Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 25.02.2008
OVG NRW: altersgrenze, versetzung, erlass, hauptsache, beamter, angemessenheit, aktiven, konkretisierung, berufswechsel, behandlung
Oberverwaltungsgericht NRW, 6 B 1896/07
Datum:
25.02.2008
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
6. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
6 B 1896/07
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 13 L 1735/07
Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 14.126,29 Euro
festgesetzt.
G r ü n d e :
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Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Eine gemäß § 146 Abs. 4 Sätze 3 und 6
VwGO auf die dargelegten Beschwerdegründe beschränkte Überprüfung der
verwaltungsgerichtlichen Entscheidung führt nicht zum Erfolg des Rechtsmittels.
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Die Voraussetzungen für den Erlass der mit dem Hauptantrag begehrten einstweiligen
Anordnung,
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dem Antragsgegner unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts
Düsseldorf vom 31. Oktober 2007 - 13 L 1735/07 - aufzugeben, ihn auf seine Anträge
vom 3. September, 24. September und 8. Oktober 2007 ab dem 1. Januar 2008 bis zur
rechtskräftigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren vorläufig in den einstweiligen
Ruhestand zu versetzen,
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liegen nicht vor.
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Es bestehen bereits Zweifel, ob die Antragsänderung, die sich als Erweiterung des
erstinstanzlichen Begehrens darstellt, wegen des nach § 146 Abs. 4 VwGO auf die
Überprüfung der erstinstanzlichen Entscheidung beschränkten Prüfungsrahmens
zulässig ist.
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Darüber hinaus begegnet die Antragserweiterung auch deshalb Bedenken, weil der
Antragsteller die Einräumung einer weitergehenden Rechtsposition begehrt, als er sie in
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der Hauptsache erlangen könnte. Dort käme grundsätzlich nur ein
Bescheidungsausspruch in Betracht. Denn dem Antragsgegner ist bei seiner
Entscheidung über den Antrag auf Versetzung in den einstweiligen Ruhestand nach
den zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Beschluss
Ermessen eingeräumt. Es ist weder glaubhaft gemacht noch ersichtlich, dass dieses
Ermessen in einer Weise eingeschränkt ist, die allein die Versetzung des Antragstellers
in den einstweiligen Ruhestand als rechtmäßig erscheinen ließe.
Ungeachtet dessen hat der Antrag jedenfalls keinen Erfolg, weil die begehrte vorläufige
Versetzung in den einstweiligen Ruhestand eine unzulässige Vorwegnahme der
Hauptsache wäre. Entgegen dem Sinn und Zweck der einstweiligen Anordnung, die
grundsätzlich nur der Sicherung, nicht aber der Befriedigung des geltend gemachten
Rechts dient, würde hierdurch der in der Hauptsache verfolgte Anspruch weitgehend
erfüllt. Dass der Antragsteller nur seine „vorläufige" Versetzung in den einstweiligen
Ruhestand beantragt, ändert daran nichts. Unabhängig davon, dass eine „vorläufige"
Versetzung in den einstweiligen Ruhestand nicht in Betracht kommt, weil sie gesetzlich
nicht vorgesehen ist und eine zeitlich befristete Statusänderung außerhalb der
gesetzlichen Regelungen dem Beamtenrecht fremd ist, würde dem Hauptsacheantrag
durch eine Versetzung in den einstweiligen Ruhestand bis zu einer Entscheidung in der
Hauptsache jedenfalls zeitlich befristet entsprochen.
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Vgl. - zur vorläufigen Einstellung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf - OVG NRW,
Beschluss vom 9. Januar 2008 - 6 B 1763/07 -.
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Die Voraussetzungen, unter denen eine Vorwegnahme der Hauptsache
ausnahmsweise zulässig ist, liegen nicht vor. Erforderlich ist, dass wirksamer
Rechtsschutz durch ein Hauptsacheverfahren nicht erreichbar ist, dem betreffenden
Antragsteller ohne den Erlass der einstweiligen Anordnung schlechthin unzumutbare
Nachteile drohen und er nach dem von ihm glaubhaft gemachten Sachverhalt
voraussichtlich im Klageverfahren obsiegen wird.
