Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 11.10.2008
OVG NRW: organisation, pauschal, notlage, form, schulbesuch, vollstreckung, kindergarten, abrechnung, gerichtsakte, ermächtigung
Oberverwaltungsgericht NRW, 12 A 2973/06
Datum:
11.10.2008
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
12. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
12 A 2973/06
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Köln, 26 K 4647/04
Tenor:
Das angefochtene Urteil wird teilweise geändert.
Die Klage wird abgewiesen, soweit das Verwaltungsgericht ihr in Bezug
auf die begehrte Erstattung der von dem Frauenhaus I. e. V." in
Rechnung gestellten Betreuungskosten (143,33 Euro) stattge-geben hat.
Die Kosten des Verfahrens erster Instanz tragen die Klägerin und der
Beklagte jeweils zur Hälfte. Die Kosten des Berufungsverfahrens
werden der Klägerin auferlegt.
Der Beschluss ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig
vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden
Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger
vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 143,33 Euro
festgesetzt.
G r ü n d e :
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I.
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Die Klägerin begehrt von dem Beklagten auf der Grundlage der zwischen den Parteien
geschlossenen „Frauenhausvereinbarung" die Erstattung von Sozialhilfeleistungen, die
sie in Bezug auf einen Aufenthalt der Hilfeempfängerin Frau I1. B. im Frauenhaus „I. e.
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V." vom 1. bis zum 16. Dezember 1997 aufgewendet hat. Den Erstattungsbetrag von
insgesamt 748,07 DM errechnete sie wie folgt: Den erbrachten Regelsatzleistungen in
Höhe von 197,63 DM setzte sie die von dem Frauenhaus in Rechnung gestellten 661,44
DM hinzu - dieser Betrag ergab sich aus dem 16fachen Tagesmietsatz (16 x 23,82 DM =
381,12 DM) und aus dem 16fachen Tagesbetreuungssatz (16 x 17,52 DM = 280, 32 DM
= 143,33 Euro) - und zog von dem sich ergebenden Betrag in Höhe von 859,07 DM
pauschaliertes Wohngeld in Höhe von 75,00 DM ab. Der Beklagte erstattete daraufhin
die Regelsatzleistungen, verweigerte aber eine Erstattung der nach Abzug des
pauschalierten Wohngeldes verbleibenden „Unterkunftskosten" in Höhe von 586,44 DM
(= 299,84 Euro). Auf die hierauf erhobene Klage hin hat das Verwaltungsgericht den
Beklagten mit dem angefochtenen Urteil verurteilt, der Klägerin die an die
Hilfeempfängerin in der Zeit vom 1. bis 16. Dezember 1997 erbrachten
Sozialhilfeleistungen in Höhe von 299,84 Euro zu erstatten und 5 % Zinsen über dem
Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen. Wegen des Sachverhalts im übrigen und
des gerichtlichen Verfahrens in der ersten Instanz nimmt der Senat auf den Tatbestand
und die Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils Bezug.
Mit Beschluss vom 25. Juni 2008 hat der Senat die Berufung des Beklagten zugelassen,
soweit die Erstattung der von dem Frauenhaus „I. e. V." in Rechnung gestell-ten
Betreuungskosten (280,32 DM = 143,33 Euro) begehrt wird, und seinen Antrag auf
Zulassung im übrigen, d. h. hinsichtlich der Tagesmietkosten abgelehnt.
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Wegen des Sachvortrags des Beklagten im Berufungsverfahren wird auf die
Berufungsbegründungsschrift vom 15. Juli 2008 (Blatt 90 bis 92 der Gerichtsakte)
verwiesen.
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Der Beklagte beantragt sinngemäß,
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das angefochtene Urteil zu ändern, soweit das Verwaltungsgericht der Klage in Bezug
auf die begehrte Erstattung der von dem Frauenhaus „I. e. V." in Rechnung gestellten
Betreuungskosten (143,33 Euro) stattgegeben hat, und die Klage insoweit abzuweisen.
