Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 22.01.2010
OVG NRW (kläger, treu und glauben, bundesverfassungsgericht, erfordernis, geltendmachung des anspruchs, besoldung, kind, höhe, bundesverwaltungsgericht, bezug)
Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 802/08
Datum:
22.01.2010
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
1. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
1 A 802/08
Tenor:
Die Berufung der Beklagten wird zurück¬gewiesen.
Auf die Berufung des Klägers wird das angefochtene Urteil teilweise
geändert.
Die Beklagte wird unter entsprechender Aufhebung des
Widerspruchsbescheides des Vorstandes der Deutschen Telekom AG
vom 21. Januar 2005 verurteilt, dem Kläger für die Jahre 2005 und 2006
einen Nettobetrag von 354,36 Euro nebst Zinsen in Höhe von 5
Prozentpunkten über dem jeweils geltenden Basiszinssatz aus 173,04
Euro seit dem 1. Januar 2006 und aus weiteren 181,32 Euro seit dem 1.
Januar 2007 zu zahlen.
Unter Einbeziehung der teilweise rechtskräftig gewordenen
Kostenentscheidung im Urteil des Verwaltungsgerichts vom 29. Januar
2008 werden die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge der
Beklagten auferlegt.
Das Urteil ist vorläufig voll¬streckbar. Die Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren
Betrages ab¬wenden, wenn nicht der Kläger vor der Voll¬streckung
Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen, soweit die Berufung der Beklagten
zurückgewiesen worden ist.
Tatbestand
1
Der Kläger steht als Beamter im Dienst der Beklagten. Bezogen auf den hier noch
streitgegenständlichen Zeitraum (1. Januar 2000 bis 31. Dezember 2003 und 1. Januar
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2005 bis 31. Dezember 2006) erhielt er als Technischer Fernmeldeobersekretär im Jahr
2000 Bezüge nach der Besoldungsgruppe A 7 der Bundesbesoldungsordnung A
(Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz (BBesG)); mit Übertragung des Amtes eines
Technischen Fernmeldehauptsekretärs am 6. Februar 2001 erhielt er rückwirkend ab
dem 1. Januar 2001 Bezüge nach der Besoldungsgruppe A 8 der
Bundesbesoldungsordnung A. Der Kläger ist verheiratet und Vater von drei in den
Jahren 1992, 1996 und 1998 geborenen Kindern, für die er im streitgegenständlichen
Zeitraum durchgehend kindergeldberechtigt war.
Mit Schreiben vom 5. Dezember 2004, welches am 8. Dezember 2004 bei der
Deutschen Telekom AG eingegangen ist, beantragte der Kläger, ihm ab dem Jahr 2000
die ihm zustehende erhöhte familienbezogene Besoldung (kinderbezogener
Familienzuschlag mit Erhöhungsbetrag) unter Berücksichtigung der vom
Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 17. Juni 2004 – 2 C 34.02 – vorgegebenen
Grundsätze zu zahlen. Als Beamter der Deutschen Telekom AG habe er einen
Anspruch auf amtsangemessene Alimentation.
3
Die Beklagte betrachtete das Schreiben des Klägers als Widerspruch und wies diesen
mit Widerspruchsbescheid vom 21. Januar 2005 als nicht begründet zurück. Die vom
Kläger zitierte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts betreffe einen Einzelfall.
Sie könne daher nicht für alle Beamten Maßstab für jetzige bzw. künftige
Besoldungszahlungen sein. Die den Familienzuschlag regelnde gesetzliche Vorschrift
des § 40 BBesG und dessen betragliche Ausgestaltung in der Anlage V zur
Bundesbesoldungsordnung A seien im ordnungsgemäßen Gesetzgebungsverfahren
zustande gekommen und deshalb vom Dienstherrn zu beachten. Aus § 2 Abs. 1 und 2
BBesG ergebe sich, dass Abweichungen von den gesetzlichen Besoldungsregelungen
nicht zulässig seien. Dieser Gesetzesvorbehalt sei deshalb auch dann zu beachten,
wenn das geltende Besoldungsrecht tatsächlich gegen das Gebot der
amtsangemessenen Alimentation verstieße. Selbst nach Feststellung einer
Verfassungswidrigkeit sei die für verfassungswidrig erklärte besoldungsrechtliche
Bestimmung weiter anzuwenden, bis der Gesetzgeber, dem allein die Regelung der
Beamtenbezüge vorbehalten sei, eine entsprechende Änderung des Gesetzes erlasse.
Erst recht sei ein diesbezüglich geltend gemachter Anspruch auf höhere Zahlung des
Familienzuschlags für zurückliegende Kalenderjahre abzulehnen. Nach mehrfach
bekräftigter Auffassung des Bundesverfassungsgerichts könne nur den Ansprüchen
stattgegeben werden, die zeitnah, d.h. im laufenden Haushaltsjahr geltend gemacht
würden. Auch insofern seien Ansprüche für die Jahre vor dem laufenden Haushaltsjahr
zurückzuweisen.
4
Der Kläger hat am 17. Februar 2005 Klage beim Verwaltungsgericht Arnsberg erhoben
(2 K 358/05), welches diese mit Beschluss vom 24. März 2005 an das örtlich zuständige
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen verwiesen hat.
5
Der Kläger hat zur Begründung im Wesentlichen vorgetragen, das
Bundesverfassungsgericht habe mit Beschluss vom 24. November 1998 – 2 BvL
26/91 u.a. – den Gesetzgeber angewiesen, die als verfassungswidrig beanstandete
Rechtslage der Besoldung von Beamten mit mehr als zwei unterhaltsberechtigten
Kindern bis zum 31. Dezember 1999 mit der Verfassung in Übereinstimmung zu
bringen. Das Bundesverfassungsgericht habe weiter entschieden, dass, sofern der
Gesetzgeber der Verpflichtung nicht bis zum 31. Dezember 1999 nachkomme, die
Dienstherren verpflichtet seien, für das dritte und jedes weitere unterhaltsberechtigte
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Kind familienbezogene Bezügebestandteile in Höhe von 115 % des durchschnittlichen
sozialhilferechtlichen Gesamtbedarfs eines Kindes zu gewähren. Des Weiteren seien
die Fachgerichte befugt, familienbezogene Bezügebestandteile nach diesem Maßstab
auszusprechen. Nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Juni 2004
entspreche die im Bundesbesoldungs und versorgungsanpassungsgesetz 1999
getroffene Regelung nicht den vorgenannten verfassungsgerichtlichen Anforderungen.
Die Voraussetzungen für die vom Bundesverfassungsgericht formulierte
Vollstreckungsanordnung lägen damit vor. Die Klage richte sich darüber hinaus auch
gegen die im Widerspruchsbescheid ausgesprochene Ablehnung der nach seinem
Erlass entstandenen und zukünftig fällig werdenden Ansprüche auf Gewährleistung des
sozialhilferechtlichen Gesamtbedarfs, da die versagende Entscheidung hinsichtlich
dieser Ansprüche anderenfalls bestandskräftig würde.
Der Kläger hat schriftsätzlich (sinngemäß) beantragt,
7
die Beklagte unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 21. Januar
2005 zu verurteilen, ihm für die Zeit ab dem 1. Januar 2000 den
Differenzbetrag zwischen dem tatsächlich gewährten Familienzuschlag der
Stufe 3 und demjenigen Betrag zu zahlen, der 115 % des
sozialhilferechtlichen Gesamtbedarfs gemäß dem Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Juni 2004 – 2 C 34.02 – entspricht,
nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit
Rechtshängigkeit.
8
Die Beklagte hat schriftsätzlich beantragt,
9
die Klage abzuweisen.
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Sie hat auf ihre Ausführungen im Widerspruchsbescheid Bezug genommen und
ergänzend vorgetragen, der Gesetzgeber habe die verfassungsrechtlichen Vorgaben mit
den besoldungsrechtlichen Regelungen für dritte und weitere zu berücksichtigende
Kinder sowie den allgemeinen steuerrechtlichen und sozialpolitischen Verbesserungen
der vergangenen Jahre für dritte und weitere Kinder von Beamtinnen und Beamten
erfüllt. Kindbezogene Besoldungsbestandteile, Kindergeld sowie steuerliche
Entlastungen seien gegenwärtig so bemessen, dass bei einer Gesamtbetrachtung der
Nettoabstand von Kind zu Kind ab dem dritten und weiteren unterhaltsberechtigten
Kindern im Durchschnitt den Richtwert von 115 % des sozialhilferechtlichen
Gesamtbedarfs für ein Kind erreiche. Dass es bei der kindbezogenen Nettobezahlung in
Bezug auf den Richtwert von 115 % des durchschnittlichen sozialhilferechtlichen
Gesamtbedarfs zu geringfügigen Schwankungen kommen könne, habe der
Gesetzgeber in seine Überlegungen einbezogen, als er sich dafür entschieden habe,
pauschalierte und von Besoldungsgruppen und den individuellen Steuersätzen der
Beamten unabhängige Kinderzuschläge zu zahlen. Eine Nettoabweichung von weniger
als 1 % sei daher unerheblich. Zudem hätten sich die Grundannahmen und Vorgaben,
wie sie seinerzeit vom Bundesverfassungsgericht den Vergleichsberechnungen zu
Grunde gelegt worden seien, zwischenzeitlich wesentlich verändert, so dass die
Berechnungen nicht unverändert fortgeführt werden könnten. Dies gelte beispielsweise
für die Ermittlung der zu berücksichtigenden Durchschnittsmieten ab dem Jahr 2003
bzw. die Vorgabe eines pauschalen Kirchensteuerabzuges ab dem Jahr 2005 bei der
Berechnung von Nettobezügen.
11
Durch das angefochtene Urteil, das im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche
Verhandlung ergangen ist und auf das wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird,
hat das Verwaltungsgericht der Klage teilweise stattgegeben: Es hat die Beklagte unter
Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 21. Januar 2005 verurteilt, an den Kläger
(für die Jahre 2000 bis 2004) 1.066,17 Euro netto nebst Zinsen in Höhe von
5 Prozentpunkten über dem jeweils geltenden Basiszinssatz seit dem 17. Februar 2005
zu zahlen, und die Klage im Übrigen, d.h. hinsichtlich der für den Zeitraum ab dem
1. Januar 2005 behaupteten Ansprüche, abgewiesen. Zur Begründung hat es im Kern
ausgeführt: In Bezug auf die behaupteten Besoldungsansprüche aus den Jahren ab
2005 sei die Klage bereits unzulässig, weil es insoweit und anders als hinsichtlich der
geltend gemachten Ansprüche für die Jahre 2000 bis 2004 an der (erfolglosen)
Durchführung eines Vorverfahrens fehle. Ansprüche auf Grund der normsetzenden
Interimsregelung im Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 24. November
1998 – 2 BvL 26/91 u.a. – könnten nur jahresweise geltend gemacht werden. Dies
ergebe sich aus der für das Gericht verbindlichen Vollstreckungsentscheidung des
Bundesverfassungsgerichts, wonach ausweislich der Entscheidungsgründe C.III.2. von
jährlichen Bezügen ausgegangen werde. Vor diesem Hintergrund erfasse der
angegriffene Widerspruchsbescheid vom 21. Januar 2005 lediglich den Zeitraum vom
1. Januar 2000 bis 31. Dezember 2004, und nur insoweit sei dem Erfordernis eines
Vorverfahrens (§ 126 Abs. 3 des Beamtenrechtsrahmengesetzes – BRRG –) Genüge
getan. Die mithin in Bezug auf Ansprüche auf einen erhöhten Familienzuschlag für
Zeiträume ab dem Jahr 2005 gebotene (erfolglose) Durchführung eines
Widerspruchsverfahrens sei auch nicht entbehrlich. Zwar habe die Beklagte mit ihrem
vorgenannten Widerspruchsbescheid die geltend gemachten Ansprüche des Klägers
grundsätzlich auf Dauer abgelehnt; damit sei sein Standpunkt bekannt. Jedoch sei das
Erfordernis einer weiteren Widerspruchserhebung keine reine Förmelei, weil die
Gewährung familienbezogener Besoldungsbestandteile von weiteren Voraussetzungen
abhänge (z.B. Kindergeldberechtigung, Umfang der Beschäftigung). Diesbezüglich sei
davon auszugehen, dass die Beklagte den Fall nur nach der im Zeitpunkt der
Entscheidung über den Widerspruch maßgeblichen Sach und Rechtslage – und nicht
für den Zeitpunkt darüber hinaus – habe entscheiden können und auch entschieden
habe. Zudem sei der Beklagten durch ein Vorverfahren die Möglichkeit eröffnet, für die
nicht vom hier angegriffenen Widerspruchsbescheid erfassten Zeiträume von sich aus
eine den Vorgaben der Rechtsprechung genügende amtsangemessene Besoldung in
Bezug auf die kinderbezogenen Anteile im Familienzuschlag zu gewähren. Noch zu
stellenden Anträgen bzw. noch zu erhebenden Widersprüchen des Klägers für die Zeit
ab Januar 2005 könne die Beklagte derzeit auch nicht den Einwand verspäteter
Geltendmachung entsprechender Besoldungsansprüche entgegenhalten.
