Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 16.07.2009
OVG NRW: holding, berechnung der frist, rechtliches gehör, ausschluss, unternehmen, behandlung, beratung, vertagung, kreis, vertreter
Oberverwaltungsgericht NRW, 15 B 945/09
Datum:
16.07.2009
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
15. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
15 B 945/09
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Arnsberg, 12 L 362/09
Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens trägt die Antragstellerin.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 10.000,-- Euro
festgesetzt.
G r ü n d e :
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Die Beschwerde der Antragstellerin mit dem Antrag,
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den angegriffenen Beschluss zu ändern und den Antragsgegnern im Wege der
einstweiligen Anordnung zu untersagen, die Beschlüsse des Kreistags des I. zu TOP 24
der Sitzung vom 26. Juni 2009 betreffs des Erwerbs von Anteilen an der RWE Holding
AG durch die KEB Holding AG auszuführen, insbesondere bis zur rechtskräftigen
Entscheidung in der Hauptsache 12 K 1879/09 vor dem Verwaltungsgericht Arnsberg
keinerlei rechtliche Verpflichtungen in Ausführung dieser Beschlüsse einzugehen,
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hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat den entsprechenden erstinstanzlichen
Antrag zu Recht abgelehnt. Ihm ist nicht aus den im Beschwerdeverfahren
vorgetragenen, vom Senat nur zu prüfenden Gründen (§ 146 Abs. 4 Satz 6 der
Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) stattzugeben. Denn der zu sichernde oder zu
regelnde Anordnungsanspruch (vgl. § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 der
Zivilprozessordnung) in der Form einer Feststellung gegenüber dem Antragsgegner zu
1., dass durch den Ausschluss der Öffentlichkeit zum genannten Tagesordnungspunkt
24 organschaftliche Mitwirkungsrechte der Antragstellerin verletzt worden sind, bzw.
eines noch nicht näher konkretisierten, auf diese Verletzung organschaftlicher
Mitwirkungsrechte gestützten körperschaftsinternen Unterlassungs- und
Störungsbeseitigungsanspruchs besteht bei summarischer Prüfung nicht. Es ist nämlich
nicht überwiegend wahrscheinlich, dass durch den Ausschluss der Öffentlichkeit für die
Behandlung des genannten Tagesordnungspunkts 24 Rechte der Antragstellerin
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verletzt wurden.
Gemäß § 33 Abs. 2 Satz 3 der Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (KrO
NRW) kann - wie es hier geschehen ist - auf Vorschlag des Landrats für einzelne
Angelegenheiten die Öffentlichkeit in der Sitzung des Kreistages ausgeschlossen
werden. Dem Wortlaut dieser Vorschrift sind allerdings keine inhaltlichen Kriterien dafür
zu entnehmen, für welche einzelnen Angelegenheiten der Kreistag die Öffentlichkeit
ausschließen darf. Wegen der großen Bedeutung des Grundsatzes der
Sitzungsöffentlichkeit ist hieraus aber nicht zu schließen, dass der Kreistag insoweit
keinen Bindungen unterläge. Die Vorschrift setzt vielmehr voraus, dass aus anderen
Rechtsvorschriften oder Rechtsgrundsätzen herzuleiten ist, in welchen einzelnen
Angelegenheiten in nichtöffentlicher Sitzung zu beraten ist. Nach den Wertungen des §
30 Abs. 1 Satz 1 und 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO
NRW) zur Verschwiegenheitspflicht, der auch für den Kreis über § 28 Abs. 2 Satz 1 KrO
NRW gilt, ist der Ausschluss der Öffentlichkeit bei der Beratung über Angelegenheiten,
deren Geheimhaltung ihrer Natur nach erforderlich ist, zulässig, wobei ihrer Natur nach
geheim insbesondere Angelegenheiten sind, deren Mitteilung an andere dem
Gemeinwohl oder den berechtigten Interessen einzelner Personen zuwiderlaufen
würde.
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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. September 2008 - 15 A 2129/08 -, NWVBl. 2009,
221 (222).
