Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 12.11.2003
OVG NRW: bvo, formelles gesetz, beihilfe, besoldung, ermächtigung, fürsorgepflicht, rechtliches gehör, exekutive, versorgung, rechtsverordnung
Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 4755/00
Datum:
12.11.2003
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
1. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
1 A 4755/00
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Köln, 19 K 2507/99
Tenor:
Die Berufung wird auf Kosten des Klägers zurückgewiesen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder
Hinterlegung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden,
wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben
Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
T a t b e s t a n d
1
Mit dem Gesetz über die Feststellung des Haushaltsplans des Landes Nordrhein-
Westfalen für das Haushaltsjahr 1999 (Haushaltsgesetz 1999) und Gesetz zur
Sicherung des Haushalts (Haushaltssicherungsgesetz) vom 17. Dezember 1998 (GV
NRW S. 750) - im vorliegenden Zusammenhang ist nur das Haushaltssicherungsgesetz
von Belang -, das am 1. Januar 1999 in Kraft getreten ist, wurden u. a. bisherige
Bestimmungen des Beihilfenrechts des Landes unmittelbar durch Gesetz geändert bzw.
ergänzt.
2
Gemäß Art. II Abs. 2 dieses Gesetzes erhielt § 88 Satz 5 LBG - bezogen auf die in Satz
4 enthaltene Verordnungsermächtigung - folgende Fassung:
3
Darin kann unabhängig von der Notwendigkeit und Angemessenheit der Kosten die
Beihilfefähigkeit der Aufwendungen bei zahnärztlichen Leistungen, bei Beschäftigung
von Pflegekräften und Hauspflegekräften, bei Hilfsmitteln, bei Aufenthalten in
Krankenhäusern, Sanatorien und Heimen, bei Heilkuren, bei Behandlungen außerhalb
des Wohnortes des Beihilfeberechtigten sowie in Todesfällen begrenzt werden;
daneben kann der Beihilfeberechtigte über die Eigenvorsorge hinaus zu einer
4
vertretbaren Selbstbeteiligung an den Kosten herangezogen werden.
Ferner wurde durch Art. II Abs. 8 Nr. 1 des Haushaltssicherungsgesetzes hinter § 12
BVO folgender § 12 a eingefügt:
5
§ 12 a Kostendämpfungspauschale
6
(1) Die nach Anwendung des § 12 Abs. 7 verbleibende Beihilfe wird je Kalenderjahr, in
dem ein Beihilfeantrag gestellt wird, um folgende Kostendämpfungspauschale gekürzt:
7
Stufe Besoldungsgruppen Betrag
8
1 Besoldungsgruppen A 7 bis A 11 200,00 DM
9
2 Besoldungsgruppen A 12 bis A 15, B 1, C 1 und C 2, H 1 bis H 3, R 1 400,00 DM
10
3 Besoldungsgruppen A 16, B 2 und B 3, C 3, H 4 und H 5, R 2 und R 3 600,00 DM
11
4 Besoldungsgruppen B 4 bis B 7, C 4, R 4 bis R 7 800,00 DM
12
5 Höhere Besoldungsgruppen 1.000,00 DM
13
(2) Die Beträge nach Absatz 1 werden bei Teilzeitbeschäftigung im gleichen Verhältnis
wie die Arbeitszeit vermindert.
14
(3) Die Beträge nach Absatz 1 bemessen sich
15
1. bei Ruhestandsbeamten, Richtern im Ruhestand sowie früheren Beamten und
Richtern (§ 1 Abs. 1 Nr. 2) nach dem Ruhegehaltssatz,
16
2. bei Witwen und Witwern (§ 1 Abs. 1 Nr. 3) nach 60 v.H. des Ruhegehaltssatzes;
17
dabei darf die Kostendämpfungspauschale in Fällen der Nr. 1. 70 v. H. und in den
Fällen der Nr. 2. 40 v. H. der Beträge nach Absatz 1 nicht übersteigen.
18
(4) Bei Waisen (§ 1 Abs. 1 Nr. 3), bei Beamten auf Widerruf im Vorbereitungsdienst
sowie bei Beihilfeberechtigten, die in einer gesetzlichen Krankenkasse versichert sind,
entfällt die Kostendämpfungspauschale.
19
(5) Die Kostendämpfungspauschale nach den Absätzen 1 bis 3 vermindert sich um
50,00 DM für jedes berücksichtigungsfähige Kind oder jedes Kind, das nur deshalb nicht
berücksichtigungsfähig ist, weil es selbst beihilfeberechtigt ist.
20
(6) Die Höhe der Kostendämpfungspauschale richtet sich nach den bei der erstmaligen
Antragstellung im Kalenderjahr maßgebenden Verhältnissen.
21
(7) Für Aufwendungen für Vorsorgeuntersuchungen (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 und 3) und
Aufwendungen wegen dauernder Pflegebedürftigkeit (§ 5) entfällt die
Kostendämpfungspauschale.
22
Ferner wurde in Art. II Abs. 9 des Haushaltssicherungsgesetzes bestimmt, dass die auf
23
Art. II Abs. 8 beruhenden Teile der dort geänderten Rechtsverordnungen aufgrund der
jeweils einschlägigen Ermächtigung durch Rechtsverordnung geändert werden können
(sog. "Entsteinerungsklausel").
Schließlich normiert Art. III Abs. 1 Satz 2 des Haushaltssicherungsgesetzes, dass Art. II
Abs. 8 Nr. 1 - dies betrifft u. a. die Regelungen über die Kostendämpfungspauschale -
für Aufwendungen gilt, die nach dem 31. Dezember 1998 entstanden sind.
24
In der amtlichen Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung (LT- Drucks.
12/3300) war zu der Neueinführung der Kostendämpfungspauschale folgendes
ausgeführt:
25
Die Kostendämpfungspauschale soll u. a. an die Stelle der beim Bund und anderen
Ländern vorgesehenen gestaffelten Eigenanteile bei Medikamenten (je nach
Packungsgröße 9,00 DM, 11,00 DM oder 13,00 DM) sowie weiterer Eigenanteile treten,
deren Berücksichtigung bei der Beihilfefestsetzung erheblich verwaltungsaufwendiger
als die vorgesehene Regelung ist; daneben dient sie der stärkeren Beteiligung der
Beihilfeberechtigten an den Krankheitskosten. Die nach § 88 LBG geforderte
"Vertretbarkeit" wird durch die Staffelung nach Besoldungsgruppen sowie die
Verminderung um 50,00 DM für jedes berücksichtigungsfähige Kind erreicht. Sofern nur
Aufwendungen für dauernde Pflege und für Maßnahmen zur Früherkennung von
Krankheiten geltend gemacht werden, fällt die Kostendämpfungspauschale nicht an.
26
Als allgemeine Zielsetzung des Haushaltssicherungsgesetzes war in der Begründung
angegeben, dass Ausgabenreduzierungen bei den auf Landesgesetzen beruhenden
Leistungen erforderlich seien, um den notwendigen finanzpolitischen
Gestaltungsspielraum nach der eingetretenen nachhaltigen Verschlechterung der
Finanzsituation der öffentlichen Haushalte zu sichern.
27
Durch das Gesetz zur Änderung der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in
Krankheits-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfenverordnung - BVO) vom 18. Dezember
2002 (GV NRW S. 660, 666) sind unter entsprechender Änderung des § 12 a BVO
zwischenzeitlich die Kürzungsbeträge der Kostendämpfungspauschale um etwa 50 %
weiter angehoben und gleichzeitig auf die Währung Euro umgestellt worden.
28
Der im Jahre XXXX geborene Kläger ist Richter am Amtsgericht der Besoldungsgruppe
R 1. Er ist verheiratet und hat einen im Jahre XXXX geborenen Sohn, für den nach
seinen Angaben für das Jahr 1999 noch eine Kindergeldberechtigung bestand.
29
Mit Antrag vom 28. Januar 1999 beantragte der Kläger zu verschiedenen ihm in den
Jahren 1998 und 1999 entstandenen Aufwendungen in der Gesamthöhe von 192,72 DM
eine Beihilfe des Beklagten. Von den Aufwendungen entfielen 9,95 DM auf ein Rezept
vom 26. Januar 1999.
30
Mit Bescheid vom 17. Februar 1999 gewährte der Präsident des Oberlandesgerichts L.
dem Kläger auf dessen Antrag hin eine Beihilfe in Höhe von 91,38 DM. Diese bezog
sich ausschließlich auf im Jahre 1998 entstandene Aufwendungen. Der Beihilfeanteil,
welcher auf das oben angesprochene Rezept entfiel (4,98 DM), wurde auf die
Kostendämpfungspauschale nach § 12 a BVO angerechnet, die sich unter
Berücksichtigung der Besoldungsgruppe des Klägers sowie des als
berücksichtigungsfähig anerkannten Kindes für 1999 auf 350,00 DM belief.
31
Den Widerspruch, mit dem sich der Kläger gegen die als Folge der Anwendung der
Kostendämpfungspauschale vorgenommene Kürzung der Beihilfe wendete, wies der
Präsident des Oberlandesgerichts L. mit Bescheid vom 22. März 1999 zurück.
32
Der Kläger hat am 1. April 1999 Klage erhoben. Mit dem angefochtenen Urteil vom 18.
August 2000 hat das Verwaltungsgericht den Antrag des Klägers,
33
den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des Bescheides des Präsidenten des
Oberlandesgerichts L. vom 17. Februar 1999 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 23. März 1999 zu verpflichten, dem Kläger eine weitere
Beihilfe in Höhe von 4,98 DM zu gewähren, und den Beklagten zu verurteilen, die
nachzuzahlende Beihilfeleistung mit 4 % Zinsen ab Antragstellung, hilfsweise ab dem
Erlass des angegriffenen Bescheides zu verzinsen,
34
mit im Wesentlichen folgender Begründung abgewiesen:
35
§ 12 a BVO in der Fassung des Art. II Ziffer (gemeint ist: Absatz) 8 des
Haushaltssicherungsgesetzes - dessen korrekte Anwendung zwischen den Parteien
nicht streitig ist - verstoße nicht gegen höherrangiges Recht. Der Landesgesetzgeber
(Landtag) sei trotz der in § 88 Satz 4 LBG NRW enthaltenen und bereits ausgenutzten
Ermächtigung der Exekutive zur Änderung der Beihilfenverordnung befugt gewesen.
Der Gesetzgeber könne zwar für den hier fraglichen Regelungsgegenstand des
Beihilferechts selbst keine Rechtsverordnung erlassen und sei insoweit lediglich befugt,
der Exekutive eine entsprechende Verordnungsermächtigung unter Beachtung der
verfassungsrechtlichen Vorgaben zu erteilen. Er verliere aber durch eine derartige
Verordnungsermächtigung nicht die allein ihm zustehenden Rechtsetzungsbefugnis und
verfüge damit über die Möglichkeit, die einmal übertragene Regelungsbefugnis dem
Verordnungsgeber wieder zu entziehen und ganz oder teilweise an sich zu ziehen. In
welcher Weise er dabei vorgehe, sei seinem Gestaltungsspielraum überlassen. Das
schließe auch ein unmittelbares Einfügen der gewünschten Änderungen in eine
bestehende Rechtsverordnung durch förmliches Gesetz ein. Das Rechtsstaatsprinzip
werde in diesem Zusammenhang schließlich auch nicht unter den Gesichtspunkten der
Rechtssicherheit und Rechtsklarheit verletzt. Aus Sicht des Normadressaten sei ein
etwaiger Rangunterschied der Normen ohne Belang. Gegen die sog.
"Entsteinerungsklausel", welche bewirke, dass die gewünschten Änderungen für die
Zukunft wieder der Gestaltungsbefugnis des Verordnungsgebers unterlägen, bestünden
ebenfalls keine rechtlichen Bedenken.
36
Der Landesgesetzgeber sei auch unter Beachtung der aus Art. 70 GG folgenden
Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern zum Erlass eines die Beihilfe
regelnden Gesetzes zuständig gewesen. Der Bund habe von seiner konkurrierenden
Gesetzgebungskompetenz auf dem Gebiet der Besoldung und Versorgung bezüglich
der Gewährung von Dienst- und Versorgungsbezügen Gebrauch gemacht, eine
Regelung der Beihilfe oder ihr entsprechender Leistungen durch den
Bundesgesetzgeber sei aber unterblieben. Ein mittelbarer Eingriff in die dem
Bundesgesetzgeber zustehende Befugnis zur Gestaltung der Änderung des
Besoldungs- und Versorgungsrechts sei in der Regelung des § 12 a BVO nicht zu
erblicken. Eine besoldungsrechtsgleiche Wirkung sei nach den sich aus der
Gesetzesbegründung ergebenden Motiven weder beabsichtigt gewesen noch aus
anderen Gründen anzunehmen. Beihilfe und Alimentation wiesen unterschiedliche
37
Anknüpfungspunkte auf. Hinzu komme die geringe Höhe der Pauschale im Vergleich
zum Jahreseinkommen. So belaufe sich die Belastung durch die vorgesehenen Abzüge
in keiner Besoldungsgruppe auf mehr als 1 % des jährlichen Bruttoeinkommens. Auch
die Auswirkungen auf die bundesrechtlich vorgegebenen Abstufungen der
Besoldungsgruppen seien so geringfügig, dass von ihrer Verfälschung durch den
Landesgesetzgeber nicht ausgegangen werden könne. Aus diesen Gründen führe die
streitige Kürzung der Beihilfe zugleich zu keiner Verletzung des Alimentationsprinzips
(Art. 33 Abs. 5 GG).
Die Eigenbeteiligung für Aufwendungen für Wahlleistungen im Rahmen einer
stationären oder teilstationären Behandlung (Zweibettzimmer und Chefarztbehandlung),
wie sie in § 4 Abs. 1 Nr. 2 BVO durch Änderung in Art. 2 Abs. 8 Ziffer 3 des
Haushaltssicherungsgesetzes begründet worden sei, müsse in diesem Zusammenhang
außer Betracht bleiben. Denn nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 BVO blieben die Aufwendungen bei
Inanspruchnahme der dritten Pflegeklasse eines Krankenhauses zuzüglich der
gesondert berechneten Neben- und Heilbehandlungskosten sowie der Arztkosten ohne
einen solchen Abzug beihilfefähig, so dass die Beschränkung erst zum Tragen komme,
wenn der Beihilfeberechtigte selbst oder die in § 2 BVO genannten Personen sog.
Wahlleistungen in Anspruch nähmen. Eine dem § 12 a BVO vergleichbare, im
Krankheitsfall unvermeidbare Erhöhung der Belastungen sei daher nicht gegeben.
38
§ 12 a BVO in der streitigen Fassung sei auch mit der Fürsorgepflicht des Dienstherrn
(Art. 33 Abs. 5 GG, § 85 LBG NRW) vereinbar. Zwar sei es nicht möglich, sich gegen die
Kostendämpfungspauschale zu versichern. Angesichts ihrer Höhe führe sie aber nicht
zu einer unzumutbaren Belastung des Klägers. Die streitige Regelung weise
verschiedene an der persönlichen Leistungsfähigkeit bestimmter Gruppen von
Beihilfeberechtigten orientierte soziale Komponenten auf. Die Mehrbelastung der
Beihilfeberechtigten halte sich in dem Rahmen des Beihilfestandards, der sich in Bund
und Ländern herausgebildet habe.
