Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 02.02.2000
OVG NRW: berufliche tätigkeit, grundsatz der gleichbehandlung, approbation, psychologie, psychotherapie, qualifikation, vertrauensschutz, ausbildung, bevölkerung, diplom
Oberverwaltungsgericht NRW, 13 B 934/99
Datum:
02.02.2000
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
13. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
13 B 934/99
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Köln, 9 L 725/99
Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird unter Abänderung der erstinstanzlichen Festsetzung
für beide Rechtszüge auf jeweils 32.500,-- DM festgesetzt.
G r ü n d e :
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Die Beschwerde hat keinen Erfolg.
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Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin, die Antragsgegnerin im
Wege des Erlasses einer einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihr (vorläufig) eine
Approbation als Psychologische Psychotherapeutin und als Kinder- und
Jugendlichenpsychotherapeutin zu erteilen, zu Recht abgelehnt.
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Der Senat ist - wenn auch, wie sich aus dem Folgendem ergibt, aufgrund anderer
Erwägungen - ebenso wie das Verwaltungsgericht der Auffassung, dass die
Antragstellerin einen Anordnungsanspruch für ihr Begehren nicht glaubhaft gemacht
hat. Dies gilt auch im Hinblick auf die Übergangsvorschriften des § 12
Psychotherapeutengesetz - PsychThG - vom 16. Juni 1998 (BGBl. I S. 1311), deren
Anwendung und Auslegung - auch im Hinblick auf die Verfassungsmäßigkeit - zunächst
den angerufenen Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit obliegt,
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BVerfG, Beschlüsse vom 27. Mai 1998 - 2 BvR 378/98 -, NVwZ-RR 1999, 217, und vom
5. Mai 1987 - 1 BvR 724/81, 1 BvL 16/82 u.a. -, BVerfGE 75, 246, 281; vgl. auch
Beschluss vom 13. Februar 1997 - 2 BvL 14/96 -, VerkMitt 1997, 41.
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Verfassungsrechtliche Bedenken, die dazu nötigen, das Verfahren auszusetzen und die
Sache dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vorzulegen, bestehen
bezüglich der Übergangsvorschriften des § 12 PsychThG nicht. Der Senat, der sich
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insoweit bestätigt sieht durch die das Psychotherapeutengesetz bzw. Teilbereiche
davon betreffenden Beschlüsse des
Bundesverfassungsgerichts vom 28. Juli 1999 - 1 BvR 1006/99 -, NJW 1999, 2729, - 1
BvR 1056/99 -, NJW 1999, 2730, und vom 22. Dezember 1999 - 1 BvR 1657/99 -,
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hat dazu in früheren, mit dem vorliegenden Fall vergleichbaren Verfahren einen
offenkundigen, mit Grundprinzipien oder mit besonderen Wertentscheidungen der
Verfassung in Widerspruch stehenden,
8
vgl. insoweit BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 1961 - 1 BvL 44/55 -, BVerfGE 13, 97, 101,
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Verstoß nicht erkannt und insbesondere auch einen Verstoß gegen Art. 12 GG nicht
festgestellt. Er hat dazu, u.a. zu § 12 Abs. 3 PsychThG, der - jedenfalls hinsichtlich der
im vorliegenden Verfahren zugrunde zu legenden Voraussetzungen - im Wortlaut
weitgehend identisch ist mit § 12 Abs. 4 PsychThG, in Bezug auf den Beruf des
Psychologischen Psychotherapeuten im Einzelnen ausgeführt:
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"Bei der im Rahmen des Art. 12 Abs. 1 GG gegebenen Befugnis, Berufsbilder zu
fixieren, steht dem Gesetzgeber grundsätzlich ein gestalterischer Freiraum zu; dies gilt
auch in Bezug auf die Gestaltung von Übergangsvorschriften in einem berufsregelnden
Gesetz.
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Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Oktober 1998 - 1 BvR 2306/96 u.a. -, NJW 1999, 841, 845 ff.;
Beschluss vom 25. Juli 1996 - 1 BvR 638/96 -, NVwZ 1997, 479 ff.; Beschluss vom 5.
