Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 15.02.2000

OVG NRW: venire contra factum proprium, treu und glauben, verfügung, gemeindeordnung, entstehungsgeschichte, beratung, materialien, aufsichtsbehörde, unterschriftenliste, vertretung

Oberverwaltungsgericht NRW, 15 A 552/97

Datum:

15.02.2000

Gericht:

Oberverwaltungsgericht NRW

Spruchkörper:

15. Senat

Entscheidungsart:

Urteil

Aktenzeichen:

15 A 552/97

Vorinstanz:

Verwaltungsgericht Aachen, 4 K 2742/95

Tenor:

Die Berufung wird auf Kosten der Klägerin zurückgewiesen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der

Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch

Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden,

wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit

in dieser Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Durch Pachtvertrag vom 7./20. Dezember 1994 verpachtete die Klägerin eine Teilfläche

von etwa 50 qm des gemeindlichen Sportplatzgrundstücks in R. -R. zu einem jährlichen

Pachtzins in Höhe von 100,00 DM auf die Dauer von 15 Jahren an die

Rechtsvorgängerin der D. T. AG zur Errichtung einer Mobilfunkstation. § 4 Abs. 2 Satz 1

des Vertrags lautet: "Das Pachtverhältnis kann von der Gemeinde erstmals mit einer

Frist von zwei Jahren zum Ende der festen Vertragsdauer gekündigt werden." Mit

Schreiben vom 20. Januar 1995 stellte die "Bürgergemeinschaft Gegen den Sendemast

(Antennenträger) in R. - per Adresse W. O. , R. , F. 20" an die Klägerin das

Bürgerbegehren mit der Frage: "Soll der Rat der Gemeinde R. beschließen, dass die

Verpachtung eines Grundstücksanteils zur Errichtung eines Antennenträgers außerhalb

einer Zone gesucht wird, die eine Gesundheitsgefährdung für die Bevölkerung

ausschließt?" Zur Begründung wurde auf ein unvertretbar hohes Gesundheitsrisiko für

die Bevölkerung, insbesondere für Kinder und Jugendliche, hingewiesen. Als

Kostendeckungsvorschlag wurde ausgeführt, eine im Fall der Vertragsänderung etwa zu

leistende Entschädigung an die T. sei aus allgemeinen Deckungsmitteln aufzubringen,

sofern hierfür kein Versicherungsschutz bestehe. Unterzeichnet war das Schreiben "für

die Bürger" von den Herren W. O. , W. F. und H. S. . Am 20. Februar 1995 übergaben

Vertreter der "Bürgergemeinschaft" im Rathaus der Klägerin einen Band gebundener

Unterschriftslisten mit einem vorgehefteten Begleitschreiben, ebenfalls unterzeichnet

durch die Herren W. O. , W. F. und H. S. . Auf jeder Liste waren der Text der Frage, der

Begründung und des Kostendeckungsvorschlags sowie Rubriken für 12 Eintragungen

mit Name, Vorname, Adresse, Geburtsdatum und Unterschrift vorgedruckt. Auf

entsprechende schriftliche Anfrage des Gemeindedirektors der Klägerin vertrat der

Beklagte im Schreiben vom 22. Februar 1995 die Auffassung, der

Kostendeckungsvorschlag entspreche dem Gesetz. Die Benennung von bis zu drei

vertretungsberechtigten Personen in den eingereichten Unterschriftslisten sei "zunächst

nicht explizit nach dem Wortlaut des § 26 in Verbindung mit § 25 GO gefordert",

gleichwohl aber "aus Rechtssicherheitsgründen opportun". In einem Aktenvermerk vom

3. März 1995 stellte die Klägerin fest, am 20. Februar 1995 seien in der Gemeinde R.

5444 Bürger wahlberechtigt gewesen. Die vorgelegten Unterschriftenlisten seien von

etwa 1500 Personen unterschrieben. Für 561 von ihnen sei die Wahlberechtigung nach

