beihilfe unter wesentlich sich

verengenden Rahmenbedingungen der Fürsorgegewährung vornehmen will, eine

verfassungsrechtlich begründete Pflicht trifft, sich über die Auswirkungen seiner

Regelung im Gesamtgefüge von Eigenvorsorge, Beihilfe und verfügbarer Alimentation

angemessen zu vergewissern. Gerade bei kleinschrittigen Einschränkungen ist es

unabdingbar, die Gesamtbelastung in den Blick zu nehmen. Eine solche

sachangemessene Aufklärung der Entscheidungsgrundlagen und der Auswirkungen ist

Mindestvoraussetzung dafür, dass eine einschränkende Beihilferegelung

unbeanstandet bleiben kann. Letztlich ist dem Dienstherrn damit eine Ausgestaltung

des Erlassverfahrens abverlangt, die ihm ausreichende Entscheidungsgrundlagen

verschaffen kann.

Fehlen - wie bei planerischen oder sonst zielorientierten Regelungen - materielle

Standards gültiger und objektiv nachvollziehbarer Ableitung, so gewinnt der

Gesichtspunkt des Grundrechtsschutzes "durch Verfahren" zugunsten der von einer

Regelung Betroffenen an Bedeutung, hier zum Schutz der grundrechtsähnlichen Rechte

aus Art. 33 Abs. 5 GG. Eine derartige verfahrensrechtliche Komponente der

Beihilfekonkretisierung war und ist auch ohne einfachrechtliche Vorgabe stets zu

beachten. Sie ist nicht mehr und nicht weniger als ein sachlogisches Element des

Gestaltungsauftrags des Fürsorgegebers und folgt aus dem objektiv-rechtlichen

Gewährleistungsgehalt der verfassungsrechtlich fundierten Fürsorgepflicht.

Wenn die höchstrichterliche Rechtsprechung bisher in diesem Zusammenhang das

Bestehen eines von den Gerichten zu akzeptierenden Gestaltungsspielraums des

Dienstherrn bei der Konkretisierung der Beihilfe betont hat, so war damit stets

vorausgesetzt, dass die eingeräumten Freiräume den Fürsorgegeber zu der ihm

aufgetragenen Gestaltung in die Lage versetzen sollen und dass der Fürsorgegeber

seinen Gestaltungsauftrag auch wahrnimmt. Ist dies festzustellen, so kann das Ergebnis

gerichtlicherseits grundsätzlich nicht unter Hinweis auf denkbare abweichende

Gestaltungen kritisiert werden. Davon abzugrenzen ist aber der Fall, dass - erkennbar

oder nicht - eine Regelung ohne jene Schritte getroffen wird, die nach den Verhältnissen

des Falles zur angemessenen Ausübung von Gestaltungsfreiheit erforderlich sind. Denn

Gestaltung ohne hinreichende Kenntnis ihrer Bedingungen ist ein Widerspruch in sich.

Die verfahrensrechtliche Dimension der Überprüfung durch den Fürsorgegeber liegt

nicht in abstrakter Weise fest. Sie kann und muss sich namentlich den Verhältnissen der

Zeit und den voraussichtlich eintretenden Gestaltungswirkungen anpassen. Der

Aufwand bei deren Ermittlung und Bewertung kann daher gering bleiben, wenn sich

eine Beihilfeeinschränkung auf die Alimentation letztlich nicht auswirkt oder deren Höhe

erkennbar deutlich über dem Amtsangemessenen liegt. Es dürfte auf solche

Rahmenbedingungen zurückgehen, dass in der Rechtsprechung bislang nicht

thematisiert worden ist, unter Beachtung welcher Rechtsgrundsätze die Festlegung des

angemessenen Umfangs fürsorgerischer Hilfeleistungen gelingen kann. Unter

wesentlich veränderten Vorzeichen kann es dabei indes nicht bleiben. Der Dienstherr ist

