Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 16.10.2002
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Oberverwaltungsgericht NRW, 15 B 1355/02
Datum:
16.10.2002
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
15. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
15 B 1355/02
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Aachen, 7 L 216/02
Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert des Beschwerdeverfahrens und - insoweit unter Änderung
der erstinstanzlichen Festsetzung - des erstinstanzlichen Verfahrens
wird auf 4.000,-- EUR festgesetzt.
G r ü n d e :
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Die Beschwerde ist zulässig. Zwar ist die Beschwerdefrist versäumt, da der angegriffene
Beschluss am 2. Juli 2002 zugestellt wurde, sodass die zweiwöchige Beschwerdefrist
am 16. Juli und mithin vor der am 17. Juli 2002 eingegangenen Beschwerdeschrift
abgelaufen war. Nachdem den Antragstellern mit gerichtlichem Schreiben vom 22. Juli
2002 diese Fristversäumung mitgeteilt worden war, haben sie jedoch durch am 25. Juli
2002 eingegangenen Schriftsatz hinreichend dargelegt, dass sie ohne Verschulden
gehindert waren, die gesetzliche Frist einzuhalten. Ausweislich des glaubhaften
Vortrags der Antragsteller wurde der Beschwerdeschriftsatz am 12. Juli 2002 zur Post
gebracht, sodass nur infolge eines nicht vorhersehbar langen Postlaufs die
Beschwerdefrist versäumt wurde. Damit ist den Antragstellern Wiedereinsetzung in den
vorigen Stand nach § 60 VwGO zu gewähren.
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Die Beschwerde ist aber unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der
Antragsteller,
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die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragsteller vom 6. März 2002
gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 26. Februar 2002 wiederherzustellen,
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zu Recht abgelehnt. Dieser Antrag ist zwar zulässig, da der angegriffene
Verwaltungsakt infolge einer Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2
Nr. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) sofort vollziehbar ist. Jedoch ist der
Antrag unbegründet. Der Antrag hat nicht schon aus dem formellen Grund Erfolg, dass
die nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO erforderliche schriftliche Begründung des
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besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung der Verfügung vom 26. Februar
2002 fehlte. Allerdings ist der Verfügung eine sorgfältige Trennung zwischen der
Begründung des Verfügungstenors und der Begründung der Anordnung der sofortigen
Vollziehung nicht zu entnehmen. Vielmehr werden beide Gesichtspunkte in knappster
Form auf der Seite 2 der angegriffenen Verfügung abgehandelt. Dennoch ist die
Begründung noch als ausreichend anzusehen. Grundsätzlich muss die Begründung des
besonderen öffentlichen Vollziehungsinteresses nach § 80 Abs. 3 VwGO über die
Begründung des Verfügungstenors hinausgehen. Auch darf sie nicht formelhaft und
nichtssagend sein, sondern muss auf den Einzelfall eingehen.
Vgl. Funke-Kaiser, in: Bader u.a., VwGO, § 80 Rn. 45.
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Hier begründet die Schadhaftigkeit der Rohrleitungen und der damit verbundene
gestörte Abwasserabfluss die festgesetzte Handlungspflicht, während die durch das
Austreten von Schmutzwasser in das Erdreich herbeigeführte Umweltgefahr das
besondere öffentliche Vollziehungsinteresse begründet. Dies wird durch den
Begründungsteil der angegriffenen Verfügung noch hinreichend deutlich.
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Die Voraussetzungen für eine gerichtliche Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung des Widerspruchs gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO liegen nicht vor. Danach
hat ein solcher Antrag Erfolg, wenn die angegriffene Ordnungsverfügung nach einer
summarischen Prüfung im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes offensichtlich
rechtswidrig ist oder wenn sonst eine Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse
an einer sofortigen Vollziehung einerseits und dem privaten Interesse der Antragsteller
an der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs andererseits kein Überwiegen des
öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung ergibt.
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Die angegriffene Verfügung ist nicht offensichtlich rechtswidrig. Sie findet ihre
Rechtsgrundlage in §§ 7 bis 9 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen
(GO NRW), § 53 Abs. 1 Satz 1 des Landeswassergesetzes (LWG) in Verbindung mit der
Entwässerungssatzung der Gemeinde V. vom 5. Oktober 2000 (EWS). Nach § 8 Abs. 1
GO NRW schaffen die Gemeinden innerhalb der Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit die für
die wirtschaftliche, soziale und kulturelle Betreuung ihrer Einwohner erforderlichen
öffentlichen Einrichtungen. § 9 Satz 1 GO NRW ermöglicht für bestimmte Einrichtungen
der Volksgesundheit, u.a. der Kanalisation, sogar die Statuierung eines Anschluss- und
Benutzungszwangs. Nach § 53 Abs. 1 Satz 1 LWG betreiben die Gemeinden die zur
Abwasserbeseitigung notwendigen Anlagen. Aus diesen Vorschriften ergibt sich, dass
zu den zulässigerweise errichteten öffentlichen Einrichtungen auch - wie hier - die
öffentliche Abwasseranlage gehört. § 7 Abs. 1 Satz 1 GO NRW erlaubt den Gemeinden,
ihre Angelegenheiten, also auch die öffentliche Abwasseranlage, durch Satzung zu
regeln. Zwar ermächtigt diese Vorschrift nicht zum Erlass von Satzungen, die in Freiheit
und Eigentum der Satzungsunterworfenen eingreifen.