Überprüfung festgestellt worden. In der Sitzung des Rates der Klägerin vom 9. Mai 1995

erhielt der Beschlussvorschlag des Gemeindedirektors, das Bürgerbegehren für

unzulässig zu erklären, 13 Ja- und 13 Neinstimmen. Der Gemeindedirektor

beanstandete diesen Beschluss mit Schreiben vom selben Tag mit der Begründung, auf

den einzelnen vorgelegten Unterschriftenlisten fehle die Vertreterbenennung. Außerdem

verfolge das Bürgerbegehren ein gesetzwidriges Ziel, nämlich den Bruch des Vertrages

mit der T. . In der Sitzung vom 16. Mai 1995 beriet der Rat erneut über den

Beschlussvorschlag, er erhielt 5 Ja- und 20 Nein-Stimmen. Mit Verfügung vom 2. August

1995 hob der Beklagte die Ratsbeschlüsse der Klägerin vom 9. Mai 1995 und vom 16.

Mai 1995, jeweils Tagesordnungspunkte Nr. 3, unter Bezugnahme auf § 108 Abs. 1 Satz

2 GO NRW 1984 mit der Begründung auf, das Bürgerbegehren verstoße gegen § 26 GO

NRW, weil die Unterschriftslisten nicht die Namen vertretungsberechtigter Personen

enthielten. Sein Entschließungsermessen übe er im Sinn der Aufhebung aus, um dem

dringenden öffentlichen Interesse an einer gesetzeskonformen Anwendung des neuen

Rechtsinstituts des Bürgerbegehrens von Anfang an Rechnung zu tragen. Mit ihrer am

31. August 1995 erhobenen Klage hat die Klägerin geltend gemacht, weder der Wortlaut

noch die Systematik der §§ 25 Abs. 4, 26 Abs. 4 Satz 4 GO NRW forderten die Angabe

der vertretungsberechtigten Personen auf den Unterschriftslisten. Jedenfalls verstoße

die angefochtene Verfügung gegen den Grundsatz von Treu und Glauben. Der Beklagte

setze sich nämlich mit ihr in Widerspruch zu seinem Schreiben vom 22. Februar 1995, in

dem er ihr mitgeteilt habe, auf die Benennung der vertretungsberechtigten Personen auf

den Unterschriftslisten könne verzichtet werden. Dadurch habe er einen

Vertrauenstatbestand für die Auslegung einer in Nordrhein-Westfalen völlig neuen

Regelungsmaterie geschaffen.

Die Klägerin hat beantragt,

die kommunalaufsichtliche Verfügung des Beklagten vom 2. August 1995 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Abgesehen von der fehlenden Vertreterbenennung in den Unterschriftslisten sei auch

die Bestimmtheit des Begehrens äußerst fraglich, und zwar zum einen wegen der

missverständlichen Frageformulierung und zum anderen wegen seiner unklar

formulierten Zielsetzung (einseitige Kündigung des Pachtvertrages oder Aufnahme von

Verhandlungen mit der Pächterin zur einvernehmlichen Aufhebung des Vertrages).

Zudem sei der Kostendeckungsvorschlag unzureichend. Durch Gerichtsbescheid vom

15. November 1996 (nicht, wie es dort irrtümlich heißt: 1995), der Klägerin zugestellt am

17. Dezember 1996, hat das Verwaltungsgericht die Klage wegen unzureichender

Vertreterbenennung abgewiesen. Mit der am 17. Januar 1997 eingelegten Berufung

vertieft die Klägerin ihr erstinstanzliches Vorbringen. Sie meint, eigentlicher Kern eines

Bürgerbegehrens im Sinn des § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW seien der Fragetext, die

Begründung und der Kostendeckungsvorschlag. Nur diese drei Elemente müssten nach

dem Wortlaut und dem Zweck des § 26 Abs. 2 GO NRW Gegenstand der

Unterschriftslisten sein. Die Vertreterbenennung habe nur den verfahrensrechtlichen

Zweck, die Handlungsfähigkeit des Gesamtinstituts zu gewährleisten. Die Initiatoren des

Bürgerbegehrens genössen Vertrauensschutz, weil sie den Text der Unterschriftslisten

vor deren Unterzeichnung mit dem Beklagten abgestimmt hätten. Auf das Erfordernis

der Vertreterbenennung auf diesen Listen habe die Kommunalaufsicht sie nicht

aufmerksam gemacht.

