Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 09.04.2008
OVG NRW: geschäftsführung ohne auftrag, ersatzvornahme, fahrstreifen, vwvg, gefahr, androhung, vollzug, verkehr, fahrbahn, erlass
Oberverwaltungsgericht NRW, 11 A 1386/05
Datum:
09.04.2008
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
11 Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
11 A 1386/05
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 8 K 2655/02
Tenor:
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 3. März 2005
wird geändert: Der Leistungsbescheid des früheren Bergamtes S. vom
20. November 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der
Beklagten vom 14. Mai 2002 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 220.828,28 Euro
festgesetzt.
G r ü n d e :
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I.
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Die Beteiligten streiten um die Kostentragungspflicht für Sicherungsarbeiten an einem
Wetterschacht, die das seinerzeit zuständige Bergamt S. durch Ersatzvornahme im
Wege des sofortigen Vollzuges hat durchführen lassen.
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Die Klägerin ist als Rechtsnachfolgerin der W. AG Eigentümerin des ehemaligen
Steinkohle-Bergwerkfeldes G. X. in E. , das 1884 aufgefahren und 1903 stillgelegt
worden ist. Zur Schachtanlage gehörte der Wetterschacht G. X. , der mit
Ziegelmauerwerk ausgekleidet ist und eine Teufe von über 100 m sowie einen
Durchmesser von 2,25 m hat. Er wurde zu einem unbekannten Zeitpunkt teilweise
verfüllt und in den Jahren 1927/28 mit zwei Stahlbetonplatten abgedeckt. Der
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Schachtkopf des Wetterschachtes liegt unter der nördlichen Fahrbahn der in Ost-West-
Richtung verlaufenden Bundesstraße 1 (B 1) im Bereich der mittleren Spur. Die B 1 ist
im Bereich des Wetterschachtes zweibahnig mit je drei Fahrstreifen ausgebaut, wobei
die beiden Richtungsfahrbahnen durch einen begrünten Mittelstreifen getrennt werden.
Seit 1985 bemühte sich die Bergbehörde um eine Erkundung des Wetterschachtes, die
aber zunächst nicht weiterbetrieben wurde. Weitere Nachforschungen ab 1993 führten
zunächst zu einer genauen örtlichen Lokalisierung des Schachtes im Juli 1997. Auf der
Grundlage einer von der Fa. E1. erstellten Leistungsbeschreibung führte das Bergamt S.
ein sowohl Erkundungs- als auch Sicherungsmaßnahmen umfassendes
Ausschreibungsverfahren durch und beauftragte im April 1998 die Fa. G.- und I. mit den
Erkundungsmaßnahmen.
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Um die entsprechenden Arbeiten zu ermöglichen, wurde die Verkehrsführung auf der
nördlichen Fahrbahn der B 1 geändert. Von den drei Fahrstreifen wurden der mittlere
und der südliche gesperrt. Der Verkehr wurde über den nördliche Fahrstreifen und eine
auf dem ansonsten begrünten Mittelstreifen angelegte Behelfsfahrbahn geführt.
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Die W. AG wurde fernmündlich und schriftlich am 8. Juli 1998 über die geplanten
Untersuchungen und einen für den 12. Juli 1998 ins Auge gefassten Termin zur
Auswertung der gewonnenen Erkenntnisse informiert, „um wegen der Lage des
Schachtes (Fahrbahn der Bundesstraße 1) ggf. sofortige Sicherungsmaßnahmen
einleiten zu können".
