Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 30.10.2000
OVG NRW: satzung, wiedereinsetzung in den vorigen stand, schweigen des gesetzes, verfügung, ärztliche behandlung, juristische person, ermächtigung, behandlungsfehler, erlass, kostenbeteiligung
Oberverwaltungsgericht NRW, 8 A 1173/99
Datum:
30.10.2000
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
8. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
8 A 1173/99
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 3 K 9305/98
Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
Düsseldorf vom 19. Januar 1999 wird als unzulässig verworfen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden
Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 20.000,- DM
festgesetzt.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Gründe:
1
I.
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Die Kammerversammlung der Klägerin beschloss am 26. November 1994 die "Satzung
der Begutachtungsstelle zur Beurteilung zahnärztlicher Behandlungsfehler bei der
Zahnärztekammer Nordrhein". Gemäß § 7 Abs. 2 der Satzung hat ein Antragsteller bei
Tätigwerden der Begutachtungskommission eine pauschalierte Kostenbeteiligung in
Höhe von 200,- DM zu zahlen. § 7 Abs. 4 Satz 1 der Satzung bestimmt ferner, dass die
Beteiligten ihre Kosten und die ihrer Rechtsbeistände selbst tragen, wozu nach § 7 Abs.
4 Satz 2 auch die Kosten gehören, die für die Erstellung eines ergänzenden Gutachtens
erforderlich sind.
3
Von einer Änderung der Satzung durch Beschluss der Kammerversammlung vom 20.
Mai 1995 blieb § 7 unberührt. Einen Antrag des Vorstands der Klägerin, den Vollzug der
Kostenregelung gemäß § 7 Abs. 2 der Satzung vorerst auszusetzen, lehnte die
Kammerversammlung mehrheitlich ab.
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Nachdem das vormals zuständige Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des
Landes Nordrhein-Westfalen der Klägerin mehrfach mitgeteilt hatte, dass es die
beschlossenen Kostenregelungen für rechtswidrig und aufsichtsrechtliche Schritte für
unumgänglich halte, wies es den Präsidenten der Klägerin durch Erlass vom 18. Januar
1996 an, die von der Kammerversammlung beschlossene Satzung hinsichtlich ihrer
Regelungen in § 7 Abs. 2 und Abs. 4 Satz 2 zu beanstanden. Für den Fall, dass der
Präsident der Klägerin der Beanstandungspflicht nicht innerhalb eines Monats nach
Bekanntgabe der Verfügung nachkomme, kündigte das Ministerium an, diese
Anordnung an Stelle und auf Kosten der Klägerin selbst durchzuführen. Die dagegen
erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht Düsseldorf durch Gerichtsbescheid vom
13. September 1996 als unzulässig ab (3 K 1491/96); die hiergegen eingelegte
Berufung nahm der Präsident der Klägerin im Termin zur mündlichen Verhandlung vor
dem beschließenden Senat am 8. Juli 1998 (25 A 5667/96) zurück.
5
Mit Erlass vom 9. Januar 1998 beanstandete das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und
Soziales die Satzung hinsichtlich der Kostenregelungen in § 7 Abs. 2 und Abs. 4 Satz 2.
Nachdem die Kammerversammlung der Klägerin durch Beschluss vom 16. Mai 1998 an
den betreffenden Kostenregelungen festgehalten hatte, hob der Beklagte nach
vorheriger Anhörung die Beschlüsse der Kammerversammlung vom 26. November 1994
und 20. Mai 1995 hinsichtlich der Kostenregelungen in § 7 Abs. 2 und Abs. 4 Satz 2 der
Satzung durch Erlass vom 16. September 1998 auf. Zur Begründung führte er an, für die
einem Antragsteller auferlegte pauschalierte Kostenbeteiligung von 200,- DM fehle es
ebenso an einer gesetzlichen Ermächtigung wie für die weitere Regelung, nach der die
Kosten für die Erstellung eines ergänzenden Gutachtens von einem Antragsteller zu
zahlen seien. Solche Kostenregelungen seien weder im Gesetz vorgesehen noch vom
Gesetzgeber gewollt. Die Tätigkeit der Begutachtungsstelle sei verbunden mit der
originären Kammeraufgabe der Erhaltung eines hochstehenden Berufsstands und der
Überwachung der Berufspflichten der Kammerangehörigen.