Die Klägerin beantragt,

den angefochtenen Gerichtsbescheid zu ändern und nach dem erstinstanzlichen

Klageantrag zu erkennen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen. Er bezweifelt bereits das Rechtsschutzbedürfnis für die

Klage mit dem Hinweis, der Rat der Klägerin könne dem Anliegen der Bürger jederzeit

durch eine eigene Entscheidung entsprechen. Dass die Initiatoren F. und S. sich mit der

Bitte um Hilfe bei der Formulierung der Unterschriftslisten an die Kommunalaufsicht

gewandt hätten, sei zutreffend. Jedoch habe der gesprächsführende Sachbearbeiter auf

die Unverbindlichkeit seiner Auskünfte hingewiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der

Gerichtsakten dieses Verfahrens und des Verfahrens 4 L 679/95 VG Aachen sowie die

Verwaltungsvorgänge der Klägerin (8 Hefte) und des Beklagten (1 Heft) Bezug

genommen.

Entscheidungsgründe: Die Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die

Klage zu Recht abgewiesen. Sie ist zulässig, aber unbegründet. Die Klage ist zulässig.

Die Klägerin wird im vorliegenden Rechtsstreit durch den Bürgermeister als ihren

gesetzlichen Vertreter in Rechts- und Verwaltungsgeschäften vertreten (§ 63 Abs. 1 Satz

1 GO NRW). Die frühere Senatsrechtsprechung, wonach im Aufsichtsrechtsstreit die

Gemeinde durch den ehrenamtlichen Bürgermeister vertreten wird, wenn der

Gemeindedirektor den streitigen Ratsbeschluss von sich aus beanstandet hatte,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. September 1980 - 15 A 686/78 -, OVGE 35, 73 (74 f.);

Beschluss vom 7. September 1978 - XV D 73/78 -, OVGE 33, 263 (265), ist nach

Abschaffung der Doppelspitze durch Inkrafttreten der neuen Gemeindeverfassung

gegenstandslos. Die Gemeinde wird nicht etwa durch den ehrenamtlichen

Bürgermeister in analoger Anwendung des § 53 Abs. 2 GO NRW vertreten.

So Kirchhof, in: Held u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, Loseblattsammlung

(Stand: September 1999), § 63 Erl. 4; Erichsen, Kommunalrecht des Landes Nordrhein-

Westfalen, 2. Aufl., S. 125. Das Gesetz sieht in der genannten Fallkonstellation, in der

der Bürgermeister den Ratsbeschluss pflichtgemäß beanstandet hat (§ 54 Abs. 2 Satz 1

GO NRW), keine Beschränkung des Vertretungsrechts des Bürgermeisters nach § 63

Abs. 1 Satz 1 GO NRW vor. Es ist auch der Sache nach nicht nötig, da kein Widerspruch

darin besteht, kraft eigener Organkompetenz einen Ratsbeschluss zu beanstanden und

auf Beschluss des Rates die Aufhebung des Ratsbeschlusses durch die

Aufsichtsbehörde gerichtlich zu bekämpfen. Der Bürgermeister ist nämlich zur

Durchführung des Beschlusses verpflichtet (§ 62 Abs. 2 Satz 2 GO NRW). Der Rat hat

auch ausreichende Möglichkeiten, die Durchführung des Beschlusses zu überwachen

(§ 55 Abs. 3 GO NRW) und das Prozessverhalten zu bestimmen (§ 41 Abs. 1 Satz 1,

Abs. 3 GO NRW). § 53 Abs. 2 GO NRW, der ausnahmsweise die Durchführung eines

Ratsbeschlusses durch den stellvertretenden Bürgermeister vorsieht, kann nichts

Gegenteiliges entnommen werden. Diese Vorschrift ist auf Fälle beschränkt, in denen