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Die Erkundungsmaßnahmen fanden in der Zeit vom 10. bis 13. Juli 1998 statt. In einem
Bericht vom 13. Juli 1998 kam die Fa. E1. zu dem Ergebnis, dass die Standsicherheit
der Tagesoberfläche im unmittelbaren Schachtbereich des Wetterschachtes nicht
nachweisbar und somit nicht gewährleistet sei. Nach einem Besprechungstermin am
gleichen Tag, zu dem auch ein Vertreter der W. AG eingeladen worden war, der aber
wegen eines anderen Termins hieran nicht teilnahm, gab das Bergamt die Durchführung
der Sicherungsmaßnahmen durch Verfüllen der Resthohlräume mit Baustoff und
Verpressen mit Zementinjektion in Auftrag. Mit Schreiben vom 15. Juli 1998 wurde die
W. AG über das Ergebnis der Untersuchungsarbeiten und die Durchführung der
Sicherungsmaßnahmen sowie die geschätzte Höhe der hierfür anfallenden Kosten in
Kenntnis gesetzt. Ferner wurde ihr mitgeteilt, dass nach Abschluss der Maßnahme eine
Kostenanforderung erfolgen werde.
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Mit Leistungsbescheid vom 20. November 2001 gab das Bergamt S. der Klägerin auf,
die Kosten für die Durchführung der Sicherungsmaßnahmen an dem Wetterschacht in
Höhe von 431.902,59 DM zu erstatten. Den Widerspruch der Klägerin wies die Beklagte
mit Widerspruchsbescheid vom 14. Mai 2002 zurück.
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Die hiergegen erhobene Anfechtungsklage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 3.
März 2005 (ZfB 2005, 234 ff.) abgewiesen.
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Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung macht die Klägerin unter
anderem geltend, die Voraussetzungen für die Durchführung einer Ersatzvornahme im
Wege des sofortigen Vollzuges hätten nicht vorgelegen.
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Die Klägerin beantragt schriftsätzlich sinngemäß,
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das angefochtene Urteil zu ändern und den Leistungsbescheid des früheren Bergamtes
S. vom 20. November 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Beklagten
vom 14. Mai 2002 aufzuheben.
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Die Beklagte beantragt schriftsätzlich,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen
auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge.
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II.
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Der Senat entscheidet gemäß § 130a VwGO nach vorheriger Anhörung der Beteiligten
über die zulässige Berufung der Klägerin durch Beschluss, weil er sie einstimmig für
begründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält.
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Der angefochtene Leistungsbescheid vom 20. November 2001 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 14. Mai 2002 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in
ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das angefochtene Urteil ist zu ändern und
der Klage stattzugeben.
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Das ehemalige Bergamt S. , an dessen Stelle im Laufe des Verfahrens die beklagte
Bezirksregierung getreten ist, hat der Klägerin zu Unrecht die Erstattung der Kosten für
die Sicherungsmaßnahmen an dem Wetterschacht aufgegeben, die von der
Bergbehörde durch Ersatzvornahme im Wege des sofortigen Vollzuges vorgenommen
worden sind.
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Der Leistungsbescheid kann nicht auf die §§ 59 Abs. 1, 77 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW i.
V. m. § 11 Abs. 2 Satz 2 Nr. 7 KostO NRW gestützt werden, wonach der Pflichtige der
Vollzugsbehörde die Kosten einer Ersatzvornahme zu erstatten hat. Die
Kostenerstattungspflicht nach diesen Vorschriften erfordert nach der ständigen
Rechtsprechung des beschließenden Gerichts eine rechtmäßige Ersatzvornahme.
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Vgl. etwa OVG NRW, Urteile vom 25. Oktober 1977 - IV A 734/76 -, OVGE 33, 155 (156
f.), vom 21. August 1997 - 20 A 6979/95 -, Langtext in juris, Rdnrn. 30 ff., und vom 30.
Juli 1998 - 20 A 5664/96 -, Langtext in juris, Rdnrn. 20 ff., jeweils m. w. N.