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Nach diesen Maßstäben liegt es auf der Hand, dass unter dem Gesichtspunkt des
Gemeinwohlinteresses ein Ausschluss der Öffentlichkeit für den Tagungsordnungspunkt
24 geboten war. Bei diesem Tagungsordnungspunkt ging es im Kern um die
kommunalrechtliche Ermächtigung von Vertretern des Kreises in Gesellschaften, der
mittelbaren Beteiligung des I. an der RWE Holding AG durch Aktienerwerb der KEB
Holding AG, an der der I1. mittelbar über die RLG GmbH beteiligt ist, von der WestLB
Europa Holding GmbH zuzustimmen (§ 53 Abs. 1 KrO NRW i.V.m. § 108 Abs. 5 Satz 1
Buchst. a GO NRW). Dabei spielte auch ein abzuschließender Vergleich zwischen der
WestLB AG und der KEB Holding AG eine Rolle. In der Kreistagssitzung sollte
insbesondere das bisherige Verhandlungsergebnis bewertet und daraus die
verfahrensmäßige Konsequenz gezogen werden.
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Entgegen der Auffassung der Antragstellerin kam nicht nur in Betracht, das
vorgefundene Verhandlungsergebnis zu billigen oder abzulehnen, mag das auch der
Erwartung der Verwaltung und der Kreistagsmitglieder - möglicherweise auf Grund
bekannter Haltungen der Fraktionen - entsprochen haben. Eine solche Sichtweise
würde rechtlich die Möglichkeiten des Kreistages nicht ausschöpfen und wäre inhaltlich
eine Beschneidung seiner Kompetenzen. Er hatte vielmehr verschiedene Möglichkeiten,
den Tagesordnungspunkt 24 zu behandeln: Entsprechend dem Verwaltungsvorschlag
(Drucksache Nr. 7/11187) konnte der Kreistag der beabsichtigten Beteiligung gemäß §
53 Abs. 1 KrO NRW i.V.m. § 108 Abs. 5 Satz 1 Buchst. a GO NRW zustimmen; er konnte
die beabsichtigte Beteiligung endgültig ablehnen; er konnte sie vorläufig mit der
Maßgabe bestimmter Vertragsnachbesserungen ablehnen; er konnte in Bezug auf den
abzuschließenden Vertrag Weisungen an die Vertreter des Kreises gemäß § 53 Abs. 1
KrO NRW i.V.m. § 113 Abs. 1 Satz 2 GO NRW beschließen. Schließlich wäre auch eine
Behandlung des Tagesordnungspunktes 24 ohne Sachentscheidung in Form der
Vertagung oder des Übergangs zur Tagesordnung möglich gewesen.
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Alle genannten Möglichkeiten mit Ausnahme endgültiger Zustimmung oder endgültiger
Ablehnung hätten den Verhandlungsprozess für die Vertreter des Kreises in den
Gesellschaften offen gehalten. Wäre in diesen Fällen die Sitzung öffentlich, könnte aus
dem Verlauf der Beratung und dem Abstimmungsergebnis die Haltung des Kreises zu
weiteren Verhandlungen erschlossen werden. Dies würde die Verhandlungsposition der
Unternehmen, in die Vertreter des Kreises entsandt sind, hier also RLG GmbH und KEB
Holding AG, schwächen, so dass die vom dahinter stehenden Kreis verfolgten
Interessen gefährdet würden. Die öffentliche Beratung dieses
Verhandlungsgegenstands liefe somit dem Gemeinwohl zuwider.
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Vgl. zu der ähnlichen Situation des Ausschlusses der Öffentlichkeit bei der Beratung
zum prozesstaktischen Vorgehen in einem von der Gemeinde geführten Rechtstreit
OVG NRW, Urteil vom 24. April 2001 - 15 A 3021/97 -, NWVBl. 2002, 31.
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Dabei ist es unerheblich, dass sich die Gefährdung des Gemeinwohls im vorliegenden
Fall bei dem tatsächlichen Ablauf der Willensbildung im Kreistag nicht realisiert hat, da
der beabsichtigten Beteiligung zugestimmt wurde. Die Entscheidung über die
Nichtöffentlichkeit der Sitzung war vor der Behandlung des Tagungsordnungspunktes
zu treffen.
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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. September 2008 - 15 A 2129/08 -, NWVBl. 2009,
221 (222).
