Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 23.07.2004
OVG NRW (der rat, festsetzung, antragsteller, plan, bebauungsplan, entfernung, ausschluss, gutachten, gewerbe, abstand)
Oberverwaltungsgericht NRW, 10a B 1009/04.NE
Datum:
23.07.2004
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
10a Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
10a B 1009/04.NE
Tenor:
Der Vollzug des Bebauungsplans der Stadt T. Nr. 80.1 "Gewerbe- und
Mischgebiet C. " wird bis zur Entscheidung über den
Normenkontrollantrag der Antragsteller im Verfahren 10a D 57/04.NE
ausgesetzt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 10.000,00 EUR festgesetzt.
G r ü n d e :
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Der Antrag,
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den Vollzug des Bebauungsplans der Stadt der Stadt T. Nr. 80.1 "Gewerbe- und
Mischgebiet C. " bis zur Entscheidung über den Normenkontrollantrag der Antragsteller
im Verfahren 10a D 57/04.NE auszusetzen,
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hat Erfolg.
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Der Antrag ist zulässig. Die Antragsteller sind antragsbefugt, denn sie können geltend
machen, durch den angegriffene Bebauungsplan in ihren Rechten verletzt zu werden.
Die in ihrem Eigentum stehenden Hausgrundstücke L.------straße 29 und 35 grenzen
unmittelbar an das Plangebiet, und nach ihrem tatsächlichen Vorbringen ist es nicht
ausgeschlossen, dass sie durch die Festsetzungen des angegriffenen Bebauungsplans
in ihrem Recht auf gerechte Abwägung ihrer privaten Interessen verletzt werden,
insbesondere ihres Interesses daran, von Immissionen als Folge einer Ansiedlung
weiterer Gewerbebetriebe in der Nähe ihrer Grundstücke ohne wirksamen
Immissionsschutz verschont zu werden.
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Der Antrag ist auch begründet. Es ist dringend geboten, die Vollziehung des
angegriffenen Bebauungsplans bis zur Entscheidung über den Normenkontrollantrag im
Verfahren 10a D 57/04.NE auszusetzen, um schwere Nachteile zu Lasten der
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Antragsteller abzuwehren.
Der Bebauungsplan Nr. 80.1 "Gewerbe- und Mischgebiet C. " der Antragsgegnerin ist
unwirksam, da er an Abwägungsmängeln leidet, die im Sinne des § 214 Abs. 3 Satz 2
BauGB erheblich sind. Der Plan genügt nicht den Anforderungen des § 1 Abs. 6 BauGB,
wonach die öffentlichen und privaten Belange untereinander und gegeneinander
gerecht abzuwägen sind.
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Die dem Bebauungsplan zu Grunde liegende Abwägungsentscheidung ist bereits
deshalb fehlerhaft, weil sie nicht auf der Grundlage einer vollständigen und zutreffenden
Ermittlung aller relevanten Fakten ergangen ist. Die Antragsgegnerin hat zwar zutreffend
erkannt, dass die durch den Vollzug des Bebauungsplans zu erwartende
Immissionsbelastung des angrenzenden Wohngebiets L.------straße eines der für die
Abwägungsentscheidung maßgeblichen Probleme darstellt. Sie hat jedoch nicht einmal
ansatzweise ermittelt, in welche vorgegebene Situation die Neuplanung hineinwirkt, so
dass nicht feststellbar ist, ob die getroffenen Festsetzungen den erforderlichen Schutz
der angrenzenden Wohnbebauung sicher stellen können. Insoweit beruht die
Abwägungsentscheidung auf einer offenkundig unzureichenden Grundlage; eine
weitere Aufklärung der vorgegebenen Situation und der für zulässig gehaltenen
Ansiedlung weiterer Gewerbebetriebe hätte sich aufgedrängt.