12
Die Klage, soweit mit ihr eine Nachzahlung familienbezogener Bezügebestandteile für
das dritte Kind des Klägers für die Zeit vom 1. Januar 2000 bis 31. Dezember 2004
begehrt werde, sei hingegen zulässig und begründet. Grundlage dieses Anspruches sei
unmittelbar der Tenor der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom
24. November 1998 (2 BvL 26/91 u.a.). Danach hätten Besoldungsempfänger, sofern
der Gesetzgeber nicht seiner Verpflichtung zur amtsangemessenen Alimentation von
Beamten mit mehr als zwei unterhaltsberechtigten Kindern nachkomme, für das dritte
und jedes weitere unterhaltsberechtigte Kind Anspruch auf familienbezogene
Bezügebestandteile in Höhe von 115 v.H. des durchschnittlichen Gesamtbedarfs eines
Kindes, der sich nach Maßgabe der Gründe zu C.III.3. errechne. Gemäß der in dieser
Entscheidung enthaltenen, für den gesamten hier noch in Rede stehenden Zeitraum von
2000 bis 2004 geltenden Vollstreckungsanordnung seien die Verwaltungsgerichte
13
unmittelbar befugt, familienbezogene Gehaltsbestandteile nach diesem Maßstab
zuzusprechen. In Anwendung der von dem Bundesverfassungsgericht vorgegebenen
Berechnungsmaßstäbe habe der Kläger für den Zeitraum vom 1. Januar 2000 bis zum
31. Dezember 2004 einen Anspruch auf Zahlung weiterer familienbezogener
Gehaltsbestandteile für sein drittes Kind in Höhe von insgesamt 1.066,17 Euro (Jahr
2000: 190,38 Euro, Jahr 2001: 178,11 Euro, Jahr 2002: 214,32 Euro, Jahr 2003:
231,60 Euro und Jahr 2004: 251,76 Euro). Diesem Anspruch stehe, soweit er sich auf
die Jahre 2000 bis 2003 beziehe, nicht entgegen, dass der Kläger ihn bei der Beklagten
erstmals am 8. Dezember 2004 geltend gemacht habe. Denn eine "zeitnahe", d.h. im
jeweiligen Haushaltsjahr erfolgende Geltendmachung sei nicht
Tatbestandsvoraussetzung des in Rede stehenden Besoldungsanspruchs.
Grundsätzlich bedürfe die Auszahlung der einem Beamten zustehenden gesetzlichen
Besoldung keines Antrags und damit keiner zeitnahen Geltendmachung, weil nach § 2
Abs. 3 BBesG auf diese Besoldung nicht verzichtet werden könne; nichts anderes
könne für eine auf der gesetzesgleichen Vollstreckungsanordnung des
Bundesverfassungsgerichts beruhende Besoldung gelten. Auch aus dem vorzitierten
Beschluss des Bundesverfassungsgerichts ergebe sich nicht, dass für den Zeitraum ab
dem 1. Januar 2000 nur im o.g. Sinne zeitnah erhobene Ansprüche befriedigt werden
müssten. Gegen ein solches Erfordernis spreche ferner, dass es dem Beamten nach
Treu und Glauben und aus rechtsstaatlichen Gründen nicht abverlangt werden könne,
einen Alimentationsanspruch schon während des jeweils laufenden Haushaltsjahres
geltend zu machen. Denn erst nach Ablauf des jeweiligen Kalenderjahres könne
verlässlich beurteilt werden, ob die im zurückliegenden Jahr gewährte Besoldung den
verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprochen habe. Schließlich könne ein
Erfordernis zeitnaher Geltendmachung auch nicht durch haushaltsrechtliche
Erwägungen gerechtfertigt werden. Der Anspruch des Klägers auf Zahlung erhöhter
familienbezogener Bezügebestandteile sei auch nicht verjährt. Denn die Verjährung der
jahresbezogenen Ansprüche sei auch bei Annahme ihres Entstehens noch in dem
jeweiligen Haushaltsjahr durch die Antragstellung am 8. Dezember 2004 gehemmt
worden (§ 204 Abs. 1 Nr. 12 BGB), weil diese vor Ablauf der jeweiligen Verjährungsfrist
erfolgt sei (Ansprüche 2002 bis 2004: §§ 195, 199 BGB n.F.; Ansprüche 2000, 2001:
Art. 229 § 6 Abs. 4 Satz 1 EGBGB, § 195 BGB n.F.). Dem Gesamtanspruch könne nach
erfolgter konkreter Berechnung nicht entgegen gehalten werden, dass das (jährliche)
Besoldungsdefizit verglichen mit dem Gesamteinkommen des Klägers geringfügig sei,
nämlich weniger als 1 % der Bruttobesoldung betrage. Die Vergleichsberechnung auf
der Grundlage des sozialhilferechtlichen Bedarfs mit einem Zuschlag von 15 v.H.
kennzeichne den Mindestbedarf eines Beamten. Wiesen die dem Beamten für sein
drittes und jedes weitere Kind gewährten Zuschläge nicht einmal einen Abstand von
15 v.H. zum sozialhilferechtlichen Gesamtbedarf auf, so habe der Gesetzgeber den ihm
zustehenden Gestaltungsspielraum in jedem Fall überschritten.
Gegen dieses Urteil richten sich die vom Senat zugelassenen Berufungen des Klägers
(für die Jahre 2005 bis 2006) und der Beklagten (für die Jahre 2000 bis 2003). Die
irrtümliche Einbeziehung des Jahres 2004 in den Berufungszulassungsbeschluss stellt
– wie von den Beteiligten der Sache nach erkannt – eine offensichtliche Unrichtigkeit
dar. Dementsprechend bezieht sich die Berufungsbegründung der Beklagten auch
ausdrücklich nur auf den Zeitraum 2000 bis 2003.
14
Zur Begründung seiner Berufung trägt der Kläger im Wesentlichen vor: Entgegen den
Ausführungen des Verwaltungsgerichts sei die (erfolglose) Durchführung eines
Widerspruchsverfahrens für die Zeiträume ab Januar 2005 entbehrlich. Dies ergebe sich
15
zunächst schon aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Juni 2001
– 2 C 48.00 –. In diesem Urteil sei festgestellt, dass Beamte mit mehr als zwei Kindern
Anspruch auf Nachzahlung der erhöhten Besoldung ab Beginn des Haushaltsjahres
hätten, in welchem sie ihre Bezüge mit Rücksicht auf die Kinder beanstandet hätten,
und dass ein vorgeschaltetes Antragsverfahren insoweit nicht erforderlich gewesen sei.
Da das Antragsverfahren – so der Kläger weiter – mit dem Widerspruchsverfahren
vergleichbar sei, seien diese Grundsätze des Bundesverwaltungsgerichts auch auf das
Widerspruchsverfahren übertragbar. Gestützt werde seine Auffassung ferner durch die
Urteile des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 13. Februar 2007
– 4 S 2289/05 – und des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 23. Februar
2007 – 1 R 27/06 –, welche in Fällen, die dem vorliegenden Fall jeweils vergleichbar
seien, ein Widerspruchsverfahren für entbehrlich erachtet hätten, da die dortigen
Beklagten weitere kindbezogene Leistungen grundsätzlich und auf Dauer abgelehnt
bzw. zu erkennen gegeben hätten, dass ein (weiteres) Widerspruchsverfahren
aussichtslos wäre. Der Zulässigkeit des Klageantrags, welcher mit Blick auf die
Erhöhung des Familienzuschlags für dritte und weitere Kinder ab 1. Januar 2007
nunmehr klarstellend auf die Jahre 2005 und 2006 beschränkt werde, stehe auch nicht
das Fehlen seiner Bezifferung entgegen, da insoweit der Amtsermittlungsgrundsatz
eingreife. Hinsichtlich des Vorliegens der Anspruchsvoraussetzungen werde auf die
erstinstanzlichen Ausführungen zu den Ansprüchen für die Jahre 2000 bis 2004
verwiesen.
Der Berufung der Beklagten hält der Kläger entgegen, dass sich ein Erfordernis
zeitnaher Geltendmachung mit Blick auf die umfassende Kompetenz des
Bundesverfassungsgerichts beim Erlass einer Vollstreckungsanordnung nach § 35
BVerfGG nur durch Auslegung der 1998 getroffenen Vollstreckungsanordnung, nicht
aber unter Rückgriff etwa auf den Alimentationsgrundsatz ergeben könne. Wortlaut und
Begründung der Vollstreckungsanordnung gäben aber für ein solches Erfordernis nichts
her. Gegen eine ergänzende Auslegung spreche vor allem die Zielrichtung des
Bundesverfassungsgerichts, für die Zeit nach dem 31. Dezember 1999 mit der
Vollstreckungsanordnung einklagbare Rechtsansprüche für kinderreiche Beamte zu
begründen, falls der Gesetzgeber bis dahin keine verfassungskonforme Regelung
getroffen habe. Die Wirkung der Vollstreckungsanordnung würde erheblich
eingeschränkt, wenn Ansprüche nur bei zeitnaher Geltendmachung bestünden.
Außerdem würden so die gesetzlichen Verjährungsregeln außer Kraft gesetzt.
16
Der Kläger fasst den erstinstanzlich gestellten Klageantrag zur Klarstellung
dahingehend neu, dass beantragt wird,
17
die Beklagte unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 21. Januar
2005 zu verurteilen, ihm für die Zeit vom 1. Januar 2000 bis zum
31. Dezember 2006 den Differenzbetrag zwischen dem tatsächlich
gewährten Familienzuschlag der Stufe 3 und demjenigen Betrag, der 115 %
des sozialhilferechtlichen Gesamtbedarfs gemäß dem Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Juni 2004 – 2 C 34.02 – entspricht,
nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen
Basiszinssatz aus der sich für die Jahre 2000 bis 2004 ergebenden Summe
seit Rechtshängigkeit und aus den sich für die Jahre 2005 bzw. 2006
ergebenden Summen seit dem 1. Januar 2006 bzw. seit dem 1. Januar 2007
zu zahlen.
18
Der Kläger beantragt,
19
das angefochtene Urteil zu ändern, soweit die Klage abgewiesen worden
ist, und die Beklagte unter entsprechender teilweiser Aufhebung des
Widerspruchsbescheides vom 21. Januar 2005 zu verurteilen, ihm für die
Zeit vom 1. Januar 2005 bis zum 31. Dezember 2006 den Differenzbetrag
zwischen dem tatsächlich gewährten Familienzuschlag der Stufe 3 und
demjenigen Betrag, der 115 % des sozialhilferechtlichen Gesamtbedarfs
gemäß dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Juni 2004 – 2 C
34.02 – entspricht, nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem
jeweiligen Basiszinssatz aus den sich für die Jahre 2005 bzw. 2006
ergebenden Summen seit dem 1. Januar 2006 bzw. seit dem 1. Januar 2007
zu zahlen,
20
sowie die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.
21
Die Beklagte beantragt,
22
das angefochtene Urteil insoweit zu ändern, als die Beklagte unter
teilweiser Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Deutschen Telekom
AG vom 21. Januar 2005 verurteilt worden ist, an den Kläger für die Jahre
2000 bis 2003 814,41 Euro nebst Zinsen zu zahlen, und die Klage insoweit
abzuweisen,
23
sowie die Berufung des Klägers zurückzuweisen.
24
Zur Begründung ihrer Berufung beruft sie sich auf die Urteile des
Bundesverwaltungsgerichts vom 13. November 2008 – 2 C 16.07 und 2 C 21.07 –. In
diesen Entscheidungen habe das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt und näher
begründet, dass das Erfordernis einer zeitnahen Geltendmachung von Ansprüchen, die
über die gesetzlich vorgesehene Besoldung hinausgingen, auch für Ansprüche auf der
Grundlage der Vollstreckungsanordnung des Bundesverfassungsgerichts in dem
Beschluss vom 24. November 1998 – 2 BvL 26/91 u.a. – gelte und dass die
Fachgerichte auf dieser Grundlage erhöhte Besoldung rückwirkend nur ab dem Jahr
zusprechen dürften, in dem der Beamte seinen Anspruch gerichtlich oder durch
Widerspruch geltend gemacht habe.
25
Auf die Berufung des Klägers erwidert die Beklagte wie folgt: Die behauptete
Entbehrlichkeit eines Widerspruchsverfahrens für die Zeiträume ab 2005 könne nicht auf
die vom Kläger angeführten Entscheidungen gestützt werden. Das
Bundesverwaltungsgericht habe in dem zitierten Urteil vom 28. Juni 2001 lediglich
einen formellen Antrag für entbehrlich gehalten, nicht aber überhaupt auf das Erfordernis
einer Beanstandung der Besoldung (in Form eines Widerspruchs) durch den
anspruchstellenden Beamten verzichtet. Vor diesem Hintergrund könne es nicht als
selbstverständlich angesehen werden, dass eine einmal eingereichte Klage, welche
sich auf einen Bescheid beziehe, der einen festgelegten Zeitraum erfasse, ohne
weiteres auch einen zukünftigen Zeitraum erfasse. Das vom Kläger angeführte Urteil
des Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg betreffe eine nicht vergleichbare
Situation, weil es dort um eine ausdrückliche Klageerweiterung gegangen sei, auf
welche sich die dortige Beklagte in der Sache eingelassen habe. Schließlich liege hier
auch nicht die Situation vor, die das Oberverwaltungsgericht des Saarlandes bewogen
26
habe, für ein streitgegenständliches Jahr das Vorverfahren als entbehrlich zu
betrachten. Denn die dortige Beklagte habe in mehreren angefochtenen Bescheiden zu
erkennen gegeben, dass sie die jährlich geltend gemachten Ansprüche grundsätzlich
und auf Dauer ablehne. Der Kläger habe sich hingegen nur gegen einen einzigen
Bescheid – den Widerspruchsbescheid – gewandt, der allein den Zeitraum vom
1. Januar 2000 bis zum 31. Dezember 2004 erfasst habe. Ein Verzicht auf das
Erfordernis eines (weiteren) Vorverfahrens wäre hier schon deshalb nicht gerechtfertigt,
weil es dem Kläger ein Leichtes gewesen wäre, Ansprüche auf amtsangemessene
Alimentation in Bezug auf die weiteren Jahre durch einfache Schreiben, Widersprüche
oder eine entsprechende prozessuale Handlung geltend zu machen. Außerdem habe
das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt, dass die Gewährung familienbezogener
Besoldungsbestandteile von Voraussetzungen abhänge, welche die Beklagte nur nach
der im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung geltenden Sach- und Rechtslage, nicht
aber auch für die Zukunft habe beurteilen können. Ebenso sei zutreffend, dass es dem
Dienstherrn erst durch ein Widerspruchsverfahren ermöglicht werde, auf die Vorgaben
der Rechtsprechung zu reagieren und eine entsprechend angepasste Besoldung zu
gewähren, wie es etwa im Dezember 2007 durch die Vorgaben des
Bundesministeriums der Finanzen geschehen sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (Beiakten 1 bis 2a) Bezug
genommen.
27
Entscheidungsgründe
28
Die zulässige Berufung der Beklagten hat in der Sache keinen Erfolg; die zulässige
Berufung des Klägers ist begründet.