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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. August 2003 - 6 B 2373/02 - m.w.N.
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Der Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung ist zur Gewährung effektiven
Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) nicht erforderlich. Zur Sicherung eines etwaigen
Anspruchs auf Versetzung in den einstweiligen Ruhestand wäre es ausreichend, dem
Antragsteller bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens die Möglichkeit offen zu
halten, auf der Grundlage der Erlasse des Innenministeriums NRW (IM NRW) vom 18.
September 2007 - 22-18.01.01 PEM - (korrigiert durch Erlass vom 19. September 2007 -
22.18.01.01 PEM -), vom 16. Oktober 2007 - 22-26.00 PEM - und vom 6. November
2007 - 22-26.00 PEM - (PEM-Erlasse) in den einstweiligen Ruhestand versetzt zu
werden. Der Antragsteller hat nicht glaubhaft gemacht, dass ihm allein aufgrund der
Dauer des Hauptsacheverfahrens schlechthin unzumutbare Nachteile drohen. Er macht
geltend, ihm könne angesichts der mit fortschreitendem Lebensalter immer geringer
werdenden Wahrscheinlichkeit, seinen Lebensunterhalt anderweitig bestreiten zu
können, nicht zugemutet werden, eine Entscheidung in der Hauptsache abzuwarten.
Allein durch die verfahrensbedingte Verzögerung drohe ihm die Existenzvernichtung.
Das trifft nicht zu. Die Existenz des Antragstellers ist durch seine laufenden Bezüge und
- sollte seinem Begehren im Hauptsacheverfahren entsprochen werden - durch die
Ruhestandsbezüge gesichert. Dass der Antragsteller bis zu einer Entscheidung in der
Hauptsache zur Dienstleistung in dem selbstgewählten Beruf verpflichtet wäre, statt sich
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beruflich neu orientieren zu können, kann grundsätzlich nicht als unzumutbarer Nachteil
gesehen werden. Seine Erwartung, ihm werde ein angestrebter Berufswechsel dadurch
erleichtert, dass er aufgrund der Gewährung laufender Ruhestandsbezüge finanziell
unabhängig sei, ist nicht schutzwürdig. Ruhestandsbezüge sind nicht dazu gedacht,
einen Berufswechsel zu ermöglichen oder zu erleichtern.
Auch der hilfsweise sinngemäß gestellte Antrag des Antragstellers,
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dem Antragsgegner unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts
Düsseldorf vom 31. Oktober 2007 - 13 L 1735/07 - aufzugeben, die Möglichkeit seiner
Versetzung in den einstweiligen Ruhestand auf der Grundlage der PEM-Erlasse offen
zu halten, bis über seinen darauf gerichteten Antrag rechtskräftig entschieden worden
ist,
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hat keinen Erfolg.
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Der Antrag ist jedenfalls unbegründet, weil der Antragsteller den nach § 123 Abs. 1 Satz
1 VwGO erforderlichen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht hat.
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Der Antragsteller hat keinen Anspruch darauf, dass der Antragsgegner ihn für eine
Versetzung in den einstweiligen Ruhestand in Betracht zieht, weil er die im
Geschäftsbereich des IM NRW für eine Versetzung in den einstweiligen Ruhestand
maßgebliche Altersgrenze nicht erreicht.
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Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch auf Versetzung in den
einstweiligen Ruhestand kann, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat,
nur die aus Art. 3 Abs. 1 GG herzuleitende Selbstbindung des Antragsgegners sein,
über Anträge nach § 39 LBG NRW nach Maßgabe der PEM-Erlasse zu entscheiden.