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Eine - wie hier - ohne vorausgehenden Verwaltungsakt durchgeführte Ersatzvornahme
(§§ 55 Abs. 2, 59 VwVG NRW) setzt voraus, dass die Anwendung des
Verwaltungszwangs zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr notwendig ist und die
Vollzugsbehörde hierbei innerhalb ihrer Befugnisse handelt. Mit einem derartigen
sofortigen Vollzug soll einer Gefahr begegnet werden können, die aufgrund
außergewöhnlicher Dringlichkeit des behördlichen Eingreifens ein gestrecktes
Vorgehen im Sinne des § 55 Abs. 1 VwVG NRW, also auf der Grundlage eines
unanfechtbaren oder sofort vollziehbaren Verwaltungsaktes sowie nach vorheriger
Androhung und Festsetzung des Zwangsmittels, nicht zulässt. Ohne das sofortige
Tätigwerden der Behörde im Wege des Verwaltungszwanges muss mit einem sehr
hohen Grad an Wahrscheinlichkeit der Eintritt eines Schadens für ein geschütztes
Rechtsgut unmittelbar bevorstehen. Eine solche Situation ist insbesondere dann
gegeben, wenn die mit einem Einschreiten gemäß § 55 Abs. 1 VwVG NRW
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verbundenen Verzögerungen die Wirksamkeit erforderlicher Maßnahmen zur
Gefahrenabwehr aufheben oder wesentlich beeinträchtigen würden, wenn also allein
der sofortige Vollzug geeignet ist, die Gefahr wirkungsvoll abzuwenden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. Juli 1998
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- 20 A 5664/96 -, a. a. O., m. w. N.
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Unter Zugrundelegung dieser Grundsätze waren die Voraussetzungen für einen
sofortigen Vollzug hier nicht gegeben. Die Sicherung des Wetterschachtes war hier
nicht in einem Maße außergewöhnlich dringlich, dass dem Pflichtigen nicht durch
Verwaltungsakt unter Anordnung der sofortigen Vollziehung und gleichzeitiger
Androhung der Ersatzvornahme die Durchführung der erforderlichen Maßnahmen
innerhalb einer kurz bemessenen Frist hätte aufgegeben werden können.
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Der mögliche Adressat einer bergbehördlichen Verfügung war der Behörde bekannt.
Die W. AG, d. h. die Rechtsvorgängerin der Klägerin, wurde jedenfalls seit Mitte der 80er
Jahre des vergangenen Jahrhunderts von der Bergbehörde stets als Ansprechpartnerin
angesehen und etwa zu den geplanten Erkundungsmaßnahmen bereits im Jahr 1994
angeschrieben. Das Bergamt S. hatte ferner in Abstimmung mit dem
Landesoberbergamt die (ehemaligen) Eigentumsverhältnisse an dem Bergwerkfeld
geklärt und spätestens seit dem Jahr 1997 die W. AG als ordnungspflichtige
Zustandsstörerin angesehen.
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Der Erlass einer Ordnungsverfügung unter Anordnung der sofortigen Vollziehung und
gleichzeitiger Androhung der Ersatzvornahme wäre der Behörde möglich gewesen.
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Der Bergbehörde war auf Grund von Gesprächen seit 1996 bewusst, dass der Vorteil
einer Sicherung des Schachtes durch die Stabilisierung der Füllsäule im Verhältnis zu
einer Sicherung durch die Erneuerung der Schachtkopfabdeckung darin lag, dass
dieselbe Firma, die die Untersuchungsbohrung vornehmen würde, sofort auch die
Sicherungsmaßnahmen würde ausführen können.
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Ferner war der Bergbehörde spätestens seit dem Schreiben der Fa. E1. vom 25.