39
Die Kostendämpfungspauschale stehe auch mit Art. 3 Abs. 1 GG in Einklang. Die
Zusammenfassung verschiedener Besoldungsgruppen in jeweils einer (Belastungs-
)Stufe sei durch die angestrebte Verwaltungsvereinfachung als pauschalierende
Regelung gerechtfertigt. Eine willkürliche Benachteiligung erkrankter
Beihilfeberechtigter gegenüber nicht erkrankten Beihilfeberechtigten liege nicht vor.
Eine Verletzung des Art. 6 Abs. 1 GG sei ebenfalls nicht gegeben, zumal sich die
Kostendämpfungspauschale für jedes berücksichtigungsfähige Kind um jeweils 50,00
DM reduziere und darüber hinaus sich der Beihilfebemessungssatz für
Familienangehörige regelmäßig auf 70 oder 80 v. H. erhöhe (§ 12 Abs. 1 BVO).
40
Gegen dieses Urteil richtet sich der Kläger mit der vom seinerzeit zuständigen 12. Senat
zugelassenen Berufung, die er fristgerecht begründet hat. Zur Begründung führt er im
Wesentlichen aus:
41
Die Einführung einer Kostendämpfungspauschale durch das
Haushaltssicherungsgesetz (HSG) vom 17. Dezember 1998 sei unwirksam. Damit finde
auf den streitigen Vorgang die Beihilfenverordnung in ihrer bis zum 31. Dezember 1998
geltenden Fassung Anwendung.
42
Die streitbefangene Neufassung des § 12 a BVO sei in sich widersprüchlich und schon
deshalb nichtig. Der Gesetzgeber habe in Absatz (der Kläger spricht in diesem
43
Zusammenhang abweichend von der im Gesetz selbst verwendeten Terminologie
jeweils von "Ziffer") 2 des HSG § 88 LBG NRW um einen Satz 5 ergänzt, mit dem die in
Satz 4 festgelegte Ermächtigung der Exekutive zur Regelung der BVO dahin erweitert
werde, dass die Exekutive in der BVO nunmehr auch Erstattungsabzüge bei stationärer
Behandlung sowie eine allgemeine Kostendämpfungspauschale vorsehen könne. In
Absatz 8 desselben Gesetzes sei mit den angeführten Regelungen über die Beteiligung
an Krankenhauswahlleistungen sowie der Einführung einer
Kostendämpfungspauschale eine vom Gesetzgeber selbst beschlossene Regelung zu
finden, die der gemäß Absatz 2 desselben Gesetzes zu treffenden Regelung durch die
Exekutive vorbehalten sei. Diese Vorgehensweise sei unzulässig und führe schon
wegen innerer Widersprüchlichkeit zur Nichtigkeit der entsprechenden Änderungen. Es
sei widersprüchlich, wenn der Gesetzgeber in ein und demselben Gesetzesbeschluss
der Exekutive eine Ermächtigung übertrage und dann von dieser der Exekutive
übertragenen Ermächtigung sogleich selbst Gebrauch mache.
Zugleich liege in dem Vorgehen ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip, da der
Gesetzgeber mit den genannten Änderungen der BVO in die in Absatz 2 des HSG durch
ihn selbst ausdrücklich begründete Kompetenz des Verordnungsgebers eingreife. Es
sei nicht einzusehen, warum es - wie dies das Verwaltungsgericht in seinem
angefochtenen Urteil ausgeführt habe - auf die der Exekutive erteilte Ermächtigung nicht
ankommen solle. Dabei bleibe schon offen, warum der Gesetzgeber die Ermächtigung
dann überhaupt gesetzlich festgelegt habe. Jedenfalls fehle es an der notwendigen
Klarheit für den Normadressaten darüber, wer befugt sei, Regelungen zu erlassen, und
wer konkret in welcher Kompetenz tätig geworden sei. Unklar sei auch, ob die
Betroffenen zur Überprüfung der für bedenklich gehaltenen Regelung ein Verfahren
nach § 47 VwGO anstrengen oder aber eine Anfechtungsklage vor dem
Verwaltungsgericht erheben müssten, um dort einen Vorlageantrag nach Art. 100 GG zu
stellen.
44
Eine Verletzung gegen höherrangiges Recht ergebe sich zudem daraus, dass nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 34, 9, 21 ff.) von einer
Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung erst Gebrauch gemacht werden
könne, wenn diese vorliege. Die ermächtigende Norm müsse also in Kraft sein, bevor
die darauf gestützte Norm erlassen werde. Deshalb hätten die Regelungen zur
Kostendämpfungspauschale und zur Eigenbeteiligung bei sog.
Krankenhauswahlleistungen nicht zeitgleich mit der Regelung des § 88 Satz 5 LBG
NRW erlassen werden dürfen. Daran ändere auch der Umstand nichts, dass die streitige
Änderung förmlich nicht als Verordnung, sondern als Gesetz erlassen worden sei.
Selbst wenn man mit dem angefochtenen Urteil davon ausgehe, der
Landesgesetzgeber habe die BVO auch unmittelbar durch Gesetz ändern können,
bleibe es dabei, dass bereits zuvor eine von § 88 LBG NRW a.F. abweichende
Rechtslage hätte geschaffen werden müssen.
45
Mit den streitgegenständlichen Regelungen habe der Landesgesetzgeber weiter in die
ausschließlich dem Bund zustehende Gesetzgebungskompetenz hinsichtlich der
Besoldung für Beamte und Richter eingegriffen. Mit der Beihilfekürzung werde im
Grunde die gesamte Gehaltserhöhung, die der Bundesgesetzgeber den Beamten und
Richtern aufgrund seiner ihm verfassungsgemäß zugewiesenen
Gesetzgebungskompetenz gewährt habe, wieder genommen. Dass die Kompetenzen
zur Besoldung dem Bund, diejenigen zur Beihilfe dem Land zugewiesen seien, könne
nicht dazu führen, dass der eine Kompetenzinhaber das nehme, was der andere
46
gewährt habe. Die Beihilfekürzung durch Eigenbeteiligung unterlaufe die vom
Bundesgesetzgeber geregelte Besoldungshöhe, da diese auf der Grundlage einer
wirklichen und nicht gekürzten Beihilfeleistung festgelegt worden sei. Dabei sei
unerheblich, ob die Auswirkungen sich nur auf rund 1 % bezogen auf das
Jahresbruttogehalt eines Beamten oder Richters beliefen. Auch bei einem geringfügigen
Eingriff in die Gesetzgebungskompetenz des Bundes könne man nicht darüber hinweg
sehen, dass ein Eingriff vorliege.
Die Einführung der Pauschale verstoße auch gegen die Fürsorgepflicht des
Dienstherrn. Die Gewährung von Beihilfe im Krankheitsfall gehöre, wenn schon nicht zu
den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums i.S.d. Art. 33 Abs. 5 GG, so
aber doch in jedem Fall zur Fürsorgepflicht des Dienstherrn, wobei hier offen bleiben
könne, ob die Fürsorgepflicht wiederum unter Art. 33 Abs. 5 GG falle. Die allgemeine
Kostendämpfungspauschale gemäß § 12 a BVO vertrage sich schon gedanklich nicht
mit der Pflicht zur Gewährung einer Beihilfe. Dies gelte erst recht, wenn und weil die
Beihilfeleistung von vornherein nur auf einen Teil der Krankenkosten gerichtet sei. Es
sei widersprüchlich, in Verbindung mit einer zu gewährenden Beihilfe zugleich deren
Kürzung zu verfügen. Solches lasse sich mit dem System der Beihilfegewährung nicht
in Einklang bringen. Wer eine Beihilfe, also einen Zuschuss zu seinen Krankenkosten
begehre und erhalten solle, erhalte diese Beihilfe nach der BVO neuer Fassung nur,
wenn und weil er davon wiederum einen Teil als Zuschuss an eben den
Landeshaushalt abgebe, aus dessen Masse er die Beihilfe erhalte. Dass dies nicht
richtig sein könne, liege auf der Hand.
47
Die streitige Vorschrift verstoße auch gegen Art. 3 GG, denn sie betreffe nur den
erkrankten Beihilfeberechtigten und begünstige den nicht erkrankten
Beihilfeberechtigten. Dies stelle schon deswegen eine Verletzung von Art. 3 GG dar,
weil es sich bei der Beihilfekürzung im Kern um eine Steuer handele, die von einer
Erkrankung nicht abhängig gemacht werden dürfe. Die Kürzungsbeträge dienten
ausschließlich und ohne jede Zweckbestimmung der Finanzierung des
Landeshaushaltes, ihnen stehe keinerlei Gegenleistung gegenüber. Damit erweise sich
die Beihilfekürzung materiell als Steuer.
48
Die Kostendämpfungspauschale verstoße auch gegen Art. 6 GG. Zwar nehme § 12 a
BVO auf die Zahl der unterhaltsberechtigten Kinder Rücksicht, benachteilige aber
insbesondere die Familie, in der die Ehefrau nicht erwerbstätig sei. Noch deutlicher
werde der - verfassungsrechtlich relevante - Eingriff in das Besoldungsgefüge wie auch
in Art. 6 GG, wenn man zur Kostendämpfungspauschale die Beschränkung der
beihilfefähigen Aufwendungen gemäß § 4 BVO hinzurechne. Dies gelte um so mehr,
weil in diesem Zusammenhang eine wirksame Begrenzung der Beihilfekürzungen und
sei es nur auf maximal 2 % des jährlichen Einkommens des Betroffenen nicht gegeben
sei. Je mehr Kinder eine Familie habe, desto höher sei ihre Eigenbelastung, und zwar
nicht nur in absoluten Zahlen, sondern auch prozentual. Dabei seien die
Eigenbeteiligungen bei stationärer Behandlung gemäß § 4 BVO durch eine
privatrechtliche Krankenversicherung in Form einer Krankenhaustagegeldversicherung
nicht angemessen aufzufangen.
49
Zu den hergebrachten Grundsätzen gemäß Art. 33 Abs. 5 GG gehöre auch, dass der
Dienstherr im Rahmen seiner Fürsorgepflicht seine Beamten und Richter im
Krankheitsfall nicht schlechter stellen dürfe als Angehörige der gesetzlichen
Krankenversicherung. Dies sei aber mit der neuen Beihilferegelung geschehen, denn
50
die gesetzliche Krankenversicherung sehe eine derart hohe Eigenbeteiligung bei
Einbeziehung der Krankenhauswahlleistung nicht vor. Dort seien im Gegenteil alle
Familienmitglieder, jedenfalls alle Kinder einer Familie beitragsfrei mitversichert (sog.
Familienversicherung). Die Härtefallregelung des § 13 Abs. 9 BVO biete in diesem
Zusammenhang keinen ausreichenden Ausgleich.
Schließlich seien Kostendämpfungspauschale und Eigenbeteiligung auch unter dem
allgemeinen Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit zu beanstanden. Angebliches Ziel
der Beihilfekürzung sei die Eindämmung der Kosten des Gesundheitswesens. Eine
Kostendämpfung werde mit der so bezeichneten Pauschale aber nicht erreicht und
könne damit auch nicht erreicht werden. Denn die Krankenkosten entstünden
unabhängig von der Erstattungsregelung der Beihilfenverordnung.
51
Die aufgezeigten Verletzungen von höherrangigem Recht hätten zur Folge, dass die
Beihilfenverordnung auch auf die streitige Aufwendung in der bis zum 31. Dezember
1998 gültigen Fassung anzuwenden gewesen wäre. Um dies gerichtlich festzustellen,
bedürfe es einer Aussetzung des Verfahrens nach Art. 100 GG nicht. Das
Haushaltssicherungsgesetz sei in dem hier fraglichen Teil materiell ein
rechtsverordnungsvertretendes Gesetz, das die Voraussetzung des § 47 Abs. 1 Satz 2
VwGO erfülle. Es unterliege damit nicht dem Art. 100 GG.
52
Im Übrigen habe das Verwaltungsgericht L. seinen Anspruch auf rechtliches Gehör
dadurch verletzt, dass es in dem angegriffenen Urteil neben Ausführungen zur
Krankenhaustagegeldversicherung auch darauf abgestellt habe, den Auswirkungen der
Eigenbeteiligung bei sog. Krankenhauswahlleistungen nach § 4 BVO n.F. könne
dadurch entgangen werden, dass im Falle stationärer Heilbehandlung die dritte
Pflegeklasse gewählt würde. Eben diese Begründung ziehe das Verwaltungsgericht
auch dafür heran, dass die Eigenbeteiligung nach jener Vorschrift letztlich nicht
nachteilig für den Kläger sei und deshalb auch nicht im Zusammenhang mit den
Auswirkungen der Kostendämpfungspauschale in die hier anzustellende rechtliche
Würdigung einzubeziehen sei. Diese Aspekte seien in der mündlichen Verhandlung
erster Instanz nicht erörtert worden.
53
Abschließend fasst der Kläger seine Angriffspunkte im Kern wie folgt zusammen: Die
streitige Neufassung der §§ 4 und 12 a BVO sei schon aus gesetzestechnischen
Gründen wegen Widersprüchlichkeit und nicht ordnungsgemäßen Zustandekommens
nichtig. Die Neufassung stehe im Übrigen auch weder mit der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts noch mit dem Grundgesetz im Einklang. Dabei gehe es
nicht nur um die Verletzung der Gesetzgebungskompetenz des Bundes, sondern auch
um die Verletzung von Grundrechten, insbesondere derjenigen aus Art. 3 und 6 GG,
aber auch um die Verletzung von Art. 33 Abs. 5 GG und der Fürsorgepflicht des
Dienstherrn.
54
Der Kläger beantragt,
55
das angefochtene Urteil abzuändern und nach dem erstinstanzlichen Antrag zu
erkennen.
56
Der Beklagte beantragt,
57
die Berufung zurückzuweisen.
58
Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus: Die Regelung des § 12 a BVO sei nicht
deshalb nichtig, weil die in § 88 Satz 5 LBG NRW enthaltene Ermächtigung gleichzeitig
in Kraft getreten sei. Denn zur Änderung der Beihilfenverordnung durch förmliches
Gesetz habe es dieser Verordnungsermächtigung nicht bedurft. Es sei auch kein
Verstoß gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung darin zu sehen, dass die
Beihilfenverordnung vom Gesetzgeber durch förmliches Gesetz geändert worden sei. In
der Kostendämpfungspauschale liege auch kein (mittelbarer) Eingriff in die dem
Bundesgesetzgeber zustehende Befugnis zur Gestaltung und Änderung des
Besoldungs- und Versorgungsrechts. Denn Beihilfe und Alimentation wiesen
unterschiedliche Anknüpfungspunkte auf und müssten sich daher nicht dergestalt
ergänzen, dass den Beihilfeberechtigten keinerlei aus seinen Bezügen zu leistende
Belastungen verblieben. Die Abstufung der Kürzungsbeträge führe aufgrund ihrer
geringen Höhe auch nicht zu einer Nivellierung der Besoldungsgruppen. Der Kläger
könne seine Berufung auch nicht mit Erfolg darauf stützen, dass die Vorschrift des § 4
Abs. 1 Nr. 2 BVO und deren finanzielle Auswirkung für den Beihilfeberechtigten vom
Verwaltungsgericht nicht hinreichend bzw. zutreffend gewürdigt worden sei. Denn diese
Regelung sei im vorliegenden Verfahren nicht entscheidungserheblich. Soweit der
Kläger geltend mache, in seinem Recht auf rechtliches Gehör verletzt worden zu sein,
könne dieser Einwand nicht recht nachvollzogen werden. Das Verwaltungsgericht habe
im Rahmen der mündlichen Verhandlung insbesondere bei der Erörterung des
klägerischen Antrags auf Verfahrensverbindung darauf hingewiesen, dass es die
Regelung des § 4 Abs. 1 Nr. 2 BVO soweit erforderlich und rechtlich angebracht bei
seiner Entscheidung berücksichtigen werde. Dies habe es in dem angefochtenen Urteil
getan. Der Umstand, dass das Urteil nicht auf die vom Kläger durchgeführte Berechnung
der finanziellen Belastung eingehe, sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Die Kürzung
der Beihilfe nach § 12 a BVO stelle auch keine unzulässige Steuer dar. Es handele sich
bei der Kostendämpfungspauschale nicht um eine den beihilfeberechtigten Beamten
und Richtern hoheitlich auferlegte Leistungspflicht zur Erzielung von Einnahmen.