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Die Klägerin beantragt sinngemäß,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Zur Begründung macht sie im Kern geltend, dass nach den Erfahrungen der Praxis
(nach Abschichtung außerhalb der Einrichtung zu deckender Bedarfe zu Beginn des
Frauenhausaufenthalts) für jede in ein Frauenhaus aufgenommene Frau und für jedes
diese Frau begleitende Kind ein sozialhilferechtlich relevanter Grund(betreu-
ungs)bedarf bestehe, der einen regelmäßig bei den meisten Frauen vergleichbaren
Betreuungs- und Verwaltungsaufwand pro Fall im Frauenhaus auslöse. Er umfasse
regelmäßig die Einschätzung der Gefahrenprognose, die Einschätzung der akuten
Gesundheitssituation und des damit verbundenen Hilfebedarfs, die Hilfe/Begleitung bei
erforderlichen Behördengängen und beim Aufsuchen von Anwältinnen, Ärztinnen und
Beratungsstellen, die Durchführung von Einzel- oder Gruppengesprächen zur
Aufarbeitung der Gewalterfahrung, die Organisation der Hausgemeinschaft, die Un-
terstützung bei der Entwicklung einer weiteren Lebensperspektive und die Hilfe bei der
Aufarbeitung der Krisensituation mit den Kindern. Im Zusammenhang mit den
mitgebrachten Kindern gebe es als Angebote die Organisation einer Kinderbetreu-ung,
die altersgerechte Aufarbeitung der erlebten Gewaltsituation mit den Kindern, die
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Organisation von Kindergarten- /Schulbesuch, die Vermittlung von bzw. Beglei-tung zu
anderen Institutionen sowie die Begleitung des Aufenthalts und der Frei-zeitgestaltung
während des Frauenhausaufenthalts. Der Betreuungsumfang werde in weiten Teilen
von allen aufgenommenen Frauen genutzt, wenn auch in unterschied-lichem Umfang.
Zur weiteren Begründung macht die Klägerin ferner geltend: Die nötige Akutversorgung
im Frauenhaus könne nur gewährleistet werden, wenn ständig Personal für die
genannten Betreuungsangebote vorgehalten werde. Außerdem sei die Abrechnung
pauschalierter Betreuungskosten durch die Möglichkeiten der Leistungserbringung nach
§ 27 Abs. 2 BSHG gedeckt, der auch eine - dem konzeptionellen Ansatz der
Frauenhäuser entsprechende - kollektive Leistungsgestaltung ermögliche. Schließlich
verweist die Klägerin auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel vom 2. September
2003 - 5 E 2391/01 -.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (3 Hefte) ergänzend Bezug
genommen.
12
II.
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Über die Berufung kann gemäß § 130a VwGO durch Beschluss entschieden werden,
weil der Senat die Berufung einstimmig für begründet und die Durchführung einer
mündlichen Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind hierzu nach §
130a Satz 2 VwGO i. V. m. § 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO mit gerichtlicher Verfügung vom
4. August 2008 angehört worden.
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Der Senat ist einstimmig der Auffassung, dass die zulässige Berufung des Beklagten
begründet ist. Die Klage ist unbegründet, soweit mit ihr auch die hier allein noch
streitigen Tagesbetreuungskosten (280,32 DM = 143,33 Euro) beansprucht werden.
Denn die Klägerin hat gegen den Beklagten keinen Anspruch auf Erstattung der der
Hilfeempfängerin in der Zeit vom 1. bis 16. Dezember 1997 gewährten Sozialhilfe in
Form von Betreuungskosten und folglich insoweit auch keinen Anspruch auf Zahlung
von Prozesszinsen.
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Dem Erstattungsanspruch, der unstreitig nur auf die zwischen den Parteien am 4.