Denn das geltende Landesrecht gewährt einem Beamten keinen Anspruch, auf eigenen
Antrag in den einstweiligen Ruhestand versetzt zu werden. Insbesondere stellt § 39
LBG NRW keine Anspruchsgrundlage für den einzelnen Beamten dar, sondern
vermittelt lediglich dem Dienstherrn unter den dort genannten Voraussetzungen die
Befugnis, Beamte in den einstweiligen Ruhestand zu versetzen.
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Zur Beschleunigung des Stellenabbauprogramms der Landesregierung ist jedoch auf
der Grundlage eines Kabinettsbeschlusses vom 13. März 2007 die Möglichkeit
geschaffen worden, Beamte auch auf eigenen Antrag in den einstweiligen Ruhestand
zu versetzen, wenn die Voraussetzungen des § 39 LBG NRW gegeben sind. Durch die
PEM-Erlasse sind die Bedingungen festgelegt worden, unter denen im
Geschäftsbereich des IM NRW, dem auch der Antragsteller angehört, eine Versetzung
in den einstweiligen Ruhestand in Betracht kommen soll. Aus diesen Erlassen ergibt
sich zugleich der Anspruch, dass der Antragsgegner Anträge auf Gewährung in den
einstweiligen Ruhestand, die frist- und formgerecht gestellt worden sind, prüft und über
sie ermessensfehlerfrei entscheidet. Eine Entscheidung zu Gunsten des jeweiligen
Antragstellers kommt jedoch nur in Betracht, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen
des § 39 LBG NRW und die weiteren für den Geschäftsbereich des IM NRW geltenden
Voraussetzungen vorliegen. Zu diesen Voraussetzungen gehört nach dem PEM-Erlass
vom 6. November 2007 auch, dass der Beamte zum 31. März 2008 bereits das 50.
Lebensjahr vollendet haben muss, was für den Antragsteller nicht zutrifft.
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Entgegen der Auffassung des Antragstellers begegnet die Festlegung dieser
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Altersgrenze keinen durchgreifenden Bedenken. Insbesondere bedurfte es insoweit
keiner gesetzlichen Regelung. Die Ausführungen des Antragstellers zum
Gesetzesvorbehalt gehen fehl, denn die Altersgrenze stellt keine Einschränkung des §
39 LBG NRW dar. Die Vorschrift selbst vermittelt - wie ausgeführt - keinen unmittelbaren
Anspruch auf Versetzung in den einstweiligen Ruhestand. Vielmehr hat der
Antragsgegner die Möglichkeit einer derartigen Zurruhesetzung durch die PEM-Erlasse
auf untergesetzlicher Ebene eingeräumt. Die Berechtigung dazu ergibt sich aus seinem
Organisationsermessen, das ihn auch befugt, die Voraussetzungen für die Gewährung
des einstweiligen Ruhestands festzulegen. Insoweit sind organisatorische,
personalwirtschaftliche und personalpolitische Erwägungen von Bedeutung.
Dass es der Antragsgegner den Ressorts überlassen hat, insoweit für ihren
Geschäftsbereich die abschließenden Erwägungen anzustellen, mit der Folge, dass es
in den Ressorts unterschiedliche Voraussetzungen für die Gewährung der Anreize
geben kann, ist nicht zu beanstanden. Die Besonderheiten des beschlossenen
Anreizsystems rechtfertigen es, den Ressorts insoweit ein eigenes
Gestaltungsermessen einzuräumen, denn die Anreize werden nur ressortgebunden zur
Verfügung gestellt. Anders ließe sich das mit dem Anreizsystem verfolgte Ziel, „kw-
Stellen" abzubauen, nicht verwirklichen. In dem Umfang, in dem sich die Ressorts,
denen die „kw-Stellen" in Einzelplänen zugewiesen sind, gegenüber dem
Finanzministerium NRW (FM NRW) verpflichten, in einem bestimmten Umfang „kw-
Stellen" abzubauen, werden von diesem Anreize finanziert. Es begegnet keinen
Bedenken, wenn im Rahmen der danach zu treffenden Vereinbarung zwischen dem FM
NRW und dem jeweiligen Ressort Raum für die Regelung ressortspezifischer
Besonderheiten bleibt. Dass eine solche ressortspezifische Handhabung nicht von
vorneherein sachwidrig ist, lässt sich beispielsweise aus § 78 d Abs. 3 LBG NRW
herleiten. Diese Norm lässt bei der Gewährung von Altersteilzeit ressortspezifische
Unterschiede ausdrücklich zu.
