Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 17.12.2002
OVG NRW: satzung, sparkasse, stadt, vertreter, kreis, unterlassen, treuepflicht, zweckverband, mitgliedschaft, kündigung
Oberverwaltungsgericht NRW, 8 B 2459/02
Datum:
17.12.2002
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
8. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
8 B 2459/02
Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin ¬gegen den Beschluss des
Verwaltungsgerichts Minden vom 10. Dezember 2002 wird
zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens
einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 10.000,- EUR
festgesetzt.
Der Beschluss soll den Beteiligten vorab per Telefax bekanntgegeben
werden.
Gründe:
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I.
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Die Antragstellerin möchte erreichen, dass die Sparkasse der Beigeladenen zu 1) nicht
in den Beigeladenen zu 2), einen Sparkassenzweckverband des Antragsgegners sowie
der Städte E. , I. -C. N. und M. , aufgenommen wird.
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Im Zuge der kommunalen Neugliederung wurden zum 1. Januar 1973 auf Grund eines
1970 abgeschlossenen Gebietsänderungsvertrages 170 Gemeinden in dem Gebiet der
ehemaligen Landkreise E. und Lemgo zu 16 neuen Gemeinden in dem neuen
Landkreis M1. , dem Antragsgegner, zusammengeschlossen. Zu diesem Zeitpunkt
bestanden im Gebiet des Antragsgegners zwei Kreissparkassen (E. und Lemgo) und
sieben Stadtsparkassen (E. , M. , I. -C. -N. , C1. ; M2. , C. T. ,
C2. ). Dies führte dazu, dass in dem Gebiet mehrerer Städte sowohl Kreis- als auch
Stadtsparkassen betrieben wurden. Zur Bereinigung dieser Situation wurden im Jahre
1977 zwei Sparkassenzweckverbände gegründet, im März 1977 der Beigeladene 2)
zunächst mit dem Kreis M1. und den Städten E. und M. als Gewährträger für die
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neue Sparkasse E. (Satzung vom 1. März 1977, ABl E. 1977, 98), im Mai 1977
der Sparkassenzweckverband M2. mit dem Kreis M1. und der Stadt M2. als
Gewährträger für die neue Sparkasse M2. (Satzung vom 21. März 1977, ABl E.
1977, 173). Die Satzung des Sparkassenzweckverbands M2. enthält eine Präambel
mit folgendem Wortlaut:
"Zwischen dem Kreis M1. und der Stadt M2. besteht Einigkeit darüber,
das Sparkassenwesen im Gebiet des ehemaligen Kreises M2. durch
Bildung eines Sparkassenzweckverbandes neu zu ordnen. Dabei sollen
alle Sparkassen im Gebiet des ehemaligen Kreises M2. in ihrem
derzeitigen Bestand zu einer Zweckverbandssparkasse vereinigt werden.
Unter dieser Voraussetzung erklären sich der Kreis M1. und die Stadt
M2. bereit, als ersten Schritt zur Verwirklichung des angestrebten Ziels
einen Sparkassenzweckverband zu bilden. Sie verpflichten sich
gegenseitig, alles zu unterlassen, was der Erreichung dieses Ziels
abträglich sein könnte. Abweichende Regelungen bedürfen der
Zustimmung der Vertretungskörperschaften der Verbandsmitglieder."
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In § 3 Abs. 2 der Satzung heißt es:
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"Die Verbandsmitglieder dürfen weder selbst noch in irgendeiner
Gesellschaftsform eine Sparkasse oder ein anderes Geldinstitut betreiben
oder sich an einem solchen Unternehmen beteiligen; hiervon
ausgenommen bleibt die Gewährträgerschaft des Kreises M1. für die
Kreissparkasse E. oder des Rechtsnachfolgeinstitutes."
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Ein Versuch, die Sparkassen der Städte C1. , C. T. und des Beigeladenen zu
1) im Jahre 1979 durch Verordnungen des Ministers für Wirtschaft, Mittelstand und
Verkehr in die bestehenden Zweckverbandssparkassen einzugliedern, schlug fehl, weil
der Verfassungsgerichtshof des Landes Nordrhein-Westfalen durch Urteile vom 31.
Oktober 1980 die Verordnungen für nichtig erklärte (VerfGH 13 und 14/79). Der
Beigeladene zu 2) wurde in den Folgejahren um die Stadt I. -C. N. (1989), der
Sparkassenzweckverband M2. um die Stadt C. T. (2002) erweitert. Im
Kreisgebiet des Antragsgegners bestehen neben den beiden
Zweckverbandssparkassen derzeit noch zwei freie Sparkassen, nämlich die Sparkasse
der Beigeladenen zu 1) sowie die Sparkasse C1. .