Vielmehr werde im Rahmen der Leistungsverwaltung, zu der das Beihilferecht gehöre,
ein den Berechtigten zustehender Anspruch unter bestimmten Voraussetzungen um
einen im Einzelfall zu bestimmenden Betrag gekürzt. Der angebliche Charakter der
Kostendämpfungspauschale als Steuer ergebe sich auch nicht daraus, dass der
Landesgesetzgeber mit der Regelung des § 12 a BVO (auch) den Haushalt habe
entlasten wollen. Denn nicht jede Kürzung einer staatlichen Leistung könne als Steuer
eingestuft werden, nur weil mit ihr mittelbar ein Einnahmeeffekt im Hinblick auf den
verringerten Leistungsumfang des Verpflichteten verknüpft sei. Ein Verstoß gegen Art. 6
Abs. 1 GG lasse sich entgegen der Ansicht des Klägers nicht aus dem Umstand
herleiten, dass zwar Kinder, nicht aber der nicht erwerbstätige Ehepartner bei der
Berechnung des Kürzungsbetrages berücksichtigt werde. Die Regelung sei unter
Berücksichtigung des gegebenen gesetzgeberischen Ermessensspielraums nicht zu
beanstanden.
59
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs (1 Band) Bezug
genommen.
60
E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
61
Die zulässige Berufung hat in der Sache keinen Erfolg.
62
Der Rechtsstreit hat sich in der Hauptsache nicht dadurch erledigt, dass die im Zentrum
des Streits stehende Vorschrift über die Kostendämpfungspauschale (§ 12 a BVO) mit
Wirkung vom 1. Januar 2003 durch das Gesetz über die Änderung der
Beihilfenverordnung vom 18. Dezeber 2002 (GV NRW S. 660, 666) inzwischen erneut
geändert wurde. Zum einen betrifft diese Änderung im Kern lediglich eine Erhöhung der
gestaffelten Sätze dieser Pauschale, sodass die im vorliegenden Verfahren zunächst
einmal zu klärende Frage, ob der Landesgesetzgeber überhaupt befugt war, eine
Kostendämpfungspauschale (durch ein formelles Gesetz) einzuführen, weiterhin einer
Klärung bedarf. Zum anderen ist davon auszugehen, dass die frühere, hier
streitgegenständliche Fassung der Regelungen über die Kostendämpfungspauschale
ihre rechtliche Bedeutung auch nicht verloren hat. Denn das hier streitige
Rechtsverhältnis, welches - wie auch andere Parallelfälle - noch nicht endgültig
abgewickelt ist, ist auf der Grundlage derjenigen Normen zu klären, die im Zeitpunkt
seines Entstehens Geltung hatten. Dabei steht die prozessuale Einkleidung des
Begehrens in eine Verpflichtungsklage dieser aus dem materiellen Recht (hier: der in
Art. II Abs. 2 des Gesetzes vom 18. Dezember 2002 enthaltenen Übergangsregelung)
herzuleitenden Bestimmung des maßgeblichen Beurteilungszeitpunktes nicht entgegen.
63
Das Verwaltungsgericht hat die (betreffend die Hauptforderung erhobene)
Verpflichtungsklage des Klägers zu Recht abgewiesen. Denn diesem steht kein
Anspruch auf die von ihm begehrte weitere Beihilfe zu Aufwendungen im
Krankheitsfalle zu (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
64
Die vom Kläger beanstandete Beihilfekürzung, welche sich vorliegend dahin auswirkt,
dass für die geltend gemachten - an sich nach Grund und Höhe unstreitig
beihilfefähigen - Aufwendungen betreffend ein Rezept vom 26. Januar 1999 in Höhe
von 9,95 DM keine Beihilfe festgesetzt wurde, findet ihre Rechtsgrundlage in § 88 des
Landesbeamtengesetzes (LBG) i.V.m. § 12 a der Verordnung über die Gewährung von
Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfenverordnung - BVO -) - hier in
der Fassung des Gesetzes zur Sicherung des Haushalts (Haushaltssicherungsgesetz)
vom 17. Dezember 1998 (GV NRW 1998, 750). Diese Vorschriften gelten gemäß § 4
Abs. 1 Satz 1 des Landesrichtergesetzes (LRiG) für die Rechtsverhältnisse der im
Landesdienst stehenden Richter - wie hier den Kläger - entsprechend.
65
Darüber, dass die in Rede stehende Beihilfefestsetzung unter korrekter Anwendung der
vorgenannten Bestimmungen über die sog. Kostendämpfungspauschale auf den hier zu
entscheidenden Fall erfolgt ist, besteht zwischen den Beteiligten kein Streit. In der
Besoldungsgruppe R 1 des Klägers war hiernach die Beihilfe grundsätzlich um eine
Kostendämpfungspauschale von 400,00 DM pro Kalenderjahr zu kürzen (§ 12 a Abs. 1
BVO), wobei sich dieser Betrag allerdings wegen eines berücksichtigungsfähigen
Kindes um 50,00 DM auf 350,00 DM pro Kalenderjahr verminderte (§ 12 a Abs. 5 BVO).
Soweit mit dem Beihilfeantrag des Klägers vom 28. Januar 1999 Aufwendungen aus
dem Kalenderjahr 1999 geltend gemacht wurden - dies betrifft hier allein das schon
angesprochene Rezept - blieben diese in einer Größenordnung von unter 10,00 DM
deutlich dahinter zurück.
66
Die Regelungen des LBG NRW und der BVO in der vorliegend anwendbaren Fassung
sind entgegen der Auffassung des Klägers nicht wegen formeller und/oder materieller
Verstöße gegen höherrangiges Recht unwirksam. Ob andernfalls die erhobene
Verpflichtungsklage "spruchreif" wäre oder aber eine Aussetzung des Verfahrens und
Vorlage des Rechtsstreits an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 GG erfolgten
67
müsste, braucht demnach nicht entschieden zu werden.
1. Das Land Nordrhein-Westfalen war auf der Grundlage der Art. 70 Abs. 1, 72 Abs. 1
GG zum Erlass der streitigen Regelungen über die Einführung einer
Kostendämpfungspauschale befugt.
68
a) Art. 74 a Abs. 1 GG erstreckt die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes auf die
Besoldung und Versorgung der Angehörigen des öffentlichen Dienstes, die in einem
öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen, soweit nicht der Bund nach
Art. 73 Nr. 8 GG ausschließlich zuständig ist; nach Art. 74 a Abs. 4 Satz 1 GG gilt dies
entsprechend für die Besoldung und Versorgung der Landesrichter. Der Begriff
"Besoldung" wird in Art. 74 a Abs. 1 GG in einem weiten Sinne verwendet. Von ihm
umfasst werden sämtliche in Erfüllung der Alimentationspflicht gewährten Leistungen,
darunter auch solche der Beihilfe und der freien Heilfürsorge.
69
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 8. Dezember 1982 - 2 BvL 12/79 -, BVerfGE 62, 354 (368),
und vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, DÖV 2003, 546 = ZBR 2003, 203.
70
Mit dem Bundesbesoldungs- und Beamtenversorgungsgesetz hat der
Bundesgesetzgeber von der ihm nach Art. 74 a Abs. 1 i.V.m. Art. 72 Abs. 2 GG
zustehenden Kompetenz allerdings nur insoweit Gebrauch gemacht, als er die
Besoldung und Versorgung im engeren Sinne prinzipiell abschließend normiert hat.
Leistungen an Landesbeamte für besondere Lebenssituationen - wie beispielsweise in
Krankheitsfällen - sind bundesgesetzlich demgegenüber nicht geregelt. In diesem
Umfang vermögen die Bundesregelungen deshalb keine Sperrwirkung zu entfalten.
Vielmehr sind die Länder berechtigt (wenn nicht sogar verpflichtet), die nach der
gegenwärtigen Konzeption gebotene Ergänzung der Regelalimentation durch Beihilfen
u. a. für den Krankheitsfall durch eigene Vorschriften zu regeln.
71
Vgl. statt vieler: BVerfG, Urteil vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, a.a.O.;
BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -.
72
Das Land Nordrhein-Westfalen hat hiervon ausgehend nicht außerhalb seiner
Gesetzgebungskompetenzen gehandelt. Denn die Regelungen über die in Rede
stehende Kostendämpfungspauschale normieren eine (generelle) Begrenzung der im
Rahmen der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht erfolgenden Ergänzung der
Regelalimentation durch Gewährung von Beihilfen u. a. für Krankheitsfälle. Sie treffen
hingegen jedenfalls keine unmittelbare Regelung der Besoldung oder Versorgung im
engeren Sinne. Das ergibt sich schon aus dem objektiven, an den ermittelten
Beihilfebetrag anknüpfenden Inhalt der fraglichen (Kürzungs- )Bestimmungen.
73
b) Das Land Nordrhein-Westfalen hat auch nicht gegen die ihm obliegende
verfassungsrechtliche Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten in ihrer Bedeutung als
Kompetenzausübungsschranke verstoßen. Zwar ergeben sich daraus gewisse
Rücksichtnahmepflichten auf die Belange und die Kodifikationen des Bundes. Ein sich
über die Kompetenzausübungsschranke hinwegsetzender Verstoß würde ausgehend
von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aber zweierlei voraussetzen:
Erstens müsste sich die kompetenzgemäße Regelung eines Landes auf Gegenstände
der Bundesgesetzgebung (zumindest) mittelbar auswirken. Zweitens müsste - darüber
hinaus - die Ausübung des Gesetzgebungsrechts durch das Land offenbar
missbräuchlich sein.
74
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, a.a.O., und vom 9.
März 2000 - 2 BvL 8/99 u.a. -, DVBl. 2000, 1117 = ZBR 2001, 206; dazu auch BVerwG,
Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 23. April 2002 -
2 LB 3367/01 -, NdsVBl. 2003, 16.
75
Hier lässt sich zwar die Möglichkeit mittelbarer Auswirkungen des § 12 a Abs. 1 BVO
auf die bundesgesetzlich geregelte Besoldung zumindest nicht von vornherein
ausschließen. Denn eine Kostendämpfungspauschale der hier in Rede stehenden Art
kann sich jedenfalls vom Grundsatz her (mittelbar) darauf auswirken, ob der Beamte,
Richter oder Versorgungsempfänger im Ergebnis noch ausreichend und seinem Amt
angemessen alimentiert ist. Es kann nämlich - wenn auch in Abhängigkeit von der
konkreten Höhe der Kürzungsbeträge - der Fall eintreten, dass derjenige Teil der
Alimentation, welcher als Bestandteil der Besoldung bzw. Versorgung im engeren Sinne
für die Krankheitseigenvorsorge vorgesehen ist, nicht ausreicht, um zusätzlich auch
noch die mit der Kostendämpfungspauschale auferlegten Selbstbehalte aufzufangen.
Dementsprechend besteht die Gefahr, dass der Beamte oder Richter jene -
grundsätzlich nicht versicherbaren - Beträge aus den für andere Zwecke vorgesehenen
Teilen seiner Gesamtalimentation aufbringen muss und bei Beibehaltung desselben
Lebenszuschnitts diese "krankheitskostenneutralen" Gehaltsbestandteile fortschreitend
aufgezehrt werden.
76
Zu der im Kern vergleichbaren Problematik betreffend die ausreichende Bemessung der
familienbezogenen Bezügebestandteile vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 24. November
1998 - 2 BvL 26/91 u. a. -, BVerfGE 99, 300, und vom 22. März 1990 - 2 BvL 1/86 -,
BVerfGE 81, 363.
77
Außerdem ist die im Rahmen des § 12 a Abs. 1 BVO vorgenommene Staffelung der der
Kürzung zugrunde liegenden Sockelbeträge nach der Besoldung mit Blick auf die
Zusammenfassung mehrerer Besoldungsgruppen in einer Stufe wie auch mit Blick auf
die Grundtendenz einer Mehrbelastung der besoldungsmäßig höher Eingestuften
zumindest im Ansatz geeignet, durch insoweit mittelbar hervorgerufene Nivellierungen
des Besoldungsgefüges Auswirkungen auf die Amtsangemessenheit der Besoldung zu
zeitigen.
78
Vgl. in diesem Zusammenhang etwa Grün, Verfassungsrechtliche Vorgaben für die
Beihilfe der Beamten, Dissertation, 2002, S. 130 ff.; Neuhäuser,
"Kostendämpfungspauschalen" im Beihilferecht im Licht der Rechtsprechung, NVwZ
1999, 824 (826 f.).
79
Jedenfalls gibt es aber keinen durchgreifenden Anhalt für einen offenbaren Missbrauch
des Gesetzgebungsrechts des Landes. So ergibt sich aus der im Urteilstatbestand
wiedergegebenen amtlichen Gesetzesbegründung weder, dass der Landesgesetzgeber
bei der Einführung der Kostendämpfungspauschale - auch im Zusammenhang mit der
Staffelung der Kürzungsbeträge - besoldungs- oder versorgungsrechtliche Ziele verfolgt
hätte. Noch lässt sich feststellen, dass sein Bestreben dahin gegangen wäre, die im
Bundesrecht vorhandene Besoldungsstruktur bewusst zu konterkarieren. Es gibt nicht
einmal konkrete Anhaltspunkte dafür, dass der Landesgesetzgeber - angesichts der
(noch) relativ geringen Höhe der Kürzungsbeträge sowie der bereichsspezifisch durch
Sonderregelungen weiter abgemilderten Belastung durchaus nachvollziehbar - sich
überhaupt im Detail mit der Frage befasst hätte, ob und ggf. inwieweit als Folge der
80
normierten Beihilfekürzungen der im Rahmen der Besoldung vom Dienstherrn zur
Verfügung gestellte Durchschnittssatz für krankheitsbedingte Aufwendungen und/oder
die Alimentation insgesamt in Bezug auf alle oder einzelne Besoldungsgruppen spürbar
tangiert werden und wie weit die Belastung von der Grenze des Zulässigen entfernt ist.
Insbesondere gibt die sprachliche Fassung des § 88 Satz 5 LBG NRW ("... über die
Eigenvorsorge hinaus zu einer vertretbaren Selbstbeteiligung an den Kosten
herangezogen werden") hierüber keinen näheren Aufschluss. Die dortige Anknüpfung
an den Begriff "vertretbar" zeigt aber immerhin, dass es jedenfalls auch ein Anliegen
des Gesetzgebers war, eine (sei es auch ausfüllungsbedürftige) Grenze für die
zulässige Belastung vorzugeben. Stellt man dies in Rechnung, so lässt sich aus dem
Umstand, dass - vorliegend im konkreten Bezug der durch die Beihilfeleistungen
entstehenden Kosten - das Ziel der Konsolidierung der öffentlichen Haushalte im
Vordergrund der gesetzgeberischen Überlegungen gestanden hat, noch nicht
schließen, dass der Landesgesetzgeber zumindest bewusst, wenn nicht gewollt
verfassungsrechtliche Risiken eingegangen wäre.