November 1996 geschlossene „Vereinbarung über die Zuständigkeit und
Kostenträgerschaft der örtlichen Sozialhilfeträger für die in Frauenhäusern
untergebrachten Frauen und deren Kinder" (im folgenden: Frauenhausvereinbarung)
gestützt werden kann, steht die gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 Frauenhausvereinbarung
anzuwendende Vorschrift des § 111 Abs. 1 BSHG entgegen. Nach dieser Regelung, die
für alle Hilfen nach dem BSHG gilt
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- vgl. W. Schellhorn/H. Schellhorn, BSHG, 16. Aufl. 2002, § 3 Rn 5; Dauber, in:
Mergler/Zink, BSHG, Stand: August 2004, § 3 Rn. 8; vgl. auch Roscher/Krahmer, in:
LPK-BSHG, 6. Aufl. 2003, § 3 Rn. 9 -
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und deshalb eine rechtliche Einordnung der (als Hilfe zum Lebensunterhalt geleisteten;
vgl. das Schreiben der Klägerin an den Beklagten vom 5. Januar 1998) Hilfe als Hilfe
zum Lebensunterhalt oder Hilfe in besonderen Lebenslagen im vorliegenden
Zusammenhang entbehrlich macht, sind die aufgewendeten Kosten (nur) zu erstatten,
soweit die Hilfe diesem Gesetz, d. h. dem BSHG entspricht. Die vorliegend von der
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Klägerin geleistete Hilfe hat indes dem BSHG schon deshalb nicht entsprochen, weil
insoweit ein Verstoß gegen den zu den Strukturprinzipien des Sozialhilferechts
zählenden Bedarfsdeckungsgrundsatz und gegen den Individualisierungsgrundsatz des
§ 3 Abs. 1 Satz1 BSHG vorgelegen hat.
Der Bedarfsdeckungsgrundsatz gebietet einerseits, dass die Sozialhilfe nach Inhalt und
Umfang so beschaffen und bemessen sein muss, dass durch sie der
sozialhilferechtliche Bedarf vollständig befriedigt werden kann, und schließt
andererseits zu-gleich aus, dass die Sozialhilfe über das hinaus geht, was zur
Behebung der Notlage notwendig ist.
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Vgl. statt aller: Rothkegel, Die Strukturprinzipien des Sozialhilferechts, 1. Aufl. 2000, S.
14.
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Konkretisiert wird der Bedarfsdeckungsgrundsatz durch den
Individualisierungsgrundsatz, der sich aus § 3 Abs. 1 Satz 1 BSHG ergibt. Nach dieser
Vorschrift richten sich Art, Form und Maß der Sozialhilfe nach der Besonderheit des
Einzelfalles, vor allem nach der Person des Hilfeempfängers, der Art seines Bedarfs und
den örtlichen Verhältnissen. Diese Regelung bzw. der mit ihr formulierte
Individualisierungsgrundsatz verlangt danach insbesondere, dass der
sozialhilferechtliche Bedarf einzelfallbezogen ermittelt wird, und verpflichtet den
Sozialhilfeträger ferner, die Hilfe nach ihrer Art, ihrer Form und ihrem Maß der
individuellen Notsituation entsprechend zu gestalten.
21
Vgl. Rothkegel, a. a. O., S. 41 - 43; OVG für das Land Schleswig-Holstein, Urteil vom 16.
März 2005 - 2 LB 71/04 -, FEVS 57, 511.
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Gegen diese Grundsätze hat die vorliegend geleistete Hilfe verstoßen. Die Übernahme
einer von dem Frauenhaus pro Tag in Rechnung gestellten, anhand einer anteiligen
Umlegung der um Zuschüsse geminderten Personal- und ggf. sonstigen
Betreuungskosten auf alle Bewohnerinnen (und ihre Kinder ?) berechneten - hier allein
streitigen - Betreuungspauschale aus Mitteln der Sozialhilfe widerspricht zunächst § 3
Abs. 1 Satz 1 BSHG, weil die Klägerin nicht ermittelt hat, ob und ggf. in welchem
Umfang die Hilfeempfängerin während des sechzehntägigen Aufenthaltes in dem
Frauenhaus „I. e. V." individuell einer über die Gewährung von Schutz durch Vorhalten
von Unterkunft und Verpflegung hinausgehenden Betreuung bedurft hat. Eine solche
Ermittlung ist auch nicht etwa mit Blick darauf entbehrlich, dass - so die Behauptung der
Klägerin - der Betreuungs- und Verwaltungsaufwand pro Fall im Frauenhaus
regelmäßig bei den meisten Frauen vergleichbar ist. Die Klägerin räumt mit ihrer
Formulierung schon selbst ein, dass keineswegs jeder Fall einen gleichen
Betreuungsaufwand auslöst, und gesteht mit ihrem weiteren Vortrag ferner selbst
ausdrücklich zu, dass die aufgenommenen Frauen das Betreuungsangebot „in unter-
schiedlichem Umfang" nutzen. Allein dies ist angesichts der Vielgestaltigkeit der Le-
bensverhältnisse auch plausibel. So leuchtet es etwa ohne weiteres ein, dass eine mit
ihren Kindern aufgenommene Frau jedenfalls im Falle einer nötigen Aufarbeitung der
Krisensituation mit den Kindern einen zusätzlichen Betreuungsbedarf gegenüber einer
ansonsten in vergleichbarer Situation befindlichen Frau haben wird. Auch ist es nicht
gerechtfertigt, ungeachtet des Alters eines mitaufgenommenen Kindes stets einen
gleichen (und deshalb pauschal abzugeltenden) Betreuungsbedarf anzuneh- men. So
werden etwa Säuglinge und (teilweise) auch Kleinkinder anders als ältere Kindern von
vornherein keinen Bedarf an einer altersgerechten Aufarbeitung der erlebten
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Gewaltsituation, an der Organisation von Kindergarten- oder Schulbesuch und an der
Vermittlung von bzw. Begleitung zu Erziehungsberatungsstellen etc. haben können.