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Im Planaufstellungsverfahren bleibt schon die für die Festlegung des erforderlichen
Schutzstandards maßgebliche Annahme unklar, ob das Wohngebiet entlang der L.------
straße vom Rat der Antragsgegnerin als Allgemeines oder als Reines Wohngebiet
angesehen worden ist. Allerdings spricht nach Lage der Akten einiges dafür, dass der
Rat der Antragsgegnerin unzutreffend davon ausgegangen ist, es handle sich um ein
Allgemeines Wohngebiet. In Ziffer 3.3. der Satzungsbegründung wird nämlich erwähnt,
dass ein Teil der L.------straße auf Grund des Bebauungsplans Nr. 48 als Allgemeines
Wohngebiet festgesetzt ist - dies betrifft den nordöstlichen Teil des Straßenzuges ab der
Hausnummer 39 -, während an keiner Stelle deutlich wird, dass die Bebauung entlang
des Straßenzuges im übrigen (bis zur Hausnummer 37 bzw. - auf der anderen
Straßenseite - 38) möglicherweise als Reines Wohngebiet einzustufen ist. Für die
Einstufung als Allgemeines Wohngebiet könnte auch die Festsetzung sprechen, dass
im Gewerbegebiet GE 6 im Wege der Befreiung Betriebe der Abstandsklasse VI
zugelassen werden können (vgl. Ziffer 2.4.1.1. Buchst. b) des Abstandserlasses). Diese
Unklarheit in der Einstufung des für die Abwägungsentscheidung maßgeblichen
unmittelbar angrenzenden Wohngebiets wird durch das Verhalten der Antragsgegnerin
im vorliegenden Verwaltungsstreitverfahren bestätigt: Die Antragsgegnerin hat durch
Schriftsatz vom 6. Juli 2004 ausgeführt, "die L.------ straße" sei als Reines Wohngebiet
einzustufen, während sie durch Schriftsatz vom 14. Juli 2004 vorgetragen hat, der
Bereich der Hausnummern bis 37/38 sei zwar hinsichtlich der Nutzung als Reines
Wohngebiet anzusehen, wegen der Lage zum Außenbereich aber wie ein Allgemeines
Wohngebiet zu behandeln. Diese Unklarheit hat dazu geführt, dass der Rat der
Antragsgegnerin zwar möglicherweise - wenn er überhaupt eine derartige Prognose
vorgenommen hat, was angesichts des Umstands, dass ein Gutachten zu dieser Frage
nicht eingeholt worden ist, zweifelhaft sein könnte - davon ausgegangen ist, dass die
Anwohner der L.------straße nur den Belastungen ausgesetzt sein werden, die in einem
Allgemeinen Wohngebiet zulässig wären, dass er aber jedenfalls nicht angenommen
hat, die Einhaltung der für ein Reines Wohngebiet geltenden Werte werde möglich sein.
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Bei der Abwägungsentscheidung ist auch unklar geblieben, welche
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Schallimmissionsbelastung die Anlieger entlang der L.------straße bereits auf Grund der
vorhandenen und in ihrem Bestand geschützten Gewerbe- bzw. Industriebetriebe
hinzunehmen haben. Aus der Planurkunde ergibt sich zwar, dass offenbar bereits
mehrere Betriebe im Plangebiet ansässig sind, nicht aber, um welche Art von Betrieben
es dabei geht, insbesondere ob diese Betriebe bereits in nennenswertem Umfang
emittieren. Dasselbe gilt für die Betriebe, die außerhalb des Plangebiets - im Gebiet des
Bebauungsplans Nr. 11 bzw. des alten Planes Nr. 80 - vorhanden sind und
möglicherweise auf das Wohngebiet L.------straße einwirken. Zwar existiert ein
Lärmgutachten für einen einzelnen dieser Betriebe (N. U. , Gutachten P. vom 15. März
2002), doch betrifft dieses Gutachten lediglich die im Bereich der C1.------ straße
einwirkenden Immissionen und ist deshalb weitgehend ohne Aussagekraft für die
Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 80.1. Gänzlich unaufgeklärt schließlich ist die
Frage geblieben, ob das Wohngebiet L.------straße auf Grund der vorhandenen oder der
nach dem Plan zulässigen Nutzungen andere als Schallimmissionen in unzulässiger
Intensität hinzunehmen haben wird; zu denken wäre insbesondere an
Geruchsbelästigungen. Mangels ausreichender Zusammenstellung des relevanten
Abwägungsmaterials konnte der Rat der Antragsgegnerin auf der im
Planaufstellungsverfahren vorliegenden Grundlage mithin nicht zuverlässig feststellen,
ob eine Verwirklichung des angegriffenen Plans zu unzulässigen Beeinträchtigungen im
Wohngebiet L.------straße führen würde und ob - falls dies zu erwarten sein sollte - durch
Immissionsschutzfestsetzungen Abhilfe nötig und möglich gewesen wäre.