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Da die im Geschäftsbereich des IM NRW festgelegte Altersgrenze ihre Grundlage im
Organisationsermessen des Dienstherrn hat, ist sie gerichtlich nur beschränkt
überprüfbar. Eine Kontrolle kann nur dahin erfolgen, ob die durch die Altersgrenze
vorgenommene Eingrenzung des Kreises der für eine Versetzung in den einstweiligen
Ruhestand in Betracht kommenden Beamten frei von Willkür und mithin durch sachliche
Gründe gerechtfertigt ist. Diese Anforderungen sind gewahrt.
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Die Festlegung der Altersgrenze für den Geschäftsbereich des IM NRW ist nicht schon
deshalb als willkürlich anzusehen, weil sie ausdrücklich erst durch den PEM-Erlass vom
6. November 2007 bestimmt worden ist. Es ist nicht ersichtlich, dass die Altersgrenze
aus unsachlichen Gründen nachgeschoben wurde. Vielmehr wurde bereits in den PEM-
Erlassen vom 18. September 2007 und 16. Oktober 2007 hervorgehoben, dass die
Gewährung der Anreize nur unter den durch Vereinbarung zwischen dem IM NRW und
dem FM NRW zu setzenden Rahmenbedingungen in Betracht komme. Solange diese
Vereinbarung noch nicht abgeschlossen war, waren die in den PEM-Erlassen
genannten Rahmenbedingungen - wie im Erlass vom 16. Oktober 2007 bestätigt -
erkennbar nur vorläufigen Charakters und bedurften der weiteren Konkretisierung. Nach
Abschluss der Vereinbarung zwischen dem IM NRW und dem FM NRW am 6.
November 2007 wurde diese Konkretisierung entsprechend der dortigen Regelung (§ 7
zu § 2 Abs. 2) durch Erlass vom selben Tage u.a. dahin vorgenommen, dass für den
vorgezogenen und einstweiligen Ruhestand entsprechende Altersgrenzen festgelegt
wurden.
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Diese Vereinbarung zwischen dem IM NRW und dem FM NRW bedurfte entgegen der
Auffassung des Antragstellers keiner gesetzlichen Grundlage. Die Einbindung des für
den Landeshaushalt verantwortlichen FM NRW in die Ausgestaltung der
Bewilligungsvoraussetzungen ist angesichts der mit der Verwirklichung des
„Anreizsystems" verbundenen finanziellen Verpflichtungen des Landes NRW geboten.
Die Befugnis zum Abschluss einer Ressortvereinbarung, die nicht in bestehende
Rechte eingreift, sondern erst die Grundlage für eine Versetzung in den einstweiligen
Ruhestand auf eigenen Antrag bildet, ergibt sich ebenfalls aus dem
Organisationsermessen des Antragsgegners.
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Die Bestimmung der Altersgrenze stellt sich auch unter Berücksichtigung der
Vorschriften des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz (AGG) nicht als sachwidrig dar.
Dabei lässt der Senat offen, ob der Anwendungsbereich des AGG dadurch überhaupt
berührt wird. Selbst wenn dies der Fall sein sollte, hätte die Bestimmung der
Altersgrenze jedenfalls keine unzulässige Diskriminierung wegen Alters im Sinne des
AGG zur Folge. Denn die durch die Altersgrenze getroffene Differenzierung wäre gemäß
§ 10 AGG gerechtfertigt. Danach ist eine unterschiedliche Behandlung wegen des Alters
zulässig, wenn sie objektiv und angemessen und durch ein legitimes Ziel gerechtfertigt
ist. Die Mittel zur Erreichung dieses Ziels müssen angemessen und erforderlich sein.
