Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 21.06.2010
OVG NRW (kläger, antrag, erlass, zeitpunkt, land, verwaltungsgericht, zulassung, ermächtigung, begründung, beginn)
Oberverwaltungsgericht NRW, 6 A 3160/08
Datum:
21.06.2010
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
6. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
6 A 3160/08
Schlagworte:
Kriminalhauptkommissar Altersteilzeit kw-Vermerke
Leitsätze:
Erfolglose Klage eines Kriminalhauptkommissars auf Gewährung von
Altersteilzeit.
Tenor:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird auf Kosten des Klägers
abgelehnt.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 5.000,-- €
festgesetzt.
Gründe:
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Der Antrag auf Zulassung der Berufung bleibt ohne Erfolg; Zulassungsgründe im Sinne
des § 124 Abs. 2 VwGO sind nicht dargelegt oder nicht gegeben.
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Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, das beklagte Land sei nicht verpflichtet, den
Antrag des Klägers auf Bewilligung von Altersteilzeit erneut zu bescheiden. Der
Bescheid vom 12. November 2007, mit dem der Antrag des Klägers abgelehnt worden
sei, sei zwar formell rechtswidrig, weil die Zustimmung des Personalrats zu der
Antragsablehnung nicht eingeholt worden sei. Dies sei aber nach dem in § 46 VwVfG
NRW zum Ausdruck kommenden Rechtsgedanken unbeachtlich. In materieller Hinsicht
sei die Versagung der Altersteilzeit gemäß § 78d LBG NRW rechtmäßig. Der
Bewilligung von Altersteilzeit stehe entgegen, dass die oberste Dienstbehörde gemäß §
78d Abs. 3 Satz 1 LBG NRW für den Bereich der Polizeivollzugsbeamten, zu denen der
Kläger gehöre, von der Anwendung des § 78d LBG NRW abgesehen habe. § 78d Abs.
3 Satz 1 LBG NRW sei auch mit höherrangigem Recht vereinbar.
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Das Antragsvorbringen weckt keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der
verwaltungsgerichtlichen Feststellungen (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Hinsichtlich dieses
Zulassungsgrundes bedarf es einer auf schlüssige Gegenargumente gestützten
Auseinandersetzung mit den entscheidungstragenden Erwägungen des
Verwaltungsgerichts. Dabei ist innerhalb der Frist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO in
substantiierter Weise darzulegen, dass und warum das vom Verwaltungsgericht
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gefundene Entscheidungsergebnis ernstlich zweifelhaft sein soll. Diese Voraussetzung
ist nur dann erfüllt, wenn das Gericht schon auf Grund des Antragsvorbringens in die
Lage versetzt wird zu beurteilen, ob ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des
angefochtenen Urteils bestehen. Diesen Anforderungen genügt die Antragsschrift nicht.
Vergeblich macht der Kläger mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung zunächst
geltend, es sei "ausgesprochen fraglich", dass § 46 VwVfG (NRW) auf Fälle fehlender
Mitbestimmung anwendbar sei. Insoweit bleibt jede Erläuterung der geäußerten Zweifel
aus, so dass bereits die Darlegungsanforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
verfehlt werden, zumal nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
entsprechend dem in § 46 VwVfG zum Ausdruck kommenden allgemeinen
Rechtsgedanken auch die Aufhebung einer dienstlichen Maßnahme ausgeschlossen
sein kann, die wegen eines Fehlers des personalvertretungsrechtlichen
Beteiligungsverfahrens rechtswidrig ist.
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Vgl. Urteil vom 9. Dezember 1999 - 2 C 4.99 -, BVerwGE 110, 173; auch
OVG NRW, Beschluss vom 22. August 2002 - 1 B 1423/02 -, juris, mit
weiteren Nachweisen.
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Entgegen der Auffassung des Klägers hat das Verwaltungsgericht auch zu Recht
festgestellt, es sei offensichtlich, dass die unterbliebene Beteiligung des Personalrats
die Entscheidung nicht beeinflusst habe.
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Daran führt zunächst der Einwand nicht vorbei, der Verwaltung dürfe es nicht ermöglicht
werden, durch Aufstellen von Richtlinien Mitbestimmungstatbestände zu unterlaufen. §
78d Abs. 3 Satz 1 LBG NRW (in der bis zum 31. März 2009 geltenden Fassung; jetzt -
gleichlautend - § 65 Abs. 3 Satz 1 LBG NRW) ermöglicht der obersten Dienstbehörde,
von der Anwendung der Altersteilzeit im Bereich der Landesverwaltung abzusehen oder
sie auf bestimmte Verwaltungsbereiche oder Beamtengruppen zu beschränken. Diese
Entscheidung hat die Wahrnehmung von Mitbestimmungstatbeständen und die
Regelung diesbezüglicher Fehlerfolgen nicht zum Gegenstand; die Pflicht zur
Beteiligung der Personalvertretung wird davon nicht berührt.
