Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 30.06.2000
OVG NRW: öffentliches recht, verwaltung, zivilrechtliche streitigkeit, wirtschaftsförderung, kaufpreis, grundstück, gleichbehandlung, rechtsnatur, privatrecht, ausschuss
Oberverwaltungsgericht NRW, 21 E 472/00
Datum:
30.06.2000
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
21. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
21 E 472/00
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 25 L 1434/00
Tenor:
Der angefochtene Beschluss wird aufgehoben.
Die Kostentragung für das Beschwerdeverfahren bestimmt sich nach der
Hauptsacheentscheidung.
G r ü n d e :
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Die Beschwerde der Antragsteller hat Erfolg.
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Dabei kann hier dahinstehen, ob die Vorschrift des § 17 a Abs. 2 des
Gerichtsverfassungsgesetzes (GVG) gemäß § 173 VwGO nicht nur auf das
verwaltungsgerichtliche Hauptsacheverfahren, sondern auch auf das Verfahren des
vorläufigen Rechtsschutzes entsprechend anwendbar ist; in Rechtssprechung und
Fachschrifttum ist dies umstritten.
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Vgl. zum Streitstand einerseits (auf Antragsverfahren nicht anwendbar): OVG
Rheinland- Pfalz, Beschluss vom 1. September 1992 - 7 E 11459/92 -, DÖV 1993, 351
(352); Redeker/von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, 12. Aufl. 1997, Anhang zu §
41, § 17 a GVG Anmerkung 5 m.w.N.; andererseits (auch auf Verfahren nach § 123
VwGO anwendbar): OVG NRW, Beschluss vom 29. Juni 1993 - 5 B 1106/93 -, in: JURIS
Nr. MWRE 183729300; Beschluss vom 7. Juli 1993 - 22 B 1409/93 -, NVwZ 1994, 178;
VGH Baden- Württemberg, Beschluss vom 12. März 1993 - 8 S 2555/93 -, in: JURIS Nr.
MWRE 106369300; OVG Berlin, Beschluss vom 21. Februar 1992 - 4 S 38.91 -, NVwZ
1992, 685; Hess. VGH, Beschluss vom 18. Juli 1995 - 3 TG 1929/95 -, NJW 1996, 474;
OVG Thüringen, Beschluss vom 30. Januar 1996 - 2 EO 497/95 -, in: JURIS Nr. MWRE
004849600.
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Denn die vom Verwaltungsgericht angenommenen Voraussetzungen für eine
Verweisung des Verfahrens an die Zivilgerichtsbarkeit gemäß § 173 VwGO iVm § 17 a
Abs. 2 VwGO sind jedenfalls nicht erfüllt. Vorliegend handelt es sich um eine öffentlich-
rechtliche Streitigkeit (nicht verfassungsrechtlicher Art) im Sinne von § 40 Abs. 1 VwGO,
nicht jedoch - wovon das Verwaltungsgericht im angefochtenen Beschluss
ausgegangen ist - um eine zivilrechtliche Streitigkeit.
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Ob eine Streitigkeit öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich ist, richtet sich, wenn - wie
hier - eine ausdrückliche gesetzliche Rechtswegzuweisung fehlt, nach der Natur des
Rechtsverhältnisses, aus dem der im Rechtsstreit geltend gemachte Anspruch
hergeleitet wird.
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Vgl. dazu u. a.: BVerwG, Urteil vom 6. November 1996 - 3 C 72.84 -, BVerwGE 75, 109
(112); Urteil vom 19. Mai 1994 - 5 C 33.91 -, BVerwGE 96, 71 (73) = NJW 1994, 2968;
Kopp/Schenke, VwGO, 11. Aufl. 1998, § 40 Rdnr. 6 m.w.N.