Insoweit a. A. aber wohl VG Gelsenkirchen, Aussetzungs- und Vorlagebeschluss vom
28. Juni 2002 - 3 K 1122/99 -, S. 102 des amtlichen Umdrucks.
81
Ob die von ihm getroffenen Regelungen materielles Verfassungsrecht objektiv verletzen
(dazu unten 3. ff.), betrifft eine andere, einen offenbaren Missbrauch der
Gesetzgebungskompetenz allein noch nicht hinreichend indizierende Frage. Das gilt
zumindest dann, wenn - wie hier - eine derartige Verletzung nicht auf der Hand liegt.
82
2. Auch die vom Kläger beanstandete konkrete Verfahrensweise des
Landesgesetzgebers, im Rahmen eines sogenannten Artikelgesetzes durch (formelles)
Gesetz die bestehende Beihilfenverordnung um die streitigen Regelungen über die
Kostendämpfungspauschale zu ergänzen, ist verfassungsrechtlich zulässig. Insoweit
liegt weder ein Verstoß gegen das Prinzip der Gewaltenteilung noch ein solcher gegen
weitere rechtsstaatliche Anforderungen wie die Grundsätze der Bestimmtheit und
Normenklarheit vor. Für die vom Kläger geltend gemachte Widersprüchlichkeit der
Vorgehensweise besteht kein Anhalt.
83
Dass sich Art und Ausmaß der ergänzenden Absicherung des Krankheitsrisikos von
Beamten und Richtern nunmehr teils aus einer Verordnung und teils aus einer als
formelles Gesetz erlassenen Regelung ergeben, ist verfassungsrechtlich unschädlich.
Dies gilt erst recht in der hier vorliegenden Konstellation, dass die als formelles Gesetz
erlassenen Regelungen, welche u. a. die Kostendämpfungspauschale betreffen, mit
einer sogenannten "Entsteinerungsklausel" versehen sind. Sie unterliegen damit
ihrerseits - ausdrücklich durch den Gesetzgeber bestimmt - der Regelungskompetenz
des Verordnungsgebers im Rahmen von dessen Ermächtigung. Art. II Abs. 9 des
Haushaltssicherungsgesetzes bestimmt, dass die auf Art. II Abs. 8 dieses Gesetzes
beruhenden Teile der dort geänderten Rechtsverordnungen auf Grund der jeweils
einschlägigen Ermächtigung durch Rechtsverordnung geändert werden können.
Hierdurch hat der Gesetzgeber seinen Willen bekundet, dass die betroffenen
Regelungen - im Unterschied zu anderen, allein durch den Gesetzgeber änderbaren
Gesetzen - materiell wieder in den Rang einer Rechtsverordnung übergehen sollen.
84
Vgl. hierzu Schneider, Gesetzgebung, 3. Auflage 2002, Rn. 664; Sendler,
Verordnungsermächtigung durch Gesetz und "Entsteinerungsklausel", NJW 2001, 2859.
85
Dem für eine bestimmte Materie zuständigen Gesetzgeber ist es im Rahmen der ihm
zugewiesenen Kompetenzen grundsätzlich nicht verwehrt, eine zunächst dem
Verordnungsgeber überlassene Regelungsbefugnis wieder - auch teilweise und/oder
zeitweise - in Anspruch zu nehmen.
86
Vgl. BVerfG, Urteil vom 15. November 1967 - 2 BvL 7/64 u.a. -, BVerfGE 22, 330;
SaarlVerfGH, Urteil vom 17. Dezember 1996 - Lv 3/95 -, NVwZ-RR 1997, 449; Sendler,
a.a.O.
87
Diese Kompetenz verliert er auch nicht dadurch, dass er - wie vorliegend - zugleich
durch Gesetz bestimmt, dass die durch formelles Gesetz in eine Verordnung
eingefügten Teile künftig im Rahmen der bestehenden bzw. zeitgleich geänderten
Ermächtigung durch Rechtsverordnung geändert werden können. Eine solche
Vorgehensweise ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, ohne dass es in diesem
Zusammenhang einer abschließenden Entscheidung dazu bedürfte, ob die streitige
Regelung mit Blick auch auf die angesprochene Zielsetzung des Gesetzgebers als
untergesetzliche Rechtsnorm der Verwerfungskompetenz der Fachgerichte
88
hierauf hindeutend: BVerwG, Beschluss vom 16. Januar 2003 - 4 CN 8/01 -, NJW 2003,
2039 = DVBl. 2003, 804 = NVwZ 2003, 730
89
oder mit Blick auf die förmliche Ausgestaltung als Gesetz allein der Verwerfung durch
das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 GG unterliegt.
90
Vgl. hierzu BVerfG, Urteil vom 15. November 1967 - 2 BvL 7/64 u.a. -, a.a.O.; ferner
Külpmann, Änderungen von Rechtsverordnungen durch den Gesetzgeber, NJW 2002,
3436 (3437 f.) m.w.N. zum Streitstand; zur Frage der Vorlagepflicht - bejahend - auch
VG Gelsenkirchen, Aussetzungs- und Vorlagebeschluss vom 28. Juni 2002 - 3 K
1122/99 -, S. 23 ff. des amtl. Umdrucks.
91
Die durch Art. 80 GG sowie Art. 70 Landesverfassung Nordrhein-Westfalen legitimierte
Ermächtigung der Exekutive zu eigener Rechtsetzung im Wege der Verordnung sowie
ihre Wahrnehmung durch den Verordnungsgeber verbieten der Legislative nicht, ihre
rechtsetzende Gewalt - wie hier im Zusammenhang mit der Einführung der
Kostendämpfungspauschale geschehen - selbst auszuüben. Da es sich um von der
Legislative übertragene Gewalt an die Exekutive handelt, welche, was auch die
Möglichkeit jederzeitiger Aufhebung oder Änderung der Verordnungsermächtigung
zeigt, eine daneben verbleibende originäre Zuständigkeit des Gesetzgebers jedenfalls
nicht vollständig verdrängt, stellt das Gewaltenteilungsprinzip in diesem
Zusammenhang keine verfassungsrechtliche Schranke dar, welche durch die vom
Landesgesetzgeber hier gewählte - im Übrigen weit verbreitete - Vorgehensweise
überschritten würde.
92
Macht der Gesetzgeber wie hier von einer ihm verbliebenen eigenen originären
Regelungszuständigkeit Gebrauch, so unterliegt er nicht den sich aus Art. 80 Abs. 1
Satz 2 GG, Art. 70 Landesverfassung Nordrhein-Westfalen ergebenden Grenzen für
eine Ermächtigung des Verordnungsgebers, seinerseits aus der Ermächtigung
abgeleitete Regelungen zu treffen.
93
Vgl. Sendler, NJW 2001, 2859.
94
Vor diesem Hintergrund ist es unschädlich, dass die streitige Neuregelung zur
Einführung einer Kostendämpfungspauschale wohl über den Rahmen hinausgeht, der
durch den Verordnungsgeber auf der Grundlage des bisherigen § 88 Satz 4 LBG NRW
hätte geregelt werden dürfen. Im Übrigen hat der Landesgesetzgeber zeitgleich mit der
Schaffung des § 12 a BVO durch dasselbe Artikelgesetz die bestehende Ermächtigung
des Verordnungsgebers im Wege der Anfügung eines Satzes 5 an den § 88 Satz 4 LBG
NRW thematisch einschlägig erweitert.
95
Einer zeitlich vorausgehenden Änderung der Verordnungsermächtigung bedurfte es in
diesem Zusammenhang entgegen der Auffassung des Klägers nicht. Dies folgt schon
daraus, dass der Gesetzgeber, wie ausgeführt, für eine Rechtsetzung, die er in
Wahrnehmung einer eigenen Kompetenz vornimmt, keiner gesonderten Ermächtigung
bedarf. Die vom Kläger in diesem Zusammenhang herangezogene Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts vom 26. Juli 1972 - 2 BvF 1/ 71 - (BVerfGE 34, 9) ist
deshalb nicht einschlägig. Jener Entscheidung lag vielmehr der Fall zugrunde, dass die
grundgesetzliche Kompetenz zur Rechtssetzung (Art. 74 a GG) - die ja vorliegend für
das beklagte Land aus Art. 70 Abs. 1, 72 Abs. 1 GG folgte - noch nicht begründet war,
als das streitige Gesetz (Erstes Besoldungsvereinheitlichungs- und
Neuregelungsgesetz) verkündet worden war.
96
Auch die "Entsteinerungsklausel" verstößt ihrerseits nicht gegen Verfassungsrecht; ob
ihre etwaige Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht überhaupt die Rechtmäßigkeit
der durch das in Rede stehende Artikelgesetz getroffenen Regelungen im Übrigen
beeinflussen könnte, kann deshalb auf sich beruhen.
97
Die betreffende Klausel trägt insbesondere dem Vorrang des Gesetzes ausreichend
Rechnung. Denn sie räumt dem Verordnungsgeber gerade nicht das Recht ein, eine
Norm mit Gesetzeskraft zu verändern. Die erlaubte Änderung bezieht sich vielmehr auf
Regelungen, die (jedenfalls im Zeitpunkt einer künftigen Änderung) materiell keinen
Gesetzesrang mehr haben sollen. Die Kompetenz des Gesetzgebers zu einer solchen
Regelung erschließt sich aus seiner Befugnis, durch Gesetz die Exekutive zum Erlass
untergesetzlicher Normen zu ermächtigen. Auch bei solchen Gesetzen kann der
Gesetzgeber indes den Anwendungsbereich der Vorschrift ebenso wie ihren Inhalt
näher bestimmen. Ihm steht es dabei auch frei, einzelnen Vorschriften bzw. einer
Gruppe von Vorschriften, die in einem formellen Gesetz enthalten sind, eine
Subsidiarität gegenüber bestimmten staatlichen Willensäußerungen niedrigeren
Ranges in der Weise beizulegen, dass er etwa ihre zeitweilige oder regionale
Ersetzbarkeit durch eine abweichende Rechtsverordnung im Gesetz selbst vorsieht.
98
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Mai 1958 - 2 BvL 37/56 -, BVerfGE 8, 155 (171).
99
Generelle Bedenken gegen die Verwendung solcher gesetzgebungstechnischer
Formen der Anwendungsbeschränkung von Gesetzen bestehen von daher nicht. Das
Grundgesetz hat vielmehr ihre Existenz und damit ihre Zulässigkeit vorausgesetzt.
100
Vgl. auch Sendler, NJW 2001, 2859 (2860).
101
Dem steht auch nicht entgegen, dass das Bundesverfassungsgericht in einer anderen
Entscheidung,
102
Urteil vom 15. November 1967 - 2 BvL 7/64 u.a. -, a.a.O.
103
angeführt hat, der Gesetzgeber könne keine Rechtsverordnungen erlassen.
Angesprochen sind damit allein die Möglichkeiten des Gesetzgebers, sich bestimmter
Handlungsformen zu bedienen, nicht aber die Kompetenz, durch formelles Gesetz eine
Rechtsverordnung zu ändern und/oder die Legislative zugleich zu ermächtigen, die
gesetzliche Regelung im Rahmen der bestehenden Verordnungsermächtigung im
Verordnungswege zu verändern. Schließlich wird in jener Entscheidung
hervorgehoben, dass dem Gesetzgeber nicht verwehrt sein kann, eine zunächst dem
Verordnungsgeber überlassene Regelungsbefugnis wieder für sich in Anspruch zu
nehmen.
104
Vgl. zu der Thematik auch Külpmann, NJW 2002, 3436 (3438).
105
Davon abgesehen entspricht es einer verbreiteten Auffassung, dass
"Entsteinerungsklauseln" so zu verstehen sind, dass sie die geänderten
Rechtsverordnungen uno actu (erst) nach Ablauf einer logischen Sekunde vom Rang
des formellen Gesetzes in denjenigen einer Rechtsverordnung herabstufen. Es wird
mithin durch den Gesetzgeber nicht unmittelbar Verordnungsrecht geschaffen.
106
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 16. Januar 2003 - 4 CN 8/01 -, a.a.O.; Sendler, NJW 2001,
2859 (2860).
107
Ob sich (im Übrigen) aus dem Rechtsstaatsprinzip und der Rechtsschutzgarantie
Grenzen für die Legislative ergeben, Regelungen, die auf Grund einer von ihr erteilten
Ermächtigung durch Verordnung erfolgt sind, teilweise zu korrigieren und durch Normen
zu ersetzen, die durch ein formelles Gesetz eingeführt werden, mag dahinstehen.
Solche Grenzen wären nämlich allenfalls dann überschritten, wenn die (jedenfalls dem
Anschein nach vorliegende) Aufspaltung einer Sachmaterie in Vorschriften mit
Gesetzesrang und solche mit Verordnungsrang zu Rechtsunsicherheit und/oder zu einer
unvertretbaren Verkürzung oder Beeinträchtigung des Rechtsschutzes führen würde.
108
Vgl. in diesem Zusammenhang SaarlVerfGH, Urteil vom 17. Dezember 1996 - Lv 3/95 -,
a.a.O., 449.
109
Das ist hier indes ersichtlich nicht der Fall. Die durch das Haushaltssicherungsgesetz
erfolgte Einführung einer Kostendämpfungspauschale schränkt die Gewährung von
Beihilfen bezogen auf das jeweilige Kalenderjahr in Höhe bestimmter
Selbstbeteiligungssätze der Beihilfeempfänger generell ein. Art und Umfang dieser
Einschränkungen lassen sich unschwer den hier im Übrigen allesamt durch das
Artikelgesetz getroffenen Regelungen entnehmen. Der dagegen mögliche Rechtsschutz
ist nicht von geringerer Qualität als jener, der bei einer sogleich erfolgten Regelung
durch den Verordnungsgeber bestünde. Darauf, dass der Verordnungsgeber mit Blick
auf den Umstand, dass die Ermächtigung des Satzes 5 ebenfalls erst mit Wirkung zum
1. Januar 1999 an § 88 Satz 4 LBG NRW angefügt worden ist, eine Beihilferegelung,
welche eine entsprechende Kostendämpfungspauschale beinhaltet hätte, erst zu einem
späteren Zeitpunkt, nämlich nach dem Inkrafttreten der Verordnungsermächtigung, hätte
erlassen können, kommt es - wie bereits ausgeführt - in diesem Zusammenhang nicht
an.