Maßnahmen gegenüber dem Bürgermeister selbst oder seine Amtsführung Gegenstand

des Ratsbeschlusses sind, sie erfasst aber nicht Fälle unterschiedlicher Auffassungen

in der Sache. Entgegen der Auffassung des Beklagten fehlt der Klage nicht das

Rechtsschutzbedürfnis. Die Inanspruchnahme des Gerichts erscheint nicht deshalb

unnötig, weil die Klägerin einen Ratsbeschluss mit dem Inhalt, den Pachtvertrag mit der

T. rückgängig zu machen, auch unabhängig von dem Bürgerbegehren herbeiführen

könnte. Das Rechtsschutzbedürfnis für eine gemeindliche Anfechtungsklage gegen die

kommunalaufsichtliche Aufhebung eines Ratsbeschlusses über die Zulässigkeit eines

Bürgerbegehrens nach § 26 Abs. 6 Satz 1 der Gemeindeordnung für das Land

Nordrhein-Westfalen (GO NRW) in der Fassung des Änderungsgesetzes vom vom 20.

März 1996 (GV.NRW. S. 124) entfällt nicht deshalb, weil die Gemeinde dem

Bürgerbegehren durch einen Ratsbeschluss außerhalb des in § 26 GO NRW

vorgesehenen Verfahrens auch selbst Rechnung tragen könnte. Auf ein derartiges

Vorgehen kann die Klägerin nicht verwiesen werden, weil es voraussetzt, dass der Rat

dem Bürgerbegehren unabhängig von seiner Zulässigkeit jedenfalls in der Sache folgen

will. Lehnt der Rat das Bürgerbegehren hingegen in der Sache ab oder will er die

Entscheidung darüber etwa aus Gründen besserer Akzeptanz den Bürgern selbst

überlassen, so kann der Gemeinde eine verbindliche gerichtliche Klärung der

Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nicht verwehrt werden. Von der Zulässigkeit hängt

nämlich ab, ob die Gemeinde einen Bürgerentscheid durchführen darf und muss (§ 26

Abs. 6 Satz 3 GO NRW). Der Rat selbst hat bei seiner Entscheidung über die

Zulässigkeit nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW weder einen Beurteilungs- noch einen

Ermessensspielraum, sondern er muss nach Maßgabe der gesetzlichen Regelungen

die Zulässigkeit oder Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens feststellen.

So ausdrücklich der Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drucks. 11/4983,

Begründung, S. 8; vgl. ferner von Danwitz, DVBl. 1996, 134 (136). Unabhängig davon ist

das Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin angesichts der Umstände des vorliegenden

Falles jedenfalls deshalb zu bejahen, weil nicht auszuschließen ist, dass der

Gemeindedirektor (jetzt der Bürgermeister) auch einen außerhalb des Verfahrens nach

§ 26 GO NRW gefassten Beschluss beanstandet und der Beklagte ihn schließlich

ebenfalls im kommunalaufsichtlichen Verfahren aufhebt. Der Gemeindedirektor der

Klägerin hatte seine Beanstandung nämlich nicht nur auf das Fehlen der spezifisch

bürgerbegehrensbezogenen Zulässigkeitsvoraussetzung der Vertreterbenennung nach

§ 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW gestützt, sondern auch auf einen Gesetzesverstoß nach §

26 Abs. 5 Nr. 9 GO NRW, also auf einen Unzulässigkeitsgrund, bei dessen Vorliegen

auch ein inhaltsgleicher Ratsbeschluss außerhalb eines Bürgerbegehrens rechtswidrig

wäre. Der Beklagte hat das Vorliegen dieses Unzulässigkeitsgrundes in der

angefochtenen Aufhebungsverfügung ausdrücklich offen lassen können, weil auch er

seine Entscheidung maßgeblich auf das Fehlen der Vertreterbenennung in den

Unterschriftslisten gestützt hat. Die Klage ist unbegründet. Die kommunalaufsichtliche

Verfügung des Beklagten vom 2. August 1995 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin

nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das Verwaltungsgericht ist

zutreffend davon ausgegangen, dass für die materielle Rechtmäßigkeit der Verfügung

auf § 108 Abs. 1 Satz 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen (GO

NRW 1984) in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. August 1984 (GV. NRW. S.