Das Fehlen einer individuellen Bedarfsermittlung hat, wie die Leistung von nicht
einzelfallbezogenen Pauschalen ohne weiteres verdeutlicht, zugleich zur Folge, dass
die insoweit gewährte Hilfe auch nicht - wie geboten - einem konkreten Hilfebedarf
entsprechend bemessen sein konnte.
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Gegen eine sozialhilferechtliche Pauschalfinanzierung von Betreuungskosten in einem
Frauenhaus und für die Anknüpfung jeder Vergütung von Betreuungsleistungen an den
Anspruch der einzelnen Hilfeempfängerin: Mrozynski, Die Hilfe im Frauenhaus
zwischen sozialpolitischer und sozialrechtlicher Argumentation, RsDE 29 (1995), S. 1 ff.
(8, 16); in diese Richtung ferner: W. Schellhorn/H. Schellhorn, BSHG, a. a. O., § 27 Rn.
16; vgl. für eine ähnliche Problematik ferner: OVG NRW, Urteil vom 30. November 1998
- 16 A 6892/95 -, FEVS 49, 476; nach dieser Entscheidung war die Gewährung von
Betreuungskosten als Maßnahme der Eingliederungshilfe nach Maßgabe eines
Betreuungsschlüssels von 1 : 12 (eine Vollzeitkraft für zwölf in einer betreuten
Wohnform untergebrachte Hilfeempfänger) unter Zugrundelegung der für einen
durchschnittlich besoldeten Sozialarbeiter entstehenden Kosten ermessensfehlerhaft,
weil sie insoweit nicht dem Zweck der Ermächtigung entsprach, „als sie auf der
Grundlage eines abstrakten Personalschlüssels ergangen" war „und deshalb die
Besonderheiten des vorliegenden Einzelfalls nicht berücksichtigt (§ 3 Abs. 1 und 2
BSHG)" hat.
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Die Hilfegewährung kann hier auch nicht etwa auf eine ausnahmsweise zulässige
Durchbrechung oder Modifizierung des Individualisierungsgrundsatzes gestützt werden.
Eine solche Durchbrechung oder Modifizierung ist grundsätzlich nur zulässig, wenn sie
gesetzlich vorgesehen ist (vgl. Rothkegel, a. a. O., S. 51); ein solcher Fall ist hier indes
auch in Ansehung des klägerischen, im Kern nur verwaltungspraktische Gründe
anführenden Vorbringens im Schriftsatz vom 25. September 2008 nicht erkennbar. Ist
der Individualisierungsgrundsatz des § 3 Abs. 1 Satz 1 BSHG - wie hier - nicht
gesetzlich eingeschränkt oder modifiziert, so kommt eine Leistungspauschalierung
allenfalls zum Zwecke der Berücksichtigung legitimer Bedürfnisse der
Massenverwaltung in Betracht und dies auch nur dann, wenn der zu deckende Bedarf
seinerseits genereller und typischer Natur ist, wie es insbesondere in Bezug auf den
Bedarf für den notwendigen Lebensunterhalt der Fall ist
26
- vgl. Rothkegel, a. a. O., S. 51 f. -
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und auch für die - im übrigen gesetzlich geregelte - Pflege und Fallbehandlung in
Krankenhäusern angenommen werden kann. Auch ein solcher Fall ist hier ersichtlich
nicht gegeben. Denn die Gewährung von Betreuungspauschalen für eine (zudem u. U.
