Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 01.08.2003
OVG NRW (auf lebenszeit, funktion, begründung, dauer, vorschrift, auf probe, stelle, bach, gutachten, schichtdienst)
Oberverwaltungsgericht NRW, 6 A 1579/02
Datum:
01.08.2003
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
6. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
6 A 1579/02
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Köln, 19 K 2102/99
Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf
die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des
aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht
das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 %
des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
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Die am 24. Juli 19 geborene Klägerin steht als Polizeiobermeisterin im Dienste des
beklagten Landes. Sie versieht ihren Dienst beim Landrat als Kreispolizeibehörde H.
bach . Ihre Einstellung erfolgte zum 1. Oktober 19 als Polizeihauptwachtmeister-
Anwärterin unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf. Mit Wirkung vom 1.
April 19 wurde sie unter Verleihung der Eigenschaft einer Beamtin auf Lebenszeit zur
Polizeimeisterin ernannt. Durch Urkunde vom 22. Januar 19 wurde sie am 27. Januar 19
zur Polizeiobermeisterin befördert.
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Im August 19 bewarb sich die Klägerin vergeblich um eine bei ihrer Dienstbehörde
ausgeschriebene Stelle beim Verkehrsdienst in der Verkehrssicherheitsberatung
(Sachbearbeitung). Erneute Bewerbungen um eine derartige Stelle im Jahr 19 blieben
ebenfalls erfolglos.
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Ab Oktober 19 war die Klägerin in der Folgezeit bis einschließlich Januar 19 fast
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durchgehend dienstunfähig erkrankt. Unter dem 19. Januar 19 bescheinigte ihr der
polizeiärztliche Dienst, dass eine Tätigkeit in verwaltungsähnlichen Bereichen im
Tagesdienst medizinisch dringend notwendig sei. Daraufhin wurde die Klägerin
innerhalb ihrer Dienstbehörde im Februar 19 in die Führungsstelle der Zentralen
Kriminalitätsbekämpfung umgesetzt. Im Auftrag des Dienstvorgesetzten erstellte der
polizeiärztliche Dienst des Landeskriminalamtes Nordrhein-Westfalen unter dem 10.
August 19 ein Gutachten zur Polizeidienstfähigkeit der Klägerin. Die begutachtende
Polizeiärztin Dr. T. kam zu dem Ergebnis, dass die Klägerin dauerhaft nicht mehr im
Wach- und Wechseldienst eingesetzt werden könne und somit den besonderen
Anforderungen des Polizeivollzugsdienstes nicht mehr gerecht werde. Die
migräneartigen Kopfschmerzattacken und die sonstigen vegetativen Symptome
(Gewichtsabnahme, Zyklusstörungen, Schlafstörungen) seien weitgehend abgeklungen,
seitdem die Klägerin nur noch Tagdienst verrichte. Es müsse aber damit gerechnet
werden, dass das psychosomatische Krankheitsbild wieder auftrete, sobald sie über
einen längeren Zeitraum Schichtdienst verrichten müsse. Auch Polizeieinsätze, die mit
längeren Zwangshaltungen bzw. Autofahrten verbunden seien, sollten aus
medizinischer Sicht unterbleiben. Einschränkungen für eine Tätigkeit im allgemeinen
Verwaltungsdienst sah die Polizeiärztin nicht.
Der Oberkreisdirektor (jetzt: Landrat) als Kreispolizeibehörde H. bach teilte der Klägerin
daraufhin unter dem 11. September 19 mit, dass er von einer Polizeidienstunfähigkeit
der Klägerin ausgehe. Er beabsichtige, sie für einen Laufbahnwechsel in die allgemeine
innere Verwaltung vorzuschlagen. Unter dem 16. November 19 wurde die Klägerin
sodann dem Ministerium für Inneres und Justiz für einen Laufbahnwechsel
vorgeschlagen.
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Daraufhin erhob die Klägerin unter dem 19. November 19 Widerspruch "gegen die
bisher ergangenen Maßnahmen", insbesondere gegen die in dem Schreiben des
Dienstvorgesetzten vom 11. September 19 enthaltene Feststellung der
Polizeidienstunfähigkeit.
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Durch Widerspruchsbescheid vom 18. Februar 19 wies die Bezirksregierung L. den
Widerspruch zurück. Zur Begründung führte sie aus: Der Widerspruch sei unzulässig.