dann vor Reduzierungen von Beihilfeleistungen rechtlich gehalten, die

Rahmenbedingungen seiner Fürsorge, zu denen insbesondere auch die gewährte

Alimentation gehört, in den Blick zu nehmen und die Umstände und Auswirkungen der

von ihm geplanten Regelung - auch aus Bereichen anderer Leistungsträger - umso

intensiver zu ermitteln und zu bewerten, je mehr sich die Randbedingungen der Beihilfe

verschärfen. Das Verfehlen dieser verfahrensrechtlichen Anforderungen kann ein

betroffener Beamter als Verletzung seines grundrechtsgleichen Rechts aus Art. 33 Abs.

5 GG geltend machen.

Dieses grundrechtsgleiche Recht ist hier das Recht des Beamten darauf, dass der

fürsorgegebende (hier: beihilfegewährende) Dienstherr nicht die amtsangemessene

Alimentation gefährdet.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 a.a.O.

Handelt es sich hierbei wie dargelegt nicht um eine numerisch festlegbare Größe,

sondern ist die amtsangemessene Alimentation nur durch die Beachtung der Relation

des (verbleibenden) Nettoeinkommens mit demjenigen im Tarifbereich für vergleichbare

Tätigkeiten üblichen Nettogehalt festzumachen, so bezieht sich die entsprechend zu

fordernde Vergewisserung über die Auswirkungen einer Beihilfekürzung gerade auf die

vom Fürsorgegeber insoweit zu berücksichtigende Gesamtheit gegebenenfalls

bestehender weiterer und weitergehender Einschnitte im Fürsorge- und/oder

Alimentationsbereich. Der selbst vom Bundesverfassungsgericht,

- vgl. zuletzt Beschluss vom 2. Oktober 2007 a.a.O. Juris Rn. 29 -,

immer wieder bemühte, prozessual und inhaltlich aber folgenlos gebliebene Hinweis,

bei Absenkung der Beihilfe und entsprechender Auswirkungen auf die

Nettoalimentation müsse der Beamte an den Alimentationsgeber mit der gegebenenfalls

berechtigten Beschwerde herantreten, er, der Beamte, sei nunmehr unteralimentiert,

übersieht erstens, dass die oben dargelegte verfassungskräftige Pflicht zur Vermeidung

einer Unteralimentation gerade auch für den fürsorgegebenden Dienstherrn besteht und

zweitens, dass es bei Identität von alimentierendem und beihilfegewährendem

Dienstherrn wie vorliegend einen nachvollziehbaren Grund für die getroffene

Unterscheidung zwischen alimentierendem und fürsorgegebendem Dienstherrn nicht

gibt. Streitgegenstand einschlägiger im Beihilferecht wurzelnder Klagen ist nämlich die

Rechtsbehauptung, die amtsangemessene Alimentation werde durch jeweils in Rede

stehende beihilferechtliche Restriktionen sowie eventuelle sonstige finanzielle

Einschnitte gefährdet. Allein daraus, dass unter den obwaltenden Umständen die

Gesamtheit der die Bezüge ebenso wie die Beihilfeleistungen betreffenden

Restriktionen die Alimentation der Beamten an den Rande des Amtsangemessenen

gebracht haben, erwächst die Pflicht des Dienstherrn, vor dem Ergreifen einschlägiger

Restriktionen deren potentielle Auswirkungen auf die Amtsangemessenheit der

Alimentation sachbezogen zu ermitteln und diese Auswirkungen mit den öffentlichen

Belangen abwägend zu gewichten, die - offen benannt - mit den weitergehenden

finanziellen Restriktionen verfolgt werden. Bei dieser Sichtweise bleibt es außer

Betracht, den betroffenen Beamten darauf zu verweisen, sich an (denselben)

Dienstherrn als Alimentationsgeber zu wenden. Der Senat übersieht selbstverständlich

nicht, dass durch die erwähnte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

letztlich dem Dienstherrn als Fürsorgegeber "freie Hand" eröffnet sein soll, ersatzlos

