Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 27.04.2004
OVG NRW: subjektives recht, pflichtstundenzahl, lehrer, klageänderung, erlass, mehrarbeit, rechtsverordnung, ausgleichszahlung, bekanntmachung, rechtsgrundlage
Oberverwaltungsgericht NRW, 6 A 1790/03
Datum:
27.04.2004
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
6. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
6 A 1790/03
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 126 K 7439/02
Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Unter Aufhebung des Bescheides der Bezirksregierung E. vom 3.
August 2 und des Widerspruchsbescheides vom 1. Oktober 2 wird
festgestellt, dass die Klägerin dadurch in ihren Rechten verletzt ist, dass
das beklagte Land keine Regelung über den finanziellen Ausgleich für
ihre nicht mehr im Wege des zeitlichen Ausgleichs kompensierbaren
Vorgriffsstunden getroffen hat.
Die weitergehende Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen werden
gegeneinander aufgehoben.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 4.000,-- Euro
festgesetzt.
G r ü n d e :
1
I.
2
Die Klägerin stand bis zum Ende des Schuljahres 2 / als beamtete Lehrerin im Dienst
des beklagten Landes. Mit Wirkung vom 1. August 2 wurde sie in den Schuldienst des
Landes Berlin versetzt.
3
Unter dem 25. Juli 2 beantragte die Klägerin bei der Bezirksregierung E. die Zahlung
4
eines finanziellen Ausgleichs für die von ihr seit 19 geleisteten "Vorgriffsstunden".
Dieser Ausgleich sei geboten, da sie wegen ihres Ausscheidens aus dem Dienst des
beklagten Landes den ab dem Schuljahr 2008/09 vorgesehenen Ausgleich im Wege der
Absenkung der Pflichtstundenzahl nicht erhalten werde. Die Bezirksregierung E. lehnte
den Antrag mit Bescheid vom 3. August 2 ab; es gebe keine Rechtsgrundlage für einen
finanziellen Ausgleich. Den Widerspruch der Klägerin wies die Bezirksregierung E. mit
Widerspruchsbescheid vom 1. Oktober 2 aus den Gründen ihres Erstbescheides zurück.
Zusätzlich führte sie aus: Es sei lediglich in zulässiger Weise die Pflichtstundenzahl
erhöht und damit das Verhältnis zwischen Unterrichtsvorbereitung und
Unterrichtserteilung geändert worden. Außerdem seien die Lehrer gleichzeitig (etwa
durch einen geringeren Aufwand in Klassenpflegschaften, durch Einschränkung der
Konferenzen und weniger Verwaltungstätigkeit) entlastet worden. Um Mehrarbeit im
Sinne von Überstunden handele es sich bei den Vorgriffsstunden nicht.
Die Klägerin hat Klage erhoben und beantragt,
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den Bescheid der Bezirksregierung E. vom 3. August 2 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 1. Oktober 2 aufzuheben und das beklagte Land zu
verpflichten, ihr für die von August 19 bis Juli 2 bescheinigten Vorgriffsstunden eine
anteilige Besoldung zu gewähren.
6
Das beklagte Land hat beantragt,
7
die Klage abzuweisen.
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Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem angefochtenen Urteil abgewiesen: Sie
sei unbegründet. Eine zu vergütende Mehrarbeit hätten die von der Klägerin geleisteten
Vorgriffsstunden nicht beinhaltet, und die einschlägige Verordnung zu § 5
Schulfinanzgesetz sehe einen finanziellen Ausgleich in "Störfällen" wie dem
vorliegenden nicht vor. Das verstoße nicht gegen höherrangiges Recht und stelle
insbesondere keine dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 des
Grundgesetzes (GG) widersprechende Willkür dar. Eine abstrakt-generelle gesetzliche
Regelung könne Besonderheiten im Einzelfall nicht berücksichtigen und daher nicht
jeden Betroffenen gleich behandeln.