Bei der Feststellung der Polizeidienstunfähigkeit handele es sich nicht um einen
Verwaltungsakt. Es fehle an einer Maßnahme mit entsprechendem Regelungscharakter,
die den Status der Beamtin als Polizeivollzugsbeamtin berühre. Eine Rechtswirkung
trete erst ein, wenn die Klägerin zum Laufbahnwechsel zugelassen werde. Bei der
Feststellung der Polizeidienstunfähigkeit und dem Vorschlag zum Laufbahnwechsel
handele es sich lediglich um eine vorbereitende Maßnahme für eine spätere
beamtenrechtliche Entscheidung. Im Übrigen sei der Widerspruch unbegründet. Auch
die zum 1. März 19 geänderte Vorschrift über die Polizeidienstunfähigkeit im
Landesbeamtengesetz führe zu keiner anderen Bewertung. Nach den
Gesetzesmaterialien komme es für die Beurteilung der Polizeidienstfähigkeit darauf an,
ob die auszuübende Funktion bei Beamten auf Lebenszeit die besonderen
gesundheitlichen Anforderungen, die der Polizeidienst stelle, auf Dauer nicht mehr
uneingeschränkt erfordere. Die Änderung beruhe auf einer Änderung der
rahmenrechtlichen Vorgaben. Ziel des Gesetzgebers sei es gewesen, die Anzahl der
Polizeivollzugsbeamten, die aus gesundheitlichen Gründen vorzeitig in den Ruhestand
versetzt würden, zu verringern. Aus dieser Intention des Gesetzgebers folge, dass nur
lebensältere Polizeivollzugsbeamte, die ansonsten aus gesundheitlichen Gründen
vorzeitig in den Ruhestand versetzt werden müssten, für Funktionen mit
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"eingeschränkter Dienstfähigkeit" in Betracht kämen. Für die Klägerin sei eine
geeignete Funktion im Polizeivollzugsdienst der Kreispolizeibehörde H. bach , die sie
trotz bestehender gesundheitlicher Einschränkungen auf Dauer wahrnehmen könne,
nicht vorhanden. Unabhängig davon sei es nicht möglich, einer 33-jährige Beamtin eine
Funktion zuzuweisen, die sie auf Dauer - d.h. bis zum Ruhestand - übernehme. Die im
Gesetz enthaltene Formulierung in § 194 Abs. 1 Halbsatz 2 des Beamtengesetzes für
das Land Nordrhein- Westfalen (LBG) erfordere eine Zukunftsprognose, die in
inhaltlicher und zeitlicher Hinsicht näher bestimmt werden müsse. Eine Prognose, dass
die auszuübende Funktion die besonderen gesundheitlichen Voraussetzungen des
Polizeidienstes nicht mehr uneinge-schränkt erfordere, könne nur bei Beamten
angestellt werden, die in absehbarer Zeit aufgrund ihrer Zurruhesetzung aus dem
Polizeivollzugsdienst ausscheiden würden. Ein anderes Verständnis der Vorschrift
würde den Laufbahnwechsel in den allgemeinen Verwaltungsdienst überflüssig
machen. Schließlich seien die wenigen Stellen im polizeilichen Innendienst, die das
Erfordernis der vollen gesundheitlichen Eignung nicht mehr voraussetzten, Beamten
vorbehalten, denen ein Laufbahnwechsel aufgrund ihres Lebensalters nicht mehr
zugemutet werden könne.
Die Klägerin hat am 19. März 1999 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie vorgetragen:
Ihr Widerspruch sei zulässig. Die im Schreiben vom 11. September 19 enthaltene
Feststellung der Polizeidienstunfähigkeit besitze ihr gegenüber Regelungscharakter
und stelle damit einen Verwaltungsakt dar. Entgegen den angefochtenen Bescheiden
sei sie nicht polizeidienstunfähig im Sinne des § 194 Abs 1 LBG. Das polizeiärztliche
Gutachten sei bereits nicht geeignet, die Polizeidienstunfähigkeit festzustellen. Die dort
enthaltenen Diagnosen und Erkenntnisse seien ausschließlich Vermutungen der
Polizeiärztin. Diese führe aus, es müsse damit gerechnet werden, dass das
psychosomatische Krankheitsbild auftrete, sobald über einen längeren Zeitraum
Schichtdienst verrichtet werden würde. Schließlich ergäbe sich auch unter Anwendung
des § 194 Abs. 1 Halbsatz 2 LBG, dass sie polizeidienstfähig sei. Die von ihr
auszuübende Funktion erfordere die besonderen gesundheitlichen Anforderungen des
Polizeivollzugsdienstes auf Dauer nicht mehr uneingeschränkt. Bei der
Kreispolizeibehörde H. bach seien hinreichend viele Dienstposten vorhanden, auf
denen sie trotz ihrer Erkrankung uneingeschränkt als Polizeivollzugsbeamtin eingesetzt
werden könne. Der Gesetzgeber lege dem jeweiligen Dienstherrn auf, gegebenenfalls
eine solche Stelle besetzbar zu machen. Dafür, dass diese Stellen nur für lebensältere
Beamte bereitzustellen seien, gebe das Gesetz nichts her.
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Die Klägerin hat beantragt,
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den Bescheid des Landrats als Kreispolizeibehörde H. bach vom 11. September 19 in
der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung L. vom 18. Februar 19
aufzuheben.