Beihilfe zu streichen und abzuwarten, ob die betroffenen Beamten sich an ihn selbst als

Alimentationsgeber klagend wenden. Da wie im gegebenen Fall der Dienstherr aber als

solcher überhaupt nicht rechtlich teilbar, sondern in einer Rechtsperson sowohl

Alimentations- als auch Fürsorgegeber ist, enthielte es einen verfassungsrechtlich

bedeutsamen Verstoß gegen die Treue- und Fürsorgepflicht des Dienstherrn, wenn

dieser Absenkungen auf der Beihilfeseite einseitig, d.h. ohne Ausgleich auf der

Alimentationsseite vornehmen würde und dabei klar wäre, dass die Beamten aktuell

und generell bereits am Rande des Amtsangemessenen der Alimentation gehalten

werden. Letzteres ist hier, wie bereits dargelegt, der Fall. Die von der Pflicht zur

amtsangemessenen Alimentation zu unterscheidende, aber ebenso verfassungskräftig

verbürgte Pflicht, sie, diese amts-angemessene Alimentation, nicht zu gefährden,

ergänzt den zunehmend dringlicher werdenden Schutz der Beamten vor weiteren

Aushöhlungen ihrer finanziellen Lebensgrundlage.

Den daraus erwachsenden Anforderungen an die materielle Überprüfung der

Auswirkungen einer einschränkenden Beihilferegelung kann nicht mit dem Hinweis

begegnet werden, dass es sich um untergesetzliche Normen handele, bei denen nach

allgemeinen - auch in der Rechtsprechung des erkennenden Senats anerkannten -

Grundsätzen für die Gültigkeit das Ergebnis des Rechtssetzungsaktes maßgeblich ist

und eine Prüfung des Abwägungsvorgangs nur dann erfolgt, wenn eine besonders

gestaltete Bindung des Normgebers an gesetzlich formulierte Abwägungsdirektiven

besteht.

Vgl. dazu Senatsurteil vom 10. September 2007 1 A 4955/05 - amtlicher

Abdruck S. 24 m. zahlr. Nachw.

Bei den Beihilfevorschriften handelt es sich um administrative Bestimmungen

(Innenrecht der Verwaltung), die nicht die Eigenschaft von Rechtsnormen haben.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Dezember 2005 a.a.O., und vom 25. Juni

1964 - 8 C 23.63 -, BVerwGE 19, 48, 53 ff.

Daran ändert der Umstand nichts, dass sie in gewisser Hinsicht wie revisible

(Außen)Rechtsnormen behandelt werden, nämlich in ihrer anspruchsbegründenden

Wirkung (vgl. § 1 Abs. 3 Satz 1 BhV) und hinsichtlich der Auslegung.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 2004 a.a.O. S. 108 m.w.N.

Diese Rücksichten dienen im Wesentlichen dem Schutz der Anspruchsberechtigten und

erlauben noch keine Einschränkung des Prüfungsumfangs, der bei Einzelakten,

insbesondere solchen mit vergleichbaren Abwägungsnotwendigkeiten auch bezogen

auf den Entstehungsvorgang selbstverständlich ist. Die bei Rechtssetzungsakten - auch

solchen der Exekutive - geübte Zurücknahme der gerichtlichen Kontrolle, die vor allem

im Absehen von einer Motiverforschung besteht, wurzelt nämlich in der Anerkennung

des typischerweise mit ihnen verbundenen normativen Ermessens, das in einer

besonderen demokratischen Legitimation der Normgeber seine Rechtfertigung findet.