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Mit der (vom Senat zugelassenen) Berufung beantragt die Klägerin,
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das angefochtene Urteil zu ändern und unter Aufhebung des Bescheides der
Bezirksregierung E. vom 3. August 2 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 1.
Oktober 2
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festzustellen, dass das beklagte Land verpflichtet ist, eine Verordnung zu erlassen, nach
der Lehrkräfte, bei denen ein zeitlicher Ausgleich durch Absenkung der
Pflichtstundenzahl schrittweise ab dem Schuljahr 2008/09 nicht erfolgen kann, eine
finanzielle Ausgleichszahlung erhalten,
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hilfsweise festzustellen, dass sie, die Klägerin, dadurch in ihren Rechten verletzt ist,
dass das beklagte Land sich weigert, eine Regelung über den finanziellen Ausgleich für
ihre nicht mehr im Wege des zeitlichen Ausgleichs kompensierbaren Vorgriffsstunden
zu erlassen.
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Das beklagte Land beantragt,
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die Berufung bezüglich des Hauptantrags zurückzuweisen.
15
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten
wird auf die Streitakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten
Landes sowie des Landes Berlin verwiesen.
16
II.
17
Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 130 a der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) durch Beschluss. Er hält die Berufung einstimmig
für teilweise begründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich.
18
Der im Berufungsverfahren gestellte Hauptantrag ist unzulässig. Die Klägerin ist
bezüglich seines Inhalts nicht klagebefugt. Gemäß § 42 Abs. 2 VwGO, der auf die
Feststellungsklage nach § 43 VwGO entsprechend Anwendung findet, ist die Klage nur
dann zulässig, wenn der betreffende Kläger geltend macht, in seinen Rechten verletzt
zu sein. Dafür genügt es allerdings, dass die behauptete Rechtsverletzung möglich
erscheint. Dies ist bereits dann anzunehmen, wenn eine Verletzung eigener subjektiver
Rechte des Klägers nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise
ausgeschlossen ist.
19
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 10. Juli 2001 - 1 C 35.00 -,
Buchholz, Sammel- und Nachschlagewerk der Rechtsprechung des BVerwG, 310 § 43
VwGO Nr. 136 (ständige Rechtsprechung).
20
Letzteres ist hier jedoch der Fall. Die Klägerin hat keinen Anspruch darauf, dass der
finanzielle Ausgleich für die von ihr geleisteten Vorgriffsstunden gerade durch eine
Rechtsverordnung geregelt wird. Diese würde nicht nur inter partes wirken, sondern
allgemeine Geltung auch gegenüber Dritten beanspruchen. Ein subjektives Recht auf
eine solche Regelung steht der Klägerin nicht zu. Zur Wahrung ihrer Rechte genügt eine
allein sie betreffende Regelung. Mit dem Hauptantrag greift sie deshalb in unzulässiger
Weise über ihren Rechtskreis hinaus.
21
Der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag ist zulässig.
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Er beinhaltet zwar gegenüber dem vom Verwaltungsgericht beschiedenen Klageantrag
eine Klageänderung. Diese ist jedoch gemäß § 91 Abs. 1 und 2 VwGO zulässig. Die
Einwilligung des Beklagten in die Klageänderung ist anzunehmen. Er hat sich
schriftsätzlich auf sie eingelassen, ohne ihr zu widersprechen, indem er lediglich die
Abweisung des Hauptantrages beantragt und auf die Klageänderung nicht eingegangen
ist. Der Senat hält diese auch für sachdienlich. Der Streitstoff bleibt im Wesentlichen
derselbe, und die Klageänderung fördert die endgültige Klärung der Streitfrage des
Prozesses.
23
Das nach § 126 Abs. 3 des Beamtenrechtsrahmengesetzes vorgeschriebene
Vorverfahren ist durchgeführt worden.