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Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung hat er sich auf den Inhalt der angefochtenen Bescheide berufen und
ergänzend ausgeführt: Das Gutachten der Polizeiärztin sei geeignet, die
Polizeidienstunfähigkeit der Klägerin festzustellen. Bei der ärztlichen Einschät-zung,
wonach das psychosomatische Krankheitsbild der Klägerin wieder auf-treten werde,
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sobald sie über einen längeren Zeitraum Schichtdienst verrichte, handele es sich um
eine Diagnose. Diese sei aufgrund der Fehlzeiten der Klägerin in der Vergangenheit
zutreffend und gerechtfertigt. Auch unter Berücksichtigung des erweiterten Begriffs der
Polizeidienstunfähigkeit könne die Klage keinen Erfolg haben. Die Klägerin gehöre
nicht zum Personenkreis, auf den § 194 Abs. 1 Halbsatz 2 LBG Anwendung finde. Unter
Berücksichtigung der bestehenden Altersgrenze müsste sie noch ca. 27 Jahre im
Polizeivollzugsdienst eingesetzt werden. Während dieses Zeitraumes müsse sie wie
alle anderen Beamtinnen und Beamten noch mehrere Funktionen wahrnehmen. Schon
daran werde deutlich, dass Fälle wie der der Klägerin nicht von der Möglichkeit der
Feststellung einer "eingeschränkten Polizeidienstfähigkeit" erfasst seien. Der
Gesetzgeber habe lediglich ermöglichen wollen, lebensälteren Polizeivollzugs-beamten
trotz im Grunde vorliegender Polizeidienstunfähigkeit den Verbleib im
Polizeivollzugsdienst bis zum Eintritt in den Ruhestand zu eröffnen. Ziel der
gesetzlichen Änderung sei es gewesen, vorzeitige Zurruhesetzungen wegen
Polizeidienstunfähigkeit zu vermeiden, nicht aber einen Laufbahnwechsel überflüssig
zu machen. Für einen Laufbahnwechsel in die allgemeins innere Verwaltung kämen in
der Regel nur solche polizeidienstunfähigen Beamtinnen und Beamte in Frage, die ein
bestimmtes Lebensalter nicht überschritten hätten. Dies habe aufgrund der alten
Gesetzeslage die nicht zu vermeidende Folge gehabt, dass Anträgen von
polizeidienstunfähigen, jedoch allgemein dienstfähigen lebensälteren Beamten auf
Versetzung in den Ruhestand habe stattgegeben werden müssen. Derartige Beamte
seien aber unter Umständen durchaus noch in der Lage gewesen, einen Dienstposten
in der Polizei auszufüllen. Solchen Beamten solle durch die neu geschaffene Vorschrift
die Möglichkeit eröffnet werden, einen Dienstposten wahrzunehmen, der auf Dauer die
uneingeschränkte Polizeidienstfähigkeit nicht mehr erfordere.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch das angefochtene Urteil stattgegeben und
zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Zutreffend sei der Beklagte davon
ausgegangen, dass die Klägerin den besonderen Anforderungen des
Polizeivollzugsdienstes nicht mehr voll gerecht würde. Diese Bewertung werde durch
das polizeiärztliche Gutachten gestützt. Damit sei die Klägerin allerdings nicht
polizeidienstunfähig. Der zum 1. März 1998 eingefügte 2. Halbsatz des § 194 Abs. 1
LBG modifiziere den bis dahin geltenden Begriff der Polizeidienstunfähigkeit und finde
in dieser modifizierten Form auch auf die Klägerin Anwendung. Die Vorschrift knüpfe an
die Feststellung der Poli-zeidienstunfähigkeit eine weitere Bedingung.
Polizeidienstunfähigkeit liege nur vor, wenn die dort umschriebene dauerhafte
Verwendung des Beamten im Polizeivollzugsdienst des Dienstherrn nicht mehr in
Betracht komme. Wortlaut des Gesetzes und Gesetzesbegründung ließen nicht
erkennen, dass der modifizierte Begriff der Polizeidienstunfähigkeit nur für die Gruppe
der älteren Lebenszeitbeamten gelten solle. Nicht mehr uneingeschränkt einsetzbare
Polizeivollzugsbeamte seien demnach nur dann in ein anderes Amt einer anderen
Laufbahn oder in den Ruhestand zu versetzen, wenn sie auch nicht mehr in bestimmten
Funktionen des Polizeivollzugsdienstes verwendet werden könnten, die nur geringere
gesundheitliche Anforderungen stellten. Ob es derartige Funktionen im
Polizeivollzugsdienst gebe, hänge von der Stellensituation im Lande Nordrhein-
Westfalen ab. Es komme darauf an, ob die mit dem abstrakt-funktionellen Amt einer
Polizeiobermeisterin verbundene Aufgabe trotz der gesundheitlichen Einschränkungen
noch wahrgenommen werden könne. Maßstab für die Polizeidienstfähigkeit seien
nämlich ebenso wie für die allgemeine Dienstfähigkeit die Erfordernisse des abstrakt-
funktionellen Amtes und nicht etwa die des konkret-funktionellen Amtes (Dienstposten).
Im Übrigen seien selbst bei der Dienstbehörde der Klägerin nach der Besol-
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dungsgruppe A 8 bewertete Dienstposten der Laufbahn des mittleren Polizei-dienstes
vorhanden, die eine Wechseldiensttauglichkeit nicht erforderten. Im Einzelnen handele
es sich um Dienstposten, deren Stelleninhaber sich mit der Auswertung von
Verkehrsunfällen, mit Verwaltungsaufgaben im Bereich der Polizeiinspektionen, mit
vorbeugender Verbrechensbekämpfung, der Personal-werbung und den Aufgaben der
Gleichstellungsbeauftragten befassten.
Der Senat hat auf Antrag des Beklagten durch Beschluss vom 13. Februar 2003 - dem
Beklagten zugestellt am 18. Februar 2003 - die Berufung zugelassen.