Mai 1987 - 1 BvR 724/81 u.a. -, a.a.O., S. 265 ff.; Beschluss vom 28. November 1984 - 1
BvL 13/81 -, BVerfGE 68, 272, 287; Beschluss vom 18. Juni 1980 - 1 BvR 697/77 -,
BVerfGE 54, 301, 314 ff.; Beschluss vom 28. Juli 1971 - 1 BvR 40/69 u.a. -, BVerfGE 32,
1, 22 ff.; Beschluss vom 25. Februar 1969 - 1 BvR 224/67 -, BVerfGE 25, 236, 247 ff.;
Beschluss vom 15. Februar 1967 - 1 BvR 569/62 u.a. -, BVerfGE 21, 173, 180 ff.;
Beschluss vom 17. Juli 1961 - 1 BvL 44/55 -, a.a.O., S. 104 ff.; Urteil vom 11. Juni 1958 -
1 BvR 596/56 -, BVerfGE 7, 377.
12
Er darf insoweit auch Zulassungsvoraussetzungen aufstellen, welche einerseits
Personen, die diese nicht erfüllen, von den so monopolisierten und typisierten
Tätigkeiten ausschließen und andererseits die Berufsbewerber zwingen, den Beruf in
der rechtlichen Ausgestaltung zu wählen, die er im Gesetz erhalten hat. Art. 12 Abs. 1
GG bindet den Gesetzgeber auch nicht starr an traditionell vorgeprägte Berufsbilder. Wo
die Grenzen der gesetzgeberischen Gestaltungsbefugnis bei der gesetzlichen Fixierung
eines Berufsbildes - die auch hier mit der Neuschaffung der Heilberufe
"Psychologischer Psychotherapeut" und "Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeut"
durch das Psychotherapeutengesetz in Frage steht - verlaufen, hängt von den näheren
Umständen des Einzelfalls ab. Der Gesetzgeber hat, weil das Fixieren eines
Berufsbildes und das Aufstellen von Zulassungsvoraussetzungen für den Beruf einen
Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit bedeuten, aber
jedenfalls die sich aus diesem Grundrecht ergebenden Grenzen zu beachten. Seine
Regelungen und vor allem - auch im vorliegenden Verfahren in Frage stehende -
subjektive Berufszulassungsbeschränkungen müssen deshalb dem Schutz eines
besonders gewichtigen Gemeinwohlbelangs zu dienen bestimmt und verhältnismäßig,
d.h. zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und erforderlich, sein und dürfen
keine übermäßige, für die Betroffenen unzumutbare Belastung enthalten. Der Grundsatz
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der Verhältnismäßigkeit gewährleistet dabei auch einen Vertrauensschutz für die
bislang in dem zur (Neu-)Regelung anstehenden Beruf Tätigen. Allerdings geht der
verfassungsrechtliche Vertrauensschutz nicht soweit, den Staatsbürger vor jeder
Enttäuschung zu bewahren, und ist von Verfassungs wegen schutzwürdig auch nur das
betätigte Vertrauen, also eine "Vertrauensinvestition", die zur Erlangung einer
Rechtsposition geführt hat. Außerdem gebietet es der Vertrauensschutz auch nicht, die
berufliche Betätigung auch solchen Personen im bisherigen Umfang zu erhalten, denen
die Qualifikation fehlt, welche im Interesse des vom Gesetzgeber definierten
Rechtsgüterschutzes für die Zukunft eingeführt worden ist.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Oktober 1998 - 1 BvR 2306/96 -, a.a.O., S. 845; Beschluss
vom 15. Mai 1987 - 1 BvR 724/81 u.a. -, a.a.O., S. 280.
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Darüber hinaus gilt, dass insbesondere im Bereich des Gesundheitswesens im Hinblick
auf eine Berufstätigkeit erworbene Besitzstände keinen umfassenden und absoluten
Schutz genießen und derartige Besitzstände nicht zur Verhinderung notwendiger
Reformen im Interesse des Allgemeinwohls führen dürfen.
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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. Juli 1971 - 1 BvR 40/69 u.a. -, a.a.O., S. 23; Beschluss
vom 25. Februar 1969 - 1 BvR 224/67 -, a.a.O., S. 255.
16
Angesichts dieser Kriterien begegnet die - ausschließlich an eine Abschlussprüfung in
Psychologie anknüpfende - Übergangsvorschrift des § 12 Abs. 3 PsychThG keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Gesetzgeber hat beim Erlass des
Psychotherapeutengesetzes nicht gänzlich von Übergangsvorschriften abgesehen,
sondern in § 12 des Gesetzes verschiedene Personengruppen erfassende und
abgestufte Übergangsregelungen getroffen und dadurch dem Erfordernis Rechnung
getragen, die Interessen derjenigen zu berücksichtigen, die bisher in den mit dem
Psychotherapeutengesetz neu geschaffenen Berufen tätig waren. Wegen der
abgestuften Übergangsvorschriften ist deshalb auch die im Falle des Antragstellers
maßgebende Regelung des § 12 Abs. 3 PsychThG nicht isoliert für sich zu betrachten,
sondern nur im Kontext mit den anderen Übergangsvorschriften in § 12 PsychThG.