24
Der Feststellungsantrag ist auch statthaft und gegenüber dem in erster Instanz gestellten
Verpflichtungsantrag nicht subsidiär (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Die Klägerin musste
25
ihre Rechte nicht durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen. Die
Geltendmachung eines Anspruchs auf einen finanziellen Ausgleich für die geleisteten
Vorgriffsstunden scheitert bislang u. a. an einer fehlenden Rechtsgrundlage. Als solche
können die Vorschriften über die Abgeltung von Mehrarbeit nicht analog herangezogen
werden. Zum einen ist nicht von einer planwidrigen Regelungslücke auszugehen. Zum
anderen ist die Ableistung der Vorgriffsstunden nicht mit Mehrarbeit i.S.d. § 78 a des
Landesbeamtengesetzes NRW vergleichbar.
Vgl. im einzelnen Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG
NRW), Urteile vom 15. Oktober 2003 - 6 A 3988/02 - und - 6 A 4134/02 -, jeweils m.w.N.
26
Ein Feststellungsinteresse i.S.d. § 43 Abs. 1 VwGO ist ebenfalls zu bejahen. Ein
solches umfasst jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse rechtlicher,
wirtschaftlicher oder ideeller Art. Es kann sich auf jede gegenwärtige Unsicherheit oder
Ungewissheit in der Rechtsposition eines Klägers beziehen.
27
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 15. Oktober 2003
28
- 6 A 3988/02 - und - 6 A 4134/02 -, jeweils m.w.N.
29
Gemessen daran hat die Klägerin ein berechtigtes Interesse an der baldigen
Feststellung, dass sie dadurch in ihren Rechten verletzt ist, dass das beklagte Land eine
Regelung über den finanziellen Ausgleich für ihre nicht mehr im Wege des zeitlichen
Ausgleichs kompensierbaren Vorgriffsstunden bislang nicht getroffen hat. Das beklagte
Land lehnt zwar offenbar - im Hinblick auf die o.a. Urteile des Senats vom 15. Oktober
2003 - eine generelle Ausgleichsregelung nicht mehr ab. Auch wenn eine derartige
allgemeine Regelung schon in Vorbereitung sein sollte, lässt dies das berechtigte
Feststellungsinteresse der Klägerin nicht entfallen. Es verbleiben auch dann erhebliche
Unwägbarkeiten, ob und gegebenenfalls welches Ergebnis die Überlegungen des
beklagten Landes haben werden. Der Zeitpunkt, in welchem eine derartige Regelung
ergehen wird, lässt sich gegenwärtig ebenfalls nicht absehen. Hiernach ist ein
berechtigtes Feststellungsinteresse nach wie vor gegeben.
30
Der Hilfsantrag ist auch - in der aus dem Tenor ersichtlichen Fassung, die mit ihm
inhaltlich übereinstimmt - begründet. Die Klägerin kann die Feststellung beanspruchen,
dass das Fehlen einer Regelung betreffend einen finanziellen Ausgleich für ihre
geleisteten Vorgriffsstunden - für die ein zeitlicher Ausgleich voraussichtlich nicht mehr
möglich ist - sie in ihren Rechten verletzt.
31
Hierzu hat der Senat in den erwähnten Urteilen vom 15. Oktober 2003 - 6 A 3988/02 -
und - 6 A 4134/02 - ausgeführt:
32
"Bei der in § 4 VO zu § 5 SchFG enthaltenen Vorgriffsstundenregelung handelt es sich
um eine langfristige ungleichmäßige Verteilung der regelmäßigen Lehrerarbeitszeit (a)).
Das beklagte Land verstößt dadurch, dass es keine Regelung über einen finanziellen
Ausgleich zugunsten derjenigen Lehrkräfte trifft, welche die spätere
Pflichtstundenermäßigung nicht mehr (voll) in Anspruch nehmen können, gegen
höherrangiges Recht (b)). Die Klägerin hat aus Art. 3 Abs. 1 GG einen Anspruch auf die
Feststellung, dass sie dadurch in ihren Rechten verletzt ist (c)).