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Öffentlich-rechtlich sind danach Streitigkeiten, wenn sie sich als Folge eines
Sachverhaltes darstellen, der nach öffentlichem Recht zu beurteilen ist. Der Charakter
des zu Grunde liegenden Rechtsverhältnisses bemisst sich nach dem erkennbaren Ziel
des Rechtsschutzbegehrens und den vom Antragsteller vorgetragenen Behauptungen
tatsächlicher Art. Maßgeblich ist allein die wirkliche Natur des behaupteten
Rechtsverhältnisses, nicht dagegen die rechtliche Qualifizierung des geltend
gemachten Anspruchs durch den Antragsteller selbst.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Mai 1994, aaO., 74; Kopp/Schenke, aaO., § 40 Rdnr. 6
m.w.N.
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Unerheblich für die rechtliche Qualifizierung des behaupteten Rechtsverhältnisses und
des geltend gemachten Anspruchs sind ferner die Einwendungen des Antragsgegners
und deren rechtliche Begründung.
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Vgl. dazu u. a. BGH, Urteil vom 16. Februar 1984 - IX ZR 45/83 -, NJW 1984, 1622;
Kopp/Schenke, aaO., § 40 Rdnr. 6.
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Bei der Beurteilung der maßgeblichen Natur des Rechtsverhältnisses sind im Zweifel
auch Gesichtspunkte der Sachnähe zu öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich
geregelten Rechtsverhältnissen und Ansprüchen zu berücksichtigen. Für die Annahme
einer öffentlich-rechtlichen Streitigkeit im Sinne des § 40 Abs. 1 VwGO und damit für die
Zulässigkeit des Verwaltungsrechtsweges genügt es, dass für das
Rechtsschutzbegehren eine Anspruchsgrundlage in Betracht kommt, die in dem
beschrittenen Rechtsweg zu verfolgen ist.
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Wesentliche Voraussetzung für die Zulässigkeit des Rechtsweges zu den
Verwaltungsgerichten ist damit, dass die für das Rechtsschutzbegehren in Betracht
kommende Anspruchsgrundlage dem öffentlichen Recht zuzurechnen ist. Dies ist in der
Regel dann der Fall, wenn für die begehrte Rechtsfolge Normen des öffentlichen Rechts
maßgeblich sind.
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Rechtsschutzbegehren, die darauf gerichtet sind, einem Träger öffentlicher Verwaltung
auf bestehendes oder vermeintliches öffentliches Recht gestütztes Handeln zu gebieten
oder zu verbieten, sind im Zweifel als öffentlich rechtlich zu qualifizieren, weil den
Zivilgerichten die Möglichkeit zu entsprechenden Entscheidungen fehlt.
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Vgl. dazu Kopp/Schenke, aaO., § 40 Rdnr. 7 m.w.N..
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Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Denn das Rechtsschutzbegehren der
Antragsteller zielt darauf, der Antragsgegnerin aufzugeben, "es zu unterlassen, das
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Grundstück Nr. im Baugebiet Westlich E. weg in K. an einen anderen Bewerber als die
Antragsteller zu übertragen, bis über die Rechtmäßigkeit der Aufhebung des
Beschlusses vom 15. Februar 2000 rechtskräftig entschieden ist". Mit ihrem
Antragsbegehren versuchen die Antragsteller damit - einstweilen - zu verhindern, dass
"vollendete Tatsachen" hinsichtlich des bezeichneten, im Eigentum der
Antragsgegnerin stehenden Grundstücks geschaffen werden. In der Sache machen sie
geltend, die Antragsgegnerin verletze mit der im Rahmen des § 2 iVm § 90 Abs. 1 der
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NW) erfolgenden
Veräußerung und Übertragung des bezeichneten Vermögensgegenstandes öffentlich-
rechtliche Vorschriften, die zu ihrem, der Antragsteller, Schutz bestünden. Namentlich
tragen sie vor, die Antragsgegnerin habe im Rahmen eines Vergabeverfahrens für ihre
gemeindeeigenen Grundstücke die von ihr, der Antragsgegnerin, selbst aufgestellten
Auswahl- und Entscheidungskriterien ("soziale Gesichtspunkte", "Förderung der
heimischen Wirtschaft", "Dringlichkeit des Bauvorhabens", "ausreichende
Finanzierung") nicht eingehalten, indem die Antragsgegnerin die zu Gunsten der
Antragsteller am 15. Februar 2000 getroffene, mit Schreiben vom 16. Februar 2000
mitgeteilte Vergabeentscheidung durch Beschluss des Ausschusses für Liegenschaften
und Wirtschaftsförderung vom 11. April 2000 wieder aufgehoben und beschlossen habe,
das bezeichnete Grundstück an einen anderen Bewerber zu übertragen. In der
Entscheidung des Ausschusses für Liegenschaften und Wirtschaftsförderung der
Antragsgegnerin sehen die Antragsteller der Sache nach eine Verletzung von
Vorschriften des öffentlichen Rechts, namentlich ihres Anspruchs auf Gleichbehandlung
nach Art. 3 GG (S. 7 der Beschwerdeschrift vom 13. Juni 2000). Damit geht der Streit
zwischen den Beteiligten des vorliegenden Verfahrens im Kern darum, ob die am 11.