Diese Voraussetzungen liegen vor.
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Der Antragsgegner hat in der Beschwerdeerwiderung dargelegt, dass die altersbedingte
unterschiedliche Behandlung der Beamten objektiv und angemessen und durch ein
legitimes Ziel gerechtfertigt ist. Die Altersgrenze diene dem haushalts- und
versorgungsrechtlichen Zweck, ein angemessenes Verhältnis zwischen der
Beschäftigungszeit als Beamter und dem Anspruch auf Versorgung im Ruhestand
herzustellen. Die durch das Anreizsystem geschaffene Möglichkeit der Versetzung in
den einstweiligen Ruhestand auf eigenen Antrag solle nur derjenige nutzen können, der
eine hinreichend lange Beschäftigungszeit aufzuweisen und damit die von dem
Antragsgegner zu erbringenden Versorgungsaufwendungen durch eine hinreichend
lange Arbeitszeit erdient habe. Dadurch werde ein Missverhältnis zwischen der Höhe
der zu erbringenden Versorgungsleistungen und den erbrachten Arbeitsleistungen
vermieden.
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Vgl. zu dem in Bezug auf diese Zielsetzung vergleichbaren Fall der Festlegung einer
Höchstaltersgrenze für die Übernahme in das Beamtenverhältnis die ständige
Rechtsprechung des Senats, etwa Urteile vom 18. Juli 2007 - 6 A 2170/05 - und vom 19.
Dezember 2007 - 6 A 406/05 -.
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Das gewählte Mittel, für die Möglichkeit der Inanspruchnahme des einstweiligen
Ruhestandes eine Mindestaltersgrenze von 50 Jahren zu bestimmen, ist auch im Sinne
von § 10 Satz 2 AGG zur Erreichung des angestrebten Ziels angemessen und
erforderlich. Die Altersgrenze ist erforderlich, weil eine andere Möglichkeit, das von dem
Antragsgegner erstrebte ausgewogene Verhältnis zwischen der Zeit des aktiven
Dienstes und den Versorgungszeiten im Ruhestand herzustellen, nicht ersichtlich ist.
Wenn der Antragsteller anführt, beim Anreiz des vorzeitigen Ruhestandes sei die
Altersgrenze mit 45 Jahren niedriger angesetzt, stellt dies die Erforderlichkeit der hier
festgesetzten Altersgrenze nicht in Frage. Die beiden Anreizmodelle sind schon wegen
der unterschiedlichen Höhe der zu erbringenden Versorgungsleistungen nicht
vergleichbar.
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Die Festlegung der Mindestaltersgrenze auf 50 Jahre begegnet auch im Hinblick auf
ihre Angemessenheit keinen Bedenken. Der Antragsgegner hat dargelegt, er sei von der
Überlegung ausgegangen, dass Beamte im höheren Dienst im Geschäftsbereich der
allgemeinen inneren Verwaltung durchschnittlich im Alter von 30 Jahren eingestellt
würden und eine Altersgrenze von 50 Jahren auch für diese Fälle sicherstelle, dass
regelmäßig eine Dienstleistung von zumindest 20 Jahren erbracht werde. Dieser
Zeitraum könne, gemessen an den zu zahlenden Versorgungsleistungen, gerade noch
als angemessen angesehen werden. Dass der Antragsgegner insoweit
generalisierende Erwägungen angestellt hat und sich beispielsweise nicht für eine
Berechnung der Dienstzeit im Einzelfall, sondern eine Lebensaltersgrenze entschieden
hat, liegt im Rahmen des ihm zustehenden Gestaltungsermessens und ist nicht zu
beanstanden.