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Mit Schreiben vom 21. Februar 2 hat der Beklagte einen Berufungsantrag angekündigt
und zur Begründung der Berufung auf die Begründung seines Zulassungsantrags im
Schriftsatz vom 15. April 2 verwiesen. Mit Schriftsatz vom 19. März 2 hat er die
Begründung ergänzt. Er führt aus: Bei der Frage der eingeschränkten
Polizeidienstfähigkeit im Sinne des § 194 Abs. 1 Halbsatz 2 LBG komme es nicht darauf
an, ob es im Polizeivollzugsdienst des Landes Stellen gebe, auf denen der
gesundheitlich eingeschränkt Geeignete grundsätzlich eingesetzt werden könne. Es
lasse sich nahezu immer ein Dienstposten finden, für dessen Aufgabenerledigung die
konkrete Verwendungsbeeinträchtigung des Betroffenen gerade nicht schädlich sei.
Könne ein Beamter aber fast immer grundsätzlich eingesetzt werden, so wäre er nach
Auffassung des Verwaltungsgerichts beschränkt polizeidienstfähig und Fälle der
Polizeidienstunfähigkeit würde es damit in der Praxis so gut wie nicht mehr geben.
Zudem sei Folgendes zu berücksichtigen: Oft fehlten den betroffenen Beamten die
Fach-, Sozial-, Methoden- oder rethorischen Kompetenzen für die Funktion im
Innendienst. Auch notwendige Schlüsselqualifikationen seien dafür oft nicht vorhanden.
Zudem handele es sich bei vielen der sogenannten "Innendiensttätigkeiten" um
Arbeiten, die ein spezielles Wissen erforderten und daher oder aus sonstigen Gründen
aufgrund des Interesses des Dienstherrn an einer kontinuierlichen
Aufgabenwahrnehmung keinen Sachbearbeiterwechsel vertrügen. Schließlich sei zu
beachten, dass einerseits die Anzahl der Innendienststellen gering sei und andererseits
die Zahl derjenigen Beamten, die nicht voll verwendungsfähig seien, stetig steige. Nach
der Erlasslage seien die Innendienststellen vorwiegend mit Beamten zu besetzen, die
älter als 45 Jahre seien. Schon für diese Gruppe reiche die vorhandene Zahl solcher
Stellen kaum aus. Durch Erlass des Innenministeriums vom 16. Oktober 2001 seien die
Innendienststellen, auf denen Polizeivollzugsbeamte verwendet werden könnten,
verringert worden. Aufgaben, die früher regelmäßig durch Vollzugsbeamte erledigt
worden seien, verrichteten jetzt Angestellte. Im Ergebnis führe die Auffassung des
Verwaltungsgerichts dazu, dass die Regelung des § 194 Abs. 3 LBG leer laufe.
16
Der Beklagte beantragt,
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das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
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Die Klägerin beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie führt aus: Die Berufung sei unzulässig. Es fehle an einer ordnungsgemäßen
Berufungsbegründung. Die innerhalb der Berufungsbegründungsfrist vorgenommene
Bezugnahme auf die Begründung des Zulassungsantrages genüge nicht den
Erfordernissen einer ordnungsgmäßen Berufungsbegründung. Abgesehen davon sei
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die Berufung unbegründet. Ergänzend zu ihrem Vorbringen im erstinstanzlichen
Verfahren trägt die Klägerin dazu vor: Die Vorschrift des § 194 Abs. 3 LBG zur
Möglichkeit des Laufbahnwechsels in den allgemeinen Verwaltungsdienst laufe nicht
leer. Es gebe Fälle, in denen das Beschwerdebild des konkreten Beamten besonders
vielschichtig sei, so dass eine Polizei-dienstunfähigkeit zu bejahen sei. Hinzu komme,
dass die eingeschränkte Polizeidienstfähigkeit nur für Beamte auf Lebenszeit gelte. Für
Beamte auf Probe bleibe es bei den bisherigen Regelungen über die
Polizeidienstfähigkeit.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten
Bezug genommen.
22
E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :
23
Die Berufung hat Erfolg.
24
1. Sie ist zulässig. Die innerhalb der gemäß § 124 a Abs. 6 Satz 1 VwGO geltenden
Monatsfrist eingegangene Berufungsbegründung des Beklagten vom 21. Februar 2
genügt den in § 124 a Abs. 6 Satz 3 i.V.m. Abs. 3 Satz 4 VwGO vorgeschriebenen
Anforderungen. Danach muss die Berufungsbegründung neben einem bestimmten
Antrag die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung enthalten. Erforderlich
ist die Darlegung der rechtlichen oder tatsächlichen Gründe, aus denen der
Berufungsführer das angefochtene Urteil für unrichtig und änderungsbedürftig hält. Dies
erfordert eine Prüfung, Sichtung und rechtliche Durchdringung des Streitstoffes und
damit eine sachliche Auseinandersetzung mit den Gründen des angefochtenen Urteils.
25
Vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, Loseblattkommentar Stand Januar 2003, Band
III, § 124 a Rdnr. 322 (m.w.N. aus der Rechtsprechung).
26
Im Einzelfall kann dazu eine Bezugnahme auf den Schriftsatz zur Begründung des
Zulassungsantrages ausreichen, wenn dieser den genannten Anforderungen genügt.