29
Streitgegenstand des Berufungsverfahren sind Ansprüche des Klägers auf Gewährung
höherer kinderbezogener Anteile im Familienzuschlag für sein drittes Kind in den
Jahren 2000 bis 2003 und 2005 bis 2006.
30
Die Klage ist hinsichtlich der noch streitigen Ansprüche zulässig und begründet.
31
I. Die Klage ist zulässig.
32
1. Sie genügt ungeachtet dessen, dass der Kläger seinen Klageantrag nach der
zutreffenden Auslegung seines Begehrens durch das Verwaltungsgericht nicht als
unbedingt beansprucht beziffert hat, den Bestimmtheitsanforderungen des § 82 Abs. 1
Satz 1 VwGO; der Kläger war nicht gehalten, seinen Klageantrag betragsmäßig zu
konkretisieren. Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats, der das
Bundesverwaltungsgericht bisher nicht entgegengetreten ist, dürfen es Kläger bei
unbezifferten Klageanträgen belassen, wenn sie Ansprüche auf höhere
Familienzuschläge für dritte und weitere Kinder nach Maßgabe des Beschlusses des
Bundesverfassungsgerichts vom 24. November 1998
33
– 2 BvL 26/901 u.a. –, BVerfGE 99, 300 ff.,
34
erheben. Dies ist Ausdruck einer durch das Bundesverfassungsgericht selbst
vorgezeichneten Pflichten- und Risikoverteilung. Denn nach dem bezeichneten
Beschluss (a.a.O. S. 332), der für die Beurteilung der Rechtslage auch insoweit zentral
35
ist, ist es vorrangig Sache des Dienstherrn, familienbezogene Bezügebestandteile nach
dem vorgegebenen Maßstab zu gewähren, im Streitfall sodann der Fachgerichte, diese
Ansprüche selbstständig zu berechnen und gegebenenfalls zuzusprechen. Der
Dienstherr und die Gerichte – nicht aber der Besoldungsempfänger – haben demnach
die komplexen Anforderungen rechtlicher und tatsächlicher Art bei der Berechnung in
Vollzug der zitierten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu erfüllen und im
Einzelfall betragsmäßig zu konkretisieren. Damit sind zugleich dem jeweiligen
Dienstherrn, der in rechtsirriger Verweigerung des Anspruchs verharrt, auch die
prozessrechtlichen Risiken einer Falschberechnung überbürdet. Aus diesem Grunde ist
ein nicht bezifferter Klageantrag, gegebenenfalls auch ein der Höhe nach unzutreffend
angegebener Nachzahlungsbetrag (sofern er nicht als unbedingt beansprucht zu
betrachten ist), hinreichend bestimmbar, zumal sich der zu beanspruchende
Zahlungsbetrag jederzeit rechnerisch unzweifelhaft ermitteln lässt.
Vgl. Senatsurteile vom 6. Oktober 2006 – 1 A 1927/05 –, juris, und vom
15. Januar 2007 – 1 A 3433/05 –, NWVBl. 2007, 265; ferner das
aufgehobene Senatsurteil vom 27. Februar 2008 – 1 A 2180/07 –,
ZBR 2008, 425 (= juris, dort Rn. 20), dem das Bundesverwaltungsgericht im
Urteil vom 17. Dezember 2008 – 2 C 42.08 –, juris, insoweit nicht
entgegengetreten ist.
36
2. Die Klage ist ferner, soweit sie den Anspruchszeitraum vom 1. Januar 2005 bis zum
31. Dezember 2006 betrifft, auch nicht unter dem Gesichtspunkt unzulässig, dass es an
der Sachentscheidungsvoraussetzung der (erfolglosen) Durchführung eines
Vorverfahrens fehlt.
37
a) In Bezug auf Ansprüche für das Jahr 2005 hat der Kläger das prozessrechtliche
Erfordernis, vor Erhebung der Klage (erfolglos) ein Vorverfahren durchzuführen, erfüllt.
38
Das Erfordernis, vor der hier gegebenen, auf Nachzahlung von Besoldung gerichteten
Leistungsklage ein Vorverfahren durchzuführen, folgt aus § 126 Abs. 3 BRRG in seiner
im Zeitpunkt der Klageerhebung geltenden Fassung (vgl. nunmehr entsprechend: § 126
Abs. 2 BBG) i.V.m. § 68 Abs. 1 VwGO. Nach § 126 Abs. 3 BRRG in der genannten
Fassung gelten (u.a.) für alle Klagen der Beamten aus dem Beamtenverhältnis,
einschließlich der Leistungs- und Feststellungsklagen, und damit auch für die
vorliegende, die Besoldung betreffende und deshalb im Beamtenverhältnis wurzelnde
Leistungsklage die Vorschriften des 8. Abschnitts der Verwaltungsgerichtsordnung. Der
damit vorbehaltlich abweichender – hier nicht ersichtlicher – gesetzlicher Regelung
(§ 126 Abs. 3 Nr. 4 BRRG) u.a. angeordneten Nachprüfung des angegriffenen
Verhaltens des Dienstherrn in einem vor der Klageerhebung durchzuführenden
Vorverfahren bedarf es dabei (anders als nach § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO) auch
dann, wenn die Maßnahme von der obersten Dienstbehörde getroffen worden ist (§ 126
Abs. 3 Nr. 1 BRRG).
39
Diesem Erfordernis ist, wie bereits die Auslegung des Widerspruchsbescheides vom
21. Januar 2005 ergibt, hier jedenfalls in Bezug auf Nachzahlungsansprüche des
Klägers für das Jahr 2005 genügt worden. Zwar enthält dessen Tenor – Zurückweisung
des Widerspruchs als unbegründet – insoweit noch keine eindeutigen Hinweise. Nicht
eindeutige, d. h. auslegungsbedürftige Willenserklärungen der Verwaltung und damit
auch der Widerspruchsbescheid vom 21. Januar 2005 sind aber gemäß der im
öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren Auslegungsregel des § 133 BGB
40
auszulegen. Nach dieser Vorschrift ist bei der Auslegung einer Willenserklärung der
"wirkliche Wille" zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinn des Ausdrucks zu
haften. Maßgeblich ist demnach nicht der innere, bloß subjektive Wille des Bearbeiters,
sondern der objektive Gehalt der Erklärung, d. h. der in der Willenserklärung zum
Ausdruck kommende erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung
verstehen konnte bzw. nach Treu und Glauben verstehen durfte und musste
("Empfängerhorizont"). Um den Regelungsgehalt und umfang einer Willensäußerung
durch Auslegung zu ermitteln, ist zunächst – zur Bestimmung des Auslegungsrahmens
– vom Wortlaut der Erklärung auszugehen. Sodann sind alle von dem Adressaten
erkannten oder ihm erkennbaren Umstände vor und bei dem Ergehen der behördlichen
Maßnahme zu berücksichtigen. Hierzu zählt auch, welche Interessen die erklärende
Behörde erkennbar mit ihrer Maßnahme verfolgt hat, d. h. vor allem, welchen Sinn und
Zweck die Maßnahme aus der Sicht des Adressaten hat. Nach Auslegung etwa
verbleibende Unklarheiten gehen dabei grundsätzlich zu Lasten des Erklärenden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Juli 2008 – 12 A 520/06 –, m.w.N., und
Senatsbeschluss vom 10. Februar 2009 – 1 E 906/08 –.
41
Die Anwendung dieser Auslegungsgrundsätze führt hier zu dem Ergebnis, dass die
Beklagte bzw. der Vorstand der Deutschen Telekom AG mit dem Widerspruchsbescheid
Ansprüche des Klägers auf Nachzahlung kindbezogener Bezügebestandteile zumindest
für die Jahre 2000 bis 2005 verneint hat. Der Widerspruchsbescheid gibt einem
verständigen Adressaten dadurch, dass das Schreiben des Klägers vom 5. Dezember
2004 darin ausdrücklich als Antrag gewertet wird, klar zu erkennen, dass das in diesem
– von der Beklagten zu Recht als Widerspruch gewerteten,
42
vgl. insoweit grundlegend insbesondere BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2001
– 2 C 48.00 –, BVerwGE 114, 350 = NVwZ 2002, 97 = ZBR 2002, 93 –
43
Schreiben formulierte Begehren als unbegründet zurückgewiesen werden soll. Der
Inhalt des Schreibens ist deshalb bei der Ermittlung der Reichweite des
Widerspruchsbescheides maßgeblich heranzuziehen. Mit diesem Schreiben, einem
vom Kläger ausgefüllten Formularantrag, hat der Kläger unter Verweis auf das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Juni 2004 – 2 C 34.02 – erklärt, seine Besoldung
sei im Hinblick auf den kinderbezogenen Anteil zu niedrig bemessen und ausdrücklich
ausgeführt: " ... hiermit beantrage ich ab dem Jahr 2000 die mir zustehende erhöhte
familienbezogene Besoldung ... ." Diese wenn auch bereits gegen Ende 2004 getätigte
Formulierung ist objektiv dahin zu verstehen, dass eine erhöhte Besoldung für den
Zeitraum vom 1. Januar 2000 zumindest bis in die weitere Zukunft und damit zumindest
bis in das unmittelbar nachfolgende (Haushalts-)Jahr 2005 hinein begehrt wird. Denn
der Kläger spricht nicht etwa von einer Besoldung, die ihm (in den Jahren 2000 bis
2004) zugestanden hat, sondern von einer solchen, die ihm zusteht. Vor allem grenzt er
den erhobenen Anspruch weder ausdrücklich noch sinngemäß auf einen am
31. Dezember 2004 endenden Zeitraum ein, sondern hält den Anspruchszeitraum (ohne
eine seinerzeit schon erfolgte begrenzende Konkretisierung) in die Zukunft offen. Allein
dies hat im Übrigen auch der – der Beklagten ohne weiteres erkennbaren –
Interessenlage des Klägers entsprochen, der eine rechtswidrig zu niedrige Besoldung
(natürlich) nicht nur für einen vergangenen bzw. unmittelbar endenden Zeitraum,
sondern auch aktuell und für die Zukunft nicht hinnehmen wollte.
44
Das inhaltlich so zu verstehende, als Widerspruch aufgefasste Begehren hat der
45
Vorstand der Deutschen Telekom AG mit dem in Rede stehenden
Widerspruchsbescheid in vollem Umfang als unbegründet zurückgewiesen. Dies ergibt
sich zwar nicht schon zwingend aus der – allerdings regelmäßig und wohl auch hier
gerechtfertigten – Annahme, dass ein Begehren erschöpfend beschieden wird, wird
aber jedenfalls durch die dem Bescheid beigegebene Begründung belegt, so wie sie ein
Empfänger (der sog. Durchschnittsbeamte) bei objektiver Würdigung verstehen konnte
bzw. nach Treu und Glauben verstehen musste und durfte. In dieser Begründung wird
im ersten Absatz die Rechtsansicht dargelegt, das von dem Kläger zur
Anspruchsbegründung herangezogene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts könne als
bloße Einzelfallentscheidung nicht Maßstab "für jetzige bzw. künftige
Besoldungszahlungen" sein. In den beiden folgenden Absätzen bemüht sich die
Beklagte zu begründen, weshalb das "derzeit" geltende (Besoldungs-) Recht keine
höheren als die gesetzlich festgelegten Besoldungszahlungen zulasse. Schon dadurch
ist objektiv erkennbar geworden, dass (auch) im Bescheidungszeitpunkt gegenwärtige
bzw. künftige Nachzahlungsansprüche verneint werden sollen. Ergänzend bestätigt wird
diese Auslegung zumindest tendenziell auch durch den im vierten Absatz der
Begründungserwägungen des Widerspruchsbescheides angeführten "Erst-recht-
Schluss": Erst recht sei ein Nachzahlungsanspruch "für zurückliegende Kalenderjahre"
abzulehnen. Es könne nämlich nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts überhaupt nur solchen Ansprüchen stattgegeben werden,
die im laufenden Haushaltsjahr geltend gemacht würden. Dieser "Erst-recht-Schluss"
verdeutlicht, dass der Vorstand der Deutschen Telekom AG außer den zurückliegenden
Jahren auch noch einen anderen Zeitraum – als Gegenstand der Bescheidung des
Widerspruchs – im Blick gehabt hat. Zwar fällt hier – ausgehend vom Zeitpunkt der
Geltendmachung des Anspruchs und nicht seiner Bescheidung - schon das Jahr 2004
nicht mehr unter die zurückliegenden Kalenderjahre. Die Widerspruchsbehörde hat es
jedenfalls aber (auch in diesem Zusammenhang) versäumt, einen klaren Anhalt dafür zu
bieten, dass allein eine Bescheidung für den Zeitraum bis hin zum 31. Dezember 2004
habe erfolgen sollen.
Der danach gerechtfertigten Bewertung, die Beklagte habe im Widerspruchsbescheid
auch eine Entscheidung über künftige Nachzahlungsansprüche zumindest für das
Haushaltsjahr 2005 getroffen, kann nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, eine
solche Entscheidung sei erkennbar überhaupt noch nicht möglich gewesen, weil die für
ein solches Nachzahlungsbegehren maßgebliche Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt
der Widerspruchsentscheidung noch nicht abschließend habe beurteilt werden können.
Diesem Argument ist zunächst schon entgegenzuhalten, dass die Beklagte sich in ihrem
Widerspruchsbescheid gerade nicht darauf berufen hat, dass der Antrag in Bezug auf
Ansprüche für das Jahr 2005 noch nicht bescheidungsfähig bzw. dass ihr insoweit eine
Entscheidung rechtlich noch nicht möglich sei; sie hat vielmehr aus Sicht des sog.
Durchschnittsbeamten – worauf es alleine im Rahmen der Auslegung ankommt -
tatsächlich eine Entscheidung (auch) in Bezug auf Nachzahlungsansprüche für das Jahr
2005 getroffen. Außerdem greift die angeführte rechtliche Erwägung zumindest
vorliegend nicht durch und rechtfertigt deshalb nicht die Annahme, eine Bescheidung
des auf das Jahr 2005 bezogenen Nachzahlungsbegehrens sei – für den
Erklärungsempfänger erkennbar – nicht gewollt gewesen. Konnten nämlich, wie die
Beklagte gemeint hat, selbst bei einem Verstoß gegen die Alimentationspflicht auf
Grund des angeblich allein maßgebenden Bundesbesoldungsgesetzes – und damit
auch unabhängig vom Fortbestehen sonstiger Anspruchsvoraussetzungen wie etwa der
weiteren Berücksichtigungsfähigkeit einzelner Kinder – keine höheren Zahlungen
erfolgen, so konnte es für ihre (ablehnende) Entscheidung über weitergehende
46
Ansprüche für das Jahr 2005 nicht mehr auf eine etwaige Veränderung der
(Besoldungs-) Situation des Klägers im weiteren Verlauf dieses Jahres ankommen.