110
3. Die Einführung der Kostendämpfungspauschale in der hier vorliegenden
Ausgestaltung ist auch materiell verfassungsmäßig. Sie verstößt zunächst nicht gegen
111
hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums i.S.d. Art. 33 Abs. 5 GG. In diesem
Zusammenhang liegt weder eine Verletzung des Alimentationsprinzips noch der
Fürsorgepflicht des Dienstherrn vor.
a) Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums, welche den
Kernbestand von Strukturprinzipien erfassen, die allgemein oder doch ganz
überwiegend während eines längeren, traditionsbildenden Zeitraums, mindestens unter
der Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind,
gehören u.a. das Alimentationsprinzip und die Fürsorgepflicht. Die Beihilfe, die vom
Dienstherrn u.a. zu Aufwendungen in Krankheitsfällen geleistet wird, gehört hingegen in
ihrer gegenwärtigen (bzw. hier im Zeitpunkt des Inkrafttretens des
Haushaltssicherungsgesetzes zum 1. Januar 1999 vorhanden gewesenen) Gestalt nicht
zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums. Dieses System kann
vielmehr jederzeit geändert werden, ohne dass allein durch die Änderung des Systems
Art. 33 Abs. 5 GG berührt würde. Dementsprechend besteht auch keine
verfassungsrechtliche Verpflichtung der jeweiligen Dienstherren, ihren Beamten und
Richtern bzw. Versorgungsempfängern für Krankheitsfälle und vergleichbare
Belastungen Unterstützung gerade in Form von Beihilfen (im Sinne der geltenden
Beihilfevorschriften) oder gar von solchen Beihilfen in bestimmter Höhe zu gewähren.
112
Vgl. zum Ganzen: BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 - 1 BvR 1053/98 -, a.a.O.;
ferner BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -; jeweils mit zahlreichen
Nachweisen.
113
b) Die Gewährung von Beihilfen u.a. für krankheitsbedingte Aufwendungen, wie sie
Gegenstand der Beihilfenverordnung Nordrhein-Westfalen ist, steht zwar in einem
gewissen Abhängigkeits- und Spannungsverhältnis zur Alimentationspflicht des
Dienstherrn, sie findet dort aber nicht ihren (unmittelbaren) verfassungsrechtlichen
Anknüpfungspunkt; dieser besteht vielmehr in der Fürsorgepflicht des Dienstherrn.
114
Im Einzelnen gilt hierzu:
115
Das Alimentationsprinzip verpflichtet den Dienstherrn (bzw. den für diesen handelnden
zuständigen Gesetzgeber), für den angemessenen Unterhalt des Beamten oder Richters
und seiner Familie zu sorgen. Es enthält zum einen einen Regelungsauftrag an den
Gesetzgeber, begründet zum anderen aber auch ein grundrechtsgleiches Recht der
Beamten und Richter, soweit deren subjektive Rechtsstellung betroffen ist. Im Rahmen
seiner Verpflichtung zur amtsangemessenen Alimentation hat der Gesetzgeber -
ausgehend von einem grundsätzlich weiten Gestaltungsspielraum - die Attraktivität des
Beamten- bzw. Richterverhältnisses für qualifizierte Kräfte und das Ansehen des Amtes
in der Gesellschaft zu festigen, Ausbildungsstand, Beanspruchung und Verantwortung
des Amtsinhabers zu berücksichtigen und dafür Sorge zu tragen, dass jeder Beamte
(Richter) außer den Grundbedürfnissen ein "Minimum an Lebenskomfort" befriedigen
und seine Unterhaltspflichten gegenüber seiner Familie erfüllen kann.
116
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998 - 2 BvL 26/98 u.a. -, BVerfGE 99, 300;
BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 34.01 -, BVerwGE 117, 305; jeweils
m.w.N.
117
Die Dienstbezüge sowie die Alters- und Hinterbliebenenversorgung sind hiervon
ausgehend so zu bemessen, dass sie einen nach dem Dienstrang, der mit dem Amt
118
verbundenen Verantwortung wie auch nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für
die Allgemeinheit und entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen
Verhältnisse sowie des allgemeinen Lebensstandards angemessenen Lebensunterhalt
gewähren. (Nur) So bilden sie die Voraussetzung dafür, dass sich der Beamte (Richter)
ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf widmen und in wirtschaftlicher Sicherheit
und Unabhängigkeit die ihm im Staatsleben zufallende Funktion erfüllen kann.
Vgl. BVerfG, z. B. Beschlüsse vom 12. Februar 2003 - 2 BvL 3/00 -, DVBl. 2003, 1148 =
ZBR 2003, 348, und vom 30. März 1977 - BvR 1039, 1045/75 -, BVerfGE 44, 249,
jeweils m.w.N.
119
Damit er den Unterhalt seiner Familie sicherstellen kann, bedarf der Beamte oder
Richter jedenfalls im Ergebnis aber auch ausreichender Mittel, um Krankheit,
Pflegebedürftigkeit sowie andere besondere Situationen finanziell bewältigen zu
können, ohne dass hierdurch der amtsangemessene Lebensunterhalt im Übrigen
beeinträchtigt wird. Die Verpflichtung des Dienstherrn zur Gewährleistung des
amtsangemessenen Lebensunterhalts als hergebrachter Grundsatz des
Berufsbeamtentums beschränkt sich dementsprechend nicht allein auf gewöhnliche
Lebenssituationen, sondern erstreckt sich - zumindest als notwendiges Korrektiv gegen
ansonsten ggf. auftretende Deckungslücken - auch in Lebenslagen hinein, die einen
erhöhten Bedarf begründen.
120
Vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -.
121
Allerdings ist das gegenwärtige System der Beihilfe, obwohl es ebenfalls dem Zweck
dient, für Aufwendungen in besonderen Lebenslagen wie insbesondere Krankheit einen
finanziellen Ausgleich zur Verfügung zu stellen, nicht Bestandteil der
verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentation des Beamten oder Richters. Von
Verfassungs wegen durch das Alimentationsprinzip geschuldet ist vielmehr nur die
Zurverfügungstellung eines Durchschnittssatzes, der geeignet ist, (u.a.) in
Krankheitsfällen zu erwartende Aufwendungen abzudecken; diese
Zurverfügungstellung erfolgt mit den Dienst- bzw. Versorgungsbezügen.
122
Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 28. November 1991 - 2 N 1.89 -, BVerwGE 89, 207
(209), und Entscheidung vom 25. Juni 1987 - 2 N 1.86 -, BVerwGE 77, 345 (347);
Neuhäuser, NVwZ 1999, 824 (825).
123
Der Empfänger von Besoldung oder Versorgung soll hierdurch in die Lage versetzt
werden, eine angemessene Eigenvorsorge für den Krankheitsfall zu betreiben.
Jedenfalls im Kern muss die amtsangemessene Alimentation in diesem
Zusammenhang lediglich die Kosten einer Krankenversicherung
(Krankenversicherungsprämie) decken, die zur Abwendung krankheitsbedingter
Belastungen erforderlich ist.
124
Vgl. BVerfG, z.B. Beschlüsse vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -, BVerfGE 83, 89
(98), und vom 23. Juni 1981 - 2 BvR 1067/80 -, BVerfGE 58, 68 (77 f.).
125
Dabei ist zumindest mittelbar für den Umfang der Erfüllung der Alimentationspflicht auch
von Bedeutung, in welchem Umfang der Dienstherr dem Beamten (Richter) zumutet,
tatsächlich Eigenvorsorge für den Krankheitsfall zu betreiben. Ist dies eine
Eigenvorsorge in vollem Umfang, müssen die Bezüge so bemessen sein, dass die in
126
diesem Falle bestehende Belastung durch einen "Vollschutz" gewährleistende - höhere
- Krankenversicherungsprämien zumindest im Wesentlichen voll ausgeglichen wird,
damit der amtsangemessene Lebensunterhalt im Übrigen nicht beeinträchtigt wird. Für
ergänzende Leistungen des Dienstherrn aufgrund der Fürsorgepflicht besteht in solchen
Fällen kein (zusätzlicher) Bedarf. Mutet der Dienstherr demgegenüber - wie nach dem
derzeit in Bund und Ländern mit untereinander eher geringen Abweichungen geltenden
System - den Beamten, Richtern und Versorgungsempfängern eine Eigenvorsorge nur
im Hinblick auf einen bestimmten Teil der durch Krankheit, Pflegebedürftigkeit, Geburt
und Tod begründeten Belastungen zu, so ist in diesem Falle die von Verfassungs
wegen zu gewährende Alimentation im Kern darauf beschränkt, die Betroffenen in die
Lage zu versetzen, diese teilweise Eigenvorsorge für sich und ihre
Familienangehörigen sicherzustellen. In dem verbleibenden Umfang hat also -
innerhalb eines solchen "Mischsystems" - der Dienstherr kraft seiner Fürsorgepflicht
zusätzliche Vorkehrungen zu treffen, welche die aus der gewährten Alimentation zu
bestreitende Eigenvorsorge ergänzen. Er muss auf diese Weise gewährleisten, dass der
Beamte (Richter) nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibt, die er auch über
eine ihm zumutbare Eigenvorsorge nicht absichern kann. Ziel ist es dabei
sicherzustellen, dass aus Anlass von Krankheit usw. weder notwendige und
angemessene Maßnahmen der Heilung bzw. Gesunderhaltung aus wirtschaftlichen
Gründen unterbleiben noch der amtangemessene Lebensunterhalt wegen der in diesen
Ausnahmesituationen bestehenden besonderen finanziellen Belastungen gefährdet
wird.
Vgl. dazu etwa BVerfG, Beschlüsse vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -, BVerfGE
83, 89, und vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 3. Juli
2003 - 2 C 36.02 -.
127
Vor dem Hintergrund des insoweit bestehenden Abhängigkeits- und
Spannungsverhältnisses haben sowohl die Bestimmungen über die Besoldungs- und
Versorgungsbezüge als auch diejenigen über ergänzende Fürsorgeleistungen zum
Schutz bei Krankheit und Pflegebedürftigkeit jeweils aufeinander Rücksicht zu nehmen,
damit im Ergebnis der amtsangemessene Lebensunterhalt gewährleistet bleibt. Zwar ist
es im Grundsatz von Verfassungs wegen allein geboten, dass in Fällen, in denen - etwa
als Folge im Beihilfebereich vorgenommener Kürzungen - der amtsangemessene
Lebensunterhalt des Beamten (Richters) oder Versorgungsempfängers im Ergebnis
nicht mehr gewährleistet wäre, weil für sonstige Zwecke vorgesehene
Bezügebestandteile nunmehr - über die bisher in die Bemessung der Bezüge
einkalkulierte Eigenvorsorge hinaus - für krankheitsbedingte Aufwendungen eingesetzt
werden müssten, eine Korrektur der das Alimentationsprinzip konkretisierenden
Besoldungs- und Versorgungsgesetze erfolgt, weil die Beihilfe ihrerseits nicht
verfassungsverbürgt ist.
128
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, a.a.O., vom 25.
September 2001 - 2 BvR 2442/94 -, DÖD 2002, 25 = ZBR 2002, 351, und vom 23. Juni
1981 - 2 BvR 1067/80 -, BVerfGE 58, 68 (78).
129
Hiermit kann es allerdings nicht allein sein Bewenden haben. Denn der in dem hier
maßgeblichen Zeitpunkt einheitlich zuständig gewesene Bundesgesetzgeber wird
schwerlich zu einer bundesweiten Heraufsetzung der Dienst- und Versorgungsbezüge
(und damit einer betreffend die meisten Länder vorliegenden "Überalimentation")
gezwungen werden können, wenn etwa nur ein Bundesland durch Änderungen an
130
seinem Beihilfesystem relevante Alimentationslücken entstehen ließe. In einem solchen
Falle bliebe dem Bund allenfalls ein (Teil-)Verzicht auf zurzeit ausgeschöpfte
Gesetzgebungskompetenzen im Rahmen der konkurrierenden
Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 a GG unter gleichzeitiger Aufgabe der
jedenfalls im Wesentlichen noch bestehenden "Einheitlichkeit der Besoldung". Vor
diesem Hintergrund ist vielmehr infolge der materiell-rechtlichen Ausstrahlungswirkung
des Grundsatzes der Bundestreue, hier in Verbindung mit den Bund und Länder
gleichermaßen verpflichtenden Grundsätzen aus Art. 33 Abs. 5 GG, eine gegenseitige
Rücksichtnahme auf die im Bereich der Sicherstellung des Unterhalts für
krankheitsbedingte Aufwendungen jeweils bestehenden Kodifikationen und
Regelungssysteme - wenn auch ohne strikte Anknüpfung an den im Bund und/oder
anderen Bundesländern bestehenden "Beihilfestandard" - jedenfalls im Kern
unverzichtbar.
Zumindest dahin tendierend auch BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -.
131
Mit anderen Worten: Das zuvor beschriebene Spannungsverhältnis darf nicht - dabei
auch nicht "schleichend" durch ein stetiges, immer weiteres Absenken ergänzender
fürsorgerischer Leistungen des Dienstherrn - einseitig nur zu Lasten der Beamten,
Richter und Versorgungsempfänger gelöst werden.
132
Einer weiteren Vertiefung und Entscheidung dieser Problematik bedarf es aus Anlass
des vorliegenden Falles indes nicht. Es lässt sich nämlich jedenfalls für die noch relativ
maßvollen Sätze der hier zur gerichtlichen Prüfung stehenden Fassung der
Kostendämpfungspauschale nach § 12 a BVO betreffend sämtliche Besoldungsgruppen
- darunter insbesondere auch für die Besoldungsgruppe R 1 des Klägers - schon nicht
feststellen, dass bei Berücksichtigung der betreffenden Kürzungssätze der
amtsangemessene Lebensunterhalt der Beamten, Richter und Versorgungsempfänger
nicht mehr gewährleistet (gewesen) ist.
133
c) Schwierigkeiten bereitet in diesem Zusammenhang allerdings, dass der Umfang der
den Beamten und Richtern von Verfassungs wegen zustehenden Besoldung und
Versorgung einerseits nicht eindeutig quantifizierbar, andererseits aber auch nicht
indifferent ist.
134
Vgl. - dort betreffend die sog. Versorgungsrücklage - etwa BVerwG, Urteil vom 19.
Dezember 2002 - 2 C 34.01 -, a.a.O.
135
So lässt sich nur sehr schwer und in aller Regel nicht in Form von feststehenden
Geldbeträgen bestimmen, auf welche Höhe sich die amtsangemessene Besoldung und
Versorgung für die einzelnen Ämter jeweils exakt beläuft. Gleichwohl sind zumindest in
gewissen Grundzügen fassbare objektive Bezugspunkte nötig, soll der hergebrachte
Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation etwa in Fällen wie dem vorliegenden
als verfassungsrechtliche Schranke effektiv ins Feld geführt werden können und nicht
mehr oder weniger zur Disposition des Gesetz- und Verordnungsgebers stehen.
Letzteren kommt zwar anerkanntermaßen bei der näheren Bestimmung des jeweils
amtsangemessenen Betrags ein Gestaltungs- bzw. Ermessensspielraum zu, sie haben
aber auch zu beachten, dass die verfassungsrechtlich geschuldete Alimentation keine
dem Umfang nach beliebig variable Größe ist.
136
Ebenso BVerfG, z. B. Beschluss vom 24. November 1998 - 2 BvL 26/91 u.a. -, a.a.O., S.
137
320; vgl. allgemein zu der Problematik auch Wolff, Der Kerngehalt des
Alimentationsgrundsatzes als absolute Grenze für den Bundesgesetzgeber, ZRP 2003,
305.