27
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 7. März 2003 - 2 B 32/02 -;
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom
27. Oktober 1998 - 10 A 3602/98 -, NVwZ 1999, 208, 209; Seibert, a.a.O., § 124 a Rdnr.
332 (m.w.N. aus der Rechtsprechung).
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Gemessen daran sind die Voraussetzungen einer ordnungsgemäßen
Berufungsbegründung erfüllt: Im genannten Schriftsatz vom 21. Februar 2 hat der
Beklagte einen Berufungsantrag formuliert und sich zur Berufungsbegründung auf die
Begründung seines Zulassungsantrages im Schriftsatz vom 15. April 2 bezogen. Damit
kommt hinreichend deutlich zum Ausdruck, dass, in welchem Umfang und weshalb der
Beklagte an der Durchführung des zugelassenen Berufungsverfahrens festhalten will. Er
begehrt, das erstinstanzliche Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen, weil das Urteil
nach seiner Rechtsauffassung auf einer unzutreffenden Auslegung des § 194 Abs. 1
LBG beruht. Der zur Begründung des Zulassungsantrages vorgelegte Schriftsatz vom
15. April 2 setzt sich eingehend mit der vom Verwaltungsgericht entscheidungstragend
zu Grunde gelegten Auslegung des § 194 Abs. 1 LBG auseinander. In dem Schriftsatz
erläutert und begründet der Beklagte seine hierzu vertretene abweichende Auslegung,
nach der er die vom Verwaltungericht aufgehobenen Bescheide für rechtmäßig hält.
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2. Die Berufung ist auch begründet. Der Bescheid des Oberkreisdirektors (jetzt: Landrat)
als Kreispolizeibehörde H. bach vom 11. September 19 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung L. vom 18. Februar 19 ist rechtmäßig
und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der
Beklagte hat in den angefochtenen Bescheiden rechtsfehlerfrei festgestellt, dass die
Klägerin "polizeidienstunfähig im Sinne des § 194 Abs. 1 LBG" ist; damit zugleich hat er
die nicht zu beanstandende Entscheidung getroffen, dass bei der Klägerin die
Voraussetzungen des § 194 Abs. 1 Halbsatz 2 LBG nicht erfüllt sind.
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a) Die Klägerin ist polizeidienstunfähig im Sinne des § 194 Abs. 1 Halbsatz 1 LBG.
Diese Bewertung ist aufgrund des polizeiärztlichen Gutachtens vom 10. August 1998
gerechtfertigt. Die Polizeidienstfähigkeit stellt im Vergleich zur allgemeinen
Dienstfähigkeit erhöhte Anforderungen an die körperliche Leistungsfähigkeit. Sie setzt
die Verwendbarkeit des Beamten zu jeder Zeit, an jedem Ort und in jeder seiner
Amtsbezeichnung entsprechenden Stellung voraus. Das schließt die gesundheitliche
Eignung für die Ableistung von Wechselschichtdienst ein. Diese Anforderungen gelten
für alle Polizeivollzugs-beamten grundsätzlich gleichmäßig.
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Vgl. Brockhaus, in: Schütz/Maiwald, Beamtenrecht des Bundes und der Länder,
Loseblattkommentar Stand Juni 2003, Band 2, § 194 Rdnrn. 18, 19 m.w.N. aus der
Rechtsprechung.
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Die beschriebenen Voraussetzungen liegen bei der Klägerin nicht vor. Im
polizeiärztlichen Gutachten vom 10. August 19 werden bezüglich der Klägerin folgende
Diagnosen aufgestellt:
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" - Ausgeprägte psychovegetative Beschwerdesymptomatik in Zusammenhang mit
Wechseldiensttätigkeit (chronischer Migräne-/Spannungs-kopfschmerz, erhebliche
Schlafstörungen, Zyk-lusstörungen, Gewichtsabnahme)
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- rezidivierendes Lendenwirbelsäulensyndrom bei Wirbelsäulenfehlstatik und
Beinverkürzung li."
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Die Polizeiärztin kommt insgesamt zu dem Ergebnis, dass die Klägerin dauerhaft nicht
mehr im Wach- und Wechseldienst eingesetzt werden könne. Es müsse damit
gerechnet werden, dass das psychosomatische Krankheitsbild wieder auftrete, sobald
über einen längeren Zeitraum Schichtdienst zu verrichten sei. Auch Polizeieinsätze
bzw. Autofahrten, die mit längeren Zwangshaltungen verbunden seien, sollten
unterbleiben. Plausibel und nachvollziehbar gelangt das polizeiärztliche Gutachten zu
dem Ergebnis, dass die Klägerin wegen der gestellten Diagnosen dauerhaft den
besonderen Anforderungen des Polizeivollzugsdienstes nicht mehr gerecht wird. Ihre im
erstinstanzlichen Verfahren geäußerte gegenteilige Selbsteinschätzung hat die Klägerin
im Berufungsverfahren nicht mehr aufgegriffen.