Insbesondere wäre ein Zuwarten mit der Entscheidung wegen (lediglich allgemein)
möglicher Änderungen des Besoldungsgesetzes rein spekulativ und deswegen sachlich
nicht veranlasst gewesen.
Die Richtigkeit des vorstehenden Auslegungsergebnisses wird, ohne dass es noch
darauf ankäme, dadurch bestätigt, dass die Beteiligten den Widerspruchsbescheid auch
tatsächlich als (u.a.) auf das Jahr 2005 bezogen verstanden haben. Das ergibt sich aus
ihrem Verhalten während des erstinstanzlichen Verfahrens. Der Kläger hat in der
Klageschrift vom 15. Februar 2005 ausdrücklich ausgeführt, die Klage richte sich "auch
gegen die im Widerspruch (offensichtlich gemeint: Widerspruchsbescheid) abgelehnten
zukünftig fälligen Ansprüche auf Gewährleistung des sozialhilferechtlichen
Gesamtbedarfs", um den Eintritt von Bestandskraft zu vermeiden. Diesem Vorbringen
hat die Beklagte während des gesamten erstinstanzlichen Verfahrens nicht
widersprochen, obwohl eine Reaktion der Beklagten hierauf besonders deshalb nahe
gelegen hätte, weil der Kläger für den Fall einer bestimmten Erklärung der Beklagten
eine Beschränkung des in die Zukunft hinein offenen Antrags in Aussicht gestellt hatte.
Vor allem aber hat die Beklagte in ihrer Klageerwiderung vom 21. April 2005
ausdrücklich darauf abgehoben, dass die Besoldung "gegenwärtig" – mithin in dem
folglich als streitgegenständlich erachteten Haushaltsjahr 2005 – den
verfassungsrechtlichen Vorgaben genüge und dass die vom Bundesverfassungsgericht
vorgegebenen Berechnungen hinsichtlich eines pauschalen Kirchensteuerabzuges "ab
dem Jahr 2005" nicht mehr unverändert fortgeführt werden könnten.
47
Die auf Nachzahlungsansprüche für das Jahr 2005 bezogene Klage erwiese sich im
Übrigen auch bei einem – insoweit unterstellten – Fehlen eines Vorverfahrens nicht als
unter diesem Aspekt unzulässig, weil ein diesbezügliches Vorverfahren hier unter zwei
Aspekten entbehrlich war.
48
Erstens hält das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung, welcher der
Senat folgt, aus Gründen der Prozessökonomie die Durchführung eines Vorverfahrens
als Sachentscheidungsvoraussetzung über die gesetzlich benannten Gründe
hinausgehend u.a. dann für entbehrlich, wenn sich der auch für die
Widerspruchsentscheidung zuständige Beklagte auf die Klage einlässt und deren
Abweisung beantragt und eine gebundene Entscheidung in Rede steht.
49
Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteile vom 23. Oktober 1980 – 2 A 4.78 –,
ZBR 1981, 220 = juris, dort Rn. 20, m.w.N. auf die ältere Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts, vom 2. September 1983 – 7 C 97.81 –,
NVwZ 1984, 507 = juris, dort Rn. 8, vom 18. April 1988 – 6 C 41.85 –,
BVerwGE 79, 226 = juris, dort Rn. 27, vom 27. September 1988
– 1 C 3.85 –, NJW 1989, 1438 = juris, dort Rn. 19, vom 22. Juli 1999
– 2 C 14.98 –, ZBR 2000, 40 = juris, dort Rn. 20, und vom 19. Februar 2009
– 2 C 56.07 –, NVwZ 2009, 924 = juris, dort Rn. 11; in diesem Sinne ferner
Senatsbeschluss vom 8. September 2005 – 1 A 3382/03 – (n.v.), OVG
NRW, Urteil vom 30. November 2005 – 8 A 1315/04 –, juris, dort Rn. 41 f.,
und Hüttenbrink, in: Posser/Wolff, VwGO, 2008, § 68 Rn. 23; zweifelnd VGH
Baden-Württemberg, Urteil vom 4. März 2009 – 9 S 371/08 –, juris, dort
Rn. 32 ff.; a. A. etwa Kopp/ Schenke, VwGO, 16. Aufl. 2009, § 68 Rn. 27 f.,
und Dolde/Porsch, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/ Pietzner, VwGO, Stand:
50
Oktober 2008, § 68 Rn. 28 f., jeweils m.w.N.
So liegt der Fall hier. Die sachliche Entscheidung über das das Haushaltsjahr 2005
betreffende Nachzahlungsbegehren stand nicht im Ermessen der Beklagten, sondern
war durch die Vollstreckungsanordnung des Bundesverfassungsgerichts aus dem
Beschluss vom 24. November 1998 – 2 BvL 26/901 u.a. –, BVerfGE 99, 300 ff. zwingend
vorgezeichnet. Ferner hat sich die Beklagte, wie bereits dargelegt, in ihrer
Klageerwiderung u.a. auf dieses Nachzahlungsbegehren sachlich eingelassen und, wie
weiter auszuführen ist, die (sodann im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche
Verhandlung erfolgte) Abweisung der Klage beantragt, ohne zugleich das Fehlen des
Vorverfahrens zu rügen. Dass die Beklagte sich erstmalig im Berufungsverfahren
(angestoßen durch die vom Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil vermittelte
Rechtsansicht) auf das Fehlen des Vorverfahrens berufen hat, ist mit Blick auf die zuvor
erfolgte sachliche Einlassung ohne Bedeutung.
51
Die (erfolglose) Durchführung eines Vorverfahrens ist nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts, der der Senat auch insoweit folgt, – zweitens – auch dann
entbehrlich, wenn das Verhalten der Widerspruchsbehörde vor oder während des
gerichtlichen Verfahrens mit großer Wahrscheinlichkeit erwarten lässt bzw. erwarten
ließ, dass ein Widerspruch keinen Erfolg hätte.
52
Vgl. etwa Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 18. April 1988
– 6 C 41.85 –, a.a.O.; a. A. und m.w.N. zu beiden Auffassungen
Kopp/Schenke, a.a.O., § 68 Rn. 27, 32, mit FN. 51.
53
In Anwendung dieses Grundsatzes erwiese sich ein auf Ansprüche für das Jahr 2005
bezogenes Vorverfahren hier ebenfalls als entbehrlich. Denn die Widerspruchsbehörde
hatte durch die Begründung des Widerspruchsbescheides vom 21. Januar 2005
unmissverständlich und eindeutig kundgetan, dass Nachzahlungen ganz unabhängig
von einer (deshalb einer Überprüfung überhaupt nicht mehr bedürfenden)
Unteralimentation nicht erfolgen könnten. Auf Grund dieser Ausführungen hätte der
Kläger im grundsätzlich maßgeblichen Zeitpunkt unmittelbar vor der Klageerhebung
(vgl. § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO: "vor") selbst bei Annahme insoweit fehlender
Bescheidung seines Antrags bzw. Widerspruches davon ausgehen müssen und dürfen,
die Durchführung eines weiteren, auf Ansprüche für das Jahr 2005 bezogenen
Widerspruchsverfahrens sei offensichtlich zwecklos und deshalb eine reine "Förmelei".
Der Umstand, dass die Beklagte ihre Rechtsansicht nur in einem Bescheid (und nicht
etwa in mehreren Bescheiden) verlautbart hat, ist mit Blick auf die Eindeutigkeit des
insoweit gefundenen Auslegungsergebnisses ohne Bedeutung. Schließlich musste
auch das Verhalten der Beklagten während des erstinstanzlichen Verfahrens dem
Kläger keine Veranlassung geben, ein Vorverfahren nun doch für nicht von vornherein
aussichtslos zu halten. Denn die Beklagte hat im Verlauf des Klageverfahrens gerade
auf ihre – hier soeben gewürdigten – Ausführungen im Widerspruchsbescheid Bezug
genommen und ferner vorgetragen, die familienbezogene Alimentation genüge
"gegenwärtig" (also im Haushaltsjahr 2005) den Anforderungen des
Bundesverfassungsgerichts.
54
b) In Bezug auf Ansprüche für das Jahr 2006 spricht in Anbetracht der vorstehenden
Ausführungen, nach welchen der Widerspruch des Klägers jedenfalls hinsichtlich der für
2005 behaupteten Ansprüche abschlägig beschieden worden ist, schon Überwiegendes
dafür, dass auch insoweit ein Vorverfahren (erfolglos) durchgeführt worden ist. Dies mag
55
hier aber letztlich ebenso dahinstehen wie die Frage, ob die schon im Jahre 2005
erfolgte Einlassung der Beklagten auch Auswirkungen auf die Erforderlichkeit eines auf
Ansprüche für das Jahr 2006 bezogenen Vorverfahrens haben konnte. Denn auch in
Bezug auf die vom Kläger für das Jahr 2006 verfolgten Besoldungsansprüche war ein
Vorverfahren jedenfalls deshalb entbehrlich, weil ein weiteres Vorverfahren nach dem
Vorbringen der Beklagten erkennbar aus den für das Jahr 2005 dargelegten Gründen
aussichtslos gewesen wäre.
II. Die Klage ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat bezogen (auch) auf den
Zeitraum 2000 bis 2003 zu Recht Ansprüche des Klägers dem Grunde nach bejaht,
diese – soweit erkennbar - nicht zu Lasten der Beklagten fehlerhaft berechnet und ihnen
zutreffend nicht entgegengehalten, dass der Kläger sie nicht zeitnah geltend gemacht
hat (1.). Hinsichtlich der Jahre 2005 und 2006 stehen dem Kläger die im Tenor dieses
Senatsurteils ausgeworfenen Nachzahlungsansprüche zu (2.).
56
1. Der Kläger hat für den Zeitraum vom 1. Januar 2000 bis zum 31. Dezember 2003
Anspruch auf Zahlung weiterer Familienzuschläge in der vom Verwaltungsgericht
ausgeurteilten Höhe.
57
a) Der ausgeurteilte Anspruch ergibt sich aus dem vom Bundesverfassungsgericht im
Beschluss vom 24. November 1998 (a.a.O.) formulierten materiell-rechtlichen
Besoldungstatbestand, dessen Inhalt in den Gründen des Beschlusses zu E. (a.a.O.,
S. 332) als das verfassungsrechtliche Minimum des Familienzuschlags für Beamte und
Richter mit mehr als zwei Kindern abstrakt-generell umschrieben ist, und zwar dahin,
dass
58
"für das dritte und jedes weitere unterhaltsberechtigte Kind
familienbezogene Gehaltsbestandteile in Höhe von 115 v.H. des
durchschnittlichen sozialhilferechtlichen Gesamtbedarfs eines Kindes zu
gewähren" sind.
59
Die Rechtsfolge dieses Tatbestandes ist in den Gründen zu C.III.3 (a.a.O., S. 321 ff.) in
Form von Berechnungsvorgaben so präzisiert, dass der konkrete Nachzahlungsbetrag
abhängig von den tatbestandsrelevanten Verhältnissen des Einzelfalls (im
Wesentlichen der Besoldungsgruppe und der Zahl der Kinder) grundsätzlich ohne
weiteres - mit Ausnahme gewisser Unschärfen bei den sonstigen Eingangsdaten -
berechnet werden kann. Diese Beträge von sich aus zu gewähren, war die Beklagte auf
Grund der Vollstreckungsanordnung des Bundesverfassungsgerichts nach § 35
BVerfGG im genannten Beschluss (Entscheidungsformel zu 2., zweiter Teil, a.a.O.,
S. 304) verpflichtet. Auf ihr beruht auch die weitere Befugnis der Verwaltungsgerichte,
auf der Grundlage dieser Vorgaben zusätzliche Besoldungsanteile über das einfache
Gesetz hinaus zu berechnen und in einem Leistungsurteil unmittelbar zuzusprechen.
60
Der materiell-rechtliche Tatbestand und die Vollstreckungsanordnung sind weiterhin
anwendbar und nicht erledigt. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht für die Jahre
2000 bis 2004 ausdrücklich bestätigt.
61
Vgl. Urteile vom 13. November 2008 – 2 C 16.07 – NVwZ-RR 2009, 249
(amtlicher Umdruck Rn. 9), und vom 17. Dezember 2008 – 2 C 42.08 –,
a.a.O., (amtlicher Umdruck Rn. 11) m.w.N.
62
Das Verwaltungsgericht hat bei der Berechnung des Nachzahlungsbetrages, welcher
dem Kläger für die Jahre 2000 bis 2003 einschließlich zusteht, einen solchen
Rechenweg gewählt, der mit den Präzisierungen des bundesverfassungsgerichtlichen
Besoldungstatbestandes durch die Rechtsprechung übereinstimmt.
63
Die Höhe der dem Kläger zustehenden Nachzahlungsbeträge ergibt sich aus den
diesbezüglichen Ausführungen und Berechnungen des Verwaltungsgerichts im
angefochtenen Urteil, gegen deren Richtigkeit die Beklagte im Berufungsverfahren
nichts (konkret) eingewandt hat und auch im Übrigen nichts Erkennbares spricht.
64
b) Die Beklagte kann den Ansprüchen für die Jahre 2000 bis 2003 nicht durchgreifend
entgegenhalten, dass der Kläger sie nicht zeitnah geltend gemacht hat. Das
Bundesverwaltungsgericht, das nunmehr ein solches Erfordernis auch für Ansprüche
bejaht, die auf der Vollstreckungsanordnung des Bundesverfassungsgerichts beruhen,
verlangt insofern – von seinem rechtlichen Ansatz einer Treuepflicht des Beamten her
allerdings nur grundsätzlich –, dass der Beamte seinen Anspruch noch während des
laufenden Haushaltsjahres an den Dienstherrn heranträgt.