33
a) Die Vorgriffsstundenregelung ist keine allgemeine Pflichtstundenerhöhung, bei der
34
innerhalb der regelmäßigen Arbeitszeit das Maß der Unterrichtsverpflichtung im
Verhältnis zur außerunterrichtlichen Dienstpflicht verändert wird. Vielmehr handelt es
sich der Sache nach um eine ungleiche Verteilung der regelmäßigen Lehrerarbeitszeit
über einen längeren Zeitraum. § 4 VO zu § 5 SchFG lautete in der Fassung der
Bekanntmachung vom 22. Mai 1997 (GV. NW. S. 88):
Zusätzliche wöchentliche Pflichtstunden
35
(Vorgriffsstunden)
36
Die Zahl der wöchentlichen Pflichtstunden nach § 3 erhöht sich für Lehrerinnen und
Lehrer, die vor Beginn des jeweiligen Schuljahres das 30. Lebensjahr vollendet, aber
das 50. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, vorübergehend für einen Zeitraum von
bis zu sechs Schuljahren um eine Stunde, und zwar
37
1. an Grundschulen, Berufsschulen, Berufsfachschulen, Fachschulen, Fachoberschulen
und Kollegschulen in den Schuljahren 1997/98 bis 2002/03,
38
2. an Abendrealschulen, Abendgymnasien, Kollegs und Studienkollegs für
ausländische Studierende in den Schuljahren 1999/2000 bis 2004/05,
39
3. an den übrigen Schulen in den Schuljahren 1998/99 bis 2003/04.
40
Für Lehrerinnen und Lehrer, die auf der Grundlage des Satzes 1 zur Leistung einer
zusätzlichen Pflichtstunde verpflichtet waren, ermäßigt sich die Pflichtstundenzahl nach
§ 3 ab dem Schuljahre 2008/2009 jeweils für einen entsprechenden Zeitraum um eine
Stunde.
41
Aufgrund einer Änderung zum Schuljahresbeginn 2002/03 lautet § 4 VO zu § 5 SchFG
i.d.F. der Bekanntmachung vom 22. April 2002, GV. NRW. S. 148, jetzt:
42
Zusätzliche wöchentliche Pflichtstunden
43
(Vorgriffsstunden)
44
(1) Die Zahl der wöchentlichen Pflichtstunden nach § 2 Abs. 1 erhöht sich bis zum Ende
des Schuljahres 2005/06 für Lehrerinnen und Lehrer, die vor Beginn des jeweiligen
Schuljahres das 30. Lebensjahr vollendet, aber das 50. Lebensjahr noch nicht vollendet
haben, vorübergehend für einen Zeitraum von bis zu sechs Jahren um eine Stunde.
45
(2) Der zeitliche Ausgleich erfolgt durch Absenkung der Pflichtstundenzahl schrittweise
ab dem Schuljahr 2008/09. Jeweils im elften Schuljahr nach dem Ende eines
Schuljahres, in dem Lehrerinnen und Lehrer zur Leistung einer zusätzlichen
Pflichtstunde auf der Grundlage des Absatzes 1 verpflichtet waren, ermäßigt sich ihre
Pflichtstundenzahl nach § 2 Abs. 1 für einen der Dauer der Leistung entsprechenden
Zeitraum um eine Stunde.
46
Bereits Wortlaut und Regelungssystematik der Vorschriften zeigen, dass die
vorübergehende Erhöhung der wöchentlichen Pflichtstundenzahl und die als Ausgleich
hierfür vorgesehene spätere Ermäßigung in einem untrennbaren Zusammenhang
stehen. Die Vorleistung, welche die Lehrkräfte über einen Zeitraum von bis zu sechs
47
Jahren erbringen, und der festgelegte Ausgleich für diese Vorleistung in
entsprechendem Umfang stehen in einem Austauschverhältnis, das mit einem
zivilrechtlichen Synallagma vergleichbar ist. Das heißt, Leistung der Lehrkräfte und
"Rückgabe" durch den Dienstherrn beruhen auf einer gegenseitigen Pflicht. Damit
unterscheidet sich die Vorgriffsstundenregelung wesentlich von einer allgemeinen
Pflichtstundenerhöhung, die darauf abzielt, unter Beibehaltung der regelmäßigen
Arbeitszeit das Verhältnis zwischen Unterrichtszeit und außerunterrichtlicher Tätigkeit
zu verändern.