April 2000 vom Ausschuss für Liegenschaften und Wirtschaftsförderung der
Antragsgegnerin zu Lasten der Antragsteller und zu Gunsten von Mitbewerbern um das
Baugrundstück getroffene Entscheidung gegen den Anspruch der Antragsteller auf
Gleichbehandlung aus Art. 3 GG in Verbindung mit den von der Antragsgegnerin
aufgestellten und praktizierten Vergabekriterien verstößt und ob im Hinblick auf die in
Kürze beabsichtigte Veräußerung und die Übertragung des in Rede stehenden
Baugrundstückes an Mitbewerber die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des
bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts der Antragsteller vereitelt oder
wesentlich erschwert werden könnte. Die im vorliegenden Verfahren begehrte
Rechtsfolge, nämlich der Erlass einer Sicherungsanordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 1
VwGO, bezieht sich damit auf ein Recht der Antragsteller, dass sich hinsichtlich seiner
Rechtsnatur nach Normen des öffentlichen Rechts bemisst.
Zwar ist ein Grundstücksgeschäft, das ein Träger öffentlicher Verwaltung im Rahmen
fiskalischer Hilfsgeschäfte tätigt, etwa der Erwerb eines Grundstücks für den Zweck der
Errichtung eines Verwaltungsgebäudes, ohne Zweifel privatrechtlich zu qualifizieren.
Auch schließt nicht jede Verwirklichung öffentlicher Zwecke - etwa im Rahmen der sog.
Daseinsfürsorge - es aus, dass dies in privatrechtlichen Handlungsformen geschieht.
Auch der Umstand, dass etwa wegen der einschlägigen kommunalrechtlichen
Organisationsvorschriften bei Rechtsgeschäften, die über die laufende Verwaltung
hinausreichen, besondere kommunale Beschlussgremien eingeschaltet sind, ändert am
Rechtscharakter entsprechender Grundstücksgeschäfte als privatrechtlichen Geschäften
nichts. In der Rechtsprechung ist aber anerkannt, dass einer privatrechtlichen
"Abwicklungsstufe" einer Grundstücksveräußerung und -übertragung die Stufe einer
öffentlich- rechtlichen Entscheidung vorausgeht, wenn Träger öffentlicher Verwaltung
mit ihrer im Privatrecht abzuwickelnden Entscheidung hoheitliche Zwecke verfolgen.
Dieses ist insbesondere im Bereich der Vergabe öffentlicher Subventionen wie auch bei
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der Zulassung zu öffentlichen Einrichtungen anerkannt. Im Zweifel liegt bei solcher Art
Aufgabenerfüllung ein Handeln auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts vor.
Vgl. dazu u. a.: OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 1. September 1992 - 7 E
11459/92 -, DÖV 1993, 351 (352 f.) m.w.N.
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Daran ändert nichts, dass Träger öffentlicher Verwaltung auch bei Handlungen im
Rahmen des sog. Verwaltungsprivatrechts ohnehin nicht den besonderen Bindungen
ausweichen können, die sich für sie u. a. aus den Grundrechten und anderen öffentlich-
rechtlichen Vorschriften ergeben.