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Ferner dringt der Kläger mit dem Vortrag nicht durch, es könne deshalb nicht
ausgeschlossen werden, dass die unterbliebene Beteiligung des Personalrats die
Entscheidung in der Sache beeinflusst habe, weil "Ermessensrichtlinien wie die
vorliegende" Abweichungen im Einzelfall zulassen müssten und ein Restermessen
nicht ausschließen dürften. Die Entscheidung der obersten Dienstbehörde nach § 78d
Abs. 3 Satz 1 LBG NRW a.F./§ 65 Abs. 3 Satz 1 LBG NRW, von der Anwendung der
Altersteilzeit im Bereich der Landesverwaltung abzusehen, ist der Tatbestandsseite der
Norm zugeordnet; sie schließt die Bewilligung von Altersteilzeit aus, ohne dass dem
beklagten Land ein Ermessen eingeräumt wäre, und ist nicht offen für Ausnahmen.
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Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 6. November 2000 - 6 B 1277/00 -, DÖD
2001, 262, und vom 29. Oktober 2008 - 6 A 3277/05 -, IÖD 2009, 146.
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Selbst wenn man sie allerdings als ermessenslenkende Richtlinie ansehen wollte,
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vgl. BVerwG, Urteile vom 29. April 2004 - 2 C 21.03 , BVerwGE 120, 382,
und -2 C 22.03 -, RiA 2005, 99, für die Regelung des § 88a Abs. 3 Satz 4
LBG SH a.F.,
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ergäbe sich aus dem Umstand, dass solche Verwaltungsvorschriften grundsätzlich für
atypische Ausnahmen die Möglichkeit abweichender Ermessensentscheidungen
eröffnen müssen, nichts zu Gunsten des Klägers. Denn es fehlte jedenfalls an der
Darlegung, dass und aufgrund welcher Zusammenhänge im Fall des Klägers auch nur
in Betracht zu ziehen sein sollte, aufgrund von Besonderheiten des Einzelfalls eine
Ausnahme zuzulassen. Dafür ist nicht im Ansatz etwas ersichtlich.
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Der Kläger macht weiter vergeblich geltend, maßgeblicher Zeitpunkt für die
Entscheidung über das Vorliegen der Voraussetzungen des § 78d LBG NRW sei der
der Antragstellung (11. Oktober 2007). Zu diesem Zeitpunkt sei eine eindeutige und
klare Rechtslage nicht vorhanden gewesen. Diese sei erst durch den Erlass vom 17.
Oktober 2007 (gemeint ist der Erlass des Innenministeriums NRW vom 17.
Oktober 2007 - 45.2 - 26.04.01 - R) geschaffen worden. Daraus, dass nach
Antragstellung eine ungünstigere Rechtslage geschaffen worden sei, dürfe ihm, dem
Kläger, kein Nachteil entstehen.
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Über den Antrag des Klägers auf Gewährung von Alterszeit ist indes nach Maßgabe des
Erlasses vom 17. Oktober 2007 zu entscheiden, nachdem sowohl die behördliche
Entscheidung als auch der für den Beginn der Altersteilzeit vorgesehene Zeitpunkt - der
Beginn des 57. Lebensjahres des Klägers mit dem 17. Mai 2008 - in dessen zeitlichen
Geltungsbereich fallen. Damit ist keine unzulässige Rückwirkung verbunden. Bei
Inkrafttreten des Erlasses lag der von der Regelung betroffene Sachverhalt vollständig
in der Zukunft. Allein durch seinen rund sieben Monate vor Beginn der begehrten
Altersteilzeit und damit ohnehin verfrüht gestellten Antrag hatte der Kläger keine
Rechtsposition erworben, auf die nachträglich mit dem Erlass eingewirkt worden wäre.
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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. Oktober 2008 6 A 3277/05 -, a.a.O. mit
weiterem Nachweis.
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Demgemäß kann auf sich beruhen, ob nicht im Zeitpunkt der Antragstellung die
Regelung des Erlasses des Innenministeriums NRW vom 7. Oktober 2002 - 24 - 1.66 -
33/02 -, die ursprünglich auf fünf Jahre befristet war, fortbestanden hat.
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Vgl. dazu näher VG Gelsenkirchen, Urteil vom 19. August 2009 - 1 K
3760/07 -, juris.