Februar 1998 und der von ihr erstellten Leistungsbeschreibung vom 23. März 1998 der
genaue technische Ablauf von Erkundungs- und gegebenenfalls anschließenden
Sicherungsmaßnahmen durch die als taugliches Mittel zur Gefahrenabwehr
anzusehende Stabilisierung der Füllsäule bekannt. Die vorgenannte
Leistungsbeschreibung war daher Gegenstand des vom Bergamt durchgeführten
Ausschreibungsverfahrens, mit dem neben den Erkundungsmaßnahmen zugleich
schon die Sicherungsmaßnahmen ausgeschrieben wurden. Das Bergamt selbst ging
also seit diesem Zeitpunkt - wie auch nach Außen durch Pressemitteilung vom 25. Juni
1998 bekundet - davon aus, dass unmittelbar im Anschluss an die
Erkundungsbohrungen zeitnah Sicherungsmaßnahmen durchzuführen sein würden,
wenn die Erkundung zu der Feststellung einer mangelnden Gewährleistung der
Standsicherheit der Tagesoberfläche führt. Dass seitens der Bergbehörde im Anschluss
an die Erkundung unmittelbar folgend Sicherungsmaßnahmen fest eingeplant waren,
und zwar unabhängig von dem Ergebnis der Erkundungsmaßnahmen, ergibt sich aus
einem Vermerk über eine Besprechung am 7. Juli 1998 betreffend den Ablaufplan mit
Vertretern der beteiligten Firmen E1. und G.- und I., in dem es ausdrücklich heißt: „Am
Montag sollen die Sicherungsarbeiten beginnen".
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Es wäre angesichts der konkreten zeitlichen Abläufe und Erkenntnisse der Bergbehörde
durchaus möglich gewesen, bereits vorsorglich eine Ordnungsverfügung mit Anordnung
der sofortigen Vollziehung und Androhung der Ersatzvornahme vorzubereiten und
diese, nachdem auf Grund der Erkundungsuntersuchungen in der Zeit vom 10. bis zum
13. Juli 1998 positiv feststand, dass das Mauerwerk des Schachtes nicht tragfähig und
die Stabilität der Plattenabdeckung fraglich war sowie dass in der Schachtverfüllung
Lockermassen vorhanden waren, unverzüglich zu erlassen. Das Bergamt hat den Erlass
einer solchen Ordnungsverfügung aber nicht einmal ansatzweise erwogen, vielmehr
von vornherein die Durchführung der Sicherungsmaßnahmen in eigener Regie geplant,
wie die unverzügliche Beantragung von Haushaltsmitteln belegt.
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Eventuelle kurzfristige Verzögerungen, die durch den Erlass einer Ordnungsverfügung
unter Anordnung der sofortigen Vollziehung entstanden wären, hätten die Wirksamkeit
erforderlicher Maßnahmen zur Gefahrenabwehr nicht aufgehoben oder wesentlich
beeinträchtigt. Entgegen der Begründung des Leistungsbescheides vom 20. November
2001 (Seite 3 Mitte) war der „Sofortvollzug der erforderlichen Sicherungsmaßnahmen ...
aufgrund der Oberflächennutzung durch den Straßenverkehr auf der B 1" nicht im
konkreten Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung am 13. Juli 1998 zwingend
geboten.
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Es mag mit der beklagten Bergbehörde und dem Verwaltungsgericht zwar davon
ausgegangen werden, dass die Gefahr eines Absackens der Lockermassenfüllsäule im
ehemaligen Wetterschacht bestand. Wie in dem angefochtenen Leistungsbescheid
weiter ausgeführt ist, konnte auf Grund der zuvor gewonnenen
„Untersuchungsergebnisse ... die Standsicherheit der Tagesoberfläche im unmittelbaren
Schachtbereich nicht nachgewiesen werden". Ein mögliches Abgehen der
Lockermassenfüllsäule im Wetterschacht erforderte indes keine sofortige Abhilfe derart,
dass nicht mit der Anordnung und Durchführung von Gefahrenbeseitigungsmaßnahmen
im gestreckten Vollzug einer sofort vollziehbaren Ordnungsverfügung hätte zugewartet
werden können. Der Schachtkopf des nur 2,25 m Durchmesser aufweisenden
Wetterschachtes lag nach dem Ergebnis der Lokalisierungsuntersuchung im Juli 1997
etwa mittig - mit einer leichten Verschiebung nach Süden hin - unter dem mittleren
Fahrstreifen der nördlichen Fahrbahn der B 1. Sowohl dieser Fahrstreifen als auch der