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Nur durch den Ausschluss der Öffentlichkeit wurde sichergestellt, dass die
Meinungsbildung ohne Sorge um zukünftige weitere Verhandlungen durch die
Offenlegung des Meinungsstandes auch in der Richtung erfolgen konnte, keine
abschließende Entscheidung zu treffen. In diesem Sinne wurde sogar ein Antrag
gestellt, der allerdings keine Mehrheit fand.
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Da das Geheimhaltungsinteresse vor Abhandlung des Tagesordnungspunktes zu
beurteilen war, ergibt sich, dass aus der von der Antragstellerin angeführten
Presseerklärung der Kreisverwaltung zwei Arbeitstage nach der Kreistagssitzung über
den Kreistagsbeschluss zu Tagesordnungspunkt 24, der in der Tat weder selbst noch
was die Diskussion dazu betrifft, etwas Geheimhaltungsbedürftiges enthält, nichts dazu
gefolgert werden kann, wie die Frage der Geheimhaltung vor Behandlung des
Tagesordnungspunktes zu beurteilen war.
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Unerheblich ist auch, ob der hier genannte Gesichtspunkt für den Ausschluss der
Öffentlichkeit maßgebend war. Die Motivation der einzelnen Kreistagsmitglieder für den
Beschluss, die Öffentlichkeit auszuschließen, lässt sich ohnehin nicht feststellen. Im
Übrigen kommt es auch nur darauf an, ob der Beschluss im Ergebnis eine Stütze im
Gesetz findet.
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Da somit im Gemeinwohlinteresse die Öffentlichkeit auszuschließen war, kommt es
nicht darauf an, ob darüber hinaus auch wegen berechtigter Interessen der
Vertragspartner, nämlich der WestLB AG und der WestLB Europa Holding GmbH, eine
nichtöffentliche Behandlung des Tagungsordnungspunktes angezeigt war.
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Soweit die Antragstellerin sich auf eine Verletzung der Ladungsfrist beruft, kann eine
Verletzung ihrer Mitwirkungsrechte nicht festgestellt werden. Die Antragstellerin trägt
vor, dass nach der Geschäftsordnung des Kreistages die Einladung mindestens 8
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Kalendertage vor der Sitzung zur Post hätte gegeben werden müssen. Das ist
geschehen: Die Sitzung fand am 26. Juni statt, die Einladung wurde am 18. Juni, also
am 8. Tage vor der Sitzung, zur Post gegeben. Aus § 187 Abs. 1 des Bürgerlichen
Gesetzbuches folgt nichts anderes. Danach wird, wenn für den Anfang einer Frist ein
Ereignis maßgebend ist, bei der Berechnung der Frist der Tag nicht mitgerechnet. Die
Vorschrift erfasst ihrer Zielrichtung nach Ereignisse, die am Fristbeginn liegen und die
Frist auslösen. Hier wird jedoch von einem Ereignis am Fristende der Fristbeginn
errechnet. Aber auch bei analoger Anwendung (sog. Rückwärtsfrist) ist die Frist
eingehalten, denn obwohl der Tag, in den das Ereignis (die Sitzung) fällt, also der 26.
Juni, nicht zu den 8 Kalendertagen zählt, die in die Fristberechnung einfließen, ist der
Zeitraum ausreichend (18. bis 25. Juni, jeweils einschließlich).
Die Rüge der Verletzung rechtlichen Gehörs, weil der Antragstellerin nicht alle dem
Gericht zur Verfügung gestellten Unterlagen zugänglich gemacht worden seien (vgl. §
108 Abs. 2 VwGO), ist im vorliegenden Zusammenhang unerheblich und von der
Antragstellerin wohl auch nur prozessual gegen die erstinstanzliche Entscheidung
gerichtet. Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör im gerichtlichen
Verfahren würde nämlich keine Verletzung von kommunalverfassungsrechtlichen
Mitwirkungsrechten der Antragstellerin begründen, die einen zu sichernden oder zu
regelnden Anordnungsanspruch begründen könnte.