Ebenso zur vergleichbaren niedersächsischen Regelung Oberverwaltungsgericht für
das Land Niedersachsen (OVG Nds.), Urteil vom 7. März 2001
48
- 2 K 654/99 -; DÖV 2001, 739, 740 f.; BVerwG, Urteil vom 28. November 2002 - 2 CN
1.01 -, IÖD 2003, 86, 89; zur vergleichbaren bayerischen Regelung: Bay. VGH, Urteil
vom 21. Dezember 2001
49
- 3 N 01.900 -, Juris-Rechtsprechung Nr. MWRE 104890200.
50
Eine allgemeine Pflichtstundenerhöhung der beschriebenen Art erfolgte im Übrigen
zeitgleich und zusätzlich zur Einführung der Vorgriffsstunde durch entsprechende
Änderung der VO zu § 5 SchFG für die Lehrkräfte nahezu aller Schulformen...
51
Zur Rechtmäßigkeit dieser Pflichtstundenerhöhung vgl. u.a. Beschlüsse des Senats
vom 4. Juli 2003
52
- 6 A 2419/00 -, vom 14. Juli 2003 - 6 A 2040/01 - und vom 9. September 2003 - 6 A
2361/02 -.
53
Sämtliche Maßnahmen gehörten zum "mittelfristigen Konzept der Landesregierung zur
Sicherung der Unterrichtsversorgung". Die im Vorfeld der Umsetzung dieses Konzepts
hierzu vom Verordnungsgeber abgegebenen Erklärungen verdeutlichen, dass es ihm
bei der Vorgriffsstundenregelung nicht um eine (zusätzliche) allgemeine
Pflichtstundenerhöhung ging, sondern um eine über einen längeren Zeitraum
vorgesehene ungleiche Verteilung der regelmäßigen Arbeitszeit, die mit einem
sogenannten Arbeitszeitkonto vergleichbar ist. In ihrer Regierungserklärung vor dem
Landtag des Landes Nordrhein-Westfalen am 19. Juni 1996 hat die damals amtierende
Ministerin für Schule und Weiterbildung Gabriele Behler u.a. ausgeführt:
54
"(...) in Nordrhein-Westfalen wurden in den vergangenen Jahren, wie in allen anderen
westlichen Ländern der Bundesrepublik Deutschland auch, wieder mehr Kinder
geboren. Deshalb steigt auch die Zahl der Schülerinnen und Schüler wieder. Ihre Zahl
wird an den öffentlichen Schulen von 2,54 Mio. im Schuljahr 1996/97 um 230.000 auf
2,77 Mio. im Jahr 2004/05 zunehmen. Etwa 70 Prozent dieser Zunahme findet bis zum
Ende dieser Legislaturperiode im Jahr 2000 statt. Danach sinkt die Zahl der
Schülerinnen und Schüler wieder und wird etwa im Jahr 2012 wieder das heutige
Niveau erreichen und dann noch weiter zurückgehen.
55
Wollte man diese Entwicklung nach herkömmlichem Muster mit einer entsprechenden
Steigerung der Zahl der Lehrerstellen bewältigen, so müssten im Schulbereich bis zur
Jahrtausendwende etwa 9.100, danach noch einmal 4.400 Stellen zusätzlich
geschaffen werden. (...)