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Im Jahre 2002 nahm die Beigeladene zu 1) zunächst Verhandlungen mit dem
Sparkassenzweckverband M2. mit dem Ziel einer Aufnahme in diesen auf. Nachdem
diese Verhandlungen nicht zu einer Einigung geführt hatten, kam es zu Verhandlungen
mit dem Beigeladenen zu 2). Am 3. Dezember 2002 stimmte der Rat der Beigeladenen
zu 1) einem Beitritt zu dem Beigeladenen zu 2) zum 1. Januar 2003 zu und lehnte
zugleich durch Beschluss einen Beitritt zu dem Sparkassenzweckverband M2. ab.
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Am 26. November 2002 wandte sich die Antragstellerin mit dem Begehren an das
Verwaltungsgericht,
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dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, die
von ihm entsandten Vertreter in der Verbandsversammlung des
Sparkassenzweckverbands des Kreises M1. und der Städte E. , I. -
C. N. und M. anzuweisen, bis zur rechtskräftigen Entscheidung in
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einem verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahren einer Aufnahme der
Stadt C2. in den Sparkassenzweckverband nicht zuzustimmen.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag durch Beschluss vom 10. Dezember 2002
abgelehnt. Gegen den Beschluss wendet sich die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde.
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II.
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Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 10.
Dezember 2002 ist im Ergebnis nicht zu beanstanden. Zweifeln im Hinblick auf die
Frage einer Vorwegnahme der Hauptsache oder auf die weitere Frage, ob und ggf. wie
das Abstimmungsverhalten der Vertreter des Antragsgegners in der
Verbandsversammlung des Beigeladenen zu 2) im Wege der einstweiligen Anordnung
überhaupt determiniert werden kann, muss der Senat nicht nachgehen. Denn die
Antragstellerin hat jedenfalls keinen Anspruch auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung, weil sie einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht hat. Der als
Grundlage des geltend gemachten Anspruchs allein in Betracht kommenden Präambel
der Satzung des Sparkassenzweckverbands M2. lässt sich eine Verpflichtung des
Antragsgegners, die von ihm in die Verbandsversammlung des
Sparkassenzweckverbands E. entsandten Vertreter anzuweisen, bis zur
rechtskräftigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren einer Aufnahme der Stadt
C2. in den Sparkassenzweckverband nicht zuzustimmen, nicht entnehmen.
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Allerdings ergibt sich dies nicht bereits aus dem Umstand, dass der von der
Antragstellerin als Grundlage ihres Begehrens angesehene Text Teil der Präambel der
Verbandssatzung ist und ihm etwa allein wegen dieser Bezeichnung oder wegen seiner
Stellung innerhalb des gesamten Regelungswerks keine Rechtsverbindlichkeit zukäme.
Vielmehr lässt sich dem Wortlaut der Präambel, den Umständen ihrer Entstehung sowie
ihrem Regelungsziel entnehmen, dass sie Teil des verbindlichen Satzungstextes ist und
wie dieser Grundlage von Rechten und Pflichten der Verbandsmitglieder sein kann. Der
von der Antragstellerin herangezogene Satz 4 der Präambel enthält im Grundsatz eine
rechtsverbindliche wechselseitige Verpflichtung der Verbandsmitglieder, eine
Vereinigung aller Sparkassen im Gebiet des Altkreises M2. nicht zu behindern. Dies
folgt aus seinem unmissverständlichen Wortlaut und aus seiner auf die Zielsetzung der
Satzung bezogenen Funktion. Ziel des Sparkassenzweckverbandes M2. ist es, alle
im Gebiet des Altkreises M2. ansässigen Sparkassen zu vereinigen; der
Zusammenschluss der Kreissparkasse M2. in M2. und der Sparkasse der Stadt
M2. sollte nur ein erster Schritt auf diesem Weg sein. Diese Zielsetzung ist für die
Verbandsmitglieder grundsätzlich verbindlich; dies wird u.a. durch § 16 der Satzung
bestätigt, der neben der Möglichkeit einer Verbandsauflösung durch Beschluss der
Verbandsversammlung (§ 15) jedem Verbandsmitglied zusätzlich das Recht einräumt,
die Mitgliedschaft einseitig aufzukündigen, "sofern das in der Präambel dieser Satzung
angestrebte Ziel der Bildung
eines
ehemaligen Kreises M2. nicht erreichbar ist" (Hervorhebung im Original). In
demselben Regelungszusammenhang wie diese Möglichkeit, die eine Entsprechung in
der Satzung des Beigeladenen zu 2) nicht findet, steht auch die in Satz 4 der Präambel
niedergelegte Verhaltenspflicht der Verbandsmitglieder: Nur wenn sie als
rechtsverbindlich verstanden wird, vermag sie ihre Funktion zu erfüllen, die Vereinigung
aller Sparkassen des Altkreises M2. als Grundlage für einen dauerhaften Bestand des
Zweckverbandes zu fördern.