Der Rat konnte vor diesem Hintergrund auch nicht davon ausgehen, dass die durch die
Verwirklichung des Plans aufgeworfenen Probleme in den sich anschließenden
Baugenehmigungsverfahren sicher zu bewältigen gewesen wären. Grundsätzlich hat
jeder Bebauungsplan die von ihm geschaffenen oder ihm sonst zurechenbaren Konflikte
selbst zu lösen. Die Planung darf nicht dazu führen, dass Konflikte, die durch sie
hervorgerufen werden, zu Lasten Betroffener letztlich ungelöst bleiben. Dies schließt
eine Verlagerung von Problemlösungen aus dem Bauleitplanverfahren auf
nachfolgendes Verwaltungshandeln zwar nicht zwingend aus. Von einer
abschließenden Konfliktbewältigung im Bebauungsplan darf die Gemeinde Abstand
nehmen, wenn die Durchführung der als notwendig erkannten
Konfliktlösungsmaßnahmen außerhalb des Planungsverfahrens auf der Stufe der
Verwirklichung der Planung sichergestellt ist. Die Grenzen zulässiger
Konfliktverlagerung sind jedoch überschritten, wenn im Planungsstadium nicht
wenigstens erkennbar ist, dass sich der offen gelassene Interessenkonflikt in einem
nachfolgenden Verfahren sachgerecht wird lösen lassen.
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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Juli 1994 - 4 NB 25.94 -, BRS 56 Nr. 6.
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So liegt es hier. Die Abwägungsentscheidung, keine aktiven oder passiven
Schallschutzmaßnahmen festzusetzen, krankt daran, dass sie auf unzureichender
Entscheidungsgrundlage getroffen worden ist. Zugleich wird - wenn die zum
festgesetzten Mischgebiet gehörenden Grundstücke einmal bebaut sind und genutzt
werden -unter Umständen keine oder jedenfalls keine hinreichend effiziente Möglichkeit
mehr bestehen, Schallschutzmaßnahmen nachträglich zu verwirklichen, weil hierfür -
etwa für die Anlage eines Schallschutzwalls - nicht mehr genügend Raum zur
Verfügung stünde.
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Der Rat der Antragsgegnerin war von einer genaueren Ermittlung der
abwägungsrelevanten Fakten auch nicht deshalb entbunden, weil er möglicherweise
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bewusst nicht den Weg einer Festsetzung von Schallschutzmaßnahmen auf der
Grundlage eines zuvor eingeholten Gutachtens gegangen ist, sondern durch die
Festsetzung von Nutzungseinschränkungen in den ausgewiesenen Baugebieten in
Anlehnung an den Abstandserlass des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und
Landwirtschaft vom 2. April 1998 (MBl. NW S. 744) sicherstellen wollte, dass es nicht zu
unzulässigen Immissionen im Wohngebiet L.------straße kommen werde. Denn auch
diese Entscheidung ist aus mehreren Gründen abwägungsfehlerhaft.