17
Das zu schützende Gemeinschaftsgut ist die Gesundheit der Bevölkerung, der ein hoher
Stellenwert zukommt und zu dessen Schutz subjektive Berufszulassungsschranken
zulässig sind.
18
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Mai 1988 - 1 BvR 482/84 u.a. -, a.a.O., S. 192.
19
Das vom Gesetzgeber gewählte Mittel, für die Tätigkeit in dem durch das
Psychotherapeutengesetz neu geschaffenen Beruf des "Psychologischen
Psychotherapeuten" ein besonderes Qualifikationserfordernis in der Form des
erfolgreichen Abschlusses eines Psychologiestudiums an einer Universität oder
gleichstehenden Hochschule vorzusehen, ist zur Erreichung des gesetzgeberischen
Ziels, die Ausübung dieses Berufs nur auf der Grundlage eines bestimmten
(wissenschaftlichen) Niveaus zuzulassen, grundsätzlich geeignet und erforderlich. Bei
der Fixierung der Berufsbilder für die durch das Psychotherapeutengesetz neu
geschaffenen Heilberufe konnte der Gesetzgeber mangels eines solchen nicht an einen
bestimmten Ausbildungsgang, der in der Vergangenheit für die berufliche Tätigkeit in
diesem Bereich "bestimmend" und "prägend" war, anknüpfen. Dass er sich in dieser
Situation sowohl für die erstmalige Zulassung zum Beruf des Psychologischen
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Psychotherapeuten als auch im Rahmen der Übergangsvorschrift des § 12 Abs. 3
PsychThG entschieden hat, ein abgeschlossenes Psychologiestudium zu verlangen,
erscheint weder im Hinblick auf die Anknüpfung an ein Studium überhaupt noch speziell
an ein solches der Psychologie von vornherein als sachwidrig und willkürlich. Mit dem
Erfordernis einer Abschlussprüfung in Psychologie wird vielmehr an das Erfordernis
angeknüpft, das auch nach § 12 Abs. 1 PsychThG bei der Erfassung der Fallgruppe der
sog. "Richtlinien-Therapeuten" schon nach der bisherigen Praxis für nichtärztliche
Teilnehmer am Delegationsverfahren geboten war. Es ist auch nicht ersichtlich, dass ein
Diplom in Psychologie generell nicht geeignet ist, den für notwendig erachteten hohen
Qualifikationsstandard für die Tätigkeit als Psychologischer Psychotherapeut zu
gewährleisten. Würde dies - etwa mit dem Hinweis einerseits auf ein möglicherweise
zeitlich lange zurückliegendes Psychologiestudium und auf die zwar auf einer anderen
Ausbildung beruhende, aber bis in die jüngste Vergangenheit erfolgte Tätigkeit im
Psychotherapeutenbereich andererseits - in Abrede gestellt, würde das nur die Frage
der Eignung des Psychologiestudiums als solches aufwerfen, hingegen keinen
Anspruch auf weitestgehende Gleichstellung aller als Psychotherapeuten bisher
Tätigen mit den Bewerbern begründen, die einen Hochschulabschluss in Psychologie
aufweisen. Angesichts des gewichtigen Gemeinschaftsguts der Gesundheit der
Bevölkerung, die auch im Bereich psychotherapeutischer Heilbehandlungstätigkeiten
auf der Grundlage eines hohen Qualifikationserfordernisses gewährleistet sein soll,
überschreitet die an den Abschluss eines Psychologiestudiums anknüpfende
Übergangsvorschrift des § 12 Abs. 3 PsychThG auch nicht die Grenze der Zumutbarkeit
für diejenigen, die trotz ihrer bisherigen Tätigkeit im psychotherapeutischen Bereich
nicht in die Übergangsregelung einbezogen worden sind. Dies gilt insbesondere
deshalb, weil diesem Personenkreis ein besonderer Vertrauensschutz im
Abrechnungssystem für heilkundliche Maßnahmen nicht zukommt. Die Einbeziehung
eines Großteils weiterer Berufsgruppen wie Pädagogen, Theologen,
Sozialwissenschaftler, Sozialpädagogen usw., die bisher als Psychotherapeuten tätig
waren, und bei denen jede dieser Berufsgruppen für sich die Einbeziehung in die
Übergangsregelung des § 12 Abs. 3 PsychThG reklamiert - was wiederum im Hinblick
auf den Grundsatz der Gleichbehandlung auch die Einbeziehung der anderen
Berufsgruppen notwendig machen würde - würde praktisch bedeuten, dass das
gesetzgeberische Anliegen ausgehöhlt würde, im Interesse der Gesundheit der
Bevölkerung ein hohes (wissenschaftliches) Niveau und dementsprechend als
grundlegende Qualifikation für die Ausübung des Berufs des Psychologischen
Psychotherapeuten ein abgeschlossenes Psychologiestudium zu fordern. Es begegnet
auch keinen Bedenken, daß der künftig von diesem Beruf ausgeschlossene
Personenkreis in der Übergangsvorschrift des § 12 Abs. 3 PsychThG nicht mit einer
besonderen Härteklausel bedacht worden ist. Weil jede betroffene Berufsgruppe eine
solche Härteklausel für sich beanspruchen würde, wäre auch insoweit ein Unterlaufen
des dargestellten gesetzgeberischen Anliegens anzunehmen. Im Übrigen bedurfte es
auch deshalb keiner zusätzlichen Härteklausel, weil Übergangsregelungen ohnehin
schon Härten vermeiden oder zumindest gering halten sollen; dass diese nicht völlig
ausgeschlossen werden können, liegt in der Natur jeder Rechtsänderung, die in
bestehende Lebensplanungen eingreift.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. Mai 1987 - 1 BvR 724/81 u.a. -, a.a.O., S. 282.