6
Gegen die am 25. September 1998 zugestellte Verfügung hat die Klägerin am Montag,
dem 26. Oktober 1998, Klage erhoben, zu deren Begründung sie vorgetragen hat, § 8,
der keine abschließende Aufzählung der satzungsrechtlichen Regelungsgebiete
enthalte, schließe eine Kostenbeteiligung der Patienten an den Verfahren vor der
Begutachtungsstelle nicht aus. Einer ausdrücklichen Ermächtigungsgrundlage bedürfe
es nicht, weil Regelungen zur Finanzierung des Betriebs der Begutachtungsstelle
zwingende Annexkompetenzen seien, die den Kammern zur satzungsrechtlichen
Konkretisierung mit der Zuweisung der Aufgaben zur Einrichtung jener Stelle erteilt
worden seien. Die vorgesehene Kostenbeteiligung widerspreche auch nicht dem Zweck
der Begutachtungsstelle, zur außergerichtlichen Streitbeilegung beizutragen. Allein
offensichtlich unbegründete und mutwillige Petitionen sollten durch die
Kostenpauschale abgewehrt werden. Die Aufhebungsverfügung sei auch
ermessensfehlerhaft, weil der Beklagte ihre Erwägungen bei seiner Entscheidung nicht
berücksichtigt habe.
7
Die Klägerin hat beantragt,
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den Bescheid des Beklagten vom 16. September 1998 aufzuheben.
9
Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
11
Er hat ergänzend geltend gemacht, die Zahnärztekammern seien schon im Rahmen der
Anhörung zur Gesetzesnovelle darauf hingewiesen worden, dass eine Kostenregelung
zu Lasten der Patienten ausdrücklich nicht gewollt sei. Gleichwohl habe der
Gesetzgeber den Bedenken der Zahnärztekammern dadurch Rechnung getragen, dass
er eine Vorschrift gewählt habe, die es ermögliche, durch andere Satzungsregelungen
etwaigem Missbrauch vorzubeugen. Außerdem bestehe die Möglichkeit, bei zu hoher
finanzieller Belastung von der Einrichtung ganz abzusehen oder gemeinsam mit einer
anderen Kammer eine Begutachtungsstelle einzurichten. Die Angaben der Klägerin, nur
offensichtlich unbegründete und mutwillige Eingaben sollten durch die
Kostenpauschale abgewehrt werden, fänden in der Satzung keine Stütze. Es sei nicht
nachvollziehbar, weshalb erkennbar mutwillige Anträge nicht schon im Rahmen der
Vorprüfung ausgeschieden werden könnten.
12
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene, den
Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 5. Februar 1999 zugestellte Urteil, auf dessen
Inhalt Bezug genommen wird, abgewiesen.
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Auf den am 5. März 1999 eingegangenen Antrag der Klägerin hat der Senat mit
Beschluss vom 1. September 2000, den Prozessbevollmächtigten der Klägerin
zugestellt am 8. September 2000, die Berufung zugelassen. Die Klägerin hat die
Berufung nach Zustellung dieses Beschlusses nicht durch gesonderten Schriftsatz
begründet.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
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II.
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Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluss (§ 125 Abs. 2
Sätze 1 bis 3 VwGO).
17
Die vom Senat zugelassene (§ 124 Abs. 2 VwGO) Berufung ist zu verwerfen, weil sie
unzulässig ist. Denn die Klägerin hat die Berufung nicht innerhalb eines Monats nach
Zustellung des Beschlusses über die Zulassung der Berufung begründet (§ 124 a Abs. 3
Sätze 1, 2 und 5 VwGO). Der Beschluss über die Zulassung der Berufung vom 1.
September 2000 ist den Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 8. September 2000
zugestellt worden, so dass die Berufungsbegründungsfrist am Montag, dem 9. Oktober
2000, ablief. Der Zulassungsbeschluss hat diese Frist in Lauf gesetzt, weil er mit einer
Rechtsmittelbelehrung versehen war, durch welche die Klägerin über das Erfordernis
einer fristgemäßen Berufungsbegründung belehrt worden ist (§ 58 VwGO analog).