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In der Rechtsprechung des Senats ist weiter geklärt, dass - anders, als der Kläger meint
- § 78d Abs. 3 LBG NRW a.F./§ 65 Abs. 3 Satz 1 LBG NRW verfassungsrechtlich
unbedenklich ist. Die Regelung soll der Landesverwaltung eine Handhabung der
Altersteilzeit eröffnen, die dem finanziellen Handlungsspielraum des Landes Rechnung
trägt und den personalwirtschaftlichen Belangen der einzelnen Verwaltungsbereiche
gerecht wird. Sie korrespondiert mit der Organisationsgewalt des Dienstherrn, die sich
durch ein weites organisationsrechtliches und personalwirtschaftliches
Gestaltungsermessen auszeichnet. Dagegen ist aufgrund höherrangigen Rechts,
insbesondere des Vorbehalts des Gesetzes, nichts einzuwenden.
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Vgl. nur OVG NRW, Beschlüsse vom 26. Mai 2004 6 A 3962/02 -, a.a.O.,
und vom 29. Oktober 2008 6 A 3277/05 -, a.a.O.; Urteil vom 10. November
2004 - 1 A 3477/03 -, juris; auch BVerwG, Urteil vom 29. April 2004 - 2 C
21.03 -, a.a.O.
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Die vom Bundesverwaltungsgericht zur Höchstaltersgrenze im Laufbahnrecht
aufgestellten Grundsätze,
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Urteile vom 19. Februar 2009 - 2 C 18.07 u. a. -, NWVBl. 2009, 300,
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sind auf den vorliegenden Rechtsbereich der Ausgestaltung eines bestehenden
Beamtenverhältnisses nicht übertragbar. Das Verwaltungsgericht hat überdies zu Recht
dargelegt, dass die Ermächtigung nach § 78d Abs. 3 Satz 1 LBG NRW a.F. nicht
voraussetzungslos, sondern aufgrund des systematischen Zusammenhangs jedenfalls
vom Vorliegen personalwirtschaftlicher Belange abhängig ist.
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Vgl. näher OVG NRW, Urteil vom 10. November 2004 - 1 A 3477/03 -, a.a.O.
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Vom Erfordernis bestimmter Voraussetzungen geht im Übrigen auch der
Zulassungsantrag aus, wenn mit ihm im Weiteren geltend gemacht wird, das beklagte
Land habe zum Gegebensein der Voraussetzungen nicht ausreichend vorgetragen bzw.
diese lägen nicht vor.
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Der Kläger rügt schließlich zu Unrecht, das Innenministerium habe von der
Ermächtigung des § 78d Abs. 3 Satz 1 LBG NRW fehlerhaft Gebrauch gemacht. Der
Erlass vom 17. Oktober 2007 führe zu einer willkürlichen Ungleichbehandlung. Es fehle
an jeder Begründung dafür, warum lediglich noch Polizeivollzugsbeamtinnen und
beamte von der Altersteilzeit ausgenommen würden. Es sei zwischen dringenden
dienstlichen Belangen und dienstlichen Belangen zu unterscheiden. Das beklagte Land
habe zur Berücksichtigung der Anforderungen, die an das Vorliegen dringender
dienstlicher Belange zu stellen seien, nicht hinreichend vorgetragen. Am 17.
Oktober 2007 und bei der Behördenentscheidung habe überhaupt noch nicht
festgestanden, dass 841 kw-Stellen nicht realisiert würden. Dies sei lediglich
angekündigt gewesen. Dringende dienstliche Belange seien auch nicht ersichtlich.
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Das Innenministerium hat mit dem Erlass vom 7. Oktober 2002 sowie seinen
Nachfolgeerlassen von der Ermächtigung des § 78d Abs. 3 Satz 1 LBG NRW a.F.
indessen beanstandungsfrei Gebrauch gemacht. Zunächst wird die Kritik,
Polizeivollzugsbeamte würden durch den Erlass vom 17. Oktober 2007 ohne
Begründung von der Möglichkeit der Altersteilzeit ausgenommen, durch den
Zulassungsantrag selbst widerlegt. Denn im Weiteren werden gerade die in dem Erlass
zur Begründung angegebenen Erwägungen - Streichung von 841 kw-Vermerken mit
dem Haushaltsentwurf 2008, Stärkung des operativen Bereichs der Polizei -
aufgegriffen.