475) als einschlägiger Ermächtigungsgrundlage abzustellen ist, wonach die

Aufsichtsbehörde Beschlüsse des Rates, die das geltende Recht verletzen, nach

vorheriger Beanstandung durch den Gemeindedirektor und nochmaliger Beratung im

Rat aufheben kann. Die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser

Ermächtigungsgrundlage sind erfüllt. Der Gemeindedirektor der Klägerin hat den

Ratsbeschluss vom 9. Mai 1995 noch am selben Tag beanstandet, die nochmalige

Beratung im Rat hat am 16. Mai 1995 stattgefunden. Der Ratsbeschluss vom 9. Mai

1995 verletzt auch das geltende Recht. Er gilt als Ablehnung der beantragten

Unzulässigkeitsfeststellung, weil er mit Stimmengleichheit gefasst wurde (§ 50 Abs. 1

Satz 2 GO NRW). Denselben Inhalt hat der in der nochmaligen Beratung am 16. Mai

1995 (mit Stimmenmehrheit) gefasste Beschluss. Ob in dieser Beschlussfassung eine

positive und abschließende Zulässigkeitsfeststellung nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW

zu sehen ist (davon sind der Gemeindedirektor und auch der Rat selbst offenbar

ausgegangen, wie sich aus dem Beanstandungsschreiben vom 9. Mai 1995 und aus

den Beschlussvorlagen für die Ratssitzungen vom 16. Mai 1995 und vom 24. August

1995 ergibt) und ob der Rat der Klägerin für den Fall, dass diese Frage zu verneinen

sein sollte, seine Verpflichtung aus dieser Vorschrift zur unverzüglichen Entscheidung

über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens verletzt hat, kann dahinstehen. Denn der

Rat der Klägerin hätte jedenfalls die beantragte Unzulässigkeitsfeststellung nicht

ablehnen dürfen, weil das Bürgerbegehren unzulässig ist. Es enthält, wie das

Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, keine wirksame Vertreterbenennung. Der

Ratsbeschluss vom 9. Mai 1995 ist mit §§ 26 Abs. 4 Satz 4, 25 Abs. 4 Satz 1 GO NRW

unvereinbar. Diese Vorschriften sind so auszulegen, dass jede Liste mit

Unterzeichnungen den vollen Wortlaut derjenigen Bestandteile eines Bürgerbegehrens

enthalten muss, die zu dessen notwendigem Inhalt gehören. Das sind die in § 26 Abs. 2

GO NRW bezeichneten Bestandteile, also die Entscheidungsfrage, die Begründung, der

Kostendeckungsvorschlag (Satz 1) sowie die von Satz 2 geforderte Benennung von bis

zu drei Personen, die berechtigt sind, die Unterzeichnenden zu vertreten.

Ebenso Rehn/Cronauge/von Lennep, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-

Westfalen, Stand: Januar 1999, § 26, Anm. V. 2.; Wansleben, in:

Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wans leben, Kommunalverfassungsrecht

Nordrhein-Westfalen, Stand: September 1999, § 26 GO, Anm. 4; vgl. auch VG Köln,

Urteil vom 31. Mai 1999 - 4 K 7677/96 -, S. 9 des Urteilsabdrucks. Entgegen der

Auffassung der Klägerin ist der notwendige Inhalt eines Bürgerbegehrens, der auf jeder

Unterschriftenliste enthalten sein muss, nicht ausschließlich in § 26 Abs. 2 Satz 1 GO

NRW definiert und damit auf das Begehren, die Begründung und den

Kostendeckungsvorschlag beschränkt, sondern vielmehr zählt hierzu auch die in § 26