Innerhalb der Monatsfrist ist beim Gericht kein die Berufung begründender Schriftsatz
eingegangen. Ihrer prozessualen Verpflichtung zur Vorlage einer Berufungsbegründung
hat die Klägerin nicht schon dadurch genügt, dass sie in der Antragsschrift vom 5. März
1999 bereits einen Antrag und eine Berufungsbegründung formuliert hat, die den
inhaltlichen Anforderungen des § 124 a Abs. 3 Satz 4 VwGO entsprechen. Denn nach §
18
124 a Abs. 3 Satz 1 VwGO muss der Rechtsmittelführer nach Zulassung der Berufung in
jedem Fall einen gesonderten Schriftsatz zur Berufungsbegründung einreichen, mag er
sich darin auch auf eine Bezugnahme auf seine Ausführungen in der Zulassungsschrift
beschränken. Dies entspricht der inzwischen gefestigten Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts, das seine Auffassung aus Wortlaut,
Entstehungsgeschichte und Zweck der Vorschrift ableitet.
BVerwG, Urteil vom 30. Juni 1998 - 9 C 6.98 -, Buchholz 310, § 124 a VwGO Nr. 4;
Beschluss vom 31. August 1999 - 9 B 171/99 -, NVwZ 2000, 66; Urteil vom 4. Oktober
1999 - 6 C 31/98 -, NVwZ 2000, 190 ff.; ebenso bereits zuvor: OVG NRW, Beschluss
vom 7. Juli 1997 - 1 A 5701/96.A -, DVBl. 1997, 1340 ff.; Beschluss vom 22. April 1998 -
6 A 4800/97 - ; BayVGH, Beschluss vom 25. Mai 1998 - 10 B 98.480 -, NVwZ 1998, 864
f.
19
Der Senat hat sich dieser Rechtsprechung bereits angeschlossen.
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Beschluss vom 29. Dezember 1998 - 25 A 3346/97.A -; ebenso: OVG NRW, Beschluss
vom 27. Oktober 1998 - 10 A 3602/98 -, NVwZ 1999, 208 f.; Beschluss vom 18. Januar
1999 - 10 A 4712/98 -, NWVBl. 1999, 270; VGH BW, Beschluss vom 23. Oktober 1998 -
9 S 1372/98 -, NVwZ 1999, 207 f.
21
Eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand wegen unverschuldeter Verhinderung der
Einhaltung der Berufungsbegründungsfrist kommt nicht in Betracht, weil die Klägerin
bzw. ihre Prozessbevollmächtigten nicht innerhalb von zwei Wochen, nachdem sie
durch gerichtliche Verfügung vom 11. Oktober 2000 auf die Nichteinhaltung der
Begründungsfrist hingewiesen worden sind, einen Wiedereinsetzungsantrag gestellt
haben (§ 60 Abs. 1 und 2 Satz 1 VwGO) und Gründe für eine Wiedereinsetzung von
Amts wegen (§ 60 Abs. 2 Satz 4 VwGO) nicht erkennbar sind.
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Der Senat weist ergänzend darauf hin, dass die Berufung im Fall ihrer Zulässigkeit auch
unbegründet wäre.
23
Die Klage ist nämlich unbegründet.
24
Der Bescheid des Beklagten vom 16. September 1998 ist rechtmäßig und verletzt die
Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
25
Der Beklagte hat die Beschlüsse der Kammerversammlung der Klägerin vom 26.
November 1994 und 20. Mai 1995 hinsichtlich der Kostenregelungen gemäß § 7 Abs. 2
und Abs. 4 Satz 2 der "Satzung der Begutachtungsstelle zur Beurteilung zahnärztlicher
Behandlungsfehler bei der Zahnärztekammer Nordrhein" zu Recht durch die
angefochtene aufsichtsrechtliche Verfügung aufgehoben.
26
Ermächtigungsgrundlage für die Verfügung ist § 28 Abs. 1 des Heilberufsgesetzes
(HeilBerG) in der zum Zeitpunkt seines Erlasses,
27
vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juli 1991 - 15 A 2054/88 -, NWVBl. 1992, 58; Urteil vom
19. Januar 1995 - 15 A 569/91 -, NWVBl. 1995, 170, jeweils zum für die rechtliche
Überprüfung maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses einer kommunalaufsichtlichen
Verfügung nach § 108 Abs. 1 Satz 2 bzw. § 109 Abs. 1 GO NRW a.F.,
28
geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 27. April 1994 (GV NRW S. 204) i.V.m. §
20 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Organisation der Landesverwaltung -
Landesorganisationsgesetz (LOG) - vom 10. Juli 1962 (GV NRW S. 421), geändert
durch Gesetz vom 19. März 1996 (GV NRW S. 136) sowie § 119 Abs. 1 Satz 2 der
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 14. Juli 1994 (GV NRW S. 666), geändert durch Gesetz vom 17.