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Schließlich kann auch keine Rechtsverletzung deshalb festgestellt werden, weil für das
Beteiligungsgeschäft keine Marktanalyse gemäß § 53 Abs. 1 KrO i.V.m. § 107 Abs. 5
GO NRW erstellt wurde. Es kann dahinstehen, ob die Vorschrift hier überhaupt
einschlägig ist. Das ist allerdings fraglich. Denn eine solche Marktanalyse ist notwendig
bei einer mittelbaren Beteiligung an Unternehmen im Sinne des Absatzes 1. Zwar
beteiligt sich hier der Kreis mittelbar über die RLG GmbH und die KEB Holding AG an
der RWE Holding AG. Diese ist allerdings nicht am Markt tätig als Hersteller, Anbieter
oder Verteiler von Gütern und Dienstleistungen (vgl. § 107 Abs. 1 Satz 3 GO NRW),
sondern betätigt sich lediglich als Dachgesellschaft der RWE AG.
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Vgl. dazu, ob Holding-Gesellschaften Unternehmen im Sinne des § 107 Abs. 1 GO
NRW sind, Held, in: Held u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, Loseblattsammlung
(Stand: November 2008), § 108 Anm. 4.1.
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Das dürfte aber die Anwendbarkeit des § 107 Abs. 5 GO NRW nicht ausschließen,
wenn die Gesellschaft, deren Anteile die Holding innehat, ein im Sinne des § 107 Abs. 1
GO NRW am Markt tätiges Unternehmen ist. Es fragt sich jedoch, ob die kommunale
Beteiligung an Unternehmen von § 107 Abs. 5 GO NRW nur dann erfasst wird, wenn die
Kommune das am Markt tätige Unternehmen "betreibt", weil erst im Betreiben des
Unternehmens eine wirtschaftliche Betätigung liegt (§ 107 Abs. 1 Satz 3 GO NRW). Das
Betreiben eines Unternehmens verlangt aber möglicherweise mehr als nur die
Innehabung eines beliebig kleinen Aktienpakets, etwa ein Mindestmaß an
Steuerungsmöglichkeit und tatsächlicher ausgeübter Steuerung hinsichtlich des
Unternehmens.
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Das kann aber hier offen bleiben, da die Antragstellerin sich nicht auf die Verletzung
ihrer Mitwirkungsrechte wegen einer fehlenden Marktanalyse nach § 53 Abs. 1 KrO
i.V.m. § 107 Abs. 5 GO NRW berufen kann. Aus dem auf das Verhältnis zwischen
kommunalen Organen und Organteilen übertragbaren Grundsatz der Organtreue ergibt
sich, dass die Antragstellerin eine Obliegenheit traf, Bedenken gegen die
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Rechtmäßigkeit der Verfahrensgestaltung in der verfahrensrechtlich gebotenen Form
geltend zu machen. Wird diese Obliegenheit verletzt, so ist die spätere Geltendmachung
der Rechtsverletzung treuwidrig und deshalb unzulässig.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. September 2008 - 15 A 2129/08 -, NWVBl. 2009,
221; Urteil vom 2. Mai 2006 - 15 A 817/04 -, juris Rn. 76.
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Daher hätte die Antragstellerin spätestens in der Sitzung des Kreistages vom 26. Juni
2009 die Vertagung unter Hinweis darauf beantragen müssen, dass der Punkt mangels
erforderlicher Marktanalyse jedenfalls im Sinne positiver Beschlussfassung noch nicht
entscheidungsreif sei. Das ist nicht geschehen. Vielmehr hat die Antragstellerin die
Vertagung aus anderen Gründen, denen die sachliche Ablehnung der Beteiligung
zugrunde lag, begehrt.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über den
Streitwert ergibt sich aus §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 1 des
Gerichtskostengesetzes. Dabei legt der Senat für den Hauptsachestreit, der im
Wesentlichen, abgesehen von dem Randgesichtspunkt ordnungsgemäßer Ladung,
zwei Streitgegenstände betrifft, nämlich die Verletzung organschaftlicher
Mitwirkungsrechte der Klägerin einerseits durch den Ausschluss der Öffentlichkeit und
andererseits durch fehlende Marktanalyse, für jeden der darauf bezogenen
Anordnungsansprüche einen Streitwert von 10.000,-- Euro zugrunde, der wegen der
Vorläufigkeit des Verfahrens des einstweiligen Rechtsschutzes zu halbieren ist.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.
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