Abs. 2 Satz 2 GO NRW geforderte Vertreterbenennung. Das ergibt sich aus dem

Wortlaut, der Systematik der §§ 25 und 26 GO NRW sowie aus dem Sinn und Zweck

des Vertretungserfordernisses, der zum Teil auch in den Materialien zur

Entstehungsgeschichte des § 26 GO NRW zum Ausdruck gebracht worden ist. Schon

der Wortlaut des § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW lässt eine gegenteilige Auslegung kaum

zu. Denn wenn in dieser Vorschrift formuliert ist, "es" müsse bis zu drei Personen

benennen, die berechtigt sind, die Unterzeichnenden zu vertreten, so ist mit diesem

Pronomen das in § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW verwendete Wort "Bürgerbegehren"

ersetzt, das wiederum in § 26 Abs. 1 GO NRW als der Antrag der Bürger legaldefiniert

ist, an Stelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst zu entscheiden.

Zur Legaldefinition vgl. bereits OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -,

NWVBl. 1998, 273 (274) = DVBl. 1998, 785 = NVwZ-RR 1999, 136 = StuGR 1998, 153.

Einen greifbaren Anhaltspunkt für die Auffassung der Klägerin, das Pronomen "es"

meine nicht das als Antrag legaldefinierte Bürgerbegehren, sondern ein hiervon

begrifflich zu unterscheidendes Rechtsinstitut "Bürgerbegehren", enthält die

Formulierung des Gesetzes nicht. Es wäre auch wenig einleuchtend und trüge nicht

dem Gebot der Regelungsklarheit Rechnung, wenn § 26 GO NRW zwei verschiedene

Begriffe des Bürgerbegehrens verwendete. Nimmt § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW damit

auf das als Antrag zu verstehende Bürgerbegehren im Sinn des Absatzes 1 Bezug, so

folgt aus den §§ 26 Abs. 4 Satz 4, 25 Abs. 4 Satz 1 GO NRW, dass dieser Antrag auf

jeder Liste mit Unterzeichnungen im vollen Wortlaut enthalten sein muss. Der Wortlaut

des § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW legt die vorgenannte Auslegung zudem mit der

Formulierung nahe, die bis zu drei Personen müssten berechtigt sein, "die

Unterzeichnenden" zu vertreten. Damit unterscheidet sich das nordrhein-westfälische

Recht von den in anderen Gemeindeordnungen anzutreffenden Formulierungen, nach

denen die Vertretungsberechtigung lediglich auf "das Bürgerbegehren" bezogen wird.

Während diese letztgenannte Formulierung ausschließlich das mit dem Bürgerbegehren

verfolgte sachliche Anliegen in den Blick nimmt, lässt sich die personenbezogene

Formulierung in § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW als Hinweis darauf verstehen, dass es

nicht um eine Vertretung des Bürgerbegehrens oder der Initiatoren geht, sondern um

eine Vertretung derjenigen Bürger, die mit ihren Eintragungen in die Unterschriftslisten

ihre Unterstützung des Bürgerbegehrens dokumentieren.

Oberverwaltungsgericht Rheinland- Pfalz (OVG RP), Beschluss vom 1. Dezember 1994

- 7 B 12954/94 -, NVwZ-RR 1995, 411 (413). Dass die Vorschriftenkombination der §§

26 Abs. 4 Satz 4, 25 Abs. 4 Satz 1 GO NRW mit dem Begriff des Bürgerbegehrens, das

im vollen Wortlaut wiederzugeben ist, nicht nur die Elemente des § 26 Abs. 2 Satz 1 GO

NRW, sondern auch die Vertreterbenennung in Satz 2 meint, ergibt sich ferner aus der

systematischen Stellung dieser Vorschriften zueinander. Die Verweisung des § 26 Abs.

4 Satz 4 GO NRW ("Im übrigen gilt § 25 Abs. 4 entsprechend.") nimmt § 25 Abs. 4 GO

NRW nicht vollständig in Bezug, sondern nur dessen Sätze 1 und 2. Eine

Inbezugnahme der Prüfungspflicht der Gemeinde in § 25 Abs. 4 Satz 3 GO NRW war

entbehrlich, weil diese in § 26 Abs. 4 Satz 3 GO NRW schon ausdrücklich auch für das

Bürgerbegehren enthalten ist. § 25 Abs. 4 Satz 1 GO NRW ist in der durch § 26 Abs. 4

Satz 4 GO NRW angeordneten entsprechenden Anwendung so zu lesen, dass jede

Liste mit Unterzeichnungen den vollen Wortlaut des Bürgerbegehrens enthalten muss.