Dezember 1997 (GV NRW S. 458). Gemäß § 28 Abs. 1 Satz 2 HeilBerG übt der
Beklagte als zuständiges Fachministerium die allgemeine Körperschaftsaufsicht über
die Kammern aus. Diese erstreckt sich gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 LOG darauf, dass die
Körperschaften ihre Aufgaben im Einklang mit dem geltenden Recht erfüllen; die §§
118-122 und 124 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen gelten
entsprechend. In entsprechender Anwendung des § 119 Abs. 1 Satz 2 GO kann die
Aufsichtsbehörde Beschlüsse der Kammerversammlung, die das geltende Recht
verletzen, nach vorheriger Beanstandung durch den Präsidenten und nochmaliger
Beratung in der Kammerversammlung aufheben.
29
Die Voraussetzungen dieser Bestimmungen sind gegeben. Der Beklagte hat auch das
ihm eingeräumte Ermessen in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt.
30
Die Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 HeilBerG i.V.m. § 20 Abs. 1 LOG i.V.m. § 119
Abs. 1 Satz 2 GO sind sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht erfüllt.
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Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass die angefochtene
Aufsichtsverfügung des Beklagten vom 16. September 1998 formell rechtmäßig ist.
Insbesondere bestehen keine rechtlichen Bedenken dagegen, dass der Aufhebung
keine Beanstandung durch den Präsidenten der Klägerin vorausgegangen ist, sondern
(lediglich) eine Beanstandung durch den Beklagten selbst erfolgt ist. Zwar sieht § 119
Abs. 1 Satz 2 GO die Aufhebung eines das geltende Recht verletzenden Beschlusses
(hier: der Kammerversammlung) erst nach vorheriger Beanstandung durch den
Präsidenten der Kammer vor. Dabei geht die Bestimmung aber erkennbar davon aus,
dass dieser einer Anweisung der Aufsichtsbehörde, entsprechend § 119 Abs. 1 Satz 1
GO einen Beschluss der Kammerversammlung zu beanstanden, gefolgt ist. Das war
hier nicht der Fall. Vielmehr ist der Präsident der Klägerin der entsprechenden
Verfügung des seinerzeit zuständigen Ministeriums vom 4. Dezember 1995 nicht
nachgekommen, sondern hat sie (erfolglos) mit Rechtsmitteln angegriffen. In der
Gemeindeordnung ist unmittelbar nicht geregelt, wie zu verfahren ist, wenn sich das
zuständige Organ weigert, die Beanstandung vorzunehmen. Diese Lücke ist, wie der
früher zuständige 3. Senat des beschließenden Gerichts für das Gemeinderecht bereits
entschieden hat,
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Urteil vom 8. August 1956 - III A 98/56 -, OVGE 11, 201 (202 f.),
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durch eine entsprechende Anwendung des in § 120 Abs. 2 GO (§ 109 Abs. 2 a.F.)
enthaltenen Rechtsgedankens so auszufüllen, dass die Aufsichtsbehörde die
Beanstandung selbst aussprechen kann. Dieser Rechtsprechung folgt der Senat für den
hier zu entscheidenden Fall. Die fehlende Beanstandung der Beschlüsse der
Kammerversammlung vom 26. November 1994 und 20. Mai 1995 durch den
Präsidenten der Klägerin konnte mithin durch die Beanstandung des Beklagten mit
Verfügung vom 9. Januar 1998 ersetzt werden, bevor dieser jene Beschlüsse gemäß §
119 Abs. 1 Satz 2 GO aufgehoben hat.
34
Die Kammerversammlung der Klägerin hatte auch Gelegenheit, nach der Beanstandung
nochmals über die umstrittenen Regelungen zu beraten (vgl. § 119 Abs. 1 Satz 2 GO).
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Die angefochtene Aufhebungsverfügung ist auch materiell rechtmäßig.
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Die Beschlüsse der Kammerversammlung der Klägerin vom 26. November 1994 und
20. Mai 1995 verletzen in dem hier streitigen Umfang geltendes Recht (§§ 28 Abs. 1
HeilBerG, 20 Abs. 1 LOG, 119 Abs. 1 GO). Für die in § 7 Abs. 2 und Abs. 4 Satz 2
getroffenen Kostenregelungen der in der Kammerversammlung der Klägerin vom 26.