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Vgl. dazu u. a.: BGH, Urteil vom 5. April 1984 - III ZR 12/83 -, BGHZ 91, 84 (97); OVG
Rheinland- Pfalz, Beschluss vom 1. September 1992, aaO., 352; von Zezschwitz, NJW
1983, 1873 (1877 f.).
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Beim Handeln eines Trägers öffentlicher Verwaltung, bei dem eindeutig öffentlich-
rechtliche Zwecke wie zum Beispiel die Subventionierung ortsansässiger
Gewerbetreibender, die Wohnungsbauförderung von Gemeindebürgern, die
Verbesserung der Gemeindeinfrastruktur oder sonst die Förderung bestimmter
Personengruppen im Vordergrund stehen, hat jedenfalls die auf der Grundlage von § 2
iVm § 90 Abs. 1 GO NW erfolgende (Auswahl-)Entscheidung über die Zuteilung der zu
veräußernden gemeindeeigenen Grundstücke und damit die Auswahl unter den
Bewerbern öffentlich-rechtlichen Charakter. Dies gilt auch dann, wenn die
"Abwicklungsstufe", d. h. der Abschluss der Grundstückskaufverträge und die
Übertragung des Grundeigentums, in der Folge dem Privatrecht unterliegt.
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Vgl. dazu auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 1. September 1992, aaO., 352.
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Dem steht auch nicht die Entscheidung des 8. Senats des Bundesverwaltungsgerichts
vom 26. August 1971 (BVerwGE 38, 281) entgegen. Denn in jener Entscheidung hatte
das Bundesverwaltungsgericht festgestellt, dass mit den seinerzeit maßgeblichen
Veräußerungsrichtlinien gerade "nicht der Zweck verfolgt wurde, einer bestimmten
Personengruppe das Recht auf Sondervergünstigungen einzuräumen, wie dies
geschieht, wenn öffentlich-rechtliche Vorschriften aus Gründen des öffentlichen
Interesses die Subventionierung von Personengruppen oder von deren Vorhaben
vorsehen." (vgl. BVerwGE 38, 281, 284). Hat die Entscheidung über die Veräußerung
von Vermögensgegenständen durch einen Träger der öffentlichen Verwaltung dagegen
- wie hier - Subventionscharakter, d. h. soll - anders als im damals vom
Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall - einer bestimmten Personengruppe im
öffentlichen Interesse das Recht auf bestimmte Sondervergünstigungen eingeräumt
werden, spricht dies jedoch für den öffentlich-rechtlichen Charakter der zu treffenden
Entscheidung. Dementsprechend hat auch das Bundesverwaltungsgericht wiederholt
entschieden, dass z. B. die Abgabe verbilligter Butter an bestimmte Abnehmer aus
Interventionsbeständen die Wahrnehmung einer öffentlich-rechtlichen Aufgabe darstellt
und Subventionscharakter hat mit der Folge, dass die Maßnahme als öffentlich-rechtlich
einzuordnen ist.
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Vgl. dazu u. a. BVerwG, Urteil vom 3. August 1989 - 3 C 52/87 -, NJW 1990, 1435 (1436)
m.w.N.; Ehlers, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, Verwaltungsgerichtsordnung,
1999, § 40 Rdnr. 283.