21
Den bisher im Kostenerstattungsverfahren tätigen Psychotherapeuten (sog.
"Kostenerstattungspsychotherapeuten") mit einer anderen akademischen Herkunft als
der eines abgeschlossenen Psychologiestudiums kam zudem im Abrechnungssystem
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keine rechtlich schützenswerte Vertrauensstellung zu, weil sie keinen eigenen
Anspruch auf Kostenerstattung gegenüber den Krankenkassen erwarben, sondern
dabei der Umweg über § 13 Abs. 3 SGB V gewählt wurde und dieser lediglich eine
Anspruchsberechtigung der Patienten gegenüber den Krankenkassen auf
Kostenerstattung begründete. Im Übrigen musste angesichts der seit etwa 20 Jahren
andauernden Diskussion um die Schaffung eines gesetzlichen Berufsbildes für
Psychotherapeuten mit eben einer solchen Regelung gerechnet werden, bei der die im
Gebiet der Psychotherapie Tätigen auch nicht davon ausgehen konnten, allesamt im
Rahmen von Übergangsvorschriften darin einbezogen zu werden. Auch dies relativiert
deshalb einen etwaigen Vertrauensschutz der übrigen akademischen
Psychotherapeuten.
Aus dem Vorstehenden folgt zugleich, dass die Nichteinbeziehung von
Psychotherapeuten anderer akademischer Herkunft in die Übergangsregelung des § 12
Abs. 3 PsychThG auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG (Grundsatz der Gleichbehandlung)
verstößt. Der Gesichtspunkt eines im Interesse der Gesundheit der Bevölkerung hohen
(wissenschaftlichen) Standards der im Bereich der Psychotherapie Tätigen, für den - wie
dargelegt - der Abschluss eines universitären Psychologiestudiums nicht von vornherein
ungeeignet ist, stellt einen sachlichen Grund für die unterschiedliche Behandlung der
bisher in diesem Bereich Tätigen im Rahmen der Übergangsvorschrift dar."
23
Aus § 12 Abs. 1 Satz 1 PsychThG kann die Antragstellerin einen Anspruch auf Erteilung
einer Approbation als Psychologische Psychotherapeutin und/oder als Kinder- und
Jugendlichenpsychotherapeutin nicht herleiten. Am Delegationsverfahren nach den in
der Bestimmung in Bezug genommenen Psychotherapie-Richtlinien hat sie zum
Zeitpunkt des Inkrafttretens des Psychotherapeutengesetzes am 1. Januar 1999 nach
eigenen Angaben nicht teilgenommen. Die Erteilung einer Approbation nach der 2.
Variante der Bestimmung ("Erfüllen der Qualifikation für eine Mitwirkung im
Delegationsverfahren") setzt nach Ansicht des Senats, auch wenn dies - anders als
beispielsweise in § 12 Absätze 3, 4 PsychThG - nicht ausdrücklich in der Vorschrift
erwähnt ist, ebenfalls den Abschluss eines Hochschulstudiums der Psychologie voraus.