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Soweit der Antragsteller geltend macht, die Altersgrenze laufe dem von dem
Antragsgegner letztlich erstrebten Ziel der Reduzierung von Personalkosten zuwider,
weil die Versorgungslasten für lebensältere Beamte höher seien, stellt er damit die
Angemessenheit der Altersgrenze nicht in Frage. Dass die Altersgrenze zu dem von
dem Antragsgegner bestimmten Zweck, nämlich Versorgungsbezüge und erbrachte
Dienstleistungen in einem angemessenen Verhältnis zu halten, nicht geeignet wäre, ist
damit nicht dargetan. Der Antragsteller verkennt zudem, dass die Bestimmung der mit
dem Anreizsystem verfolgten Zielsetzung und die damit verbundenen versorgungs- und
haushaltspolitischen Erwägungen nicht ihm, sondern allein dem Antragsgegner
obliegen. Darüber hinaus ist die Annahme des Antragstellers, ein jüngerer Beamter
werde seinen Lebensunterhalt durch Aufnahme einer neuen beruflichen Tätigkeit
sichern und deshalb nicht auf die Zahlung von Ruhestandsbezügen angewiesen sein,
spekulativ und beleuchtet nur einen Ausschnitt der in diesem Zusammenhang
anzustellenden Überlegungen. Sie blendet beispielsweise den Wert der während der
aktiven Zeit erbrachten Dienstleistungen und die Länge des Bezugs von
Versorgungsleistungen bei dienstälteren Beamten aus.
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Die Berücksichtigung ausschließlich lebensälterer Beamter bei der Versetzung in den
einstweiligen Ruhestand steht auch nicht im Widerspruch zu den Vorgaben, die beim
Personalabbau nach § 4 PEMG NRW gemäß § 4 PEMG-PersonalisierungsVO zu
beachten sind. Zwar weist der Antragsteller zutreffend darauf hin, dass nach der in § 4
PEMG- PersonalisierungsVO vorgesehenen Wertung im Rahmen des Stellenabbaus
lebens- und dienstjüngere Beamte gegenüber älteren Beamten tendenziell vorrangig
auszuwählen sein dürften. Die dort geregelte „Personalisierung" ist jedoch nicht mit dem
hier in Streit stehenden Ausscheiden aus dem öffentlichen Dienst auf eigenen Antrag
vergleichbar. Denn Folge der „Personalisierung" ist nach § 5 Abs. 1 PEMG die
Möglichkeit der unfreiwilligen Versetzung von Beschäftigten zum Landesamt für
Personaleinsatzmanagement. Deren Auswahl orientiert sich an sozialen Kriterien, was
zur Folge hat, dass ältere Beschäftigte, für die eine Versetzung und die Einarbeitung in
einen neuen Aufgabenbereich regelmäßig mit größeren Schwierigkeiten verbunden
sein wird, begünstigt werden.
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Die Altersgrenze steht vor dem Hintergrund dieser Ausführungen auch im Einklang mit
der Richtlinie 2000/78/EG des Rates der EU vom 27. November 2000. Denn auch die
Anwendung der Vorschriften dieser Richtlinie hätte eine Rechtfertigung der streitigen
Altersgrenze zu Folge. Art. 6 Abs. 1 Satz 1 Richtlinie 2000/78/EG stimmt mit der nahezu
wortgleichen Regelung des § 10 Sätze 1 und 2 AGG - jedenfalls soweit hier von
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Interesse - inhaltlich überein.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 5 Satz 2, Satz 1 Nr. 1
GKG. Der sich daraus ergebende Wert von 28.252,58 EUR war dabei im Hinblick auf
den vorläufigen Charakter der begehrten Entscheidung zu halbieren. Eine weitere
Halbierung des Betrages wegen einer Beschränkung des Begehrens auf einen
Bescheidungsanspruch kam im Beschwerdeverfahren schon deshalb nicht in Betracht,
weil der Antragsteller mit dem Antrag zu 1. seinen erstinstanzlichen Antrag wie
dargelegt erweitert hat.
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Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).
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