Zum einen ist das von der Antragsgegnerin gewählte Regelungsmodell - das ihr
grundsätzlich offen steht - nicht konsequent verwirklicht worden und ist schon deshalb
nicht abwägungsfehlerfrei. Nach Ziffer 2.2.1. des Erlasses liegt dem Erlass zwar die
Annahme zu Grunde, dass die vorgeschlagenen Abstandswerte die Einhaltung von
Immissionsrichtwerten in angrenzenden Reinen Wohngebieten sicher stellen können,
so dass sich der oben genannte Ermittlungsfehler bei der Einstufung des Wohngebiet
L.------straße im Planaufstellungsverfahren insoweit möglicherweise nicht ausgewirkt
haben könnte. Die Abstandswerte des Erlasses müssen jedoch nach Ziffer 2.2.2.3. des
Erlasses an der geringsten Entfernung zwischen der emittierenden Anlage und der
Begrenzungslinie von Wohngebieten gemessen werden. Hiervon abweichend liegt dem
angegriffenen Plan die Vorstellung zu Grunde, die Werte müssten zwischen der
emittierenden Anlage und der faktischen hinteren Baugrenze der Grundstücke entlang
der L.------straße eingehalten werden. Die durch den Plan verwirklichten Werte, die bis
zur hinteren Baugrenze auf den Wohngrundstücken tatsächlich bei etwa 100 m liegen
werden, entsprechen daher nicht den Vorgaben des Erlasses, denn zwischen dem
Gewerbegebiet GE 6 im Plangebiet und der Begrenzungslinie des Wohngebiets entlang
der L.------straße bis zu der Hausnummer 37 liegt lediglich ein Abstand von etwa 90m.
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Zum anderen bedarf es auch dann, wenn der Plangeber die Einhaltung von
Immissionswerten außerhalb des Plangebiets durch Festsetzungen in Anlehnung an
den Abstandserlass sicher stellen möchte, einer vorherigen erschöpfenden
Zusammenstellung aller abwägungsrelevanten Fakten. Auch in diesem Zusammenhang
hätte also geklärt werden müssen, welchen Belastungen das Wohngebiet L.------straße
bisher ausgesetzt war und welche zusätzlichen Belastungen durch die gewerblichen
Nutzungen in den neu festgesetzten Misch- und Gewerbegebieten hinzukommen
könnten. Daran fehlt es - wie aufgezeigt - gänzlich.
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Es spricht zusätzlich viel dafür, dass die Wahl des dem Plan zu Grunde liegenden
Regelungsmodells (Anlehnung an die Werte des Abstandserlasses) in sich unschlüssig
und auch deshalb abwägungsfehlerhaft sein könnte. Zum einen berücksichtigt die
Abwägungsentscheidung nach den Planaufstellungsunterlagen in keiner Weise die
Immissionsbelastung der ausschließlich für Wohnnutzung vorgesehenen Teile des
festgesetzten Mischgebiets. Auch wenn die Nutzer dieses Gebiets nach Lage der Dinge
nur einen im Vergleich zum angrenzenden Reinen Wohngebiet eingeschränkten
Schutzanspruch geltend machen können, muss dieser Anspruch doch in die Abwägung
eingestellt werden, zumal der Abstand zum Gewerbegebiet GE 6 nicht einmal 50m
beträgt. Dies ist im vorliegenden Fall nicht erkennbar. Zum anderen ist der
Planbegründung und den Akten nicht zu entnehmen, warum die eingeschränkten
Gewerbegebiete GEE 1 und 2 mit starken Einschränkungen hinsichtlich der Ansiedlung
emissionsträchtiger Betriebe belastet sind, während das Gewerbegebiet GE 6 durch
diese Einschränkungen (textliche Festsetzung 1.2.2.) nicht betroffen ist, obwohl seine
Entfernung zum Wohngebiet L.-- ----straße mit der Entfernung jener eingeschränkten
Gewerbegebiete identisch ist. Schließlich ist in die Abwägungsentscheidung nicht
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erkennbar der Umstand eingegangen, dass in dem festgesetzten Mischgebiet und in
den eingeschränkten Gewerbegebieten GEE 1 bis 3 zwar nur Betriebe zulässig sein
werden, die das Wohnen nicht wesentlich stören, dass aber dennoch von der
Gesamtheit dieser Gebiete Emissionen ausgehen werden, die zu einer unzulässigen
Belastung des Wohngebiets L.------straße beitragen könnten. Auch insoweit sind jedoch
im Planaufstellungsverfahren keinerlei Daten erhoben worden, so dass auch insoweit
die Abwägungsentscheidung auf fehlerhafter Grundlage beruht; dies betrifft schließlich
auch das Wohngebiet C1.------straße , dessen Zuschnitt und zu erwartende Belastung -
soweit erkennbar - im Planaufstellungsverfahren keine Rolle gespielt hat.