Denn bei dem Bürgerbegehren handelt es sich, wie oben festgestellt, ebenso um einen

Antrag wie bei dem Einwohnerantrag nach § 25 GO NRW, wenn auch mit

unterschiedlichem Inhalt und unterschiedlicher Zielrichtung.

Ebenso Rehn/Cronauge/von Lennep, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-

Westfalen, Stand: Januar 1999, § 26, Anm. V. 2.; Ritgen, Bürgerbegehren und

Bürgerentscheid, 1997, S. 137, Fn. 5. Diejenigen Elemente des Einwohnerantrags oder

des Bürgerbegehrens, die nach den §§ 26 Abs. 4 Satz 4, 25 Abs. 4 Satz 1 GO NRW im

vollen Wortlaut in jede Liste mit Unterzeichnungen aufzunehmen sind, ergeben sich aus

den jeweiligen Absätzen 2 der §§ 25 und 26 GO NRW, in denen der notwendige Inhalt

des Einwohnerantrags und des Bürgerbegehrens festgelegt ist. Während beim

Einwohnerantrag nur das Begehren, die Begründung und die Vertreterbenennung zum

notwendigen Inhalt gehören (§ 25 Abs. 2 Sätze 2 und 3 GO NRW), zählt beim

Bürgerbegehren zusätzlich zu diesen Elementen auch der Kostendeckungsvorschlag

dazu (§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW). Bestätigt wird dieses Auslegungsergebnis

schließlich durch den Sinn und Zweck des Vertretungserfordernisses, der zum Teil auch

in den Materialien zur Entstehungsgeschichte des § 26 GO NRW zum Ausdruck

gebracht worden ist. Ebenso wie die übrigen formellen Zulässigkeitsvoraussetzungen

eines Bürgerbegehrens (Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 und 4) soll auch die Vertreterbenennung

vorrangig die ordnungsgemäße Durchführung eines Bürgerbegehrens gewährleisten,

zugleich aber auch sicherstellen, dass das Bürgerbegehren in rechtsgültiger Form

Ausdruck des übereinstimmenden Willens der erforderlichen Zahl von Bürgern ist, an

Stelle des Rates über eine bestimmte Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft zu

entscheiden.

Vgl. Ritgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1997, S. 136. Dieser doppelte

Zweck findet zumindest in seinem ersten Teil auch in den Materialien zur

Entstehungsgeschichte des § 26 GO NRW Erwähnung mit dem Hinweis, die Gemeinde

könne "nicht mit allen Unterzeichnern des Bürgerbegehrens korrespondieren".

Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drucks. 11/4983, Begründung, S. 8. Der Wille

der erforderlichen Zahl von Bürgern, an Stelle des Rates über eine bestimmte

Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft zu entscheiden, wird maßgeblich auch

dadurch mitbeeinflusst, durch welche Personen das Bürgerbegehren vertreten werden

soll. Vielfach wird ein Bürgerbegehren gerade deshalb unterschrieben, weil es von

bestimmten Personen - und nicht von anderen - vertreten wird.

VG Köln, Urteil vom 31. Mai 1999 - 4 K 7677/96 -, S. 9 des Urteilsabdrucks; VG

Ansbach, Beschluss vom 26. März 1996 - AN 4 E 96.00499 -, BayVBl. 1996, 411. Hängt

aber der Entschluss der Bürger, ob sie ein bestimmtes sachliches Begehren einem

Bürgerentscheid zuführen wollen, nicht nur von sachlichen Erwägungen, sondern auch

von den Persönlichkeiten ab, die sich dieses sachliche Begehren als Vertreter des