65
Vgl. BVerwG, Urteile vom 13. November 2008 amtlicher Umdruck Rn. 17 ff.,
vom 17. Dezember 2008 – 2 C 42.08 –, amtlicher Umdruck Rn. 18 ff., und
– 2 40.07 –, NVwZ-RR 2009, 389 = juris, dort Rn. 21, amtlicher Umdruck
Rn. 21, in Übereinstimmung mit der Präzisierung des Merkmals "zeitnah" in
BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998 a.a.O., S. 330 (zu D. I.) und
bereits Beschluss vom 22. März 1990 – 2 BvL 1/86 –, BVerfGE 81, 363
(385).
66
Diesen Anforderungen hat der Kläger nicht entsprochen. Er hat den Anspruch erstmals
am 8. Dezember 2004, also außerhalb der betroffenen Haushaltsjahre 2000 bis 2003
geltend gemacht, ohne dass Umstände ersichtlich sind, die im Sinne des
Revisionsurteils im Verfahren BVerwG 2 C 40.07 (amtlicher Umdruck Rn. 21)
ausnahmsweise zur Verneinung einer treuwidrig verspäteten Geltendmachung
berechtigen könnten.
67
Von daher kommt es hier entscheidungserheblich darauf an, ob Ansprüche auf höhere
Familienzuschläge ihrer Art nach zeitnah geltend gemacht werden müssen, anders
gesagt: ob dem Unterlassen zeitnaher Geltendmachung eine anspruchsbegrenzende
Wirkung beizulegen ist. Der Senat hat diese Frage bisher stets verneint, und zwar in
eingehender Auseinandersetzung mit der seinerzeit vorliegenden – überwiegend
gegenteiligen – Rechtsprechung und Literatur.
68
Vgl. dazu Senatsurteil 27. Februar 2008 – 1 A 2180/07 –, a.a.O.
69
Das Bundesverwaltungsgericht ist dieser Auffassung im zitierten Revisionsverfahren
BVerwG 2 C 42.08 (wie bereits im Urteil vom 13. November 2008 – 2 C 16.07 –, a.a.O.)
entgegengetreten, hat das vorgenannte Urteil des Senats geändert und die Berufung
gegen das klageabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts zurückgewiesen. Der
erkennende Senat, der im vorliegenden Verfahren durch die Rechtskraft der genannten
Urteile nicht gebunden ist, sieht indes seine früheren durchgreifenden Bedenken gegen
ein Erfordernis zeitnaher Geltendmachung durch die Begründung jener Revisionsurteile
in keiner Weise als ausgeräumt an und vermag sich dem Bundesverwaltungsgericht
deshalb weiterhin nicht anzuschließen. Der Senat bleibt dabei, dass Ansprüche
70
kinderreicher Beamter und Richter auf amtsangemessene Alimentation hinsichtlich des
insoweit bestehenden Bedarfs für dritte (und gegebenenfalls weitere) Kinder in Fällen
wie hier nicht unter dem Vorbehalt zeitnaher Geltendmachung im dargelegten Sinne
stehen. Eine solche Einschränkung ergibt sich weder ausdrücklich aus dem vorzitierten
Beschluss des Bundesverfassungsgerichts noch kann sie ihr durch ergänzende
Auslegung entnommen werden.
Vgl. Senatsurteil vom 23. April 2009 – 1 A 811/08 –, juris.
71
Zur Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts ist vorab und grundsätzlich
Folgendes anzumerken: Das Bundesverwaltungsgericht bejaht ein hier zu beachtendes
Zeitnähe-Erfordernis aufgrund einer rechtssystematischen Übertragung bestimmter –
fraglos nicht unmittelbar einschlägiger – Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts
zur beamtenrechtlichen Treuepflicht auf Ansprüche, die im selben Beschluss im
Zusammenhang mit der Vollstreckungsanordnung zuerkannt worden sind. Diese
Übertragung, die den Kern der streitigen Rechtsfrage ausmacht, erscheint dem
erkennenden Senat als schlechthin nicht angängig. Denn es ist in der vorliegenden
Konstellation ohne Verletzung von Verfassungsrecht ausgeschlossen, aus der
beamtenrechtlichen Treuepflicht etwas zum Nachteil der anspruchsberechtigten
Beamten herzuleiten. Das Bundesverfassungsgericht hebt in ständiger Rechtsprechung
und auch bei seinen einschlägigen Überlegungen hervor, dass das Beamtenverhältnis
ein gegen- bzw. wechselseitig bindendes Treueverhältnis ist.
72
Vgl. etwa Beschluss vom 22. März 1990 – 2 BvL 1/86 –, a.a.O., 383 bis 385,
m.w.N.; dem folgend BVerwG, Urteil vom 13. November 2008 – 2 C 16.07 –,
a.a.O., amtlicher Umdruck Rn. 24.
73
Die Berufung des anspruchsverpflichteten Dienstherrn bzw. Besoldungsgebers auf ein
treuegemäßes Verhalten der Beamten setzt daher voraus, dass sich der Dienstherr in
derselben Angelegenheit selbst wesentlich rechtstreu verhält. Davon kann hier aber
keine Rede sein, weil sowohl der Dienstherr des Klägers als auch der die Alimentation
gewährende Bundesgesetzgeber, dessen Verhalten dem Dienstherrn zurechenbar ist,
in den streitigen Jahren 2000 bis 2003 sein jahrzehntelang (mindestens seit dem
1. Januar 1975) hartnäckig verfassungswidriges Verhalten fortgesetzt hat,
74
vgl. auch BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2008 – 2 C 42.08 –, amtlicher
Umdruck Rn. 13,
75
und zwar trotz mehrfacher verfassungsgerichtlicher Feststellungen und der nunmehr
problemlosen Erkennbarkeit (im Sinne von Berechenbarkeit) des Fortbestehens einer
verfassungswidrigen Unteralimentation im hier streitigen Zeitraum, die sogar noch
"deutlich" unter dem im Beschluss vom 24. November 1998 benannten Mindestniveau
liegt (a.a.O., S. 329). Seit dem 1. Januar 2000 liegen zudem weitere Umstände vor, die
dem Treueverstoß des Dienstherrn besonderes Gewicht verleihen und seine Weigerung
zur Zahlung amtsangemessener Familienzuschläge als objektiv vorwerfbare Verletzung
seiner eigenen Alimentationspflichten ausweisen. Einen Schutz, den ihm das
Bundesverfassungsgericht über das Erfordernis zeitnaher Geltendmachung für eine
bestimmte – hier nicht vorliegende Konstellation – zuerkennen wollte, verdient der
Dienstherr seither unter keinem Gesichtspunkt mehr.
76
So auch Herrmann, Zeitnahes Geltendmachen von Besoldungsansprüchen,
77
NVwZ 2009, 822, 824.
Auf dies ist unten zurückzukommen. Vorab soll nur – in der Art einer Folgenbetrachtung
– der Hintergrund dafür aufgezeigt werden, warum der Senat die Herleitung einer
Anspruchsbegrenzung durch zeitnahe Geltendmachung aus der Treuepflicht für den
hier streitigen Zeitraum prinzipiell ablehnt und die Heranziehung bestimmter
Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts für nicht tragfähig hält.
78
Im Einzelnen ergibt sich die Begründung dafür aus folgenden Erwägungen:
79
Als maßgeblicher Ausgangspunkt ist weiterhin unstreitig und festzuhalten, dass der
Anspruch für die Zahlung von Familienzuschlägen ebenso wie seine Voraussetzungen
ausschließlich aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 24. November
1998 (a.a.O.) herzuleiten sind. Dessen Auslegung im hier maßgeblichen Punkt hat die
in jenem Beschluss enthaltenen drei wesentlichen Eckpunkte und die ihnen
sachabhängig jeweils zugeordneten Argumente zu beachten. Diese Eckpunkte sind:
80
(1.) in der Hauptsache die Festlegung des oben angesprochenen materiell-
rechtlichen Besoldungstatbestandes, der den Maßstab für die weiteren Aussagen
des Beschlusses (die Feststellung der Verfassungswidrigkeit und die
Handlungspflichten) abgibt und den der Alimentationsgeber zur Vermeidung einer
verfassungswidrigen Unteralimentation mindestens erfüllen muss
(Entscheidungsformel zu 2. Satz 3 i.V.m. den Gründen zu C.III.3., a.a.O., S. 304 und
S. 321 ff.);
81
(2.) ein Handlungsauftrag an den Gesetzgeber, die beanstandete Rechtslage bis
zum 31. Dezember 1999 mit der Verfassung in Übereinstimmung zu bringen und
dabei die Familienzuschläge mindestens auf die Höhe der Entscheidungsformel zu
2. Satz 3 festzusetzen (Entscheidungsformel zu 2. Satz 1, a.a.O., S. 304);
82
(3.) eine Vollstreckungsanordnung auf der Grundlage des § 35 BVerfGG, die im
Sinne einer normersetzenden Interimsregelung im Falle der Nichterfüllung des
Gesetzesauftrags ab dem 1. Januar 2000 jenseits der Gesetzeslage Grundlage für
konkrete Pflichten (mit korrespondierenden Ansprüchen der Beamten) sein soll,
nämlich
83
(a) für eine Verpflichtung der Dienstherrn (nicht: des Gesetzgebers), weitere
familienbezogene Gehaltsbestandteile nach Maßgabe der Entscheidungsformel zu
2. Satz 3 i.V.m. der Konkretisierung a.a.O., S. 331 f.) zu gewähren sowie (b) für eine
Ermächtigung der Fachgerichte, im Streitfall Gehaltsbestandteile nach demselben
Maßstab ohne einfachgesetzliche Grundlage zuzusprechen.
84
Im Zentrum steht damit der materiell-rechtliche Besoldungstatbestand, der einerseits das
verfassungsrechtliche Minimum für den Handlungsauftrag an den Gesetzgeber markiert
und ferner ab dem 1. Januar 2000 – bis zur Erfüllung des Handlungsauftrags –
Dienstherrn wie Gerichte für die Zeit ab (einschließlich) 1999 zur unmittelbaren Leistung
dieser Besoldungsbestandteile ermächtigt und verpflichtet und die Ansprüche in ihrer
Höhe fixiert. Nur auf diese Leistungsansprüche, nicht auch auf den Handlungsauftrag
bezieht sich die Vollstreckungsanordnung, wie auch das Bundesverwaltungsgericht
betont: Die Vollstreckungsanordnung soll es ermöglichen, dass die Beamten und
Richter bei weiterer Säumnis des Gesetzgebers zu ihrem Recht kommen können, ohne
85
erneut das Bundesverfassungsgericht anrufen zu müssen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2008 – 2 C 42.08 –, a.a.O., Rn. 18
("keine Vollstreckungsanordnung zum ersten Teil des Tenors").
86
Wegen dieser Konstruktion des Beschlusses ist zunächst entscheidend, dass weder
dem Besoldungstatbestand noch der Vollstreckungsanordnung ausdrücklich eine
anspruchsbegrenzende Voraussetzung zeitnaher Geltendmachung beigefügt ist. Dieses
Erfordernis findet sich nur im Zusammenhang mit den Ausführungen des Gerichts zum
Auftrag an den Gesetzgeber, die Rechtslage für die Vergangenheit mit der Verfassung
in Übereinstimmung zu bringen (vorstehend zu 2.). Indessen klingt sie im
Zusammenhang mit der Vollstreckungsanordnung nicht einmal an: Sie ist weder in der
Entscheidungsformel zu 2. erwähnt noch in den ihr zugeordneten Beschlussgründen
(E., a.a.O., S. 331 f.), die für die Handhabung der hier interessierenden Teile des Tenors
maßgebliche erläuternde Funktion mit zusätzlichem Aussagegehalt haben.
87
Aus dem Fehlen von Hinweisen zum Zeitnähe-Erfordernis im Rahmen der hier
interessierenden Aussagen des Beschlusses allein lässt sich allerdings nicht zwingend
ableiten, dass die zugrunde liegenden Erwägungen nach der maßgeblichen Vorstellung
des Bundesverfassungsgerichts im Rahmen der Vollstreckungsanordnung keine
Geltung beanspruchen. Eine Geltung über den eigentlichen Zusammenhang hinaus
wäre angesichts des Schweigens zwar besonders begründungsbedürftig, lässt sich
aber auch nicht von vornherein ausschließen. Formallogisch kann sowohl der vom
Bundesverwaltungsgericht (etwa Urteil vom 17. Dezember 2008 – 2 C 42.08 –, a.a.O.,
Rn. 20) bevorzugte Schluss gezogen werden, dieses Erfordernis gelte "erst recht" für
Ansprüche auf der Grundlage der Vollstreckungsanordnung (argumentum a maiore ad
minus), als auch der Umkehrschluss, das Erfordernis verlange Beachtung
ausschließlich für den ihm eigentlich zugedachten Zusammenhang (den
Handlungsauftrag an den Gesetzgeber).
88
Allgemein dazu Larenz/Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft,
3. Aufl. 1995, S. 209 f.; Klug, Juristische Logik, 4. Aufl. 1982, S. 145 f.
89
Welche Folgerung zu ziehen ist, muss durch Auslegung, vor allem aus dem
Zusammenhang und nach Sinn und Zweck der Vollstreckungsanordnung entschieden
werden. Bei dieser Auslegung spricht schon nach Wortlaut und Charakter der
Vollstreckungsanordnung bis hin zur Regelungsabsicht des Bundesverfassungsgerichts
indes schlechthin alles für den Umkehrschluss: Die "überlegislatorischen"
Leistungsansprüche, die unmittelbar auf die Vollstreckungsanordnung des
Bundesverfassungsgerichts gestützt sind, sollen keinen anderen
Anspruchsvoraussetzungen als sonstige, gesetzlich geregelte Besoldungsansprüche
unterworfen werden, die ebenfalls nicht – schon gar nicht zeitnah – geltend gemacht
werden müssen.