Zwar ist hiervon ausgehend nicht schon jede (geringfügige) Absenkung des Niveaus
der Besoldung und/oder Versorgung geeignet, eine verfassungsrechtlich die Grenze
des Art 33 Abs. 5 GG überschreitende "Unteralimentation" herbeizuführen. Auch folgt
aus dem Alimentationsgrundsatz für den Beamten oder Richter nicht unmittelbar ein
Anspruch auf Besoldung in einer bestimmten Höhe. Der Besoldungsgesetzgeber kann
in diesem Zusammenhang aber auch nicht frei jedweder Bindungen handeln. Er hat
sich vielmehr unter anderem an den jeweiligen wirtschaftlichen und finanziellen
Verhältnissen sowie dem allgemeinen Lebensstandard zu orientieren. In diesem
Zusammenhang besteht einerseits ein Bezug zu der Einkommen- und
Ausgabensituation der Gesamtbevölkerung, andererseits aber auch eine Verknüpfung
mit der Lage der Staatsfinanzen, d.h. der sich in der Situation der öffentlichen Haushalte
ausdrückenden jeweiligen Leistungsfähigkeit des Dienstherrn.
138
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Februar 2003 - 2 BvL 3/00 -, a.a.O., dort betreffend die
immer noch um 10 % abgesenkten Bezüge für "Ost-Beamte", m.w.N.; ferner dazu etwa
Hebeler, Beamtenbesoldung und Haushaltszwänge, RiA 2003, 157 (159 ff.).
139
Der Besoldungsgesetzgeber muss dabei aber auch in Zeiten "leerer Haushaltskassen"
darauf achten, dass die Beamten und Richter - eingebettet in ein stimmiges
Gesamtkonzept - auch unter Berücksichtigung ihres besonderen Treueverhältnisses
grundsätzlich nicht stärker als andere Bevölkerungsgruppen, darunter die Arbeiter und
Angestellten des öffentlichen Dienstes und sonstigen Arbeitnehmer, zur Konsolidierung
der öffentlichen Haushalte beizutragen haben.
140
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 34.01 -, a.a.O., S. 308; Wolff, ZRP
2003, 305 (307); Hebeler, RiA 2003, 157 (161); Jachmann, ZBR 1993, 133 (134 f.).
141
Darüber hinaus ist je nach Umfang und Gewicht vorgenommener Einschnitte in die
bisher gewährte Alimentation eine besondere Darlegungs- und Abwägungslast des
Gesetzgebers zu fordern, wenn er sich auf sog. "Haushaltszwänge" beruft.
142
Vgl. Hebeler, a.a.O., S. 161.
143
Auch all dies vermag indes nur einen eher groben, nicht in einem engen, etwa strikt an
die Einkommensentwicklung anderer Beschäftigter anknüpfenden Sinne zu
verstehenden Rahmen für die Bestimmung der - letztlich eine gewisse Bandbreite
gesetzgeberischen Ermessens voraussetzenden - verfassungsverbürgten Höhe der
amtsangemessenen Alimentation vorzugeben.
144
Soweit das Bundesverfassungsgericht in seinen Entscheidungen zur
amtsangemessenen Alimentation von Besoldungsempfängern mit mehr als zwei
Kindern ohne ins einzelne gehende Begründung davon ausgegangen ist, die
Einkommensverhältnisse der Beamtenfamilie mit einem oder zwei Kindern seien in der
fraglichen Zeit (1977 bis 1996) - im Wesentlichen - amtsangemessen gewesen, ohne
dass insoweit eine "Überalimentation" habe festgestellt werden können,
145
vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 24. November 1998 - 2 BvL 26/91 u.a. -, BVerfGE 99, 300,
146
vom 22. März 1990 - 2 BvL 1/86 -, BVerfGE 81, 363, und vom 30. März 1977 - 2 BvR
1039, 1045/75 -, BVerfGE 44, 249,
kann dies - soweit ersichtlich - nicht dahin verstanden werden, dass betragsmäßig die
äußerste Grenze - i. S. von gerade noch amtsangemessen - schon ganz erreicht
(gewesen) wäre. Dementsprechend ist auch dort nicht festgestellt worden, die gesetzlich
festgelegte Höhe der Dienst- und sonstigen Bezüge hätte in dem überprüften Zeitraum
überhaupt keinen Spielraum ("Puffer") in Richtung auf die in Ansehung weiterer für die
Beamten verbleibender Belastungen noch immer mögliche Gewährleistung des kraft
Verfassung vom Dienstherrn zwingend geschuldeten (Mindest-)Maßes der
amtsangemessenen Alimentation unter Einschluss des darin enthaltenen "Minimums an
Lebenskomfort" mehr gelassen.
147
In Konsequenz dessen ergibt sich: Je maßvoller eine sich auf den amtsangemessenen
Unterhalt auswirkende Kürzung von Leistungen ausfällt, um so schwieriger wird sich -
gerade unter Beachtung des insoweit bestehenden gesetzgeberischen
Gestaltungsspielraums - im Einzelfall eine die Grenze des Art. 33 Abs. 5 GG
überschreitende Beeinträchtigung des amtsangemessenen (Gesamt- )Unterhalts im
Ergebnis mit der nötigen Deutlichkeit feststellen lassen. Je empfindlicher - umgekehrt -
eine Kürzung bzw. mehrere aufeinander folgende Kürzungen für die Alimentation
notwendiger Leistungen ausfallen, um so eher wird allerdings eine Überschreitung
dieser Grenze ernsthaft in Betracht kommen. Außerdem erhöhen sich mit zunehmender
Intensität derartiger "Sparmaßnahmen" die Anforderungen an die Plausibilisierung und
Offenlegung des Dienstherrn bzw. jeweils zuständigen Gesetzgebers in Bezug auf die
Einhaltung der Maßstäbe der Sach- und Verteilungsgerechtigkeit.
148
Vgl. zum Ganzen etwa Wolff, ZRP 2003, 305 (307 f.); Schwandt, ZBR 1983, 92 (97);
Hebeler, RiA 2003, 157 ff.; Grün, a.a.O., S. 127 f.; sinngemäß ebenso wohl auch
BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, wo dem Umfang der Kürzung
anscheinend eine wesentliche Bedeutung zugemessen wird.
149
Im Zusammenhang mit mittelbaren Auswirkungen von Kürzungen gerade bei der
Gewährung von Beihilfen im Krankheitsfalle, um die es hier geht, ist darüber hinaus zu
berücksichtigen, dass der "Durchschnittssatz" für die Krankheitskosteneigenvorsorge,
den der Besoldungsgesetzgeber den Beamten und Richtern als Teil ihrer Alimentation
zur Verfügung stellt, erst recht keine für die einzelnen Besoldungsgruppen
betragsmäßig exakt bestimmbare Größe ist und er auch keinen fixen proportionalen
Anteil an den gewährten Bezügen ausmacht.
150
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -.
151
Jedenfalls weiß anscheinend niemand genau, wie hoch dieser Besoldungsanteil
bemessen ist. Es besteht nicht einmal letzte Klarheit darüber, ob der betreffende
"Durchschnittssatz" unabhängig von der Höhe der im Einzelfall zustehenden Bezüge -
und damit auch von den Besoldungsgruppen - ist, also bei einer höheren Besoldung
anteilmäßig sinkt, oder ob auch dieser Satz selbst dem Grundsatz der
Amtsangemessenheit in der Weise unterliegt, dass mit steigender Amtsstellung ein
proportional höherer Eigenvorsorgebetrag (z.B. für eine umfassendere Absicherung
etwa durch Zusatztarife einer Krankenversicherung) beansprucht werden kann.
152
Vgl. dazu etwa einerseits Hoffmann, ZBR 1992, 207, und andererseits VG
153
Gelsenkirchen, Aussetzungs- und Vorlagebeschluss vom 28. Juni 2002 - 3 K 1122/99 -,
a.a.O., S. 82 ff. des amtlichen Umdrucks, m.w.N.
Das Bundesverfassungsgericht hat zwar immer wieder betont, dass der mit den
Bezügen zur Bestreitung nicht durch die Beihilfe abgedeckter, im Krankheitsfalle zu
erwartender Aufwendungen vom Dienstherrn zur Verfügung gestellte Alimentationsteil
sich jedenfalls seiner wesentlichen Bestimmung nach auf die im Rahmen der
Eigenvorsorge für den Beamten (Richter) regelmäßig entstehenden Kosten einer -
beihilfekonformen - Krankenversicherung bezieht.
154
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, vom 13. November
1990 - 2 BvF 2/88 -, und vom 23. Juni 1981 - 2 BvR 1067/80 -, jeweils a.a.O.
155
Dies gibt aber keinen Aufschluss darüber, ob die gesetzliche Besoldungshöhe im hier
maßgeblichen Jahr 1999 lediglich dieses verfassungsrechtliche Minimum oder aber
darüber hinaus noch eine gewisse weitere Pauschale zur privaten Eigenvorsorge
berücksichtigt hat; hierzu ist auch sonst nichts bekannt.
156
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, S. 6 des amtl. Umdrucks.
157
Dies zugrunde gelegt, wird man bei der Bewertung der in Rede stehenden
Sockelbeträge als rechtmäßig letztlich doch insbesondere dem Umstand eine
maßgebliche Bedeutung zumessen müssen, welchen (relativen) Umfang die durch § 12
a BVO bewirkte Beihilfenkürzung im Verhältnis zu den Mitteln ausmacht, die der
Dienstherr in Erfüllung seiner Alimentationspflicht dem Beamten, Richter oder
Versorgungsempfänger zur Bewältigung seines amtsangemessenen Lebensunterhalts
in Gestalt seiner Jahresbezüge insgesamt zur Verfügung stellt. Die vom Kläger in
diesem Zusammenhang erstrebte und für richtig befundene Kumulierung der
Kostendämpfungspauschale mit den durch die Änderung des § 4 BVO (Kürzungen bei
Wahlleistungen) ausgelösten weiteren Belastungen, kann dabei allerdings nicht
erfolgen, und zwar schon deshalb nicht, weil Wahlleistungen keine notwendigen
krankheitsbedingten Aufwendungen betreffen und die freiwillige Verwendung eines
Teils der Dienstbezüge hierfür eine verfassungswidrige Lücke in der
amtsangemessenen Alimentation schon im Ansatz nicht entstehen lassen kann. Dies
hat das Bundesverfassungsgericht klar entschieden und braucht daher hier nicht weiter
vertieft zu werden.
158
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, a.a.O.
159
Dies besagt andererseits nicht, dass stets immer nur die jeweils konkret in Rede
stehende Kürzungsregelung isoliert in den Blick genommen werden müsste. Wäre das
so, könnte nämlich im Wege einer sog. "Salamitaktik" des Gesetz- und
Verordnungsgebers die amtsangemessene Alimentation der Besoldungs- und
Versorgungsempfänger Stück für Stück immer weiter aufgezehrt werden.
160
Vgl. in diesem Zusammenhang auch Schnellenbach, VerwArch 2001, 2 (24).
161
Das Umfeld bereits bestehender bzw. gleichzeitig in Kraft getretener anderer den
angemessenen Unterhalt betreffender, insbesondere besoldungs- und
versorgungsrechtlicher Restriktionen ist daher grundsätzlich mit einzubeziehen. Indes
hat der Kläger hierzu - die im vorliegenden Zusammenhang irrelevanten Ausführungen
162
zu § 4 BVO ausgenommen - weder etwas vorgetragen, noch bestand insoweit (schon)
1999 eine Situation, die den Senat von Amts wegen zu einer umfassenderen
vergleichenden Prüfung der Entwicklung der Einkommenssituation im Verhältnis zu
derjenigen der allgemeinen Lebensverhältnisse veranlassen müsste. Gegenüber den
derzeit in der Diskussion befindlichen bzw. schon konkret geplanten (weiteren)
Restriktionen im Bereich der Alimentation und/oder ergänzenden Fürsorgeleistungen
des Dienstherrn, gab es damals erst erste, noch maßvolle Ansätze für entsprechende
Einbußen. Ob etwa mit Blick auf die für seit dem 1. Januar 2003 entstandene
Aufwendungen inzwischen deutlich (um 50 %) angehobenen Sätze der
Kostendämpfungspauschale nach § 12 a BVO n. F. einerseits sowie die zugleich
eingeleitete Kürzung weiterer Leistungen wie z. B. bei der Jahressonderzuwendung,
beim Urlaubsgeld, im Versorgungsrecht andererseits dieser Befund auch heute nach
wie vor Gültigkeit hat, erscheint allerdings schon nicht mehr zweifelsfrei. Da nicht
Streitgegenstand, braucht das hier aber nicht weiter vertieft und entschieden zu werden.
Die durch die Kostendämpfungspauschale in der hier zur Überprüfung stehenden
Fassung eingetretene jährliche Belastung lag in der maßgeblichen Zeit nach
Besoldungsgruppen gestaffelt zwischen 200,00 DM (Besoldungsgruppe A 7 bis A 11,
für niedrigere Gruppen wurde keine pauschale Kürzung in Ansatz gebracht) und
1.000,00 DM (höhere Besoldungsgruppen als B 7 und R 7). Für den der
Besoldungsgruppe R 1 zugehörigen Kläger hätte sie grundsätzlich bei 400,00 DM
gelegen; durch das berücksichtigungsfähige Kind ermäßigte sich der Betrag letztlich
aber auf 350,00 DM (§ 12 a Abs. 5 BVO). Die Bruttojahresbezüge eines (ledigen)
Richters am Amtsgericht der Besoldungsgruppe R 1 lagen Anfang 1999 selbst in der
niedrigsten Stufe der aufsteigenden Gehälter bei (5.411,11 x 12 =) 64.933,32 DM - ohne
Jahressonderzuwendung und Urlaubsgeld. Ein verheirateter Richter mit einem Kind
erhielt zusätzlich einen Familienzuschlag der Stufe 2 von (341,68 x 12 =) 4.098,84 DM
und damit insgesamt 69.032,16 DM pro Jahr. In der höchsten Stufe der
Besoldungsgruppe R 1 ergab sich für einen verheirateten Richter mit einem Kind sogar
ein entsprechend berechneter Betrag von 109.937,76 DM als Bruttojahreseinkommen.
Im Falle des Anfang 1999 über 55 Jahre alten Klägers, der in die höchste Stufe der
Grundgehaltssätze fiel, betrug hiervon ausgehend die finanzielle Belastung durch die
Kostendämpfungspauschale knapp über 0,3 % seines jährlichen Bruttoeinkommens und
lag damit etwa im Bereich von 0,5 % - jedenfalls deutlich unter 1 % - seines
Jahresnettoeinkommens.
163
Vgl. zur Maßgeblichkeit des Nettoeinkommens im Zusammenhang mit der Bemessung
der amtsangemessenen Alimentation BVerfG, z. B. Beschlüsse vom 24. November 1998
- 1 BvL 26/91 u.a. - und vom 22. März 1990 - 2 BvL 1/86 -, jeweils a.a.O.
164
Selbst der oben als Vergleichsfall angeführte ledige Richter in der untersten Stufe der
Besoldungsgruppe R 1 wurde nur etwa in Höhe von 0,6 % seines
Bruttojahreseinkommens durch die Kostendämpfungspauschale belastet und lag damit
auch betreffend seine Nettobelastung allenfalls im Grenzbereich der vom
Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil sowie ferner auch vom
Bundesverfassungsgericht (Beschluss vom 9. März 2000 - 2 BvL 8/99 u.a. -, a.a.O.) und
vom Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, a.a.O.)
angesprochenen, allerdings wohl nicht im Sinne einer sich aus der Verfassung
ergebenden strikten absoluten Obergrenze zu begreifenden 1 %-Grenze. In einem
ähnlichen Bereich bewegte sich die Belastung eines Beamten der Besoldungsgruppe A
7 bezogen auf die für ihn seinerzeit geltende Kostendämpfungspauschale von 200,00
165
DM. Auch betreffend die Besoldungsgruppe A 12 hat die u. a. an dieser Stelle des
Besoldungsgefüges in einen höheren Sockelbetrag (400,00 DM) springende
Kostendämpfungspauschale die angesprochene 1 %-Grenze mit Blick auf das
Nettoeinkommen höchstens geringfügig überschritten; bei einem ledigen Beamten der
Eingangsstufe belief sich die Kürzung etwa auf 0,75 % des Bruttojahreseinkommens.