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b) § 194 Abs. 1 Halbsatz 2 LBG stellt die Feststellung der Polizeidienstunfähigkeit durch
den Beklagten nicht in Frage. Seine Weigerung, die Vorschrift zu Gunsten der Klägerin
anzuwenden, ist nicht zu beanstanden. Die Prüfung, ob bei einem Beamten, der gemäß
§ 194 Abs. 1 Halbsatz 1 LBG polizeidienstunfähig ist, die Voraussetzungen des § 194
Abs. 1 Halbsatz 2 LBG für eine Weiterverwendung im Polizeidienst vorliegen,
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- zu der diesbezüglichen Rechtsfolge vgl. Brockhaus, a.a.O., § 194 Rdnr. 18 -
38
erfordert eine Prognose über dessen dienstliche Verwendung bis zu seiner Versetzung
in den Ruhestand. Entscheidend ist dabei, ob die von dem Beamten auszuübende
Funktion dessen Polizeidienstfähigkeit auf Dauer nicht mehr uneingeschränkt erfordert.
Der Dienstherr darf in die Prognose weitreichende organisatorische und
personalpolitische Erwägungen einstellen. Prüfungsmaßstab für die Fähigkeit eines
Polizeibeamten, seine Dienstpflichten zu erfüllen, ist dabei nur im Ausgangspunkt sein
abstrakt-funktionelles Amt; ergänzend treten dienstliche Gegebenheiten und
Erfordernissen der jeweiligen Dienstbehörde, die einzelfallbezogene Einschätzung der
Verwendungsbreite des Beamten im polizeilichen Innendienst, grundsätzliche
Erwägungen personalwirtschaftlicher Art für den gesamten Polizeidienst sowie
personalpolitische Prioritäten hinzu, die der Dienstherr im Rahmen seines
Organisationsermessens setzen kann. Dieses Rechtsverständnis ergibt sich aus
Wortlaut (aa) und Entstehungsgeschichte (bb) der Vorschrift und fügt sich
rechtssystematisch in die Besonderheiten des Polizeibeamtenrechts nahtlos ein (cc). Im
Einzelnen gilt Folgendes:
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aa) § 194 Abs. 1 LBG enthält seinem Wortlaut nach eine Legaldefinition der
Polizeidienstunfähigkeit: "Der Polizeivollzugsbeamte ist dienstunfähig, wenn er den
besonderen gesundheitlichen Anforderungen für den Polizeivollzugsdienst nicht mehr
genügt und nicht zu erwarten ist, dass er seine volle Verwendungsfähigkeit innerhalb
von zwei Jahren wiedererlangt". Der anschließende Klammerzusatz
"(Polizeidienstunfähigkeit)" steht auch nach der 19 erfolgten Ergänzung der Vorschrift
am Ende dieser Aussage des unverändert gebliebenen ersten Halbsatzes und nicht am
Ende des um den zweiten Halbsatz ergänzten Gesamtsatzes. In diesem zweiten
Halbsatz wird darauf abgehoben, ob "die auszuübende Funktion" die im ersten Halbsatz
genannten besonderen gesundheitlichen Anforderungen an einen
Polizeivollzugsbeamten "auf Dauer nicht mehr uneingeschränkt" erfordert. Der Begriff
"auszuübende Funktion" zeigt, dass es auf die künftige, konkrete Verwendung des
Beamten ankommen soll, über die allein der Dienstherr befinden kann. Ihm soll also ein
Einsatz des Beamten ermöglicht werden, der diesen trotz Polizeidienstunfähigkeit
ausnahmsweise im Polizeidienst belässt; in Betracht kommt dafür in aller Regel allein
der polizeiliche Innendienst vor allem in der Verwaltung. Damit unvereinbar ist die
Annahme, der zweite Halbsatz ziele auf eine Einschränkung der mit dem ersten
Halbsatz festgelegten Definition der Polizeidienstunfähigkeit. Die einleitende Wendung
"es sei denn" in § 194 Abs. 1 Halbsatz 2 LBG ist insofern allerdings missverständlich.
Nichts anderes gilt für die hieran anknüpfende, nicht selten anzutreffende
Unterscheidung zwischen uneingeschränkter und eingeschränkter
Polizeidienstfähigkeit.
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bb) Der durch Gesetz vom 10. Februar 1998 (GV NW 1998, S. 134) dem § 194 Abs. 1
LBG hinzugefügte Halbsatz 2 beruht auf einer zuvor erfolgten wortgleichen Änderung
des § 101 Abs. 1 Beamtenrechtsrahmengesetz (BRRG). In der Begründung zur
Änderung des § 101 Abs. 1 BRRG heißt es unter anderem (vgl. BT-Drs. 13/5057, S. 64):
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"Die vorgesehene Ergänzung belässt den Ländern die Möglichkeit, Einzelheiten
entsprechend den besonderen organisatorischen, stellenplanabhängigen und
einsatzmäßigen Gegebenheiten der einzelnen Polizeibereiche zu regeln."
42
Diese Erwägungen des Bundesgesetzgebers zeigen, dass er den Ländern als
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Dienstherren einen organisatorischen Spielraum bei der Entscheidung im Einzelfall
über die Weiterverwendung eines polizeidienstunfähigen Beamten belassen wollte. Der
Dienstherr sollte stellenplanmäßige und einsatzmäßige Belange bei der Prognose
darüber, wo bzw. in welcher Funktion er einen polizeidienstunfähigen Beamten auf
Dauer noch im Polizeivollzugsdienst einsetzen kann, mitberücksichtigen dürfen. Auch
der nordrhein- westfälische Gesetzgeber ging von der Einräumung eines derartigen
Organisationsermessens aus. In der Begründung des Gesetzentwurfes (Achtes Gesetz
zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften) der Landesregierung vom 18. Juni 1997
heißt es (LT-Drs. 12/2124, S. 49):
"Die Änderung berücksichtigt die gewandelten Aufgaben des Polizeidienstes, die nicht
mehr jeder Zeit und in allen Bereichen eine besondere Gesundheit verlangen. Sie
ermöglicht es, nicht mehr voll polizeidiensttaugliche Beamte mit Funktionen zu
betrauen, in denen die allgemeine Dienstfähigkeit ausreicht. Vorzeitige
Zurruhesetzungen wegen Polizeidienstunfähigkeit sollen vermindert werden."