November 1994 beschlossenen "Satzung der Begutachtungsstelle zur Beurteilung
zahnärztlicher Behandlungsfehler bei der Zahnärztekammer Nordrhein", geändert durch
Beschluss vom 20. Mai 1995, fehlt es an einer gesetzlichen Ermächtigung.
37
Die aufgeführten Satzungsbestimmungen sind von § 8 HeilBerG nicht gedeckt. Danach
sind, soweit - wie hier - Stellen zur Begutachtung von Behandlungsfehlern als
unselbständige Einrichtungen durch Satzung errichtet werden, insbesondere zu regeln:
1. ihre Aufgaben, 2. die Voraussetzungen für ihre Tätigkeit, 3. ihre Zusammensetzung, 4.
die Anforderungen an die Sachkunde, die Unabhängigkeit und die Pflichten der
Mitglieder, 5. das Verfahren einschließlich der Antragsberechtigung, 6. die Aufgaben
des Vorsitzes, 7. die Berichterstattung im Rahmen des Geschäftsberichts der Kammer.
Die Kammerversammlung der Klägerin hat die Errichtung einer solchen
Begutachtungsstelle in ihrer Sitzung vom 26. November 1994 beschlossen. Die
Kostenregelungen in § 7 Abs. 2 und Abs. 4 Satz 2 der Satzung unterfallen nicht dem
Katalog der Nrn. 1 bis 7 des § 8 HeilBerG. Sie stehen auch nicht mit § 8 erster Halbsatz
HeilBerG in Einklang. Wenn es sich auch bei dem Katalog des § 8 Nrn. 1 bis 7 HeilBerG
nicht um enumerativ aufgeführte Satzungsregelungen handelt, wie dem Ausdruck
"insbesondere" im Eingangssatz der Norm entnommen werden kann, so ermächtigt die
Vorschrift gleichwohl nicht zum Erlass der strittigen Kostenregelungen. Der Klägerin ist
zwar Recht zu geben, dass dieses Ergebnis (allein) aus dem Wortlaut des § 8 HeilBerG
nicht abgeleitet werden kann. Der Wortlaut zwingt jedoch auch nicht zu der von der
Klägerin getroffenen Auslegung. Ihm kann lediglich Folgendes entnommen werden:
Soweit die Kammer eine Begutachtungsstelle durch grundsätzlich obligatorische (vgl. §
6 Abs. 1 Nr. 8 HeilBerG) Satzung errichtet, ist sie verpflichtet, bestimmte vom
Gesetzgeber als unerlässlich angesehene Regelungen in diese Satzung aufzunehmen.
Daneben bleibt Raum für weitere (fakultative) Regelungsmöglichkeiten, wie sich aus der
Wendung "insbesondere" ergibt. Damit ist nach dem Wortlaut des § 8 HeilBerG nicht
von vornherein ausgeschlossen, auch die Kosten der Inanspruchnahme der
Begutachtungsstelle zu regeln. Allerdings spricht das Fehlen einer konkreten
Ermächtigung an den Satzungsgeber, diesen Regelungsgegenstand in die Satzung
aufzunehmen, bereits gegen die Auffassung der Klägerin, ihn unter den Eingangssatz
des § 8 HeilBerG zu subsumieren. Gebührenrechtliche Regelungen bedürfen nämlich
nach einem allgemeinen gebührenrechtlichen Grundsatz einer ausdrücklichen
Ermächtigungsgrundlage.
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Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 13. Februar 1990 - 9 L 163/89 -, NVwZ-RR 1991, 206
(207); OVG Hamburg, Urteil vom 21. Juli 1995 - Bf IV 9/94 -, NVwZ-RR 1996, 580; vgl.
auch: BVerwG, Urteil vom 3. März 1989 - 8 C 11/87 -, NVwZ-RR 1990, 275 (276).
39
Dabei handelt es sich um die gebührenrechtliche Ausformung des allgemeinen
Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, der fordert, dass in den Rechtskreis
des einzelnen Bürgers nur eingegriffen werden darf, wenn eine Ermächtigung durch
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eine Rechtsnorm besteht.
OVG Lüneburg, Urteil vom 13. Februar 1990 - 9 L 163/89 -, NVwZ-RR 1991, 206 (207).