Einen ähnlich hohen Prozentsatz ihres Jahreseinkommens machte die Kürzung bei
ledigen Richtern der Besoldungsgruppe R 2 - Sockelbetrag: 600,00 DM - in der
Eingangsstufe aus. Aber erst durch die (hier noch nicht zur Überprüfung stehende) ab
dem 1. Januar 2003 geltende Anhebung der Sockelbeträge nach § 12 a BVO n. F.
werden etwa bei ledigen Beamten der Besoldungsgruppe A 12 und nach R 2
besoldeten Richtern der niedrigsten Stufe Belastungen erreicht, die schon in Bezug auf
das Bruttoeinkommen im Bereich bzw. sogar knapp über der 1 %-Grenze liegen.
Wurde dem Kläger hier folglich durch die angegriffene Regelung des § 12 a BVO a. F.
(nur) zugemutet, aus seiner Netto-Gesamtalimentation über die bisher von ihm zu
betreibende Eigenvorsorge zusätzlich etwa weitere 0,5 % - das entspricht in absoluten
Zahlen gerade einmal ca. 30 DM pro Monat und ca. 1 DM pro Tag - zur Abdeckung
krankheitsbedingter Aufwendungen aufzubringen, so fällt das nicht in einem Maße ins
Gewicht, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt seiner Familie insgesamt
spürbar gemindert und gemessen an dem verfassungskräftig verbürgten Standard
ernstlich gefährdet oder beeinträchtigt wäre. Entsprechendes gilt zumindest für den
Regelfall auch mit Blick auf die sonst von den Regelungen über die Kostendämpfung
betroffenen Beamten, Richter und Versorgungsempfänger; die Sondersituation der
Letztgenannten wird durch die spezielle Regelung in § 12 a Abs. 3 Nr. 1 BVO
angemessen und ausreichend berücksichtigt.
166
Der vorstehend näher umrissene Gestaltungsspielraum des Dienstherrn bzw. des
diesen vertretenden Gesetzgebers erscheint vor diesem durch konkrete Zahlen
angereicherten Hintergrund nicht so eng, dass Sparmaßnahmen der in Rede stehenden
Art und des in Rede stehenden Umfangs nicht vor Art. 33 Abs. 5 GG hätten ergriffen
werden dürfen. Maßgeblich für die Bewertung des Senats, dass die amtsangemessene
Alimentation der von der Regelung in § 12 a BVO betroffenen Beamten und Richter
auch in Ansehung sonstiger beihilferechtlicher Einsparregelungen (wie z. B. betreffend
die zahntechnischen Leistungen) noch nicht unterschritten ist, bleibt die Erwägung, dass
dasjenige, was als amtsangemessene Besoldung zu betrachten ist, nicht losgelöst von
der allgemeinen wirtschaftlichen Lage zu sehen ist. Diese ist aber bundes- und
landesweit unstreitig dadurch charakterisiert gewesen, dass die Haushaltsdefizite durch
umfassende Einsparungen zur Vermeidung verfassungswidriger Haushalte stabilisiert
bzw. gesenkt werden mussten. Dass insoweit gerade Art. 33 Abs. 5 GG eine
betragsmäßig wie zeitlich starre Grenze für die Dispositionen des Gesetzgebers ziehen
könnte, ist indes nicht anzunehmen.
167
Schließlich lässt sich auf der Grundlage der vorstehenden Erwägungen auch keine
Verletzung des Art. 33 Abs. 5 GG unter dem Gesichtspunkt eines etwaigen mittelbaren
Eingriffs in die Amtsangemessenheit der Besoldung gerade durch die vorgenommene
Staffelung der Sockelbeträge feststellen. Denn weder diese Beträge selbst noch die sich
an den Schnittstellen der mehrere Besoldungsgruppen zusammenfassenden
Kürzungsstufen nach § 12 a Abs. 1 BVO ergebenden Belastungsunterschiede von (bis
zu) 200,00 DM pro Jahr - das sind weniger als 20,00 DM pro Monat - haben unter
Berücksichtigung des auch in diesem Zusammenhang bestehenden
Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers in der hier fraglichen Zeit einen solchen
168
Umfang erreicht, dass die in der Staffelung der Bezüge nach Maßgabe unterschiedlicher
Besoldungsgruppen durch den Besoldungsgesetzgeber näher konkretisierte
Amtsangemessenheit der Alimentation schon rechtserheblich beeinträchtigt wäre.
d) Unter Berücksichtigung des zuvor angesprochenen noch recht maßvollen Umfangs
der durch die Kostendämpfungspauschale für die Betroffenen ausgelösten finanziellen
Belastungen - letztere im Sinne eines "Weniger" an gewährten Leistungen - liegt auch
unabhängig von den dargestellten Bezügen zur Alimentationspflicht keine Verletzung
der Fürsorgepflicht des Dienstherrn vor.
169
Entscheidet sich der Dienstherr, seiner Fürsorgepflicht betreffend den Eintritt besonderer
finanzieller Belastungen durch Krankheits-, Pflege-, Geburts- oder Todesfälle - wie hier
durch die Beihilfenverordnung für das Land Nordrhein-Westfalen im Grundsatz
geschehen - durch die Zahlung von Beihilfen nachzukommen, die zu der aus der
Alimentation gezahlten Eigenvorsorge ergänzend hinzutreten, so muss er zwar
gewährleisten, dass der Beamte oder Richter nicht mit erheblichen Aufwendungen
belastet bleibt, die er auch über eine ihm zumutbare Eigenvorsorge nicht absichern
kann.
170
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 - und vom 13.
November 1990 - 2 BvF 3/88 -, jeweils a.a.O.
171
Jedoch verlangt die Fürsorgepflicht weder, dass durch die Leistung von Beihilfen sowie
die Krankenversicherung die Aufwendungen in Krankheitsfällen vollständig gedeckt
werden, noch dass das von der Beihilfe nicht gedeckte Risiko in jedem Falle - wie der
Kläger meint - in vollem Umfang versicherbar sein muss.
172
So jetzt auch BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -; möglicherweise enger noch
Entscheidung vom 25. Juni 1987 - 2 N 1.86 -, BVerwGE 77, 345.
173
Gegenteiliges lässt sich auch nicht aus der in mehreren Entscheidungen des
Bundesverwaltungsgerichts sinngemäß geäußerten Auffassung herleiten, die Beihilfe
als eine die Eigenvorsorge ergänzende Leistung dürfe nicht ohne Rücksicht auf die
vorhandenen Versicherungsmöglichkeiten ausgestaltet werden,
174
Vgl. BVerwG, z.B. Entscheidungen vom .18. Juni 1980 - 6 C 19.79 -, BVerwGE 60, 212
(220), und vom 25. Juni 1987 - 2 N. 1.86 -, a.a.O., 348 f..
175
Denn dies ist nicht in dem engen Sinne zu verstehen, dass das Beihilfesystem und die
private Versicherung "lückenlos" aufeinander abgestimmt sein müssten.
176
Vgl. dazu auch BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -, a.a.O.;
BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -.
177
In Anbetracht dessen erlangt auch im vorliegenden Zusammenhang der Umstand
entscheidendes Gewicht, dass der den Beihilfeberechtigten mit der
Kostendämpfungspauschale über die bisherige Eigenvorsorge hinaus - unabhängig von
bestimmten einzelnen Aufwendungen - jährlich abverlangte pauschale Eigenbetrag
gemessen an seiner Höhe nicht zu einer erheblichen, den Betroffenen mit Blick auf eine
deutlich spürbare Minderung der ihnen vom Dienstherrn für den Lebensunterhalt
insgesamt zur Verfügung gestellten Mittel nicht mehr zumutbaren Belastung führt. Dass
178
infolge der möglicherweise nicht ganz treffend als "Kostendämpfungspauschale" (in
Wirklichkeit geht es - offensichtlich - um eine Ausgabenbegrenzung der öffentlichen
Haushalte für den Bereich des Gesundheitswesens, ohne dass notwendigerweise auch
die dort entstehenden Kosten für den Patienten niedriger würden) bezeichneten
Kürzungsbeträge der Wesenskern der Fürsorgepflicht beeinträchtigt wäre, lässt sich
hiervon ausgehend - jedenfalls für den vom Vorschriftengeber typisierend zugrunde
gelegten Regelfall - erst recht nicht feststellen.
Für die Beantwortung der Frage, ob die nach Fürsorgegrundsätzen geleistete
ergänzende Beihilfe angemessen ist, kommt es ferner weder auf ein traditionelles
Anspruchsniveau der Beamten- und Richterschaft und den bisherigen "Besitzstand"
noch auf einen sog. (im Wesentlichen übereinstimmenden) bundesweiten
"Beihilfestandard" an. Soweit sonstige verfassungsrechtliche Vorgaben wie
insbesondere die Grundsätze des Art. 33 Abs. 5 GG beachtet werden, sind
Beihilfeleistungen in dem bisher gewährten Umfang nicht unveränderlich. Das gilt auch
dann, wenn in das bisherige System (ihrerseits verfassungsmäßige) strukturelle
Neuerungen eingeführt werden. Im Rahmen ihrer bestehenden Regelungskompetenz
sind die einzelnen Bundesländer bei der näheren Ausgestaltung der Beihilfe nämlich
nicht an das gebunden, was in sachverwandten Regelungsbereichen im Bund oder in
anderen Ländern gilt. Einen Zwang zur Vereinheitlichung des Beihilferechts gibt es kraft
verfassungsrechtlicher Vorgaben oder auch sonst nach Maßgabe des Bundesrechts
nicht; solches wäre mit der Kompetenzordnung des Grundgesetzes nicht zu
vereinbaren. Dementsprechend kann sich ein Bundesland grundsätzlich von einem
sonst geltenden "Beihilfestandard" auch dann entfernen, wenn es ihm vorher nicht
gelungen ist, eine Änderung dieses Standards allgemein herbeizuführen.
179
Vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 2002 - 2 BvR 1053/98 -, a.a.O.; im
Grundsatz nunmehr auch BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -; anders noch
Neuhäuser, NVwZ 1999, 824 (827 f.).
180
Dass die einzelnen Länder auch vor diesem Hintergrund prinzipiell in die Verantwortung
bei Krankheits-, Pflege-, Geburts- und Todesfällen der Beamten, Richter und
Versorgungsempfänger und deren Familienangehörigen mit einbezogen bleiben und
insbesondere die hieraus resultierenden Belastungen nicht beliebig auf die
Bezügeempfänger abwälzen dürfen,
181
so BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -,
182
versteht sich mit Blick auf das zuvor dargestellte, in diesem Bereich bestehende
Spannungsverhältnis zwischen Alimentation und ergänzenden Leistungen aufgrund der
Fürsorgepflicht von selbst, vermag aber hier - wie bereits ausgeführt - eine Verletzung
von höherrangigem Recht durch die angegriffene Norm nicht zu begründen.
183
4. Die umstrittene Einführung einer Kostendämpfungspauschale in § 12 a BVO ist auch
mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.
184
Der verfassungsrechtliche Gleichheitssatz verbietet, wesentlich Gleiches willkürlich
ungleich und wesentlich Ungleiches willkürlich gleich zu behandeln. Ein Verstoß gegen
den allgemeinen Gleichheitssatz liegt hiernach vor, wenn der Gesetzgeber unter
Überschreitung der ihm in diesem Zusammenhang zustehenden Gestaltungsfreiheit
Übereinstimmungen oder Unterschiede der zu ordnenden Lebensverhältnisse nicht
185
berücksichtigt, die so bedeutsam sind, dass sie bei einer am Gerechtigkeitsgedanken
orientierten Betrachtungsweise beachtet werden müssen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, a.a.O.; BVerwG, Urteil
vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -.
186
Dies zugrunde gelegt, ist zunächst nicht von Belang, dass Beamten und Richtern im
Bund und in machen anderen Ländern Beihilfen ohne eine Eigenbeteiligung in Form
eines Sockelbetrages gewährt werden. Denn die insoweit vorgenommene
Differenzierung findet ihre Grundlage in der verfassungsrechtlich angeordneten
Kompetenzverteilung.
187
Soweit die Pauschalsätze im Rahmen der Kostendämpfungspauschale nach
Besoldungsgruppen abgestuft sind, wird hierdurch Art. 3 Abs. 1 GG ebenfalls nicht
verletzt. Die insoweit vorgenommene Differenzierung nach sozialen und wirtschaftlichen
Kriterien, welche typisierend an den Gesichtspunkt unterschiedlicher wirtschaftlicher
Leistungsfähigkeit anknüpft, ist dem beamtenrechtlichen Fürsorgegrundsatz nicht fremd
und auch in anderen Bereichen - wie z. B. im Steuerrecht - grundsätzlich geeignet, eine
Ungleichbehandlung zu rechtfertigen.
188
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -.
189
Soweit in diesem Zusammenhang für die festgelegten Sockelbeträge jeweils mehrere
Besoldungsgruppen zusammengefasst wurden und darüber hinaus innerhalb der
Besoldungsgruppen keine weitere Differenzierung nach der erreichten Stufe der
aufsteigenden Gehälter vorgenommen wurde, führt dies zwar an den Schnittstellen der
einzelnen Gruppen bzw. Stufen zu gewisse Härten und Friktionen, denen allerdings ein
nicht unerheblicher Zugewinn an Verwaltungsvereinfachung gegenübersteht. Da die
maximale Mehrbelastung auch an den Schnittstellen indes auf 200,00 DM pro Jahr - das
ergibt weniger als 20,00 DM pro Monat - beschränkt (gewesen) ist, ist im Ergebnis
davon auszugehen, dass der Gesetzgeber die ihm zukommende Gestaltungsfreiheit in
diesem Zusammenhang (noch) nicht überschritten hat. Ebenso wenig sind -
unbeschadet gewisser, vom Bundesverwaltungsgericht für die sachlich vergleichbare
damalige Rechtslage im Land Niedersachsen in seinen Urteilen vom 3. Juli 2003 - 2 C
36.02 u.a. - näher aufgezeigter Ungereimtheiten - die übrigen Differenzierungen bei der
Bemessung der Kostendämpfungspauschale, wie etwa die Minderung für jedes
berücksichtigungsfähige Kind und die Sonderregelungen für Teilzeitbeschäftigte,
Ruhestandsbeamte, Witwen und Witwer, Waisen sowie Beamte auf Widerruf im
Vorbereitungsdienst gemessen an den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG zu
beanstanden. Im Hinblick auf den Regelungsgegenstand, die wirtschaftlichen
Auswirkungen sowie die Anforderungen einer Massenverwaltung müssen vielmehr
gewisse Unschärfen toleriert werden.
190
Ebenso BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -.