56
Die wichtigsten Maßnahmen, auf die Landesregierung und Lehrerverbände sich
verständigt haben, möchte ich Ihnen kurz vorstellen:
57
Alle Lehrkräfte im Alter von 30 bis 49 Jahren erteilen für die Dauer von sechs Jahren
eine Wochenstunde mehr Unterricht. Diese Stunden werden Ihnen auf einem
Arbeitszeitkonto gutgeschrieben. Dieses Guthaben können sie ab dem Jahre 2008 in
Anspruch nehmen. Wir erproben damit eine moderne personalwirtschaftliche
Maßnahme, die in immer mehr Wirtschaftsbetrieben zum Alltag gehört, aber für den
öffentlichen Dienst in diesem Umfang bisher einmalig ist. Die Landesregierung wird
dem Landtag vorschlagen, diesen Ausgleich durch eine entsprechende Änderung der
Verordnung zu § 5 Schulfinanzgesetz abzusichern. (...)"
58
Die von der Ministerin vorgenommene tatsächliche und rechtliche Einordnung der
Vorgriffsstundenregelung als Arbeitszeitkonto ist von den Landtagsfraktionen der
Regierungsparteien SPD und Bündnis 90/Die Grünen geteilt worden.
59
Vgl. den Entschließungsantrag vom 19. Juni 1996 in: LT-Drs. 12/1107.
60
Schließlich spricht folgender Gesichtspunkt gegen die Annahme, die
Vorgriffsstundenregelung erschöpfe sich in einer allgemeinen Pflichtstundenerhöhung:
Zur Leistung der Vorgriffsstunde sind nur Lehrkräfte zwischen dem 30. und dem 50.
Lebensjahr verpflichtet. Diesen Lehrkräften würde gegenüber denjenigen, die aufgrund
ihres Alters nicht zur Leistung der Vorgriffsstunde verpflichtet sind, eine ungerechtfertigte
Schlechterstellung auferlegt, wenn nicht zugleich ein entsprechender
Ausgleichsanspruch bindend festgelegt würde. Wären aber die Vorgriffsstunde und die
ab dem Schuljahr 2008/09 vorgesehene Pflichtstundenermäßigung nur - wie der
Beklagte reklamiert hat - eine Ausübung seines Gestaltungsrechts hinsichtlich der
Verteilung von unterrichtlicher und außerunterrichtlicher Dienstverpflichtung, bliebe es
dem Verordnungsgeber unbenommen, die Ermäßigung ersatzlos zu streichen.
Lehrkräfte, welche die Vorgriffsstunde bereits geleistet hätten, wären dann in nicht zu
rechtfertigender Weise gegenüber denjenigen, die aufgrund ihres Alters hierzu nicht
verpflichtet waren, benachteiligt worden. Ein Verstoß gegen den
Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG läge dann auf der Hand.
61
b) Das Fehlen einer Ausgleichsregelung zu Gunsten solcher Lehrkräfte, die in der
sogenannten Ausgleichsphase ab dem Schuljahr 2008/09 nicht mehr im Dienste des
Beklagten stehen oder aus anderen Gründen nicht mehr (voll) in den Genuss der
vorgesehenen Pflichtstundenermäßigung kommen, verletzt den Gleichheitssatz aus Art.
3 Abs. 1 GG. Dieser verbietet, wesentlich Gleiches willkürlich ungleich und wesentlich
Ungleiches willkürlich gleich zu behandeln. Der Normgeber hat seine
Gestaltungsfreiheit dann überschritten, wenn die gleiche oder ungleiche Behandlung
der geregelten Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache selbst
liegen, oder mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht
mehr vereinbar ist.
62
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 1985
63
- 2 BvL 4/83 -, BVerfGE 71, 39, 58.
64
Zwar kann ein ausreichender Grund in der Typisierung und Generalisierung von
65
Sachverhalten liegen, wenn der Normgeber ihrer anders nur schwer Herr werden kann.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 1998
66
- 1 BvL 22/93 -, BVerfGE 97, 186, 194 f.
67
Eine generalisierende bzw. typisierende Betrachtung von Sachverhalten kann aber nur
dann hingenommen werden, wenn die damit verbundenen Härten nur unter
Schwierigkeiten vermeidbar wären, lediglich eine verhältnismäßig kleine Zahl von
Personen betroffen und der Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz nicht sehr
intensiv ist.
68
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. April 1999 - 1 BvL 22/95 und 34/95 -, BVerfGE 100, 59,
90.