Der Bundesminister des Innern hingegen kann bei der Wahrnehmung der

Fürsorgepflicht durch Erlass der Beihilfevorschriften keine vergleichbare Legitimation in

Anspruch nehmen. Er kann sich nicht einmal auf eine Inhalt, Zweck und Ausmaß

umreißende Ermächtigung (vgl. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG) stützen, in deren Rahmen der

parlamentarische Gesetzgeber eigene Gestaltungsfreiräume an den Fürsorgegeber

weiterleitet und mit der vorbehaltlich gesetzlicher Beschränkungen

Bewertungsspielräume verbunden sind, die sonst dem parlamentarischen Gesetzgeber

selbst zustehen.

Den so zu umreißenden Anforderungen hat der Fürsorgegeber mit Blick auf die streitige

Minderungsregelung nicht ansatzweise genügt. Hiergegen lässt sich nicht einwenden,

dass ihm mit der Prüfung der Gestaltungswirkungen etwas Unmögliches abverlangt

werde. Der Senat hat hierzu in den bereits oben zitierten Urteilen vom 10. September

2007, a.a.O., aufgezeigt, dass § 14 Abs. 1 BBesG ein ähnliches Verfahren zur

Konkretisierung der verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 33 Abs. 5 GG vorsieht

und in anderen Zusammenhängen (im Zusammenhang mit der Reform des Systems der

nordrhein-westfälischen Abgeordnetenentschädigung) eigens Verfahrensweisen zu

Prüfung amtsangemessener Verhältnisse ersonnen worden sind. Es ist nicht ersichtlich,

dass entsprechend nicht auch zur Gewährleistung der Fürsorge vorgegangen werden

könnte.

Vor Erlass der streitigen Regelung ist jede Prüfung dieser Art unterblieben; insofern ist

ein (vollständiger) Ausfall bei der Wahrnehmung der dem Fürsorgegeber eingeräumten

Prärogativen festzustellen. Dies ergibt sich aus der parlamentarisch bekundeten

Absicht, jene Be- und Entlastungen, welche die gesetzlich Krankenversicherten infolge

der Maßnahmen des GKV-Modernisierungsgesetzes treffen,

- Gesetz zur Modernisierung der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV-

Modernisierungsgesetz - GMG) vom 14. November 2003, BGBl. I S. 2190,

2194, in Kraft ab 1. Januar 2004 -

"wirkungsgleich in die Beihilfe- und Versorgungsregelungen für Minister, Abgeordnete

und Beamte" zu übertragen.

Vgl. Nr. IV der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Gesundheit und

Soziale Sicherung vom 24. September 2003, BT-Drucks. 15/1584, S. 10,

angenommen vom Deutschen Bundestag mit Beschluss vom 26. September

2003, Stenografischer Bericht der 64. Sitzung, Plenarprotokoll 15/64,

S. 5475.

Die vorliegend gebotene Prüfung konnte mithin nicht vorgenommen werden, weil die

vorgegebene wirkungsgleiche Übertragung der Be- und Entlastungen von gesetzlich

Krankenversicherten auf die Beihilfe- und Versorgungsberechtigten sich ansonsten

kaum hätte durchsetzen lassen. Darin liegt zwar ein nachvollziehbarer und nicht aus

sich heraus und von vornherein zu verwerfender Grund für die vorgenommenen

Belastungen. Es sind jedoch keine Ermittlungen oder Erwägungen angestellt worden,

um zu klären, ob sich das vorgegebene Ziel ohne unzumutbare Rückwirkungen auf die

Alimentationssituation möglicher Betroffener verwirklichen ließ. Das Ergebnis solcher

Ermittlungen oder Erwägungen kann schließlich auch nicht darin gesehen werden, dass

§ 12 Abs. 2 BhV eine Belastungsgrenze von 2 v. H. - bzw. 1 v. H. für chronisch Kranke -

des jährlichen Einkommens vorsieht, bei deren Überschreiten Beträge nach § 12 Abs. 1