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Diese Erwägungen entsprechen dem Zweck der gesetzlichen Grundlage und sind (erst
recht) nicht willkürlich. Das Recht, von der Anwendung der Vorschrift ganz abzusehen
oder sie auf bestimmte Verwaltungsbereiche oder Beamtengruppen zu beschränken,
gestattet es, unter anderem für diejenigen Beamten eine Ausnahme vorzusehen, für
deren Stellen kw-Vermerke bestehen und realisiert werden können. Die Differenzierung
danach, ob das der Fall ist, knüpft an sachliche Gründe an, die mit Sinn und Zweck des
§ 78d Abs. 3 Satz 1 LBG NRW a.F. in Einklang stehen. Dem Vorhandensein derartiger
Vermerke kommt zumindest indizielle Wirkung dafür zu, in welchen Bereichen der
Wegfall von Stellenanteilen personell zu verkraften ist.
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Vgl. näher OVG NRW, Beschluss vom 29. Oktober 2008 - 6 A 3277/05 -,
a.a.O; Urteil vom 10. November 2004 - 1 A 3477/03 -, a.a.O.
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Selbst wenn - wie mit dem Zulassungsantrag vorgetragen wird - am 17. Oktober 2007
und bei der Behördenentscheidung lediglich angekündigt war, dass 841 kw-Stellen
nicht zu erbringen sein würden, wäre die Entscheidung nicht fehlerhaft. Mit dem Antrag
wird nicht bestritten, dass das Innenministerium aufgrund der Ankündigung (im
Haushaltsentwurf 2008) davon auszugehen hatte, dass kw-Vermerke nicht realisiert
werden würden.
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Inwieweit der mit dem Zulassungsantrag hervorgehobene Unterschied zwischen
dringenden dienstlichen Belangen und dienstlichen Belangen an alldem etwas ändern
soll, macht der Antrag nicht ersichtlich.
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Soweit der Kläger ferner geltend macht,
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- im Rahmen der Ermessenserwägungen sei nicht berücksichtigt worden, dass ab dem
Jahre 2008 über 1000 Beamtinnen und Beamte eingestellt (werden) würden, vorher
seien dies nur 500 pro Jahr gewesen;
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- nur eine äußerst geringe Zahl von Beamtinnen und Beamten wolle Altersteilzeit in
Anspruch nehmen;
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- nunmehr sei für Nachersatz gesorgt worden;
35
- eine Vielzahl von Beamtinnen und Beamten könne überhaupt nicht funktionsgerecht
eingesetzt werden, "nach den diversen Funktionszuordnungserlassen",
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- die Beamtinnen und Beamten verblieben bis zum Eintritt der Altersteilzeit noch
mehrere Jahre in der Beschäftigung; in diesem Zeitraum könne für Nachersatz gesorgt
werden;
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- es treffe nicht zu, dass die angespannte Haushaltslage des Landes Nordrhein-
Westfalen es nicht gestatte, die durch Altersteilzeit im Blockmodell frei werdenden
Stellen neu zu besetzen;
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- es treffe auch nicht zu, dass derartige Stellen zur Aufgabenerfüllung in jedem Falle
besetzt bleiben müssten, um eine sachgemäße und reibungslose Erfüllung der
Verwaltungsaufgaben sicher zu stellen,
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handelt es sich im Wesentlichen um gemessen an den Darlegungsanforderungen des §
124 Abs. 4 Satz 4 VwGO unzureichend erläuterte Behauptungen. Im Übrigen verkennt
der Kläger, dass dem Dienstherrn hinsichtlich der personalwirtschaftlichen
Entscheidungen über die zur effektiven Aufgabenerfüllung erforderliche Personalstärke
und den Personaleinsatz ein organisatorischer Entscheidungsspielraum eröffnet ist mit
der Folge, dass in dessen Ausübung getroffene Festlegungen allenfalls eingeschränkt
gerichtlich überprüfbar sind.
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. November 2004 - 1 A 3477/03 -, a.a.O.; auch
Battis, BBG, 4. Auflage 2009, § 91 Rn. 18, und Plog/Wiedow, BBG,
Loseblatt, § 72b Rn. 6, jeweils mit weiteren Nachweisen.
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Der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
ist gleichfalls nicht gegeben. Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn sie
eine im Berufungsverfahren klärungsbedürftige und für die Entscheidung dieses
Verfahrens erhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung über
den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder
Weiterentwicklung des Rechts hat. Mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung ist daher
eine solche Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für
klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr
Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird. Diese Voraussetzungen sind
nicht erfüllt. Mit dem Zulassungsantrag wird schon keine derartige Frage formuliert.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des
Streitwertes beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 und 2 GKG.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Das Urteil des
Verwaltungsgerichts ist rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
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