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Die in Satz 4 der Präambel des Sparkassenzweckverbands M2. enthaltene
Verhaltenspflicht trägt jedoch den geltend gemachten Anordnungsanspruch nicht, da sie
bei verständiger Auslegung einem doppelten Vorbehalt unterliegt.
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(1)
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Die Pflicht, alles zu unterlassen, was der Erreichung des in der Präambel formulierten
Zieles abträglich sein könnte, ist zunächst davon abhängig, dass dieses Ziel noch
erreichbar ist. Sobald feststeht, dass eine Vereinigung aller im Gebiet des Altkreises
M2. ansässigen Sparkassen nicht mehr oder nur nach Abänderung einer
bestehenden und grundsätzlich verbindlichen Beschlusslage möglich ist, weil sich eine
dieser Sparkassen bzw. Gewährträger anderweitig - sei es innerhalb des neuen Kreises
M1. , sei es außerhalb dieses Kreises - gebunden hat, geht die Unterlassungspflicht
jedenfalls in Bezug auf die betroffene freie Sparkasse ins Leere. Diesem Fall steht es
gleich, wenn der Gewährträger einer altkreisansässigen freien Sparkasse sich
verbindlich - durch Ratsbeschluss - darauf festgelegt hat, jedenfalls nicht dem
Sparkassenzweckverband M2. beizutreten. Denn auch in diesem Fall steht zunächst
fest, dass es zu einer Vereinigung
aller
absehbarer Zeit nicht mehr kommen wird. In einem solchen Fall, der auch Grundlage für
eine Kündigung durch einzelne Verbandsmitglieder gemäß § 16 der Satzung sein
könnte, ist ein Unterlassen von Verhaltensweisen, die dem Ziel einer Vereinigung aller
Sparkassen im Altkreis M2. abträglich sein könnten, jedenfalls bezogen auf diejenige
Sparkasse bzw. denjenigen Gewährträger, der die Vereitelung des durch die
Verhaltenspflicht geschützten Verbandsinteresses bewirkt hat, nicht mehr möglich. Das
Festhalten an der aus der Präambel der Verbandssatzung M2. abgeleiteten
Verhaltenspflicht auch in einer solchen Situation würde die Entscheidungsfreiheit eines
nicht in einen Zweckverband eingegliederten Gewährträgers, der auf die Begründung
jener Verhaltenspflicht im Jahre 1977 keinen Einfluss gehabt hat, übermäßig
beeinträchtigen. Ob in einem solchen Fall die Pflicht, eine Vereinigung aller Sparkassen
im Gebiet des Altkreises M2. nicht zu behindern, noch weitergehend - also auch
soweit nicht die konkret betroffene freie Sparkasse angesprochen ist - wegfällt, bedarf
hier keiner Entscheidung.
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(2)
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Die Verhaltenspflicht in Satz 4 der Präambel der Satzung des
Sparkassenzweckverbands M2. ist weiter durch die den Antragsgegner als Mitglied
auch des Beigeladenen zu 2) treffende Treuepflicht diesem gegenüber in einer für die
Antragstellerin erkennbaren Weise begrenzt. Bei Inkrafttreten der Satzung des
Zweckverbands M2. nach Abschluss des öffentlich-rechtlichen Vertrages zwischen
der Antragstellerin und dem Antragsgegner war der Beigeladene zu 2) bereits
entstanden (§ 11 Abs. 2 GkG) und seine Satzung in Kraft; den Verbandsmitgliedern des
Zweckverbands M2. war deshalb - wie § 3 Abs. 2 beider Satzungen zeigt - bewusst,
dass der Antragsgegner abweichend vom Regelfall als Gewährträger für zwei
Sparkassenzweckverbände in den jeweiligen Verbandsversammlungen
stimmberechtigt auftreten würde. Dieser Umstand steht der in der Präambel der Satzung
des Zweckverbands M2. getroffenen Regelungen zwar nicht entgegen, begrenzt ihre
Reichweite jedoch, da nicht angenommen werden kann, dass die Verbandsmitglieder
des Zweckverbandes M2. durch die Satzung Pflichten begründen wollten, die ein
Verbandsmitglied - der Antragsgegner - nur unter Verletzung ihm obliegender
anderweitig begründeter Satzungspflichten erfüllen konnte. Die Verpflichtung des
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Antragsgegners, die Vereinigung aller Sparkassen im Altkreis M2. nicht zu