Bürgerbegehrens zu Eigen machen sollen, so erscheint es zu deren ausreichender

verfahrensrechtlicher Legitimation geboten, dass jedem einzelnen Bürger zweifelsfrei

vor Augen geführt wird, wer diese Personen sind. Das ist wiederum nur dann

gewährleistet, wenn sie auf jeder einzelnen Unterschriftenliste namentlich bezeichnet

sind. Diese Auslegung der §§ 26 Abs. 4 Satz 4, 25 Abs. 4 Satz 1 GO NRW ist, wie das

Verwaltungsgericht unter Hinweis auf die weitreichenden Rechtswirkungen des

Bürgerentscheids zutreffend ausgeführt hat, auch nicht übermäßig streng. Sie trägt im

Übrigen der im nordrhein-westfälischen Recht besonders stark ausgeprägten

Rechtsstellung der Vertreter von Bürgerbegehren in besonderem Maß Rechnung. Diese

Rechtsstellung geht nach der Rechtsprechung des Senats über diejenige der

rechtsgeschäftlichen Stellvertreter oder der Vertreter im Sinn der §§ 17 ff. VwVfG NRW

hinaus; sie entspricht derjenigen der Vertrauensmänner bei einem Volksbegehren. Nur

den Vertretern nach § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW, nicht auch den Unterzeichnern des

Bürgerbegehrens, steht die Befugnis zur rechtsförmigen Durchsetzung des

Bürgerbegehrens zu, wie sich aus der Einfügung des § 26 Abs. 6 Satz 2 GO NRW durch

das Änderungsgesetz vom 20. März 1996 (GV.NRW. S. 124) ergibt.

OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -, NWVBl. 1998, 273 = DVBl.

1998, 785 = NVwZ-RR 1999, 136 = StuGR 1998, 153; zur abweichenden Rechtslage in

den anderen Bundesländern vgl. Schliesky, DVBl. 1998, 169 (173 f.); Seckler, BayVBl.

1997, 232 (233, 235). Den vorstehenden Anforderungen an eine ordnungsgemäße

Vertreterbenennung genügt das hier streitige Bürgerbegehren nicht. Die von den Herren

W. O. , W. F. und H. S. jeweils unterzeichneten Begleitschreiben vom 20. Januar 1995

und vom 20. Februar 1995, die dem am 20. Februar 1995 der Klägerin überreichten

Band mit Unterschriftenlisten vorgeheftet sind, vermögen die fehlende

Vertreterbenennung auf den Unterschriftenlisten nicht zu ersetzen, da sie den

Unterschriftenlisten nachträglich hinzugeheftet sind. Sind die tatbestandlichen

Voraussetzungen des § 108 Abs. 1 Satz 2 GO NRW NRW 1984 hiernach erfüllt, stand

die Entscheidung über die Aufhebung des Ratsbeschlusses im Ermessen des

Beklagten. Dieses Ermessen hat er fehlerfrei ausgeübt. Entgegen der Auffassung der

Klägerin hat der Beklagte mit seiner Entscheidung, den Ratsbeschluss vom 9. Mai 1995

aufzuheben, weder einen von ihm gesetzten Vertrauenstatbestand missachtet noch sich

zu seinem eigenen früheren Verhalten in Widerspruch gesetzt (venire contra factum

proprium). In seinem Schreiben vom 22. Februar 1995 hat sich der Beklagte nämlich

nicht abschließend und verbindlich über die Ordnungsgemäßheit der vorgelegten

Unterschriftenlisten geäußert, sondern lediglich im Vorfeld eines förmlichen

kommunalaufsichtlichen Verfahrens eine vorläufige, ausschließlich am bloßen

Gesetzestext ("explizit") orientierte Stellungnahme abgegeben. Dabei zog er ersichtlich

in Betracht, bei abschließender Subsumtion zu einem anders lautenden Ergebnis zu

kommen. Das hat er durch den Hinweis deutlich gemacht, die Vertreterbenennung in

den Unterschriftslisten sei gleichwohl "aus Rechtssicherheitsgründen opportun". Die

Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die

vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die

Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht

gegeben sind.