191
Die vom Kläger sinngemäß mit aufgeworfene Frage einer Verletzung des
Gleichbehandlungsgrundsatzes mit Blick auf unterschiedliche Regelungen im
Beihilfebereich einerseits und im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung
andererseits stellt sich nicht, weil es sich jeweils um grundlegend unterschiedliche
Systeme sozialer Sicherung handelt, welche nicht isoliert mit Blick auf bestimmte
Einzelregelungen am Gleichbehandlungsgrundsatz gemessen werden können. Darüber
192
hinaus hat bereits das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil näher
ausgeführt, dass auch die Mitglieder der gesetzlichen Krankenversicherung in anderer
Form, nämlich durch Zuzahlungen für Medikamente und sonstige Selbstbehalte ihren
Anteil zu der für alle Bereiche politisch angestrebten Einsparung von Kosten und
Ausgaben im Gesundheitswesen beizutragen haben. Dass ein Teil dieser Maßnahmen
unter der derzeitigen Bundesregierung rückgängig gemacht wurde, ändert an diesem
Befund - gerade auch mit Blick auf die derzeit im politischen Entscheidungsprozess
befindliche weitere Verschärfung kostenbegrenzender Maßnahmen für die gesetzlich
Krankenversicherten - im Kern nichts. Dass Beihilfeberechtigte infolge der
Kostendämpfungspauschale bei einer Gesamtbetrachtung der für krankheitsbedingte
Aufwendungen gewährten Leistungen - zugleich fürsorgepflichtwidrig - schlechter
gestellt wären als die gesetzlich krankenversicherten Personen, hat der Kläger zwar
behauptet, aber nicht unter hinreichender Beachtung der systembedingten Unterschiede
(z. B. des Sachleistungsprinzips im Falle der gesetzlichen Krankenversicherung) zu
substantiieren vermocht. Mangels hinreichender objektiver Anhaltspunkte hat der Senat
keine Veranlassung, dem weiter nachzugehen.
Schließlich kann dem Kläger auch nicht darin gefolgt werden, es stelle einen Verstoß
gegen den Gleichheitsgrundsatz dar, dass nur diejenigen Beamten und Richter durch
die Kostendämpfungspauschale belastet würden, die tatsächlich erkrankt seien,
wohingegen bei den nicht Erkrankten keine entsprechenden Einsparungen
vorgenommen würden. Hierbei wird zunächst folgendes übersehen: Die Regelung des
§ 12 a BVO begrenzt lediglich dem Umfang nach Leistungen, welche der Dienstherr
dem Grunde nach kraft seiner Fürsorgepflicht schuldet. Da diese Leistungen sachlich an
das Entstehen krankheitsbedingter Aufwendungen anknüpfen, werden die nicht
Erkrankten von der betreffenden Leistungsbeziehung von vornherein gar nicht erfasst.
Von daher ist schon zweifelhaft, ob diese hier überhaupt eine gemessen an Art. 3 Abs. 1
GG relevante Vergleichsgruppe bilden können. Davon abgesehen gibt es eine Gruppe
der nicht Erkrankten bzw. "Gesunden" im eigentlichen Sinne gar nicht, weil potentiell
jeder Mensch - auch der bisher gesunde - plötzlich schicksalhaft, dabei ggf. auch
schwer erkranken kann und in diesem Fall gezwungen ist, für die Kosten der
Behandlung und Heilung u. U. erhebliche Aufwendungen zu erbringen. Soweit das
Vorbringen des Klägers speziell auf chronisch Kranke mit Dauererkrankungen abzielen
sollte, bleibt darauf hinzuweisen, dass diese Gruppe durch den angegriffenen
Sockelbetrag nicht in besonderer Weise belastet wird, weil hiermit gerade keine
"Deckelung" der erstattungsfähigen Krankheitskosten nach oben erfolgt, sondern
umgekehrt die Erstattung erst ab einer bestimmten Kostenhöhe - und ab dieser
unbeschränkt nach oben - beginnt. Jedenfalls bei der hier in Rede stehenden Höhe des
gestaffelten jährlichen Sockelbetrages kann es namentlich in den unteren
Kürzungsstufen relativ leicht vorkommen, dass schon durch die Aufwendungen auch
von "Gesunden" regelmäßig vorgenommener Routineuntersuchungen bzw. -
behandlungen (z. B. Gesundheits-Check beim Hausarzt, Kontrolle der Zähne
einschließlich Zahnreinigung) jedenfalls in Verbindung mit Aufwendungen für einige
wenige (leichtere) Erkrankungsfälle pro Jahr die Beträge der
Kostendämpfungspauschale erreicht oder sogar überschritten werden. Dies verdeutlicht,
dass die ernormen Aufwendungen schwer und chronisch Kranker im vorliegenden
Zusammenhang gar nicht so sehr das Problem sind. Da das Risiko, krank zu werden,
potentiell jeden treffen kann, lag es jedenfalls noch innerhalb der Gestaltungsfreiheit des
Gesetz- und Verordnungsgebers, anders als etwa in § 6 Abs. 5 der Beihilfenvorschriften
des Bundes geschehen Sonderregelungen für in Dauerbehandlung befindliche Kranke
im Rahmen des § 12 a BVO nicht vorzusehen. Im Übrigen sind immerhin bestimmte
193
Aufwendungen, nämlich solche für Vorsorgeuntersuchungen und solche wegen
dauernder Pflegebedürftigkeit, durch § 12 a Abs. 7 BVO von der Geltung der
Kostendämpfungspauschale ausgenommen worden.
Dass die Senkung der für das Gesundheitswesen entstehenden Kosten und Ausgaben
im Prinzip ein sachlich legitimes Ziel zur Einführung einer Regelung wie hier den § 12 a
BVO unter Einschluss der Staffelung der Beträge darstellt, hat bereits das
Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil zutreffend angenommen; der Senat
nimmt hierauf zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug. Dabei mag es für die
Betroffenen ungereimt erscheinen, dass ihnen durch die besagten Leistungskürzungen
finanzielle Einbußen entstehen, welche faktisch mehr oder weniger die im Zuge der
allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung erfolgende Anpassung von Besoldung und
Versorgung "aufzehren". Ein verfassungswidriges Verhalten des Dienstherrn bzw.
Gesetzgebers kann darin jedoch, was die hier zur Überprüfung stehenden Regelungen
bzw. Kürzungsbeträge betrifft, (noch) nicht gesehen werden.
194
Die weiteren Überlegungen des Klägers dazu, der Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs.
1 GG werde auch unter dem Gesichtspunkt verletzt, dass es sich bei der Regelung über
die Kostendämpfungspauschale in § 12 a BVO um eine - weil nur die Kranken
belastende, gleichheitswidrige - Steuer handele, treffen nicht zu. Bei der streitigen
Eigenbeteiligung an den im Krankheitsfalle entstehenden Kosten handelt es sich nicht
um eine den beihilfeberechtigten Beamten, Richtern und Versorgungsempfängern
hoheitlich auferlegte Leistungspflicht. Denn diesen wird auch bei materieller
Betrachtungsweise keine (von ihnen an den Staat zu erbringende) Geldleistung
auferlegt, vielmehr wird eine Leistung nach wie vor - wenn auch nunmehr unter einer
generellen, einen Grundabschlag vorsehenden Begrenzung - vom Staat bzw.
Dienstherrn erbracht. Aus der Staffelung der Begrenzung nach der Besoldungshöhe
folgt in diesem Zusammenhang nichts Gegenteiliges.
195
Vgl. in diesem Zusammenhang zur fehlenden Steuereigenschaft der
Kindergartengebühr trotz deren Staffelung nach Einkommen: BVerfG, Beschluss vom
10. März 1998 - 1 BvR 178/97 -, BVerfGE 97, 332 (343).
196
Soweit in der Literatur vereinzelt die Kostendämpfungspauschale nach § 12 a BVO als
Steuer eingestuft worden ist,
197
vgl. Hoddick, DÖD 2000, 130 sowie DÖD 2001, 215,
198
wird dabei grundlegend verkannt, dass die - hier angestrebte - Begrenzung von
Staatsausgaben nicht mit der Schaffung neuer Staatseinnahmen verwechselt werden
darf. Dass in beiden Fällen fiskalische Erwägungen eine Rolle spielen können, ist dabei
ohne Belang.
199
5. Eine Verletzung von Art. 6 Abs. 1 GG - Schutz von Ehe und Familie - liegt ebenfalls
nicht vor. Im Hinblick auf seine weitgehende Gestaltungsfreiheit war der Gesetz- und
Verordnungsgeber nicht von Verfassungs wegen verpflichtet, ähnlich wie in § 12 a Abs.
5 BVO für berücksichtigungsfähige Kinder geschehen, auch für die unterhaltsberechtigte
Ehefrau eines Beihilfeberechtigten notwendig einen Abschlag von der grundsätzlich
nach Maßgabe der Besoldungsgruppe des Beamten oder Richters anfallenden
Kostendämpfungspauschale vorzusehen. Zwar ist das Vorhandensein einer weiteren
unterhaltsberechtigten Person generell geeignet, zu höheren krankheitsbedingten
200
Aufwendungen für die Familie zu führen. Hierdurch kann auf der anderen Seite aber
auch leichter bzw. eher der jeweilige Sockelbetrag überschritten werden. So wird es
häufig eher der ledige Beamte oder Richter sein, welcher als Folge der
Kostendämpfungspauschale im Ergebnis gar keine Beihilfeleistungen mehr ausbezahlt
erhält. Darüber hinaus ist durchaus mit zu berücksichtigen, dass Familienangehörige
wie etwa auch die unterhaltsberechtigte Ehefrau bereits in anderem Zusammenhang
sowohl im Besoldungsrecht (beim Familienzuschlag) als auch im Beihilferecht (bei den
unterschiedlichen Bemessungssätzen) angemessene Berücksichtigung erfahren haben.
Der Schutz der Familie aus Art. 6 Abs. 1 GG ist bereits dadurch hinreichend beachtet
worden.
Vgl. dazu in anderem Zusammenhang auch BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002
- 2 BvR 1053/98 -, a.a.O.
201
Soweit die hinreichende Alimentation einer Beamten- oder Richterfamilie mit vielen
Kindern in ihrer Gesamtheit in Rede steht, wäre es im Übrigen - wie das
Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - Aufgabe des Besoldungsgesetzgebers,
die Bezüge gegebenenfalls entsprechend anzupassen. Eine Anpassung des als
solches nicht verfassungsverbürgten Beihilfesystems kann demgegenüber unter
Berufung auf Art. 6 Abs. 1 GG nicht mit Erfolg verlangt werden.
202
6. Der allgemein im rechtstaatlichen Gebot der Rechtssicherheit wurzelnde Grundsatz
des Vertrauensschutzes, welcher im Beamtenverhältnis seine eigene von Art. 33 Abs. 5
GG umfasste Ausprägung gefunden hat,
203
vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, a.a.O.; BVerwG, Urteil
vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, a.a.O.; SaarlVerfGH, Urteil vom 17. Dezember 1996 - Lv
3/95 -, a.a.O.; jeweils m.w.N.
204
ist durch die Einführung der in § 12 a BVO enthaltenen Kostendämpfungspauschale
nicht verletzt worden. Dies gilt zunächst betreffend das Rückwirkungsverbot; eine
Rückwirkung ist dieser Regelung nicht beigelegt worden. Sie gilt vielmehr nur für
Aufwendungen, die nach dem 31. Dezember 1998, d. h. nach dem Inkrafttreten des
Haushaltssicherungsgesetzes vom 17. Dezember 1998 entstanden sind (Art. III Abs. 1
dieses Gesetzes). Im Übrigen wird - über den Bereich des hier beachteten Art. 33 Abs. 5
GG hinaus - das Vertrauen des Beamten oder Richters auf den in Zukunft unveränderten
Fortbestand einer ihm günstigen Regelung grundsätzlich nicht geschützt. Insbesondere
das Recht der Beihilfen in Krankheitsfällen war bereits in der Vergangenheit von
vielfachen Änderungen betroffen. Ein verfassungsrechtlich geschütztes Vertrauen
darauf, dass die Beamten und Richter im Land Nordrhein-Westfalen nicht über das
bisherige Maß hinaus an den Kosten ihrer Krankheitsversorgung selbst beteiligt werden,
konnte sich somit nicht bilden.
205
Der geltend gemachten Zinsanspruch besteht mangels Obsiegens mit dem
Hauptanspruch nicht.
206
Für eine Zurückverweisung der Sache in die erste Instanz war hier mit Blick auf die vom
Kläger betreffend das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht in seinem schriftsätzlichen
Vorbringen erhobene Verfahrensrüge kein Raum. Abgesehen davon, dass das
Verfahren in der Sache entscheidungsreif gewesen ist und der Senat dementsprechend
in der Sache entschieden hat, kam hier eine Zurückverweisung schon aus prozessualen
207
Gründen nicht in Betracht. Denn nach § 130 Abs. 2 VwGO in der ab dem 1. Januar 2002
geltenden Fassung, der hier mangels besonderer Übergangsregelung (§ 194 VwGO) im
Zeitpunkt der Entscheidung des Senats Anwendung findet, hätte eine
Zurückverweisung vorausgesetzt, dass nicht nur ein wesentlicher Verfahrensmangels
im Verfahren erster Instanz vorgelegen hätte, sondern aufgrund dieses Mangels auch
noch eine umfangreiche oder aufwendige Beweisaufnahme notwendig gewesen wäre.
Zumindest für letzteres war hier nicht ansatzweise etwas ersichtlich. Davon abgesehen
ließ das Vorbringen des Klägers aber auch den geltend gemachten Gehörsverstoß des
Verwaltungsgerichts schon nicht schlüssig hervortreten. Die in dem angefochtenen
Urteil enthaltenen Überlegungen zur Wahlfreiheit der Inanspruchnahme der dritten
Pflegeklasse, an die das Klägervorbringen zur Gehörsrüge anknüpft, mussten sich -
soweit sie überhaupt entscheidungstragend sein sollten - hier ohne weiteres aufdrängen
und bedurften ersichtlich keiner besonderen Hinweise von Seiten des Gerichts in der
mündlichen Verhandlung.
Der schriftsätzlich vorgetragenen Anregung, das vorliegende Verfahren mit dem (durch
Urteil vom heutigen Tage entschiedenen) Verfahren 1 A 1870/02 betreffend
Wahlleistungen zu verbinden, brauchte der Senat schon deshalb nicht nachzukommen,
weil wegen bereits an anderer Stelle dieses Urteils angesprochener wesentlicher
materiell-rechtlicher Unterschiede eine zusammenfassende Betrachtung der jeweiligen
Belastung ausscheiden muss. Im Übrigen hat die materiell-rechtliche Beurteilung
unabhängig davon zu erfolgen, ob in prozessualer Hinsicht eine Verbindung bestimmter
Verfahren vorliegt oder nicht.
208
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
209
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (§
132 Abs. 2 VwGO). Die Entscheidung des Senats weicht weder von einschlägiger
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts oder Bundesverwaltungsgerichts ab,
noch wirft sie neue grundsätzlich klärungsbedürftige Rechtsfragen auf, die sich nicht aus
den thematisch einschlägigen Verfassungs- und Gesetzesbestimmungen selbst
beantworten ließen. Jedenfalls im Kern erscheint die Rechtmäßigkeit der Einführung
einer allgemeinen Kostendämpfungspauschale durch die einen vergleichbaren
Sachverhalt aus dem Lande Niedersachen betreffenden Urteile des
Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 u.a. - hinreichend geklärt.
210
211