(Hervorhebungen durch den Senat)
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Der Landesgesetzgeber sah den Sinn der Vorschrift in erster Linie also darin, dem
Dienstherrn eine zusätzliche Möglichkeit für die weitere Verwendung bzw. den weiteren
Einsatz von polizeidienstunfähigen Beamten zu schaffen. Dass dem Dienstherrn bei der
Entscheidung über die konkrete Wahrnehmung dieser Möglichkeit im Einzelfall
Organisationsermessen eröffnet sein sollte, zeigt sich an der Verwendung des Begriffes
"betrauen". Sie verdeutlicht, dass der Dienstherr bei seiner Verwendungsprognose
einen dauerhaften Einsatz des (konkreten) Beamten in nur einem kleinen Ausschnitt
vollzugspolizeilicher Tätigkeit für gerechtfertigt halten muss. Insgesamt zeigen die
Motive des Gesetzgebers, dass mit der Änderung des § 194 Abs. 1 LBG lediglich eine -
in das weitgefasste Ermessen des Dienstherrn gestellte - Möglichkeit geschaffen
werden sollte, polizeidienstunfähige Beamte auf Lebenszeit in bestimmten Funktionen
des Polizeivollzugsdienstes weiter zu beschäftigen.
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cc) Das zuvor beschriebene Verständnis des § 194 Abs. 1 LBG fügt sich bei
rechtssytematischer Betrachtung in die besondere normative Ausgestaltung des
Polizeibeamtenverhältnisses nahtlos ein:
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Die Laufbahn der Polizeivollzugsbeamten ist als Einheitslaufbahn konzipiert, die aus
drei untereinander offenen Abschnitten besteht (vgl. § 187 Abs. 1 Satz 1 LBG, § 2 Abs. 1
der Verordnung über die Laufbahn der Polizeivollzugsbeamten des Landes Nordrhein-
Westfalen - LVOPol -). Darin unterscheidet sie sich von anderen Verwaltungszweigen,
in denen eine Vielzahl von Laufbahnen, gegliedert in nur ausnahmsweise offene
Laufbahngruppen, vorgesehen sind. Die Laufbahn des Polizeivollzugsdienstes
hingegen ist auf einen einheitlichen Werdegang ausgerichtet, in dem die polizeiliche
Einsatztätigkeit einen gewichtigen Schwerpunkt bildet. Einsatzlehre und Kriminalistik
sind beispielsweise bei der II. Fachprüfung die zuerst genannten Pflichtfächer (vgl.
Anlage 5 zu den §§ 14, 23 Abs. 1, 26 Abs. 1 der Verordnung über die Ausbildung und
die II. Fachprüfung für den Laufbahnabschnitt II der Polizeivollzugsbeamtinnen und
Polizeivollzugsbeamten des Landes Nordrhein-Westfalen). Vor diesem Hintergrund
muss der Dienstherr anlässlich der Feststellung der Polizeidienstunfähigkeit bei einer
Verwendungsprognose die etwaige weitere laufbahnrechtliche Entwicklung
insbesondere eines jüngeren Polizeivollzugs-beamten im I. Laufbahnabschnitt sorgfältig
in den Blick nehmen. Denn die Entwicklung eines solchen Beamten würde regelmäßig
auf ein "Aufsteigen" in den II. Laufbahnabschnitt ausgerichtet sein.
47
Vgl. zum fortbestehenden Anspruch eines polizeidienstunfähigen Beamten auf
Berücksichtigung bei der Beförderungsauswahl: OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 8.
Mai 2002 - 2 A 11657/01 -, NVwZ-RR 2003, 134, 135; zu der anderslautenden
Rechtslage nach § 42 Abs. 3 Satz 1 BBG in Bezug auf einen dienstunfähigen
Postbeamten vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. Juli 2003 -1 B 413/02 -.
48
Dem Dienstherrn muss angesichts dessen eine weitgehend freie Entscheidung darüber
erlaubt sein, ob er die Ausbildung und Förderung eines jüngeren Beamten in der
Einheitslaufbahn mit der Ausrichtung auf vollzugspolizeiliche Zwecke für gerechtfertigt
hält, obwohl dieser dauerhaft die damit regelmäßig verbundenen Funktionen nicht wird
wahrnehmen können.