41
Im Hinblick auf Art. 20 Abs. 3 GG muss sich also dem Gesetz der ausdrückliche Wille
des Gesetzgebers entnehmen lassen, den Bürger mit einer Gebühr zu belasten. Ein
derartiger Wille des Landesgesetzgebers, den Patienten mit einer solchen Gebühr an
den Kosten der Inanspruchnahme der Begutachtungsstelle zu beteiligen, ist weder in §
8 noch in sonstigen Bestimmungen des Heilberufsgesetzes zum Ausdruck gekommen.
Dieser Umstand steht der Annahme der Klägerin entgegen, Finanzierungsregelungen
seien zwingende Annexkompetenzen zu der Ermächtigung zur Regelung der jeweiligen
Sachmaterie. Der Begriff der Annexkompetenz ist zwar dem Gebührenrecht nicht fremd,
soweit es um die Gesetzgebungskompetenz geht. Insoweit wird das Gebührenrecht
nicht als eigenständige Sachmaterie, sondern als Bestandteil des Regelungsbereiches
angesehen, für dessen Aufgabenerfüllung durch die öffentliche Verwaltung Gebühren
erhoben werden. Die legislative Zuständigkeit folgt als Annex derjenigen der jeweiligen
Sachmaterie.
42
Vgl. nur: BVerwG, Urteil vom 3. März 1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188 (192 f.).
43
Daraus lässt sich jedoch nichts für die - weiter gehende - Frage ableiten, ob die zum
Erlass einer Satzung für eine bestimmte Sachmaterie durch Gesetz ermächtigte
juristische Person des öffentlichen Rechts zugleich auch ohne dahingehende explizite
gesetzliche Ermächtigung für diesen Bereich Gebührenregelungen erlassen darf.
Insoweit bedarf es nach den vorstehenden Ausführungen vielmehr eines deutlich zum
Ausdruck gekommenen gesetzgeberischen Willens, an dem es hier fehlt.
44
Dabei handelt es sich auch nicht etwa um ein Versehen des Gesetzgebers. Vielmehr
ergibt sich aus den Gesetzesmaterialien sogar die eindeutige Absicht des
Gesetzgebers, das Verfahren vor der Begutachtungsstelle für den Patienten kostenfrei
zu gestalten.
45
Mit dem Zweiten Gesetz zur Änderung des Heilberufsgesetzes vom 22. Februar 1994
(GV NRW S. 80) hat der Gesetzgeber u.a. die Errichtung von Stellen zur Begutachtung
von Behandlungsfehlern zur grundsätzlich pflichtigen Aufgabe der Kammer erklärt (§ 6
Abs. 1 Buchstabe h jenes Gesetzes, der durch die Neubekanntmachung des
Heilberufsgesetzes vom 27. April 1994 § 6 Abs. 1 Nr. 8 HeilBerG geworden ist).
Dadurch soll dem Bedarf Rechnung getragen werden, (zahn-)ärztliche
Behandlungsfehler von einer fachlich kompetenten und unabhängigen Gutachterstelle
klären zu lassen. Dieses außergerichtliche Verfahren soll ausweislich des
Gesetzentwurfs der Landesregierung vom 30. Juni 1993,
46
LT-Drs. 11/5673, S. 1 u. 2,
47
für die Beteiligten kostenlos sein; die durch die Einrichtung jener Stellen entstehenden
Ausgaben sollen von den Kammern getragen werden. Um die entstehenden finanziellen
Lasten ausgleichen zu können, dürfen von den Kammern desselben Berufs
gemeinsame Einrichtungen betrieben werden (vgl. § 8 Abs. 4 HeilBerG).
48
Vgl. LT-Drs. 11/5673, Seite 28.
49
Im Einzelfall kann mit Zustimmung der Aufsichtsbehörde von der Errichtung ganz
abgesehen werden (§ 6 Abs. 1 Nr. 8 HeilBerG).
50
Demgegenüber hat der Gesetzgeber mit der ebenfalls durch das Zweite Gesetz zur
Änderung des Heilberufsgesetzes eingeführten Übertragung bestimmter staatlicher
Aufgaben auf die Ärzte-, Zahnärzte- und Tierärztekammern deren Befugnis zur
Gebührenerhebung verbunden (vgl. § 9 Abs. 4 HeilBerG). In den Gesetzesmaterialien
wird deutlich zwischen der Möglichkeit der Gebührenregelung für jenen
Aufgabenbereich und der Intention, das Verfahren vor den Gutachterstellen kostenfrei zu
gestalten, unterschieden.
51
LT-Drs. 11/5673, S. 2 und 29.