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Auch im vorliegenden Fall betrifft die hier in Rede stehende Entscheidung der
Antragsgegnerin über die Auswahl zwischen den Bewerbern um gemeindeeigene
Grundstücke die Wahrnehmung einer öffentlich-rechtlichen Aufgabe im Rahmen des
örtlichen Wirkungskreises nach § 2 iVm § 90 Abs. 1 GO NW, wobei die in Rede
stehende Maßnahme zugleich Subventionscharakter hat bzw. haben kann. Denn nach
den von der Antragsgegnerin vorgelegten Unterlagen werden bei Vorliegen der - in
einem von der Antragsgegnerin erstellten Merkblatt festgelegten - Voraussetzungen
Abschläge in Höhe von bis zu 30 % auf den Kaufpreis gewährt. Bei einer
Grundstücksgröße von 500 qm und einem Quadratmeterpreis von 360,-- DM ergibt sich
daraus eine Kaufpreisermäßigung und mithin eine Subventionierung von über 50.000,--
DM. Am Subventionscharakter der für bestimmte Personenkreise im Hinblick auf die
Einkommensgrenze und die Kinderzahl von der Antragsgegnerin in Aussicht gestellten
Reduzierung des Kaufpreises für das zu vergebende Grundstück ändert sich auch
nichts dadurch, dass diese als "Abschläge vom Kaufpreis", nicht jedoch ausdrücklich
als Subvention oder Förderungsleistung bezeichnet sind. Denn entscheidend ist, dass
die Antragsgegnerin gemeindeeigene Grundstücke an ortsansässige Bewerber vergibt
und dabei im öffentlichen Interesse u. a. aus sozialen Erwägungen die Grundstücke zu
einem günstigeren Kaufpreis abgibt, sodass im Ergebnis die Entscheidung über die
Auswahl unter den Bewerbern zugleich eine Entscheidung über die Vergabe eines -
gegenüber dem auf dem Grundstücksmarkt erzielbaren Kaufpreis - erheblich verbilligten
Grundstückes darstellt.
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Der Umstand, dass die Antragsgegnerin, wie sie in ihrem Schriftsatz vom 30. Juni 2000
ausdrücklich zum Ausdruck gebracht hat, die Entscheidung über die Auswahl zwischen
den Bewerbern und damit auch die am 15. Februar 2000 und am 11. April 2000 von
ihrem Ausschuss für Liegenschaften und Wirtschaftsförderung getroffenen
Entscheidungen sowie die entsprechenden Mitteilungen an die Antragsteller vom 16.
Februar 2000 und vom 12. April 2000 als "Teil der Anbahnung" eines zivilrechtlichen
Rechtsgeschäftes ansieht und demzufolge die vorliegende Streitigkeit als zivilrechtlich
qualifiziert, die vor den Zivilgerichten auszutragen sei, ist demgegenüber nicht
entscheidend. Es sind keine durchgreifenden Anhaltspunkte ersichtlich, die es gebieten,
von dem Grundsatz abzugehen, dass das Handeln eines Trägers öffentlicher
Verwaltung zur Erfüllung öffentlich-rechtlicher Zwecke grundsätzlich auch als öffentlich-
rechtlich anzusehen ist,
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vgl. dazu auch Redeker/von Oertzen, aaO., § 40 Rdnr. 22,
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und dass eine öffentlich-rechtliche Aufgabe - wie hier die Wohnungsbauförderung zu
Gunsten von Gemeindebürgern unter Bevorzugung eines bestimmten Personenkreises
u. a. aus sozialen Erwägungen - im Allgemeinen auch mit Mitteln des öffentlichen
Rechts wahrgenommen wird.
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Vgl. dazu Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes, Beschluss vom
10. April 1986 - GmS-OGB 1/85 -, BVerwGE 74, 368 (372); BVerwG, Urteil vom 3.
August 1989, aaO., S. 1436.
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Gegenteiliges ergibt sich auch nicht aus der Entscheidung des 4. Senats des
Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Februar 1993 (4 C 18/91 - NJW 1993, 2695). Denn
jene Entscheidung bezieht sich allein auf die Qualifizierung der Rechtsnatur eines
Kaufvertrages, der zwischen einer Gemeinde und einem ortsansässigen Bürger über die
Veräußerung und die Übertragung eines gemeindeeigenen Grundstückes
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abgeschlossen wurde, nicht jedoch auf die vorgelagerte Entscheidung über die
Auswahl unter verschiedenen Bewerbern nach Maßgabe aufgestellter und praktizierter
Vergabekriterien sowie die damit in Verfolgung öffentlicher Interessen verbundene
Förderung bestimmter Personenkreise.
Nach alledem ist die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichts aufzuheben.
Das Verwaltungsgericht wird nunmehr in der Sache zu prüfen haben, ob die
prozessualen und materiellen Voraussetzungen für die beantragte einstweilige
Anordnung vorliegen.
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