Die vorstehend festgestellten Mängel im Abwägungsvorgang sind auch erheblich im
Sinne des § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB, denn sie sind offensichtlich und auf das
Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen. Nur eine genaue Ermittlung der
Ausgangslage und der zu erwartenden Emissionen hätte - auch wenn die Einholung
eines Immissionsschutzgutachtens nicht in jedem Falle erforderlich sein muss - im
vorliegenden Fall eine verlässliche Prognose und mit hoher Wahrscheinlichkeit darauf
abgestimmte Festsetzungen zum Immissionsschutz erbracht. Demgegenüber ist mit
guten Gründen zumindest möglich - wenn nicht gar wahrscheinlich -, dass die
getroffenen Festsetzungen den erforderlichen Schutz des angrenzenden Wohngebiets
im Konflikt mit der heranrückenden gewerblichen Nutzung nicht sicher stellen werden.
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Nach allem wird der Normenkontrollantrag in der Hauptsache Erfolg haben. Die
bevorstehende Verwirklichung des Bebauungsplans stellt hier einen die Aussetzung
seiner Vollziehung rechtfertigenden schweren Nachteil im Sinne des § 47 Abs. 6 VwGO
dar, da sie in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht eine schwerwiegende
Beeinträchtigung rechtlich geschützter Positionen der Antragsteller konkret erwarten
lässt.
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Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. September 1999 - 7a B 1543/99.NE -, vom 20.
Februar 2003 - 10a B 1780/02.NE - und vom 30. Juni 2003 - 10a B 1722/02.NE -.
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Die Antragsteller müssen befürchten, dass vor Abschluss des
Normenkontrollhauptsacheverfahrens auf der Grundlage der Festsetzungen des
Bebauungsplans das geplante Mischgebiet zumindest ansatzweise verwirklicht wird
und damit die Möglichkeit entfällt, durch eine Umplanung in diesem Bereich
Maßnahmen des aktiven Schallschutzes - beispielsweise Lärmschutzanlagen entlang
der Plangebietsgrenze zur L.------straße - vorzusehen und die Belastung ihrer
Grundstücke bei Verwirklichung des Plans im Übrigen auf das zulässige Maß zu
begrenzen. Denn Bauvorhaben, die auf der Grundlage des Bebauungsplans im
Mischgebiet genehmigt werden könnten, würden nach ihrer Fertigstellung
Bestandsschutz auch dann genießen, wenn der zu Grunde liegende Bebauungsplan
nachträglich im Normenkontrollverfahren für nichtig erklärt würde.
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Abschließend weist der Senat darauf hin, dass bei überschlägiger Prüfung weitere
Bedenken hinsichtlich der Wirksamkeit des Bebauungsplans bestehen. So wird für das
Gebiet GE 6 in der Planurkunde eine dreigeschossige Bauweise verzeichnet, während
die Planbegründung (unter 5.2. Maß der baulichen Nutzung) von einer
zweigeschossigen Bebauung ausgeht. Zweifelhaft ist auch die in der Planbegründung
gegebene städtebauliche Begründung für die textliche Festsetzung 1.4 (Ausschluss von
Vergnügungsstätten) für die Gebiete GEE 2 und GEE 3. Dieser generelle Ausschluss
von Vergnügungsstätten ist allein mit immissionsschutzrechtlichen Erwägungen -
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Belästigung der Wohngebiete durch den von Besuchern verursachten Lärm - begründet,
obwohl Vergnügungsstätten im Gewerbegebiet GE 6 bei gleicher Entfernung zur
Wohnbebauung wie im Falle der Gebiete GEE 2 und 3 ausnahmsweise zulässig
bleiben. Schließlich fehlt es - unabhängig von der Frage, ob der Ausschluss in der
textlichen Festsetzung Ziffer 1.5. inhaltlich hinreichend bestimmt ist oder nicht -
möglicherweise an einer zureichenden besonderen städtebaulichen Begründung für
den Ausschluss von Einzelhandelsnutzungen mit ortskernbedeutsamen Sortimenten
ohne Zusammenhang mit Produktionsstätten und Handwerksbetrieben. Die