69
Gemessen daran wird die Klägerin durch das Fehlen einer Ausgleichsregelung für die
geleisteten Vorgriffsstunden gegenüber Lehrkräften, deren Pflichtstundenzahl in der
Ausgleichsphase ermäßigt wird, in nicht zu rechtfertigender Weise benachteiligt. Der
Verzicht des beklagten Landes auf eine solche Regelung kann im äußersten Fall dazu
führen, dass einer Lehrkraft über sechs Jahre die Erbringung der Vorleistung in Form
der Vorgriffsstunde zugemutet wird, ohne dass sie dafür irgend einen Ausgleich erhält.
Dabei fällt ins Gewicht, dass die Ableistung der Vorgriffsstunde für die betroffenen
Lehrkräfte nicht etwa freiwillig, sondern verpflichtend ist. Eine Störung des zuvor
beschriebenen gegenseitigen Pflichtenverhältnisses zwischen dem Dienstherrn und der
Lehrkraft vor oder während der Ausgleichsphase kann vielfältige Ursachen (z.B.
Versetzung in den Ruhestand, Dienstherrnwechsel u.a.) haben. Angesichts der langen
Geltungsdauer der Regelung drängt es sich auf, dass eine nennenswerte Zahl von
Lehrkräften von einer solchen Störung des Austauschverhältnisses betroffen sein wird.
Vor diesem Hintergrund kann der Verzicht auf eine Ausgleichsregelung für Störfälle
nicht mit der dem Normgeber bei der Rechtssetzung zustehenden pauschalisierenden
und generalisierenden Betrachtungsweise gerechtfertigt werden.
70
Vgl. ebenso für die frühere baden-württembergische Vorgriffsstundenregelung:
Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. Oktober 1998 - 4 S
425/98 -, VBlBW 1999, 70, 73 f.
71
Der Vorgriffsstundenregelung vergleichbare Modelle über die langfristige
ungleichmäßige Verteilung der Lehrerarbeitszeit in den Ländern Niedersachsen und
Bayern sind von den Verwaltungsgerichten insbesondere auch deswegen als im
Einklang mit Art. 3 Abs. 1 GG stehend angesehen worden, weil in diesen Ländern für
Störfälle in oder vor der Ausgleichsphase jeweils ein finanzieller Ausgleich für die
betroffenen Lehrkräfte geregelt ist.
72
Vgl. zur niedersächsischen Regelung: OVG Nds., Urteil vom 7. März 2001 - 2 K 654/99 -
, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 28. November 2002, 2 CN 1.01 -, a.a.O.; zur bayerischen
Regelung Bay. VGH, Urteil vom 21. Dezember 2001 - 3 N 01.900 -, a.a.O.
73
c) Die Klägerin hat gemäß Art. 3 Abs. 1 GG einen Anspruch auf die Feststellung, dass
sie dadurch in ihren Rechten verletzt ist, dass das beklagte Land sich weigert, eine
Regelung über den finanziellen Ausgleich für ihre nicht mehr im Wege des zeitlichen
Ausgleichs kompensierbaren Vorgriffsstunden zu erlassen. Dementsprechend sind die
74
Bescheide, mit denen der Beklagte gegenüber der Klägerin eine Ausgleichszahlung
abgelehnt hat, aufzuheben, damit der Klägerin künftig nicht eine bestandskräftige
Entscheidung entgegengehalten werden kann, wenn sie einen Zahlungsanspruch
aufgrund einer zu erlassenden Regelung geltend macht. In welcher Form das beklagte
Land der festgestellten Rechtsverletzung abhilft, steht in seiner Entscheidungsfreiheit.
Nahe liegt der Erlass einer entsprechenden Rechtsverordnung. Die durch die
Einführung der Vorgriffsstunde erfolgte langfristige ungleichmäßige Verteilung der
regelmäßigen Lehrerarbeitszeit unterfällt dem Regelungsgehalt des § 48 Abs. 3 Satz 1
des Bundesbesoldungsgesetzes (BBesG).