90
Dieses Auslegungsergebnis drängt sich schon deshalb auf, weil der hauptsächliche
Inhalt der Vollstreckungsanordnung als eigenständige Pflicht der Dienstherren ("so sind
die Dienstherren verpflichtet", a.a.O., S. 331) und nicht als Anspruch ("so können die
Beamten verlangen") ausgestaltet ist. Die Vollstreckungsanordnung ist
dementsprechend quasi-normativ ausgestaltet, weil die Dienstherren wie auf der
Grundlage eines einfachgesetzlichen Besoldungstatbestandes verpflichtet sein und
handeln sollen. Der Anspruch auf Zahlung ergibt sich erst als Kehrseite der
91
vorgehenden Verpflichtung der Dienstherren. Es liegt in der Konsequenz dieses
Ansatzes, dass ein irgendwie geartetes Zutun von Anspruchsberechtigten, sei es eine
Antragstellung oder eine sonstige Mitwirkung, konstruktiv ebenso wenig mitgedacht ist
wie bei anderen Besoldungstatbeständen. Wie dort ist eine Geltendmachung des
Anspruchs auf der Grundlage der Vollstreckungsanordnung überhaupt nur dann
erforderlich, wenn der jeweilige Dienstherr seine vorgängige Verpflichtung aus der
Vollstreckungsanordnung bereits verletzt hat, weil er die Zahlung unterlässt oder
verweigert.
Von daher erhält es Gewicht, dass das Bundesverfassungsgericht das Erfordernis
zeitnaher Geltendmachung im Zusammenhang mit der Vollstreckungsanordnung weder
angeordnet noch seine Geltung sonst hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht hat,
was ohne weiteres hätte geschehen können, etwa durch Beifügung der Wörter "zeitnah
geltend gemachte" oder durch Bezugnahme auf die einschlägigen Ausführungen der
Gründe (D.I., a.a.O., S. 330).
92
Das Fehlen eines derartigen Hinweises stellt von daher bereits ein unüberwindbares
Hindernis für die Übertragung des Zeitnähe-Erfordernisses dar, es sei denn, dieses
Erfordernis würde sich als derart selbstverständlich erweisen, dass seine Erwähnung im
Zusammenhang mit der Vollstreckungsanordnung schlechthin nicht erwartet werden
konnte oder sonst überflüssig war. Davon jedoch kann keine Rede sein, weil ein
solches Erfordernis kein Ausfluss allgemeiner beamtenrechtlicher Grundprinzipien
(insbesondere nicht des Alimentationsprinzips) ist und sogar im einschlägigen
Zusammenhang (dem Handlungsauftrag an den Gesetzgeber) alles andere als
selbstverständlich. Dienstbezüge unterliegen grundsätzlich keiner Notwendigkeit
besonderer Geltendmachung. Der Anspruch auf Besoldung entsteht kraft Gesetzes (§ 3
Abs. 1 BBesG), und die Zahlung der konkret zustehenden Dienstbezüge erfolgt ohne
Antrag oder sonstige Geltendmachung allein nach Maßgabe des konkretisierenden
Besoldungsrechts (vgl. § 3 Abs. 5 BBesG in der seinerzeitigen Fassung); überdies sind
die Ansprüche unverzichtbar (§ 2 Abs. 3 BBesG). Diese einfachgesetzlichen Vorgaben
besitzen Verfassungsrang, denn sie entstammen im Wesentlichen dem
beamtenrechtlichen Treueverhältnis, das sie bezogen auf die Alimentationsgewährung
präzisieren. Dieses Treueverhältnis verpflichtet nämlich die Dienstherren dazu, ihren
Beamten unaufgefordert den amtsangemessenen Unterhalt für diese selbst und ihre
Familie zu gewähren, ebenso wie es Beamte verpflichtet, ohne Aufforderung ihre
Dienstleistung zu erbringen.
93
Ständige Rechtsprechung, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 24. November
1998 – 2 BvL 26/901 u.a. –, a.a.O., S. 317 m.w.N.
94
Die fehlende Bindung der Zahlungspflicht an eine Geltendmachung ist damit Ausfluss
der kraft Verfassung geschuldeten Alimentation. Einschränkungen dieser Pflicht durch
anspruchsbegrenzende Voraussetzungen bedürften der Rechtfertigung und könnten
diese nur in Gründen finden, denen selbst Verfassungsrang zukommt.
Dementsprechend besteht auch der verfassungsrechtliche Korrekturanspruch bei
Verletzung der Alimentationspflicht im Grundsatz unabhängig vom Zeitfaktor. In diesem
Sinne hat das Bundesverfassungsgericht bereits im Beschluss vom 22. März 1990
95
– 2 BvL 1/86 –, a.a.O., S. 383 ff. = juris, Rn. 66 –
96
den verfassungsrechtlichen Ausgangspunkt betont, dass der Gesetzgeber eine mit der
97
Verfassung unvereinbare Rechtslage auch für die Vergangenheit – ungeachtet des
Verhaltens der Beamten – nicht fortbestehen lassen darf. Die Verpflichtung zur Korrektur
erstreckt sich im Grundsatz auf den gesamten, von der Feststellung der
Verfassungswidrigkeit erfassten Zeitraum. Hiervon ausgehend ist es besonders
begründungsbedürftig, dass von einer Behebung des Verfassungsverstoßes aus in der
Person des Verletzten liegenden Umständen abgesehen werden darf. Solche mit
Verfassungsrang ausgestatteten Belange hat das Bundesverfassungsgericht im Schutz
des Haushaltsgesetzgebers vor unvorhersehbaren finanziellen Belastungen infolge der
Korrektur eines Verfassungsverstoßes gesehen. Eine Rücksichtnahme auf diese
Belange kann Beamten aufgrund von Besonderheiten des Beamtenverhältnisses
abverlangt werden. Diese Besonderheiten in Gestalt der beamtenrechtlichen
Treuepflicht können es insbesondere gebieten, dass der Beamte seinen Dienstherrn auf
relevante, in der Sphäre des Beamten liegende Umstände (wie die subjektive
Bewertung der Alimentation) hinweist, um Schaden vom Dienstherrn abzuwenden.
Solche Rücksichtnahmelasten gestatten (nicht: gebieten) es in einer wesentlich
unklaren oder streitigen Situation, die allgemeine rückwirkende Behebung des
Verfassungsverstoßes auf solche Beamte zu beschränken, die ihren Anspruch zeitnah
geltend gemacht und dem Dienstherrn mögliche zusätzliche Lasten im betreffenden
Haushaltsjahr signalisiert hatten.
Diese Einschränkung des Alimentationsprinzips und der daraus fließenden Rechte ist
hinzunehmen und aus den seinerzeitigen Gesamtumständen heraus einsichtig. Es
besteht jedoch weder Notwendigkeit noch Raum, diese Erwägungen auf Ansprüche auf
der Grundlage der Vollstreckungsanordnung zu übertragen. Das
Bundesverwaltungsgericht postuliert zu Unrecht, dass für diese Ansprüche nichts
anderes gelten könne als das Bundesverfassungsgericht für Ansprüche
herausgearbeitet habe, die sich aus dem Handlungsauftrag hinsichtlich der
rückwirkenden Korrektur ergeben.
98
So etwa BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2008 – 2 C 42.08 –, a.a.O.,
Rn. 19.
99
Das Gegenteil ist der Fall, weil die Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts
ausschließlich in einem speziellen Zusammenhang mit der Handlungsanweisung zur
allgemeinen rückwirkenden Behebung des Verfassungsverstoßes stehen (Beschluss
vom 24. November 1998, a.a.O., S. 330 f.) und von daher ihre Rechtfertigung erhalten.
Die darin liegende Einschränkung einer verfassungsrechtlich gebotenen Korrektur für
die Vergangenheit trug der besonderen Interessenlage der Besoldungs- und
Haushaltsgesetzgeber Rechnung, nicht nachträglich mit möglicherweise hohen
zusätzlichen Ausgaben überrascht zu werden, mit denen nicht ohnehin zu rechnen war.
Dieses Überraschungsmoment konnte im Wesentlichen aufgrund der mangelnden
betragsmäßigen Bestimmtheit der beiden vorangegangenen verfassungsgerichtlichen
Entscheidungen entstehen,
100
vgl. Beschlüsse vom 30. März 1977 – 2 BvR 1039/75 –, BVerfGE 44, 249
(274), und vom 22. März 1990 – 2 BvL 1/86 –, a.a.O.,
101
in denen sich das Bundesverfassungsgericht genötigt gesehen hatte, sich auf die
Feststellung der Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Rechtslage zu beschränken
und die Art der Behebung des Verfassungsverstoßes im Einzelnen dem Gesetzgeber zu
überlassen. Für die Erfüllung der beiden gesetzgeberischen Handlungsaufträge im
102
Zuge der Neuregelung hatte das Gericht seinerzeit lediglich beispielhafte Maßstäbe
vorgegeben (etwa für die Bemessung des Unterhaltsbedarfs eines Kindes),
vgl. nur Beschluss vom 30. März 1977 – 2 BvR 1039/75 –, a.a.O., S. 251
(Entscheidungsformel zu 1.) und S. 283,
103
was dem Besoldungsgesetzgeber Spielräume beließ und zu einer Ungewissheit führte,
welche Beträge zur Erfüllung des Gesetzgebungsauftrags tatsächlich erforderlich waren
und welche finanziellen Belastungen den Haushaltsgesetzgebern erwachsen würden,
wenn der festgestellte Verfassungsverstoß wie geboten allgemein rückwirkend behoben
würde. Die Frage nach der Belastungshöhe erwies sich als umso beunruhigender, als
die in Erfüllung des Auftrags zwischen 1987 und 1997 erlassenen Bundesbesoldungs-
und versorgungsanpassungsgesetze im Verfahren 2 BvL 26/91 u.a. erneut als
unzureichend beanstandet wurden und weitere Besoldungsansprüche ab 1988 im
Raum standen (vgl. Beschluss vom 24. November 1998, a.a.O., S. 331 zu D. II.). Das
erklärt die – allerdings erkennbar auf diese Problematik begrenzte – Absicht des
Bundesverfassungsgerichts, dem Gesetzgeber mithilfe der Aktivierung der
beamtenrechtlichen Treuepflicht das Risiko abzunehmen, im Zuge der erneuten
Korrektur noch für die Vergangenheit finanzielle Belastungen in unbekannter Höhe auf
sich nehmen zu müssen. Diese Interessenlage des Haushaltsgesetzgebers war
seinerzeit auch aus der Sicht der einzelnen Beamten nachvollziehbar. Denn das
Überschreiten des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums infolge der
Bundesbesoldungs- und versorgungsanpassungsgesetze 1987 ff. lag bis zur
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 24. November 1998 nicht in einer
Weise auf der Hand, dass es gerechtfertigt gewesen wäre, die betroffenen Beamten aus
ihrer vom Bundesverfassungsgericht herausgestellten Treueverpflichtung zu entlassen,
ihre Dienstherren zeitnah darauf hinzuweisen, dass sie die Nachbesserungen subjektiv
als unzureichend betrachteten und dem Dienstherrn dadurch Gelegenheit zu geben,
sich für das jeweils betroffene Haushaltsjahr auf zusätzliche Ansprüche einzurichten.
104
Damit stehen die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zur zeitnahen
Geltendmachung sowohl von der Sache wie von den Erkenntnismöglichkeiten der
Beamten in einem speziellen vergangenheitsorientierten Zusammenhang, der auf
zukunftsgerichtete Handlungsnotwendigkeiten, wie sie durch die
Vollstreckungsanordnung begründet werden, schon im Ansatz nicht übertragbar ist. Es
ist zwar richtig, dass die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum
Zeitnähe-Erfordernis – wiewohl unmittelbar nur Ansprüche für vergangene Zeiträume
betroffen sind – faktisch auch das weitere zukunftsbezogene Verhalten der Beamten
beeinflussen musste; denn im Falle einer späteren erneuten Feststellung der
verfassungswidrigen Unteralimentation konnten nur jene Beamte mit zusätzlichen
Zahlungen rechnen, die diese in der dann jeweils zurückliegenden Zeit zeitnah geltend
gemacht hatten. Für den Zeitraum ab dem 1. Januar 2000 gilt dies jedoch nicht mehr,
denn unter der Geltung der Vollstreckungsanordnung haben sich die Interessen- und
Erkenntnislagen für den Gesetzgeber wie für die Beamten grundlegend gewandelt. Mit
der Vollstreckungsanordnung hat das Bundesverfassungsgericht bewusst eine
sachliche und zeitliche Zäsur geschaffen, welche die Rechtslage in einer bis dahin
unbekannten Weise umgestaltete und im fraglichen Punkt die Schutzwürdigkeit der
Interessenlagen aus dem wechselseitigen beamtenrechtlichen Treueverhältnis für die
Zukunft umkehrte.
105
Der entscheidende Umstand liegt darin, dass es das Bundesverfassungsgericht für die
106
Zeit ab dem Jahr 2000 nicht mehr bei den früheren allgemeinen Vorgaben für die
Neuregelung belassen, sondern eindeutig bezifferbare und unbedingte Tatbestände
geschaffen hat, die – für den Fall fortdauernder Untätigkeit des
Besoldungsgesetzgebers – an die Stelle eines einfachgesetzlichen
Besoldungstatbestandes treten und wie ein Gesetz anzuwenden sein sollten. Wie oben
bereits erwähnt, lassen sich die zusätzlichen Familienzuschläge auf der Grundlage des
Besoldungstatbestandes und der Vollstreckungsanordnung ohne weiteres berechnen,
was nicht nur zahlreiche zusprechende gerichtliche Entscheidungen belegen, sondern
auch die mittlerweile vorliegenden tabellarischen Zusammenstellungen über die
jeweiligen Nachzahlungsbeträge durch den Bundesminister des Innern und
beispielsweise das Land Nordrhein-Westfalen. Von dieser Möglichkeit zur problemlosen
Berechnung der zusätzlichen Besoldungstatbestände (insbesondere) durch die
Dienstherren ist im Übrigen auch das Bundesverfassungsgericht selbstverständlich
ausgegangen (vgl. Beschluss vom 24. November 1998, a.a.O., S. 332), anderenfalls mit
der Vollstreckungsanordnung etwas Unmögliches verlangt worden wäre.
Überdies sind die Leistungsansprüche auf der Grundlage der Vollstreckungsanordnung
ohne weiteres klagbar, ihre Durchsetzung musste als realitätsnah betrachtet werden.