Planaufstellungsvorgänge enthalten hierzu lediglich einen Hinweis auf vorbereitende
Untersuchungen für ein die Innenstadt von T. betreffendes Sanierungsverfahren und
formulieren in pauschaler Weise das Ziel, den Nahversorgungsbereich im Zentrum T. -
C. in seiner Funktion zu erhalten und weiterzuentwickeln. Es ist jedoch nicht erkennbar,
dass weitere Ermittlungen zur Klärung der abwägungsrelevanten Belange stattgefunden
hätten. Unklar ist etwa, weshalb eine Zulassung der im Einzelnen ausgeschlossenen
Sortimente im Plangebiet dazu führen würde, dass es zu Schädigungen in jenem
Nahversorgungsbereich kommen wird; ebenso wenig wird deutlich, wieso dies für
jegliche Form der aufgeführten Einzelhandelsarten gilt. Die Aufzählung des dem
Einzelhandelserlass 1996 entnommenen Katalogs von Nutzungsarten vermag zwar
möglicherweise die Bestimmtheit der Festsetzung sicherzustellen, ersetzt jedoch die
erforderliche - konkrete - Abwägung nicht. Denn auch dem Erlass liegt die Annahme zu
Grunde, dass das Anbieten der darin als zentrenrelevant bezeichneten Warensortimente
regelmäßig nur dann negative Auswirkungen auf die Zentrenstruktur einer Gemeinde
erwarten lässt, wenn es überdimensioniert an nicht integrierten Standorten erfolgt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Oktober 2003 - 10a D 55/01.NE -, u.a. S. 23 des
Urteilsabdrucks.
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Dies macht deutlich, dass eine präzisere Ermittelung der Situation, in die die textliche
Festsetzung eingreifen wird, erforderlich ist. Aus den Planaufstellungsvorgängen geht
jedoch nicht hervor, welche Strukturen der Nahversorgungsbereich T. -C. aufweist,
welchen Gefährdungen er durch die Zulassung von Einzelhandelsbetrieben im
Plangebiet ausgesetzt wäre und ob dies alle - ggf. welche - Warensortimente betrifft.
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Hingegen liegt die von den Antragstellern gerügte Unbestimmtheit des Planes im
Hinblick auf die Grundstücksparzelle 492 nicht vor, da diese Parzelle nicht zum
Plangebiet zählt. Auch sind Anhaltspunkte dafür, dass die im Plan vorgesehene
verkehrliche Erschließung unzureichend sein könnte oder dass die Belange des
Naturschutzes fehlerhaft aufgenommen und abgewogen sein könnten, nach dem Inhalt
der Akten und dem bisherigen Verfahrensstand nicht erkennbar. Die Antragsteller haben
es insoweit bei allgemeinen Rügen belassen und weder konkret vorgetragen, warum
die I.------straße den zu erwartenden Verkehr nicht werde aufnehmen können noch
deutlich gemacht, aus welchen Gründen eine vollständige Aufnahme von Lage und
Anzahl der im Plangebiet zu erwartenden Stellplätze im vorliegenden Fall
abwägungsrelevant sein sollte. Ebenso wenig ist deutlich geworden, warum das im
Jahre 1992 eingeholte stadtökologische Gutachten allein wegen Zeitablaufs
ungenügend sein sollte, warum insbesondere zu erwarten sein könnte, dass sich in dem
im Wesentlichen zu landwirtschaftlichen Zwecken - Getreideanbau - genutzten
Plangebiet seitdem seltene Tier- oder Pflanzenarten angesiedelt haben sollten. Bei
vorläufiger Betrachtung vermag der Senat auch nicht zu erkennen, dass die Gliederung
des Mischgebiets in zwei Teilgebiete im vorliegenden Fall fehlerhaft wäre. Denn es
kommt nicht zu zwei faktischen und voneinander getrennten Baugebieten, während
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zugleich die Frage der Erschließung der zum Wohnen vorgesehenen Gebietsteile nicht
unlösbar erscheint; zweifelhaft mag lediglich der nordöstliche Bereich des Mischgebiets
(Parzelle 506) sein.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht
auf den §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO.
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