Dies ist zwar nicht unmittelbar dem Wortlaut des § 12 Abs. 1 PsychThG zu entnehmen,
leitet sich aber aus der Bezugnahme auf die Psychotherapie-Richtlinien von 1987/1997
her, nach deren Abschnitten F II, G 1 die Durchführung der Psychotherapie in Form
psychoanalytisch begründeter Behandlungsverfahren oder der Verhaltenstherapie
außer Nichtärzten nur noch Diplom-Psychologen vorbehalten war. Die Verweisung in §
12 Abs. 1 PsychThG auf die Psychotherapie- Richtlinien, aus denen sich für die
Teilnahme von Nichtärzten am Delegationsverfahren das Erfordernis eines
Hochschulabschlusses in Psychologie ergibt, begründet bei summarischer Prüfung im
Rahmen eines Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes im Hinblick auf das Gebot
der Gesetzesbestimmtheit keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit dieses Teils der
Übergangsvorschriften. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass der
Gesetzgeber (nur) gehalten ist, seine Vorschriften so bestimmt zu fassen, wie dies nach
der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck
möglich ist, und dass es insoweit genügt, wenn die Betroffenen die Rechtslage
erkennen können.
24
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Mai 1988 - 2 BvR 579/84 -, BVerfGE 78, 205, 212;
Beschluss vom 4. Mai 1997 - 2 BvR 509/96, 511/96 -, NJW 1998, 669.
25
Dem - in § 12 Absätze 3, 4 PsychThG ausdrücklich und für § 12 Abs. 1 PsychThG aus
26
den dargelegten Gründen mittelbar vorausgesetzten - Qualifikationserfordernis eines
abgeschlossenen Psychologiestudiums liegt der Wille des Gesetzgebers zugrunde,
dass an die Ausbildung für die durch das Psychotherapeutengesetz neu geschaffenen
Heilberufe hohe Anforderungen zu stellen sind und den Beruf des Psychologischen
Psychotherapeuten deshalb nur Diplom- Psychologen mit einem Universitätsabschluss
oder diesem gleichstehenden Abschluss ergreifen können sollen, und dass auch im
Rahmen der Übergangsbestimmungen nur die Personen eine Approbation und damit
Zugang zum Beruf des Psychologischen Psychotherapeuten erhalten sollen, die eine
hohe Qualifikation für die Berufsausübung besitzen (vgl. BT-Drucksache 13/8035,
Begründungsteil A II Nrn. 11, 14; BT-Drucksache 13/9212, Bericht der Abgeordneten
Löwisch u.a., Abschnitt A 2 a) Nr. 4, 6). Würde im Rahmen des § 12 Abs. 1 Satz 1 2.
Variante PsychThG auf den Abschluss eines Hochschulstudiums der Psychologie
verzichtet, so wäre das Merkmal der Qualifikation für eine Mitwirkung am
Delegationsverfahren (nur) abhängig von einer abgeschlossenen Zusatzausbildung an
einem von der Kassenärztlichen Bundesvereinigung anerkannten Institut. Dies
widerspräche zum einen dem eindeutigen Wortlaut in Abschnitt F II der Psychotherapie-
Richtlinien, wonach eine derartige Zusatzausbildung einen Hochschulabschluss in
Psychologie voraussetzt. Eine solche Auslegung des § 12 Abs. 1 Satz 1 2. Variante
PsychThG wäre außerdem innerhalb der gesamten Übergangsvorschriften des § 12
PsychThG nicht systemgerecht. Denn es ist - abgesehen davon, dass dadurch das
erstrebte hohe Qualifikationsniveau aufgeweicht würde - kein Grund dafür ersichtlich,
dass für eine Approbationserteilung nach § 12 Absätze 3, 4 PsychThG eine bestandene
Abschlussprüfung im Studiengang Psychologie an einer Universität/Hochschule und
eine zusätzliche praktische Behandlungserfahrung gefordert wird, die
Approbationserteilung nach § 12 Abs. 1 PsychThG aber nur - ohne
Hochschulqualifikation in Psychologie - von der Absolvierung der geforderten
Zusatzausbildung abhängig gemacht würde.
Ein erfolgreich abgeschlossenes Psychologiestudium kann die Antragstellerin nicht
nachweisen. Selbst wenn, wie sie geltend macht, ihre Delegationsfähigkeit zum 1.
Januar 1999 aufgrund ihrer Ausbildung und beruflichen Tätigkeit angenommen werden
müßte, und wenn für die Approbation als Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeutin
aufgrund der Bescheinigung des Bayerischen Staatsministeriums für Wissenschaft,
Forschung und Kunst vom 22. März 1999 ihr Pädagogikstudium als ausreichend i.S.d. §
12 Abs. 5 PsychThG angesehen wird, wäre für eine Approbationserteilung nach § 12
Abs. 1 PsychThG ebenfalls kein Raum. Nach Abschnitt H der Psychotherapie-
Richtlinien i.V.m. § 3 der Psychotherapie-Vereinbarung zwischen der Kassenärztlichen
Bundesvereinigung und u.a. dem AOK- Bundesverband setzt die Tätigkeit von Diplom-
Psychologen oder Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeuten im
Delegationsverfahren die Absolvierung entsprechender Zusatzausbildungen an einem
von der Kassenärztlichen Bundesvereinigung anerkannten Ausbildungsinstitut voraus.