verhindern, findet auf Grund der hier bestehenden atypischen Situation der
Mitgliedschaft eines Kreises in zwei Sparkassenzweckverbänden ihre Grenze an der
dem Antragsgegner ebenfalls obliegenden Verpflichtung, das Sparkassenwesen (auch)
im Bereich des Beigeladenen zu 2) zu fördern. Wo - wie im vorliegenden Fall - beide
Pflichten miteinander kollidieren, ist im Wege praktischer Konkordanz die möglichst weit
gehende Verwirklichung beider Verpflichtungen zu erreichen, ohne dass die aus der
Satzung des Zweckverbands M2. folgende Pflicht grundsätzlich vorrangig gegenüber
der aus der Satzung des Beigeladenen zu 2) folgenden Pflicht wäre. Dies gilt auch
deshalb, weil es angesichts der Ziele der kommunalen Neugliederung jedenfalls
begründungsbedürftig ist, an einer Sparkassenorganisation festzuhalten, die sich
ausschließlich an der vor dem Inkrafttreten der kommunalen Neugliederung
bestehenden Kreisgliederung orientiert und daraus Verhaltenspflichten der
Verbandsbeteiligten abzuleiten.
Vgl. Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteile vom
31. Oktober 1980 - VerfGH 13/79 (C. T. , S. 17) und VerfGH 14/79
(C2. und C1. , S. 15) - zu § 32 SparkassenG NRW in der Fassung
der Bekanntmachung vom 2. Juli 1975 (GV NW S. 498).
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Der sparkassenrechtliche Grundsatz der Regionalität kann hier auch gewahrt werden,
wenn sich die auf dem Gebiet des Antragsgegners gegründeten
Sparkassenzweckverbände nicht ausschließlich an den Gebietsgrenzen der Altkreise
orientieren.
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Im vorliegenden Fall kann die Antragstellerin von dem Antragsgegner nicht verlangen,
dass dieser die von ihm in die Verbandsversammlung des Sparkassenzweckverbands
E. entsandten Vertreter anweist, bis zur rechtskräftigen Entscheidung im
Hauptsacheverfahren einer Aufnahme der Stadt C2. in den
Sparkassenzweckverband nicht zuzustimmen. Denn zum einen ließe sich mit einem
solchen Stimmverhalten der Vertreter des Antragsgegners eine Verfehlung des
Satzungsziels des Sparkassenzweckverbands M2. nicht mehr verhindern, weil sich
die Beigeladene zu 1) durch Ratsbeschluss vom 3. Dezember 2002 bereits darauf
festgelegt hat, jedenfalls diesem Zweckverband nicht beizutreten. Zum anderen würde
das Begehren der Antragstellerin dazu führen, dass der Antragsgegner möglicherweise
seine Verpflichtung verletzen würde, sein Abstimmungsverhalten sowohl im Rahmen
des Zweckverbandes M2. als auch im Rahmen des Beigeladenen zu 2) am jeweiligen
Satzungszweck und an den Aufgaben des jeweiligen Verbandes zu orientieren. Die der
Antragstellerin gegenüber bestehende Pflicht des Antragsgegners, einen
Zusammenschluss aller Sparkassen im Gebiet des Altkreises M2. nicht zu verhindern,
reicht - bezogen auf die Beigeladene zu 1) - nicht über den Abschluss der
Verhandlungen der Beigeladenen zu 1) mit beiden Zweckverbänden hinaus. Bei der
Abstimmung über die Aufnahme der Beigeladenen zu 1) in den Beigeladenen zu 2) darf
der Antragsgegner seine Vertreter deshalb nicht in einer Weise binden, die die
Aufgabenerfüllung des Beigeladenen zu 2) behindern und letztendlich dazu führen
könnte, dass die Sparkasse der Beigeladenen zu 1) sich keinem der beiden
Sparkassenzweckverbände anschlösse, deren Belange der Antragsgegner zu fördern
hat. Im übrigen könnte auch eine durch Weisung erzwungene Stimmenthaltung die
Treuepflicht des Antragsgegners gegenüber den anderen Verbandsmitgliedern des
Beigeladenen zu 2) verletzen; die Antragstellerin hat nicht behauptet und kann auch
nicht geltend machen, dass allein die Verweigerung einer Aufnahme der Beigeladenen
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zu 1) den Interessen des Beigeladenen zu 2) dienen würde.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung
über den Streitwert folgt aus §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO.
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