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Vergleichbare Schlüsse lassen sich in Bezug auf die für den Polizeivollzugsdienst
gemäß § 192 Satz 1 LBG geltende besondere Altersgrenze ziehen. Danach treten
Polizeivollzugsbeamte mit Ende des Monats, in dem sie das sechzigste Lebensjahr
vollenden, in den Ruhestand. Die im Vergleich zu den übrigen Beamten vorgezogene
Altersgrenze beruht auf den besonderen Belastungen, die der Polizeivollzugsdienst
insbesondere auch durch die Einsatztätigkeit im Schichtdienst mit sich bringt. Mit Blick
darauf muss der Dienstherr organisatorische Belange mit berücksichtigen dürfen, wenn
es darum geht, einen jüngeren Beamten nach Feststellung der Polizeidienstunfähigkeit
dauerhaft im Tagdienst, ohne vollzugspolizeiliche Einsatztätigkeit zu beschäftigen,
obwohl dieser mit 60 Jahren in den Ruhestand gehen kann.
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Schließlich sprechen für das dargelegte Verständnis des § 194 Abs. 1 Halbsatz 2 LBG
fiskalische Gründe. Nach Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den
Bundesbesoldungsordnungen A und B (Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz)
erhalten Polizeivollzugsbeamte eine Polizeivollzugszulage. Sie beträgt nach zwei
Dienstjahren derzeit 127,38 EUR monatlich (vgl. Anlage IX zum Bundes-
besoldungsgesetz). Die Zulage rechtfertigt sich aus den besonderen Belastungen, die
der Polizeivollzugsdienst - insbesondere der Streifen- und Nachtdienst - mit sich bringt
(vgl. Nr. 9 Abs. 3 der Vorbemerkungen). Auch diesen Gesichtspunkt muss der
Dienstherr im Rahmen seines Organisationsermessens mit in seine Entscheidung
einfließen lassen dürfen. Er muss es im Einzelfall für geboten halten, einen Beamten
dauerhaft zulagenberechtigt im Polizeivollzugs-dienst zu beschäftigen, obwohl keine
besonderen Belastungen vorliegen, etwa weil der Beamte nur Tag- bzw. Innendienst
versehen wird.
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Die vorstehenden Erwägungen bedeuten allerdings nicht, dass § 194 Abs. 1 Halbsatz 2
LBG zwingend nur auf Polizeivollzugsbeamte ab einem bestimmten Alter Anwendung
findet. Faktisch mag das Organisationsermessen vor dem dargestellten
Regelungshintergrund regelmäßig zwar dahin gehen, nur lebens-ältere Beamte
dauerhaft für eine Funktion in Sinne der Vorschrift vorzusehen. Im Einzelfall kann es der
Dienstherr aber für sachgerecht erachten, auch einen lebensjüngeren Beamten trotz
Polizeidienstunfähigkeit dauerhaft in einer ihm zuträglichen Funktion des
Polizeidienstes zu verwenden. Dies kann etwa dann der Fall sein, wenn sich der
Beamte durch spezielle Kenntnisse, Fähigkeiten oder Erfahrungen für eine bestimmte
Stelle besonders qualifiziert.
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c) Der Beklagte hat sich unter Ausübung des ihm eingeräumten Organi-
sationsermessens rechtsfehlerfrei dagegen entschieden, die Klägerin auf Dauer in einer
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Funktion zu verwenden, die eine uneingeschränkte gesundheitliche Eignung für den
Polizeivollzugsdienst nicht erfordert. Er hat überdies im gerichtlichen Verfahren seine
Erwägungen zulässigerweise ergänzt und erläutert (vgl. § 114 Satz 2 VwGO). Dabei hat
er - ebenso wie schon im Wider- spruchsbescheid - auch auf den konkreten Einzelfall
der Klägerin abgehoben und dargelegt, dass die zum Zeitpunkt der
Verwendungsprognose 33 Jahre alte Klägerin noch 27 Jahre im Polizeidienst zu
verbringen habe. Angesichts dieses Zeitraumes lasse sich bei ihr nicht die Prognose
rechtfertigen, sie werde auf Dauer eine Funktion im Innendienst ausüben können.
Vielmehr würde sie wie nahezu alle vergleichbaren Beamten noch mehrere Funktionen
wahrzunehmen haben.
Auch sonst lässt die Entscheidung des Beklagten keinen Rechtsfehler erkennen.
Insbesondere hat die Klägerin keine besonderen fachlichen Qualifikationen oder
persönlichen Belange aufgezeigt, die der Beklagte in seine Überlegungen hätte
einstellen müssen. Er konnte deshalb seine Entscheidung vor allem auf
generalisierende Erwägungen stützen. So hat er angegeben, bei der
Verwendungsprognose habe er den vom Gesetz eröffneten "Spielraum" genutzt und
den dienstlichen Interessen ordnungsgemäßer polizeilicher Aufgaben-erfüllung
gegenüber dem Individualinteresse der Klägerin den Vorrang einge- räumt. Zudem
müsse entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts berück-sichtigt werden, dass die
Innendienststellen knapp bemessen seien und regel-mäßig lebensälteren Beamten, die
für einen Laufbahnwechsel nicht in Betracht kämen, vorbehalten bleiben müssten.
Schließlich sprächen oft auch die Gesichtspunkte der
Aufgabenwahrnehmungskontinuität und der Fachkompetenz gegen einen
Sachbearbeiterwechsel auf Innendienststellen. All das ist nach dem oben Gesagten
rechtlich bedenkenfrei und nicht zu beanstanden.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
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Die Revision wird nicht zugelassen, weil weder die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO noch die des § 127 BRRG gegeben sind.
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