Einen aussagekräftigen Nachweis über eine entsprechende Zusatzausbildung an
einem anerkannten Ausbildungsinstitut hat die Antragstellerin aber nicht vorgelegt.
27
Aus § 12 Abs. 4 PsychThG, der vom Wortlaut her nur für im Bereich der Psychotherapie
tätige aktive Angestellte oder Beamte gilt, den der Senat aber auch für ehemals in
diesem Bereich tätig gewesene Angestellte oder Beamte - wie im Falle der 1993
emeritierten Antragstellerin - für einschlägig hält, kann die Antragstellerin einen
Anspruch auf Erteilung der Approbation als Psychologische Psychotherapeutin
und/oder als Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeutin gleichfalls nicht herleiten.
Dabei kann dahinstehen, welche Bedeutung in diesem Zusammenhang der in § 12 Abs.
28
4 Satz 1 PsychThG genannten Voraussetzung "einer bestandenen Abschlussprüfung im
Studiengang Psychologie" zukommt und ob dieser bei der Antragstellerin fehlende
Abschluss durch ihre Ausbildung und berufliche Tätigkeit "ersetzt" werden kann. Für
eine Approbationserteilung nach § 12 Abs. 4 PsychThG fehlt es jedenfalls an den in der
Bestimmung genannten weiteren Voraussetzungen. Davon, dass die Antragstellerin die
Voraussetzungen nach § 12 Abs. 4 Satz 2 Nrn. 1 und 2 PsychThG nicht erfüllt, gehen
die Beteiligten übereinstimmend aus. Die von den Beteiligten in den Mittelpunkt des
Verfahrens gerückte Frage, ob die Antragstellerin die weiteren in § 12 Abs. 4 Satz 3
PsychThG enthaltenen Voraussetzungen für die Approbationserteilung erfüllt, ist nach
Ansicht des Senats ebenfalls zu verneinen. Eine sachgerechte, am Sinn und Zweck der
Übergangsvorschriften orientierte Auslegung der Regelungen in § 12 Abs. 4 PsychThG
in ihrem Zusammenwirken und insbesondere unter Berücksichtigung der enthaltenen
zeitlichen Momente führt nach Auffassung des Senats nämlich dazu, dass vor dem 1.
Januar 1989 liegende berufliche Betätigungen im Bereich der Psychotherapie im
Rahmen der Übergangsregelung des § 12 Abs. 4 PsychThG (und des insoweit
weitgehend wortgleichen § 12 Abs. 3 PsychThG) unberücksichtigt bleiben müssen. Dies
ergibt sich aus folgenden Überlegungen:
Übergangsregelungen bei der Neufixierung von Berufsbildern dienen dazu, denjenigen,
die bisher in einem Beruf tätig waren, dies aber nach einer gesetzlichen Regelung
demnächst ohne Erfüllung bestimmter Voraussetzungen z.B. bei der Ausbildung nicht
mehr sein dürfen, die weitere berufliche Tätigkeit gleichwohl zu ermöglichen. Vor dem
Hintergrund des die Berufsfreiheit schützenden Art. 12 GG tragen sie dem Gedanken
des Bestands- und des Vertrauensschutzes Rechnung. Dementsprechend liegt es bei
Regelungen, die die Berufsfreiheit in statthafter Weise beschränken, regelmäßig nicht
im Ermessen des Gesetzgebers, ob er sich überhaupt zu Übergangsregelungen
entschließt und solche im Gesetz vorsieht; hingegen ist er in der konkreten
Ausgestaltung vorgesehener Übergangsregelungen frei.
29
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 27. Oktober 1998 - 1 BvR 2306/96 u.a. -, NJW 1999, 841;
vom 5. Mai 1987, a.a.O.; vom 28. November 1984 - 1 BvL 13/81 -, BVerfGE 68, 272; vom
28. Juli 1971 - 1 BvR 40/69 u.a. -, BVerfGE 32, 1; vom 15. Februar 1967 - 1 BvR 569/62
u.a. -, BVerfGE 21, 173.