gar nicht stattfindende) Betreuung im Frauenhaus trüge dem (bereits weiter oben
anhand von Beispielen begründeten) Umstand keine Rechnung, dass die Deckung
eines Betreuungsbedarfs individuell, d. h. abhängig vom Einzelfall der in dem
Frauenhaus untergebrachten Personen unterschiedlich hohe Kosten verursacht und
deshalb auch nur einzelfallbezogen - z. B. anhand konkret nachgewiesener
Fachleistungsstunden - festgestellt werden kann. Hiermit ist zugleich gesagt, dass eine
Übernahme in einem Hilfefall pauschal in Rechnung gestellter Betreuungskosten eines
Frauenhauses auch nicht mit der Überlegung gerechtfertigt werden kann, es gebe
keinen Grundsatz der „Individualität der Sozialhilfeleistung", was zur Folge habe, dass
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andere als individualisierende Hilfe überall dort geleistet werden dürfe, wo individuellen
Notlagen nur mit Mitteln begegnet werden könne, die nicht unmittelbar beim Betroffenen
allein, sondern z. B. bei ganzen Gruppen von Betroffenen „ansetzen"
- so Roscher/Krahmer, in LPK-BSHG, a. a. O., § 3 Rn. 6 und 11) -
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bzw. wo eine „vergemeinschaftete, an kollektiver Selbsthilfe orientierte
Bedarfsbefriedigung" in Rede stehe.
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So Roscher, in: LPK-BSHG, 3. Aufl. 1991, nach § 27 Rn 17. 18.
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Denn bereits die Prämisse, der individuellen Notlage der hilfesuchenden Frau könne
„nur" mit solchen Mitteln begegnet werden, die bei ganzen Gruppen von Betroffenen
(hier: den in einem Frauenhaus schutzsuchenden Frauen) „ansetzten", trifft nach den
vorstehenden Ausführungen nicht zu. Eine erforderlich werdende Betreuung oder
Beratung der jeweiligen in das Frauenhaus aufgenommenen Person kann nämlich ohne
weiteres individuell nachgewiesen und abgerechnet werden.
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Soweit ein individueller Betreuungsbedarf nicht oder nicht in dem pauschal
abgerechneten Umfang vorgelegen hat, liegt zudem auch ein Verstoß gegen den
Bedarfsdeckungsgrundsatz vor, weil die Sozialhilfe insoweit über das hinaus gegangen
ist, was zur Behebung der Notlage notwendig gewesen ist. Da die Klägerin in keiner
Weise einen Betreuungsbedarf der Hilfeempfängerin substantiiert dargelegt geschweige
denn nachgewiesen hat, ist hier auch ein solcher Verstoß anzunehmen.
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Eine abweichende Bewertung vermag sich auch nicht mit Blick auf das von der Klägerin
herangezogene Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel vom 2. September 2003 - 5 E
2391/01 -, Juris, zu ergeben. Dies gilt ungeachtet aller weiteren Zweifelsfragen schon
deshalb, weil vorliegend - anders als in dem von dem Verwaltungsgericht Kassel
entschiedenen Fall - nach dem Akteninhalt keine zwischen der Klägerin und dem
betroffenen Frauenhaus getroffene, u. U. als Vereinbarung i. S. v. § 93 Abs. 2 BSHG zu
qualifizierende vertragliche Regelung bestanden hat, nach welcher die Klägerin zur
Übernahme der während des Aufenthalts von Hilfeempfängerinnen im Frauenhaus
entstandenen, nach Tagessätzen berechneten Kosten verpflichtet war.
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Die Kostenentscheidung folgt hinsichtlich der Verfahrenskosten erster Instanz aus § 155
Abs. 1 Satz 1 VwGO und in Bezug auf die Kosten des Berufungsverfahrens aus § 154
Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §
167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht vorliegen. Insbesondere hat die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung,
weil sich eindeutig aus dem Gesetz ergibt, dass die hier in Rede stehende pauschale
Abrechnung von Betreuungskosten sozialhilferechtlich nicht zulässig ist.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 72 Nr. 1 Halbsatz 2, 52 Abs. 3, 47 Abs. 1 GKG.
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