Vgl. zur niedersächsischen Regelung: OVG Nds., Urteil vom 7. März 2001 - 2 K 654/99 -
, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 28. November 2002 - 2 CN 1.01 -, a.a.O.; zur bayerischen
Regelung: Bay. VGH, Urteil vom 21. Dezember 2001 - 3 N 01.900 -, a.a.O..
75
Die Vorschrift ermächtigt die Landesregierung, durch Rechtsverordnung die Gewährung
einer Ausgleichszahlung in Höhe der zum Zeitpunkt des Ausgleichsanspruchs
geltenden Sätze der Mehrarbeitsvergütung für Beamte zu regeln, bei denen ein
Arbeitszeitausgleich aus einer langfristigen ungleichmäßigen Verteilung der Arbeitszeit,
während der eine von der für sie jeweils geltenden regelmäßigen Arbeitszeit
abweichende Arbeitszeit festgelegt wurde, nicht oder nur teilweise möglich ist. Die
Bezugnahme auf die Sätze der Mehrarbeitsvergütung ist eine Rechtsfolgenverweisung
im Hinblick auf die Mehrarbeitsvergütungsverordnung. Sie bezieht sich allein auf die pro
Unterrichtsstunde zu vergütenden Beträge.
76
Bay. VGH, Urteil vom 21. Dezember 2001 - 3 N 01.900 -, a.a.O.
77
§ 48 Abs. 3 Satz 1 BBesG setzt bei Vorliegen der bezeichneten (teilweisen)
Unmöglichkeit des Arbeitszeitausgleichs das Bestehen eines entsprechenden
finanziellen Ausgleichsanspruchs voraus."
78
An diesen Ausführungen hält der Senat fest. Ob § 48 Abs. 3 Satz 1 BBesG über seinen
Wortlaut hinaus nicht nur als Ermächtigungsnorm zu verstehen ist, sondern zugleich den
Dienstherrn verpflichtet, für Fälle mit den dort näher umschriebenen Voraussetzungen
den erforderlichen finanziellen Ausgleich gerade durch Erlass einer Verordnung zu
regeln, braucht - weil für den Hilfsantrag nicht erheblich - nicht entschieden zu werden.
79
Vgl. zur Annahme der Verpflichtung zum Erlass einer Verordnung im Sinne von § 49
Abs. 3 Satz 1 BBesG: BVerwG, Urteil vom 4. Juli 2002 - 2 C 13.01 - Schütz,
Beamtenrecht des Bundes und der Länder ES/F II 1 Nr. 16; Verwaltungsgericht
Gelsenkirchen, Urteil vom 14. Januar 2004 - 1 K 2916/01 -.
80
Im Übrigen hätte die Klägerin - wie zum Hauptantrag oben ausgeführt - jedenfalls
mangels eines subjektiven Rechts keinen Anspruch auf den Erlass einer solchen
Verordnung.
81
Welchen Inhalt die Regelungen über den finanziellen Ausgleich haben, steht ebenfalls
im Gestaltungsspielraum des beklagten Landes. Die gilt insbesondere für die Frage, ab
welchem Zeitpunkt der finanzielle Ausgleich zu leisten ist. Diesbezüglich darf der
Beklagte in sein Gestaltungsermessen einstellen, dass die Ausgleichsphase für die im
Dienst verbliebenen Lehrkräfte erst ab dem Schuljahr 2008/2009 beginnt.
82
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
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Die Revision wird nicht zugelassen, weil weder die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO noch die des § 127 des Beamtenversorgungsgesetzes hierfür gegeben sind.
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Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 13 Abs. 1 Satz 2, 14 Abs. 1 Satz 1 des
Gerichtskostengesetzes. Der Senat hält den Auffangstreitwert für angemessen, weil das
wirtschaftliche Interesse der Klägerin angesichts ihrer in den Anträgen dokumentierten
Begehren nicht hinreichend konkret beziffert werden kann.
85
86