30
Der Gesetzgeber hat in § 12 PsychThG Übergangsvorschriften vorgesehen, ist also
insoweit seiner Verpflichtung, den Vertrauensschutz der bisher in dem Beruf Tätigen zu
berücksichtigen, nachgekommen. Die Festschreibung einer Frist von zehn Jahren in §
12 Abs. 4 Satz 1 zweiter Halbsatz PsychThG, die im Gesetzgebungsverfahren umstritten
war,
31
vgl. dazu Boerner, Die Übergangsvorschriften zum Psychotherapeutengesetz im Lichte
der Grundrechte, ZfSH 1996, S. 132,
32
unterlag hingegen seinem Ermessen. Dass die Entscheidung, nur solche beruflichen
Tätigkeiten zu berücksichtigen, die in einem Zeitraum von zehn Jahren vor dem
Inkrafttreten des Psychotherapeutengesetzes geleistet worden sind, von sachwidrigen
Überlegungen bestimmt war, ist nicht ersichtlich.
33
Berufliche Tätigkeiten vor dem Beginn dieses 10-Jahres- Zeitraums (am 1.Januar 1989)
sollen danach nicht berücksichtigungsfähig sein, Andernfalls, wenn praktisch das
gesamte frühere Berufsleben eines Übergangsbewerbers hätte Berücksichtigung finden
34
sollen, hätte es der Angabe eines Anfangszeitpunktes nicht bedurft. Auch die
Gesetzesmaterialien (vgl. beispielsweise BT-Drucksachen 12/5890, 12/6811, 13/733,
13/1206, 13/8035) lassen erkennen, dass nur die Berufstätigkeit innerhalb eines
bestimmten Zeitraums vor dem Inkrafttreten des Psychotherapeutengesetzes durch die
Übergangsregelungen erfasst werden sollte, nicht aber die gesamte berufliche
Betätigung eines Übergangsbewerbers; an keiner Stelle der Gesetzesmaterialien findet
sich nämlich eine zeitlich unbegrenzte Anrechenbarkeit einer beruflichen Tätigkeit im
Rahmen der Übergangsregelungen, vielmehr war insoweit immer nur von einem
bestimmten Zeitraum - dessen Länge im Gesetzgebungsverfahren unterschiedlich
diskutiert worden ist - die Rede.
Die Beschränkung auf einen zeitlich begrenzten Übergangszeitraum, hier von zehn
Jahren vor dem Inkrafttreten des Psychotherapeutengesetzes, erscheint auch
sachgerecht, weil auf diese Weise (nur) dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes
zeitnah gelegene und deshalb dem Stand der Wissenschaft entsprechende oder
angenäherte Beschäftigungen berücksichtigt werden. Dies dient letztlich der Qualität der
mit dem Gesetz bezweckten beruflichen Qualifikation und verhindert, dass
möglicherweise lange zurückliegende und u.U. auf inzwischen veralteten Methoden
beruhende berufliche Qualifikationen zum Tragen kommen. Überdies vermittelt sie der
Übergangsvorschrift Praktikabilität für alle BEteiligten.
35
§ 12 Abs. 4 Satz 3 PsychThG, der im Mittelpunkt der zwischen den Beteiligten streitigen
Frage steht, ob der Antragstellerin nach den Übergangsregelungen eine Approbation
als Psychologische Psychotherapeutin und/oder als Kinder- und
Jugendlichenpsychotherapeutin zu erteilen ist, enthält zwar keinen Anfangszeitpunkt für
die Übergangsfrist und stellt nur auf die Erfüllung bestimmter Voraussetzungen "bis zum
31. Dezember 1998" ab. Gleichwohl gilt aber auch hier der 10- Jahres-Zeitraum (bis
zum 31. Dezember 1998). § 12 Abs. 4 Satz 3 PsychThG beinhaltet mit der
Beschränkung des Personenkreises auf diejenigen, "die das Erfordernis nach Satz 1
zweiter Halbsatz oder die Voraussetzungen nach Satz 2 Nr. 1" des § 12 Abs. 4
PsychThG nicht erfüllen, lediglich eine zusätzliche Begünstigung derjenigen, die nicht
schon von der Übergangsvorschrift des § 12 Abs. 4 Sätze 1 und 2 PsychThG profitieren
können.
36
Vgl. Behnsen/Bernhardt, Psychotherapeutengesetz, 1. Aufl. 1999, Abschn. I, 12, S. 74.