BhV auf Antrag des Beihilfeberechtigten nicht mehr abzuziehen sind. Diese

Bestimmung ist selbst lediglich der im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung

geltenden (allgemeinen) Härtefallregelung des § 62 SGB V nachempfunden und nimmt

daher insoweit die (besondere) Alimentationssituation der Beamten erkennbar nicht in

den Blick. Dessen ungeachtet erfasst die Belastungsgrenze nach § 12 Abs. 2 BhV mit

den Eigenbehalten nach Absatz 1 auch nur einen Teil der im hier zu betrachtenden

Zusammenhang maßgeblichen Belastungen und betrifft etwa den Ausschluss

verschreibungs- bzw. nicht verschreibungspflichtiger Arzneimittel gemäß § 6 Abs. 1

Satz 2 Buchst. a und b BhV schon im Ansatz nicht.

Nach alledem ist der Regelung des § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV insgesamt die Wirksamkeit

abzusprechen. Dass die hierdurch bewirkte Beihilfeminderung nicht einkommensneutral

bleibt, liegt auf der Hand. Die "Praxisgebühr" ist zudem auch nicht versicherbar, so dass

die streitige Regelung zu jenen Regelungen zählt, die nicht nur eine - gegebenenfalls

auf ihre Zumutbarkeit überprüfbare - Vermehrung der aus der Alimentation zu

bestreitenden Krankenversicherungsprämien im Gefolge haben, sondern vollständig

mindernd auf die Bezüge durchschlagen. Der Dienstherr hat aber bei der Ausgestaltung

des Beihilferechts zu beachten, ob und inwieweit sich der Beamte bezogen auf nicht

übernommene Leistungen versichern kann.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 a.a.O. S. 101.

Das schließt es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zwar nicht

aus, dem Beamten in gewissem Umfang nicht versicherbare finanzielle Risiken

aufzuerlegen,

100

vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 a.a.O. Leitsatz 2 und S. 282,

101

begründet aber unter den vorstehend aufgezeigten Umständen einen erhöhten

verfahrensrechtlichen Aufwand der sachlichen Rechtfertigung. Ein solcher Aufwand ist

hier - wie dargelegt - nicht ansatzweise betrieben worden.

102

Mit alledem nicht zu vereinbaren ist - wie oben dargelegt - die ständig wiederholte,

innerhalb der behandelten Sachprobleme aber nicht näher erläuterte und auf die

Nichtlösbarkeit der einschlägigen Streitfälle hinauslaufende Ansicht des

Bundesverfassungsgerichts, der betroffene Beamte müsse in jedem einschlägigen Fall

der Absenkung von Beihilfeleistungen, die zur Alimentations"kürzung" führen, sich

103

zwingend an den Alimentationsgeber wenden und geltend machen, infolge der

vermehrten Belastung im Beihilfebereich sei seine Alimentation nicht mehr

amtsangemessen. Demgegenüber erlaubt es die bisherige Rechtsprechung des

Bundesverfassungsgerichts zu den Aufgaben des Fürsorgegebers

- vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 a.a.O. Leitsätze 1

und 2a, S. 100 ff. -

104

ohne weiteres, dem Fürsorgegeber im Bereich der Beihilfe Pflichten zuzuordnen, deren

Beachtung der Beamte notfalls mit gerichtlicher Hilfe einfordern kann. Diese

Rechtsprechung wird vom Bundesverfassungsgericht nun aus für den erkennenden

Senat nicht nachvollziehbaren Gründen nicht mehr angemessen beachtet. Der

erkennende Senat hält demgegenüber daran fest, dass klagbare Rechte gegen den

Fürsorgegeber zumindest dann bestehen, wenn dieser innerhalb des geltenden

Systems von Alimentation und ergänzender Beihilfe in einer Gesamtschau im oben

ausgeführten Sinne zu einer Gefährdung der Alimentation beiträgt.

105

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die

vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

106

Die Revision ist zuzulassen, weil die Frage der Wirksamkeit einer Beihilfeminderung

nach § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV unbeschadet etwa auslaufenden Rechts grundsätzliche

Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat.

107