Damit konnte über den Mindestumfang der Handlungsnotwendigkeiten und die daraus
erwachsende finanzielle Belastung keinerlei Zweifel mehr bestehen. Insbesondere für
die Haushaltsgesetzgeber war mit dem Beschluss vom 24. November 1998 in gleicher
Weise wie bei anderen Haushaltstiteln vorhersehbar, in welcher Höhe ab dem 1. Januar
2000 (zusätzliche) jährliche Belastungen entstehen würden und zwingend einzustellen
waren. Die Haushaltsgesetzgeber (des Bundes und der Länder) sind – wie die
Dienstherren – auf der Grundlage der Vollstreckungsanordnung und des
personalwirtschaftlichen Datenbestandes ohne weiteres in der Lage, die im jeweiligen
Haushaltsjahr anfallenden Lasten für familienbezogene Besoldungsbestandteile
vorauszuberechnen und wie sonstige Dienstbezüge in den Haushalt einzustellen.
Hiergegen ist es kein möglicher Einwand, dass die genaue Belastung erst auf Grund
einer Kenntnis davon zu ermitteln sei, wie viele Beamte ihre Ansprüche im jeweiligen
Haushaltsjahr angemeldet haben. Diese Betrachtung ist unzulässig, weil sie von einem
verfassungswidrigen Unterlassen der Dienstherren ausgeht; denn die
Vollstreckungsanordnung verpflichtet die Dienstherren dazu, alle anspruchsberechtigten
Beamten zu ermitteln und ihnen von sich aus zusätzliche Familienzuschläge in der
vorgeschriebenen Mindesthöhe zu gewähren. Damit ist zugleich die Rechtfertigung
entfallen, Haushaltsgesetzgebern für die Zukunft denselben Schutz wie in den früheren
Entscheidungen zuzugestehen.
107
Mit diesen Konsequenzen wirkt die Vollstreckungsanordnung unmittelbar auf die
wechselseitigen Verhaltensanforderungen ein, die aus dem beamtenrechtlichen
Treueverhältnis in einer konkreten Lage herzuleiten sind. Die Vollstreckungsanordnung
hat die Grundlagen des Interessenausgleichs nachhaltig erschüttert, die den
Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts noch im Beschluss vom 24. November
1998 (a.a.O., S. 332) für Ansprüche ab 1988 zugrunde lagen. Das
Bundesverfassungsgericht hat damit den Inhalt der wechselseitigen Treuepflichten für
den Fall eines über den 31. Dezember 1999 andauernden Verfassungsverstoßes selbst
neu definiert und in einer den verfassungsrechtlichen Anforderungen des
Alimentationsprinzips genügenden Weise für die Zeit ab dem 1. Januar 2000
konkretisiert: Zum einen vermag seither ein anspruchsbegrenzendes Erfordernis
zeitnaher Geltendmachung keinem berechtigten Interesse des Haushaltsgesetzgebers
mehr Rechnung zu tragen; denn unvorhersehbare Ausgabeverpflichtungen, die Schutz
108
zulasten der Anspruchsberechtigten erforderlich machen könnten, können bei
verfassungsgemäßem Verhalten nicht mehr entstehen. Ein Vertrauen der Dienstherren,
dass mit dem Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 1999 und
nachfolgenden Gesetzesänderungen alles Nötige getan worden sei, um den
verfassungsgerichtlichen Handlungsauftrag zu erfüllen, konnte sich wegen des neuen
und präzisen Maßstabes der Vollstreckungsanordnung gar nicht erst einstellen und
wäre nicht schutzwürdig. Wie gesagt ließ sich ohne weiteres nachrechnen, dass aus all
den genannten Maßnahmen für die einzelnen Beamten nicht einmal das vom
Bundesverfassungsgericht bezeichnete Mindestmaß an familienbezogenen Leistungen
resultierte. Es gibt dementsprechend keine Rechtfertigung mehr, Dienstherren aus einer
Fortsetzung des jahrzehntelangen Verfassungsverstoßes ab dem Jahre 2000 zulasten
der Beamten Vorteile ziehen zu lassen und dem Haushaltsgesetzgeber vorhersehbare
Haushaltslasten abzunehmen.
Zum anderen gilt aus der Sicht der anspruchsberechtigten Beamten im Gegenzug, dass
sie zwar auch für die Zeit ab dem 1. Januar 2000 nicht darauf vertrauen durften, dass der
Besoldungsgesetzgeber seiner verfassungsrechtlichen Pflicht genügen würde, dass sie
aber auch – etwa durch Anspruchsgeltendmachung – keine Vorsorge mehr für die
Realisierung der Ansprüche treffen mussten. Die Vollstreckungsanordnung stellt sicher,
dass die zugestandenen Ansprüche im Rahmen der allgemeinen Vorschriften, aber
unabhängig von der Befolgung des Handlungsauftrages durch den Gesetzgeber in der
vom Bundesverfassungsgericht bezeichneten Mindesthöhe realisiert werden können.
Wegen der klaren Berechenbarkeit der Vorgaben war es verzichtbar, die Dienstherren
auf das allseits offensichtliche Faktum zu niedriger Alimentation aufmerksam zu
machen: Eine von der objektiven Rechtslage abweichende Lage subjektiver
Einschätzung und Befindlichkeit kann es in dem vom Bundesverfassungsgericht
vorgezeichneten Rahmen nicht mehr geben.
109
Bei dem vorstehenden Verständnis der bundesverfassungsgerichtlichen Ausführungen
im Beschluss vom 24. November 1998 (a.a.O.) als auf eine spezielle, nicht
fortbestehende Interessenlage bezogen kommt es nicht auf den Charakter des in Rede
stehenden Anspruchs als "übergesetzlich" bzw. gesetzesreformatorisch an. Ein
wesentlicher Unterschied der Vollstreckungsanordnung, genauer gesagt: des ihm
zugrunde liegenden Besoldungstatbestandes, zu den ausformulierten Tatbeständen im
Besoldungsgesetz besteht nicht. Mit Blick auf die entscheidungserhebliche Rechtsfrage
könnte ein relevanter Unterschied allenfalls in der Berechenbarkeit und Bestimmtheit
der haushälterischen Lasten gesehen werden, die durch die Anordnung begründet
werden. In dieser Hinsicht unterscheidet sich die Vollstreckungsanordnung jedoch wie
gesagt gerade in keiner Weise von einfachgesetzlichen Tatbeständen, die im Bereich
der haushälterischen Vorausplanung ebenso der jährlichen Konkretisierung und
Einstellung bedürfen. Auf die Qualifizierung des Rechtscharakters der
Vollstreckungsanordnung im Übrigen kommt es dann aber nicht an.
110
Schließlich ist es ohne Bedeutung, dass die Familienzuschläge der Sache nach der
Befriedigung eines gegenwärtigen Unterhaltsbedarfs für Kinder dienen. Daraus kann
nicht geschlossen werden, dass Beamten auch zumutbar ist, auf solche Mittel dauerhaft
zu verzichten, wenn sie diese nicht zeitnah eingefordert haben. Abgesehen davon, dass
wie ausgeführt keine Rechtfertigung ersichtlich ist, solche Einbußen hinzunehmen, wird
mit dieser Position die Rückwirkung auf die übrigen Besoldungsbestandteile verkannt.
Das Bundesverfassungsgericht hat ausdrücklich darauf hingewiesen, dass es
verfassungsrechtlich nicht hinnehmbar ist, wenn Beamten zugemutet wird, für den
111
Unterhalt ihrer dritten und weiterer Kinder auf die familienneutralen Bestandteile ihres
Gehalts auch insoweit zurückzugreifen, als es sich um die Deckung des Bedarfs
handelt, wie er in den von der Rechtsordnung vorgesehenen Regelsätzen für den
Kindesunterhalt als angemessen erachtet wird. Denn damit ist eine mit wachsender
Kinderzahl fortschreitende Auszehrung der familienneutralen Gehaltsbestandteile
verbunden, die den Beamten mit mehreren Kindern dazu zwingt, den ihm
zukommenden, amtsangemessenen Lebenszuschnitt mehr und mehr einzuschränken.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998 – 2 BvL 26/901 u.a. –,
a.a.O., S. 316 (= juris Rn. 52).
112
Für den vorliegenden Zusammenhang ist zu ergänzen, dass die ausgezehrten
familienneutralen Bezügebestandteile nicht nur der Deckung eines (des eigenen)
Unterhaltsbedarfs dienen, sondern ebenso die angemessene Gegenleistung für
erbrachte Dienste darstellen. Mit dem erzwungenen Rückgriff auf diese
Bezügebestandteile zur Sicherung des Unterhalts von Kindern wird daher zugleich der
Gegenleistungscharakter der Besoldung angetastet und die Dienstleistung des
Beamten entwertet.
113
Zusammenfassend ist festzustellen, dass eine Übertragung des Erfordernisses
zeitnaher Geltendmachung auf die durch die Vollstreckungsanordnung abgesicherten
Individualansprüche ausscheidet, weil dies von den in der verfassungsgerichtlichen
Entscheidung zum Ausdruck kommenden Aussagen nicht gedeckt ist. Dafür sprechen
schon Wortlaut und Charakter der Vollstreckungsanordnung, ebenso deutlich aber
strukturelle Unterschiede der Sachzusammenhänge. Die Vollstreckungsanordnung soll
– als zusätzliche Absicherung im Verhältnis zu den früheren Entscheidungen –
zugunsten von Beamten in qualifizierter Weise das Risiko ausschließen, dass es erneut
bei gesetzgeberischen Maßnahmen bleibt, die "deutlich unterhalb der Grenze" bleiben,
welche die Alimentation nicht unterschreiten darf (BVerfG, Beschluss vom
24. November 1998, a.a.O., S. 329) und die nach dem Grundsatz nur beschränkt
gebotener rückwirkender Heilung gesetzgeberischen Unterlassens letztlich ohne
Konsequenzen bleiben könnten. Deshalb begründet die Vollstreckungsanordnung
Einzelpflichten (und entsprechende Ansprüche), die in Überwindung des Grundsatzes
der einfachgesetzlichen Fundierung der Besoldung (§ 2 Abs. 1 BBesG) unabhängig
vom etwaigen Unterlassen des Gesetzgebers zur Realisierung der Ansprüche wie
aufgrund eines Gesetzes führt. Das Bundesverfassungsgericht hat bewusst davon
abgesehen, die Effektivität seiner neuen Konstruktion durch Errichtung weiterer Hürden
zu schmälern.
114
Aus dem Treueverhältnis kann zulasten der Beamten nichts anderes hergeleitet werden.
Denn die vom Bundesverwaltungsgericht bezeichneten, im Wesentlichen
haushaltsrechtlich geprägten Belange der Dienstherrn (Urteil vom 17. Dezember 2008
– 2 C 42.08 –, a.a.O., Rn. 20) verdienen jedenfalls ab dem Jahre 2000 nicht (mehr) den
ihnen zugedachten Schutz. Die für diesen Schutz maßgeblichen Gründe des
Bundesverfassungsgerichts sind mit Wirksamwerden der Vollstreckungsanordnung
entfallen. Die Nichterwähnung des Zeitnähe-Erfordernisses trägt damit zugleich der
Schwere eines über das Jahr 2000 fortgesetzten Treueverstoßes des Dienstherren bzw.
Besoldungsgebers Rechnung. Den Berechtigten auch auf der Grundlage der durch sie
neu geschaffenen Rechtslage zusätzliche Verhaltensobliegenheiten zur
Anspruchswahrung aufzuerlegen, liefe im Ergebnis darauf hinaus, ihnen die
Verantwortung für die Durchsetzung der Ansprüche zu überbürden und letztlich die
115
Erfüllung des bundesverfassungsgerichtlichen Auftrags in die Sphäre der Beamten zu
verlagern, die sich gegen eine – anderenfalls rechtlich folgenlos bleibende – beharrliche
Verweigerung des Gesetzgebers und der Dienstherren fachgerichtliche Hilfe zur
Durchsetzung von als solchen unzweifelhaften Ansprüchen verschaffen müssten. Das
verschließt auch die Überlegung, ob für einen Beamten mit dem Zeitnähe-Erfordernis
"zumutbare Hürden" aufgebaut werden. Denn es geht nicht um Pflichten bzw.
Obliegenheiten des Beamten, sondern allein um die Pflicht des Dienstherrn, die
verfassungsgerichtlich vorgesehenen Ansprüche zu erfüllen. Mangels ausdrücklich
vorgesehener Einschränkung hat es dabei zu bleiben, dass die verfassungsgerichtlich
begründeten Nachzahlungsansprüche keinen strengeren Voraussetzungen ausgesetzt
sind als die gesetzlich vorgesehenen Besoldungsansprüche, an deren Stelle sie treten.
Sie können daher in den Grenzen der (hier nach den zutreffenden und von der
Beklagten nicht in Zweifel gezogenen Ausführungen des Verwaltungsgerichts nicht
gegebenen) Verjährung und gegebenenfalls Verwirkung, die auch für
Besoldungsansprüche gelten, jederzeit und ohne Bindung an ein Haushaltsjahr geltend
gemacht werden. Für diese Ansprüche bleibt das Alimentationsprinzip in seiner
allgemeinen Ausgestaltung uneingeschränkt, das die Dienstherren verpflichtet, von sich
aus amtsangemessenen Unterhalt zu leisten, nicht aber den Beamten, solchen
Unterhalt einzufordern.
Im Ergebnis ebenso: Herrmann, Zeitnahes Geltendmachen von
Besoldungsansprüchen, NVwZ 2009, 822 ff.
116
2. Für die Jahre 2005 bzw. 2006 hat der Kläger einen Anspruch auf Zahlung weiterer
Familienzuschläge in Höhe von 173,04 Euro bzw. 181,32 Euro. Dieser Anspruch ergibt
sich aus dem vom Bundesverfassungsgericht im Beschluss vom 24. November 1998
(a.a.O.) formulierten, bereits oben erläuterten materiell-rechtlichen
Besoldungstatbestand. Dieser materiell-rechtliche Tatbestand und die ebenfalls schon
näher angesprochene Vollstreckungsanordnung sind nicht nur für die Jahre 2000 bis
2004, sondern auch für die Jahre 2005 und 2006 weiterhin anwendbar und nicht
erledigt.