37
Die in § 12 Abs. 4 Satz 3 PsychThG enthaltene weitere Variante für den Erwerb der
Approbation nach § 12 Abs. 4 PsychThG gilt nur für den Fall, dass ein Antragsteller
keine 7-jährige Tätigkeit (§ 12 Abs. 4 Satz 1 zweiter Halbsatz PsychThG) oder während
seiner 7-jährigen Tätigkeit keine 4.000 Behandlungsstunden bzw. 60 Behandlungsfälle
(§ 12 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 PsychThG) oder keines von beiden nachweisen kann. Nur von
diesen Anforderungen soll der Approbationsbewerber im Ausnahmefall des § 12 Abs. 4
Satz 3 PsychThG befreit werden. Letzterer beinhaltet daher trotz fehlenden
Anfangszeitpunktes nicht eine zeitliche Ausdehnung auf Zeiten beruflicher Tätigkeiten
vor dem in § 12 Abs. 4 Satz 1 PsychThG genannten Zeitpunkt des 1. Januar 1989. Eine
andere Auslegung würde dazu führen, dass Übergangsbewerber im Sinne des § 12
Abs. 4 Satz 3 PsychThG ohne Grund unter wesentlich leichteren Voraussetzungen die
Approbation erhalten könnten als die Vergleichsgruppe der Übergangsbewerber nach §
12 Abs. 4 Sätze 1und 2 PsychThG. Dass dies vom Gesetzgeber so gewollt war, ist an
keiner Stelle des Gesetzes oder der Gesetzesmaterialien erkennbar. Das Fehlen eines
Anfangszeitpunktes in § 12 Abs. 4 Satz 3 PsychThG kann deshalb nicht dahin gedeutet
38
werden, dass kein bestimmter Zeitraum psychotherapeutischer Behandlungstätigkeit als
Voraussetzung für die Erteilung der Approbation nach dieser Übergangsvorschrift
gefordert wird und nur der Endzeitpunkt des 31. Dezember 1998 maßgebend sein soll.
Die in der Ausgangsvorschrift des § 12 Abs. 4 Satz 1 zweiter Halbsatz PsychThG
vorgesehene zeitliche Begrenzung der im Rahmen der Übergangsvorschriften
berücksichtigungsfähigen psychotherapeutischen Betätigungen wird somit im Falle
seines Satzes 3 nicht aufgehoben. Dies führt - wie dargelegt - dazu, dass vor dem 1.
Januar 1989 liegende Betätigungen generell keine Berücksichtigung finden. Dass die
Antragstellerin für die Zeit danach die kumulativ notwendigen Voraussetzungen nach §
12 Abs. 4 Satz 3 PsychThG erfüllt, ist nicht dargelegt worden und auch nicht ersichtlich;
dies gilt sowohl für die begehrte Approbation als Psychologische Psychotherapeutin als
auch für die eines Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeuten.
Ein Anordnungsanspruch besteht auch nicht im Hinblick auf die Erteilung einer
befristeten Erlaubnis. Eine solche befristete Erlaubnis, die in § 4 PsychThG geregelt ist,
wird in der Übergangsvorschrift des § 12 Abs. 4 PsychThG nicht erwähnt.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
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Die Streitwertänderung und -festsetzung beruht auf §§ 25 Abs. 2 Satz 2, 20 Abs. 3, 13
Abs. 1 Satz 1 GKG. Der im Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (DVBl.
1996, 605) empfohlene Streitwert für Approbationen kann nicht einschlägig sein, zumal
die in diesem Verfahren in Frage stehenden Approbationen eines Psychologischen
Psychotherapeuten und/oder eines Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeuten
seinerzeit noch nicht bekannt waren. Der Senat setzt den Streitwert - wie auch in
anderen Fällen - unter Berücksichtigung einer angenommenen durchschnittlichen
jährlichen Gewinnmöglichkeit aus der erstrebten Approbation und aufgrund
typisierender Betrachtungsweise fest. Die Wertbestimmung orientiert sich im
Ausgangspunkt an Streitwertfestsetzungen in anderen berufsrechtlichen Verfahren im
Bereich der Heilkunde. Beispielsweise wird in Verfahren, die die Erteilung oder den
Widerruf der ärztlichen Approbation betreffen, ein Streitwert von 130.000,-- DM und bei
Verfahren, die sich auf die Erteilung oder den Widerruf einer ärztlichen Berufserlaubnis
beziehen, ein solcher von 80.000,-- DM angenommen. Für die mit dem
Psychotherapeutengesetz neu geschaffenen Berufsbilder des "Psychologischen
Psychotherapeuten" sowie des "Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeuten" und
wegen der Einbeziehung der Berufe in das Erstattungssystem durch die Krankenkassen
erscheint dem Senat - ohne zwischen beiden Berufen weiter zu differenzieren - ein
Streitwert, der der Hälfte des bei ärztlichen Approbationen angesetzten Wertes
entspricht, gegenwärtig angemessen und ausreichend. Dies bedeutet, orientiert an dem
am weitestgehenden Hauptantrag, für ein entsprechendes Hauptsacheverfahren einen
Streitwert von 65.000,-- DM. Dieser Wert ist in einem Verfahren des vorläufigen
Rechtsschutzes zu halbieren, so dass sich der aus dem Tenor ersichtliche Wert ergibt.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).
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