52
Zudem spricht auch ein Vergleich zwischen § 8 und dem durch dasselbe Gesetz
eingefügten § 6 a (nunmehr § 7) HeilBerG, der die Errichtung von Ethikkommissionen
regelt,
53
vgl. dazu LT-Drs. 11/6630, S. 27 f.,
54
gegen die Annahme einer unausgesprochenen Kostenermächtigung bei der Einrichtung
von Begutachtungsstellen. Beide Vorschriften sind ähnlich ausgestaltet: Wie § 8 sieht
auch § 7 Abs. 1 HeilBerG gewisse Mindestvorgaben einer Satzung zur Errichtung von
Ethikkommissionen vor und ermöglicht mit der Wendung "insbesondere" weitere
Satzungsbestandteile. Als regelungsbedürftig hat der Gesetzgeber sowohl in § 7 als
auch in § 8 die Aufgaben der jeweiligen Einrichtung, die Voraussetzungen für deren
Tätigkeit, ihre Zusammensetzung, die Anforderungen an Sachkunde, Unabhängigkeit
und Pflichten der Mitglieder, das Verfahren sowie die Aufgaben des Vorsitzes
angesehen. Im Unterschied zu § 8 enthält § 7 Abs. 1 Nr. 8 HeilBerG aber eine
ausdrückliche Ermächtigung an den Satzungsgeber, die Kosten des Verfahrens vor der
Ethikkommission zu regeln. Hätte der Gesetzgeber den Kammern eine solche
Kostenregelung auch bei der Errichtung von Gutachterstellen ermöglichen wollen, so
hätte er eine vergleichbare Ermächtigung in das Gesetz aufgenommen. Das
Verwaltungsgericht hat zu Recht darauf hingewiesen, dass das Schweigen des
Gesetzes zur Kostenfrage gegen die von der Klägerin angenommene Annexkompetenz
spricht.
55
Dieser aus Wortlautauslegung, Entstehungsgeschichte und systematischem
Zusammenhang des § 8 HeilBerG gewonnene Befund wird schließlich nicht durch eine
abweichende Zielsetzung der Norm in Frage gestellt. Jedenfalls lässt sich dieser nicht
entnehmen, dass mit der Einrichtung einer Gutachterstelle auch die Beteiligung der
Patienten an den mit dem Begutachtungsverfahren verbundenen Kosten intendiert sei.
Sinn und Zweck der Vorschrift ist es, bei Streit über einen ärztlichen bzw. zahnärztlichen
Behandlungsfehler eine Überprüfung durch eine objektive und unabhängige
Gutachterstelle in einem außergerichtlichen Verfahren zu ermöglichen. Die Eröffnung
einer Begutachtungsinstanz im Bereich der Kammer selbst, welche zeitnah nach
Abschluss einer Behandlung und ohne die mit einem Gerichtsverfahren
notwendigerweise verbundene, u.U. bei Einholung von Sachverständigengutachten
nicht unerhebliche Belastung mit Prozesskosten eine ärztliche Behandlung auf geltend
gemachte Fehler überprüft, dient dem Rechtsschutz der Patienten und der
Selbstkontrolle der Kammer. Es liegt auch im Interesse der Kammer, die
Inanspruchnahme der Gutachterstelle nicht durch eine Gebührenerhebung zu
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erschweren. Dies gilt umso mehr, als die Sorge für den Erhalt eines hochstehenden
Berufsstandes und die Überwachung der Erfüllung der Berufspflichten der
Kammerangehörigen zum gesetzlich zugewiesenen Aufgabenkreis der Kammern zählt
(§ 6 Abs. 1 Nr. 5 HeilBerG). Dazu gehört zum einen, unbegründete Anträge abwehren
zu können und zum anderen, Behandlungsfehler möglichst rasch aufdecken und bei
Verletzung von Berufspflichten ein berufsgerichtliches Verfahren anstrengen zu können
(§§ 57 ff. HeilBerG). Von der Anrufung der Gutachterstelle sollen Antragsteller folglich
nicht durch eine Kostenerhebung abgehalten werden. Soweit die Klägerin auf das
Erfordernis der Abwehr mutwilliger, d.h. ohne konkreten medizinischen Anlass
erhobener, oder sonst offensichtlich aussichtsloser Anträge verweist, folgt daraus keine
Notwendigkeit einer generellen, d.h. unterschiedslos alle Antragsteller treffenden
Kostenbeteiligung. Solchen Anträgen kann auf andere Weise als durch eine
Gebührenerhebung begegnet werden. Hierzu sieht die Satzung in § 3 Abs. 2 Buchstabe
h) vor, dass die Begutachtungsstelle nicht tätig wird bzw. ihre Tätigkeit einstellt, wenn
der dem behaupteten Behandlungsfehler zugrunde liegende Vorgang bereits im
Rahmen der sich aus § 6 Abs. 1 Nr. 7 HeilBerG ergebenden Zuständigkeit durch die
Kammer abschließend bearbeitet worden ist. Nach dieser Bestimmung hat die Kammer
Streitigkeiten zwischen Kammerangehörigen und einem Dritten, die aus der
Berufsausübung entstanden sind, zu schlichten. Der Klägerin steht dadurch die
Möglichkeit offen, ersichtlich unbegründete Begehren ohne Einschaltung der
Gutachterkommission zu bescheiden, ohne dass den Antragstellern (anschließend) ein
Anspruch auf Tätigwerden jener Stelle zustünde.