117
Der Senat geht für das hier u.a. streitgegenständliche Jahr 2005 davon aus, dass die
Vollstreckungsanordnung als Anspruchsgrundlage heranzuziehen und nicht infolge von
Änderungen der maßgeblichen Berechnungsgrundlagen gegenstandslos geworden ist.
118
So schon das rechtskräftige Senatsurteil vom 27. Februar 2008 – 1 A 30/07
–, Schütz/Maiwald, Beamtenrecht ES/C I 1.1 Nr. 96, und juris Rn. 35 ff.;
ferner etwa Senatsurteil vom 23. April 2009 – 1 A 811/08 –, a.a.O., und
Senatsbeschluss vom 22. Juni 2009 – 1 A 1854/08 – (n.v.).
119
Dabei hat der Senat insbesondere – in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts zu den Jahren 2000 bis 2004 – bereits den Einwand
zurückgewiesen, die in verschiedenen Rechtsgebieten vorgenommenen
Nachbesserungen (wie die Erhöhung des Kindergeldes, die steuerliche Entlastung von
Familien und die Erhöhung der kindbezogenen Besoldungsbestandteile) hätten zu einer
verfassungsgemäßen Alimentation der Besoldungsempfänger mit mehr als zwei
Kindern geführt. Dieser Einwand erweist sich schon deshalb als – ohne weiteres
erkennbar – falsch, weil die Anwendung der Berechnungsvorgaben des
Bundesverfassungsgerichts auch für die Jahre 2000 bis 2005 durchweg ergibt, dass die
gesetzlichen Familienzuschläge weiterhin hinter jenen Mindestbeträgen zurückbleiben,
120
die der Gesetzgeber ohne Überschreitung seines Gestaltungsspielraums nicht
unterschreiten darf. Das ist mittlerweile auch von den Dienstherren des Bundes und der
Länder anerkannt, die jene Besoldungsfehlbeträge selbst berechnet und in Tabellen
zusammengestellt haben.
Vgl. Senatsurteile vom 23. April 2009 – 1 A 811/08 –, a.a.O., und vom
27. Februar 2008 – 1 A 30/07 –, a.a.O., in juris Rn. 39.
121
Für das Jahr 2006 gilt insoweit nichts anderes. Die Vollstreckungsanordnung gilt
solange, wie die darin in Bezug genommene Berechnungsmethode des
Bundesverfassungsgerichts unbeschadet etwa notwendiger Anpassungen einzelner
Berechnungsparameter (sinnvoll) angewendet werden kann. Ihrer Anwendung steht
nicht entgegen, dass etwaige Nachbesserungen des Gesetzgebers im Einzelfall dazu
führen können, dass nach den vorzunehmenden Berechnungen gegebenenfalls nur
noch eine geringe Unteralimentation kinderreicher Beamter festzustellen ist.
122
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 22. Juni 2009 – 1 A 1854/08 –, vom
19. Mai 2009 – 1 A 404/08 – (n.v.) und vom 21. Januar 2009 – 1 A 444/08 –
(n.v.).
123
Der Senat hat bei der Berechnung des Nachzahlungsbetrages, welcher dem Kläger für
die Jahre 2005 und 2006 zusteht, einen Rechenweg gewählt, der mit den
Präzisierungen des bundesverfassungsgerichtlichen Besoldungstatbestandes durch die
Rechtsprechung übereinstimmt. Er hat dabei wegen des – weitgehenden –
Außerkrafttretens des Bundessozialhilfegesetzes mit Ablauf des 31. Dezember 2004
den durchschnittlichen sozialhilferechtlichen Gesamtbedarf eines Kindes für den nach
diesem Zeitpunkt liegenden Zeitraum entsprechend seiner von den Beteiligten im
Berufungsverfahren nicht infrage gestellten Rechtsprechung auf der Grundlage des
Sozialgesetzbuchs Zwölftes Buch (SGB XII) – Sozialhilfe – berechnet.
124
Vgl. Senatsurteil vom 27. Februar 2008 – 1 A 30/07 –, a.a.O., in juris Rn. 55
ff., und Senatsbeschluss vom 19. Mai 2009 – 1 A 404/08 – (n.v.), jeweils
m.w.N.
125
Die Höhe der ausgeurteilten Nachzahlungsbeträge ergibt sich aus den nachfolgenden
Ausführungen. Die für den Einkommensvergleich eines Besoldungsempfängers mit
zwei Kindern und eines Besoldungsempfängers mit drei Kindern maßgeblichen
Jahresnettoeinkommen ermitteln sich nach den Berechnungsvorgaben, die das
Verwaltungsgericht für die Berechnung der die Jahre 2000 bis 2004 betreffenden
Nachzahlungsansprüche zutreffend dargestellt hat und die von den Beteiligten im
Berufungsverfahren nicht in Frage gestellt worden sind. Danach ergeben sich die im
folgenden tabellarisch dargestellten Berechnungen, die – abgesehen von der für 2006
zusätzlich zu berücksichtigenden, auf der Grundlage von § 6 TelekomSZV geleisteten
Sonderzahlung – hinsichtlich der in die Einkommensberechnung einzustellenden
Faktoren für die beiden in Rede stehenden Jahre identisch sind.
126
2005
2 Kinder 3 Kinder
I. Jahres-Bruttoeinkommen
28.497,24 28.497,24
127
Endgrundgehalt A 8 12 x 2.374,77 EUR = 28.497,24 EUR
28.497,24
EUR
28.497,24
EUR
Allg. Stellenzulage Nr. 27 Abs. 1 a) aa) Vorbemerkung BBesO
A/B 12 x 16,38 EUR = 196,56 EUR
196,56
EUR
196,56
EUR
Familienzuschlag verheiratet, 2 Kinder 12 x 280,34 EUR =
3.364,08 EUR
3.364,08
EUR
0,00 EUR
Familienzuschlag mit 3. Kind 12 x 510,92 EUR = 6.131,04 EUR 0,00 EUR
6.131,04
EUR
Urlaubsgeld
0,00 EUR 0,00 EUR
Sonderzahlung nach §§ 3, 4 TelekomSZV (100,- EUR sowie
jeweils 54,00 EUR für das 1. und 2. Kind und je 138,00 EUR ab
dem 3. Kind)
208,00
EUR
346,00
EUR
Einmalzahlung (§ 1 EzG 2005, 2006 und 2007)
300,00
EUR
300,00
EUR
32.565,88
EUR
35.470,84
EUR
II. Abzüge
Lohnsteuer
2.730,00 EUR 3.456,00 EUR
Solidaritätszuschlag
0,00 EUR
0,00 EUR
Kirchensteuer (8 v.H.)
20,32 EUR
0,00 EUR
Berechnung nach www.abgabenrechner.de
2.750,32 EUR 3.456,00 EUR
III. zuzüglich Kindergeld
mtl.)
3.696,00 EUR 5.544,00 EUR
IV. Jahres-Nettoeinkommen
33.511,56
EUR
37.558,84
EUR
V. mtl. Nettoeinkommen
2.792,63 EUR 3.129,90 EUR
VI. mtl. Einkommensdifferenz für das 3. Kind
337,27 EUR
128
2006
2 Kinder 3 Kinder
I. Jahres-Bruttoeinkommen
Endgrundgehalt A 8 12 x 2.374,77 EUR = 28.497,24 EUR
28.497,24
EUR
28.497,24
EUR
Allg. Stellenzulage Nr. 27 Abs. 1 a) aa) Vorbemerkung BBesO
A/B 12 x 16,38 EUR = 196,56 EUR
196,56
EUR
196,56
EUR
Familienzuschlag verheiratet, 2 Kinder 12 x 280,34 EUR =
3.364,08
0,00 EUR
129
3.364,08 EUR
EUR
0,00 EUR
Familienzuschlag mit 3. Kind 12 x 510,92 EUR = 6.131,04 EUR 0,00 EUR
6.131,04
EUR
Urlaubsgeld
0,00 EUR 0,00 EUR
Sonderzahlung nach §§ 3, 4 TelekomSZV (100,- EUR sowie
jeweils 54,00 EUR für das 1. und 2. Kind und je 138,00 EUR ab
dem 3. Kind)
208,00
EUR
346,00
EUR
Einmalzahlung (§ 1 EzG 2005, 2006 und 2007)
300,00
EUR
300,00
EUR
Sonderzahlung (§ 6 TelekomSZV; Besoldungsgruppen bis
einschließlich A 8: 635,00 EUR)
635,00
EUR
635,00
EUR
33.200,88
EUR
36.105,84
EUR
II. Abzüge
Lohnsteuer
2.886,00 EUR 3.618,00 EUR
Solidaritätszuschlag
0,00 EUR
0,00 EUR
Kirchensteuer (8 v.H.)
28,96 EUR
0,00 EUR
Berechnung nach www.abgabenrechner.de
2.914,96 EUR 3.618,00 EUR
III. zuzüglich Kindergeld
mtl.)
3.696,00 EUR 5.544,00 EUR
IV. Jahres-Nettoeinkommen
33.981,92
EUR
38.031,84
EUR
V. mtl. Nettoeinkommen
2.831,83 EUR 3.169,32 EUR
VI. mtl. Einkommensdifferenz für das 3. Kind
337,49EUR
130
Der so ermittelten Einkommensdifferenz in den Jahren 2005 und 2006 ist der
alimentationsrechtliche Gesamtbedarf des dritten Kindes in diesen Jahren
gegenüberzustellen. Nach der Rechtsprechung des Senats
131
– vgl. näher das Senatsurteil vom 27. Februar 2008 – 1 A 30/07 –, a.a.O., in
juris Rn. 75 bis 80 (Gesamtbedarf für das Jahr 2005), und den
Senatsbeschluss vom 22. Juni 2009 – 1 A 1854/08 – (n.v.), zum
Gesamtbedarf für das Jahr 2006 –
132
ergeben sich für den Gesamtbedarf eines Kindes in den Jahren 2005 und 2006 folgende
Werte:
133
Sozialhilfebedarf Kind
2005
2006
gewichteter Durchschnittsregelsatz
222,13 EUR
222,13 EUR
anteilige Mietkosten für 11 qm
69,74 EUR
70,40 EUR
anteilige Energiekosten
13,95 EUR
14,08 EUR
Gesamtbedarf
305,82 EUR
306,61 EUR
115 v.H. des Gesamtbedarfs
351,69 EUR
352,60 EUR
134
Die Vergleichsberechnung des jeweiligen Gesamtbedarfs mit der jeweiligen
Besoldungsdifferenz führt zu folgendem Ergebnis:
135
Vergleichsberechnung
2005
2006
Mtl. Besoldungsdifferenz 3. Kind
337,27 EUR
337,49 EUR
Abstand zu 115 v.H. Gesamtbedarf (Monat)
14,42 EUR
15,11 EUR
Abstand zu 115 v.H. Gesamtbedarf (Jahr)
173,04 EUR
181,32 EUR
136
Diesen Ansprüchen für die Jahre 2005 und 2006 kann die Beklagte nicht durchgreifend
entgegenhalten, dass der Kläger sie nicht zeitnah geltend gemacht hat. Denn diese –
nach den obigen Ausführungen nicht bestehende – Anspruchsvoraussetzung ist hier
ersichtlich nicht von Belang. Mit seinem Antrag vom 5. Dezember 2004 hat der Kläger
nämlich unzweifelhaft schon vor den betroffenen Haushaltsjahren (2005 und 2006)
geltend gemacht, ihm (u.a.) für diese Jahre einen höheren kinderbezogenen Anteil im
Familienzuschlag zu gewähren.
137
3. Das Verwaltungsgericht hat dem Kläger bezogen auf die Nachzahlungsansprüche für
die Jahre 2000 bis 2003 zu Recht Zinsen i.H.v. 5 Prozentpunkten über dem jeweils
geltenden Basiszinssatz seit dem 17. Februar 2005 (Rechtshängigkeit) zugesprochen.
Dieser Anspruch auf Prozesszinsen und die vom Senat in Bezug auf die
Nachzahlungsansprüche für die Jahre 2005 und 2006 ab dem Datum eingetretener
Fälligkeit weiter zugesprochenen Ansprüche auf Prozesszinsen beruhen auf der
entsprechenden Anwendung der §§ 291, 288 Abs. 1 Satz 2 BGB, wobei es sich als
unerheblich erweist, dass der Kläger seine Nachzahlungsansprüche selbst nicht
beziffert hat, da er hierzu – wie bereits ausgeführt – nicht verpflichtet war.
138
Die Kosten des Berufungsverfahrens hat die Beklagte zu tragen, weil ihre Berufung
ohne Erfolg geblieben ist (§ 154 Abs. 2 VwGO) und weil die Berufung des Klägers zum
Erfolg geführt hat, die Beklagte mithin auch insoweit unterlegen ist (§ 154 Abs. 1
VwGO). Die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens werden der Beklagten unter
Einbeziehung der teilweise, nämlich hinsichtlich des dem Kläger für das Jahr 2004
zugesprochenen Alimentationsanspruchs rechtskräftig gewordenen
Kostenentscheidung im Urteil des Verwaltungsgerichts vom 29. Januar 2008 insgesamt
auferlegt, weil sie nach dem Vorstehenden im Berufungsrechtszug insgesamt
139
unterlegen ist, wobei etwaige durch die Anrufung des örtlich unzuständigen
Verwaltungsgerichts Arnsberg zusätzlich entstandene Kosten vorliegend nicht ins
Gewicht fallen, § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO
i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.
140
Die Revision ist, soweit die Berufung der Beklagten zurückgewiesen worden ist,
zuzulassen, weil der Senat insoweit von der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts (in den Urteilen vom 13. November 2008 – 2 C 16.07 und
21.07- und vom 17. Dezember 2008 - 2 C 42.08) zu dem Erfordernis einer "zeitnahen"
Geltendmachung abweicht und die Zurückweisung der Berufung auf dieser Abweichung
beruht (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO); im Übrigen ist die Revision nicht zuzulassen, weil die
Voraussetzungen der §§ 132 Abs. 2 VwGO, 127 BRRG nicht gegeben sind.
141