südlich anschließende Fahrstreifen waren indes bereits für die Durchführung der
Erkundungsmaßnahmen für den Kfz-Verkehr gesperrt worden. Der gesamte Verkehr
über die B 1 lief zudem auf Grund der Anordnung einer Höchstgeschwindigkeit von 30
km/h nur verlangsamt über den nördlichen Fahrstreifen und die zusätzlich eingerichtete
Behelfsspur auf dem (zuvor begrünten) Mittelstreifen. Selbst das von der Fa. E1. in
ihrem Bericht vom 13. Juli 1998 - ohnehin nur im schlimmsten Fall - für möglich
gehaltene Abgehen der Lockermassen-Füllsäule in der Größenordnung von erheblich
mehr als einigen Metern, insbesondere im Fall von Wasserzutritten, hätte also allenfalls
den Bereich betroffen, der ohnehin für den Kfz-Verkehr gesperrt war. Zudem ist noch zu
berücksichtigen, dass die beiden - wenn auch möglicherweise nicht mehr völlig
belastungsfähigen - Stahlbetonplatten der ursprünglichen Schachtabdeckung noch
vorhanden waren. Für die Gefahr des Entstehens eines größeren Einsturztrichters, der
auch benachbarte Bereiche erfasst hätte, lässt sich dem Bericht der Fa. E1. vom 13. Juli
1998 und auch dem sonstigen Akteninhalt nichts entnehmen.
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Hiernach kann also keine Rede davon sein, dass der Erlass einer für sofort vollziehbar
erklärten Ordnungsverfügung unter Festlegung kürzester Ausführungsfristen und
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gleichzeitiger Androhung der Ersatzvornahme (§ 63 Abs. 2 VwVG NRW) zu einer
wesentlichen Verzögerung und damit der Verhinderung einer effektiven
Gefahrenabwehr geführt hätten. Das Bergamt selbst hatte für die Durchführung der
Sicherungsmaßnahme einen Zeithorizont von 4 Wochen vor Augen. Zudem hätte die W.
AG, wenn sie die Arbeiten nicht selbst hätte ausführen wollen, auf die bereits
vorliegenden Angebote der auch von der Bergbehörde als fachlich kompetent
eingestuften Unternehmen zurückgreifen können, ohne als private Auftraggeberin an
das Erfordernis eines vorausgehenden Ausschreibungsverfahrens gebunden zu sein.
Anhaltspunkte für die Annahme, dass die W. AG die ihr im Wege einer für sofort
vollziehbar erklärten Ordnungsverfügung aufzugebenden Maßnahmen nicht oder nicht
rechtzeitig selbst ausgeführt hätte oder durch Dritte hätte durchführen lassen, sind nicht
ersichtlich. Auch der Umstand, dass ein Vertreter der W. AG an dem
Besprechungstermin vom 13. Juli 1998 nicht teilgenommen hat, rechtfertigt diese
Vermutung nicht, da der Vertreter der W. AG sich wegen einer Terminskollision hatte
entschuldigen lassen.
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Die Kosten der rechtswidrig durchgeführten Ersatzvornahme kann die Beklagte auch
nicht unter dem Gesichtspunkt der Geschäftsführung ohne Auftrag oder des öffentlich-
rechtlichen Erstattungsanspruchs ersetzt verlangen; denn ein Rückgriff auf diese
Rechtsinstitute scheitert daran, die §§ 59, 77 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW i.V.m. § 11 Abs.
2 Satz 2 Nr. 7 KostO NRW hinsichtlich der Ersatzvornahmekosten eine abschließende
Spezialregelung enthalten.
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Vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 21. August 1997 - 20 A 6979/95 -, a. a. O., Rdnr. 48.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
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Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus
den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 713 ZPO.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen der §§ 130a Satz 2, 125
Abs. 2 Satz 4, 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
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Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus den §§ 47, 52 Abs. 3, 72 Nr. 1 zweiter Halbsatz
GKG.
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