Unter diesen Umständen könnte die Klägerin sich mit Erfolg auf den Normzweck nur
dann berufen, wenn in der Norm der Wille des Gesetzgebers, die Patienten am
Verfahren vor der Begutachtungsstelle zu beteiligen, mit hinreichender Deutlichkeit zum
Ausdruck gekommen wäre. Das ist indes nicht der Fall.
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Der daraus folgende Verstoß gegen geltendes Recht erstreckt sich sowohl auf die
Regelung in § 7 Abs. 2 als auch auf die Bestimmung des § 7 Abs. 4 Satz 2 der Satzung.
Durch beide Regelungen werden Antragstellern ohne gesetzliche Grundlage Kosten bei
Inanspruchnahme der Begutachtungskommission auferlegt. Zwar schließt § 7 Abs. 4
Satz 2 der Satzung an - den hier nicht streitbefangenen - Satz 1 an, der lediglich
bestimmt, dass die Beteiligten ihre Kosten selbst tragen. Dem Beklagten ist aber Recht
zu geben, dass Satz 2 den zumindest missverständlichen Eindruck erweckt, ein
Antragsteller müsse auch die Kosten eines von der Kommission selbst in Auftrag
gegebenen ergänzenden Gutachtens (vgl. dazu § 5 Abs. 4 Satz 2 der Satzung)
übernehmen. Die Klägerin ist jenem Verständnis der Regelung nicht entgegengetreten.
Mit diesem somit auch nach Auffassung der Klägerin als Urheberin der Satzung nicht
auszuschließenden Inhalt der Bestimmung verstößt auch sie gegen die von § 8
HeilBerG nicht gewollte Beteiligung der Patienten an den Kosten des
Begutachtungsverfahrens.
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Verletzen die streitigen Satzungsregelungen mithin geltendes Recht, ist die Betätigung
des dem Beklagten durch § 119 Abs. 1 Satz 2 GO eingeräumten Ermessens, die
Beschlüsse der Kammerversammlung insoweit aufzuheben, nicht zu beanstanden.
Angesichts des festgestellten Gesetzesverstoßes sind Erwägungen, die den Beklagten
hätten veranlassen dürfen, die Beschlüsse nicht aufzuheben, schwerlich denkbar.
Jedenfalls hat der Beklagte ein etwaiges ihm verbleibendes Ermessen fehlerfrei
ausgeübt. Anhaltspunkte dafür, dass er die gesetzlichen Grenzen des Ermessen
überschritten oder von dem Ermessen in zweckwidriger Weise Gebrauch gemacht hätte
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(§ 114 Satz 1 VwGO), sind weder substantiiert dargelegt noch sonst erkennbar. Da
namentlich die von der Klägerin angeführten Gesichtspunkte aus den vorgenannten
Gründen nicht tragfähig sind, bedurften sie im Rahmen der Ermessensbetätigung über
die vom Beklagten getroffene Entscheidung hinaus, dass und in welcher Weise er
aufsichtlich tätig werden wollte, keiner weiteren Berücksichtigung.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Der Ausspruch über ihre
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 GKG und entspricht der Empfehlung
des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (vgl. dortige Nr. II.19.5, I.2.,
DVBl. 1996, 605, 606, 608).
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Die Revision wird nicht zugelassen, weil die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür nicht
vorliegen (§§ 125 Abs. 2 Satz 4, § 132 Abs. 2 VwGO).
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