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. März 1986 - 2 A 2750/84 -, StuGR 1986, 430 (431).
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Jedoch umfasst die Befugnis, eine öffentliche Einrichtung zu betreiben, auch die
Ermächtigung, das Benutzungsverhältnis generell durch Sonderverordnung oder - wie
hier - durch Satzung und im Einzelfall durch Verwaltungsakt zu regeln (Anstaltsgewalt).
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Zur Anstaltsgewalt vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Februar 1974 - VII C 95.72 -, BVerwGE
45, 8 (10 f.); Urteil vom 4. Juli 1969 - VII C 26.65 - BVerwGE 32, 299 (305); VGH Baden-
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Württemberg, Urteil vom 24. Juni 2002 - 1 S 2785/00 -, GewArch 2002, 376 (377); OVG
NRW, Urteil vom 28. November 1994 - 22 A 2678/93 -, NVwZ 1995, 814 = NWVBl.
1995, 313; Urteil vom 24. Februar 1975 - II A 1021/73 -, OVGE 30, 259.
Auch hier durfte der Antragsgegner in Form einer hoheitlichen Verfügung handeln. Es
geht nämlich um die Konkretisierung der dem Benutzer einer gemeindlichen öffentlichen
Einrichtung obliegenden Pflichten, hier der Pflicht zur Instandhaltung von Zuleitungen
zur öffentlichen Abwasseranlage, die, ohne dass es auf eine ausdrückliche
Ermächtigung ankommt, durch Verwaltungsakt verfügt werden kann.
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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. November 2000 - 15 A 4686/00 -, S. 2 des amtl.
Umdrucks; Urteil vom 7. März 1994 - 22 A 753/92 -, NVwZ-RR 1995, 244 f.
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Auch materiell erscheint die Verfügung nicht als offensichtlich rechtswidrig. Allerdings
stützt sie sich, wie der Überschrift "Ordnungsverfügung" zu entnehmen ist, zu Unrecht
auf § 14 des Ordnungsbehördengesetzes. Die Ermächtigungsgrundlage liegt nicht, wie
der genannten Rechtsprechung des beschließenden Gerichts zu entnehmen ist, in den
Befugnissen der Ordnungsbehörde begründet, sondern in der Anstaltsgewalt der
Gemeinde als Betreiberin der öffentlichen Einrichtung. Jedoch führt dieser Irrtum nicht
zur Rechtswidrigkeit der Verfügung. Im Verwaltungsakt niedergelegte Erwägungen
können nur dann zur Rechtswidrigkeit führen, wenn sie einen Ermessensfehler
darstellen (§ 40 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen -
VwVfG NRW -). Das ist hier auszuschließen, da die angegriffene Verfügung sich - zu
Recht - in der Sache auf die entwässerungsrechtliche Instandhaltungspflicht stützt und
lediglich zu Unrecht zusätzlich eine formelle Ermächtigungsgrundlage in § 14 OBG im
Sinne einer unselbstständigen Ordnungsverfügung annimmt.
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Zum Begriff der unselbstständigen und selbstständigen Ordnungsverfügung vgl.
Drews/Wacke/Vogel/ Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl., S. 410 ff.; Denninger, in:
Lisken/Denninger (Hrsg.), Handbuch des Polizeirechts, 2. Aufl., E Rn. 33 f.
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Die Antragsteller trifft entwässerungsrechtlich die Pflicht, die Anschlussleitungen
instandzuhalten. Das ist allerdings der Entwässerungssatzung ausdrücklich nicht zu
entnehmen. Der allenfalls einschlägige § 13 Abs. 5 EWS regelt alleine, dass der
Grundstückseigentümer die Unterhaltung der haustechnischen Abwasseranlagen auf
dem anzuschließenden Grundstück bis zur öffentlichen Abwasseranlage durchführt.
Haustechnische Abwasseranlagen sind aber gemäß § 2 Nr. 8 EWS nur Einrichtungen
auf dem Grundstück, während es hier jedenfalls auch um die außerhalb des
Grundstücks gelegene Grundstücksanschlussleitung geht. Jedoch bedarf es keiner
ausdrücklichen satzungsrechtlichen Zuweisung der Pflicht, Anschlussleitungen zu
unterhalten, an den Eigentümer. Grundsätzlich muss derjenige, der sich im eigenen
(Sonder-)Interesse an den öffentlichen Abwasserkanal anschließen will oder muss,
selbst (auf eigene Kosten) den Anschluss herstellen und instandhalten, wenn dieser
nicht selbst Teil der öffentlichen Abwasseranlage ist. Einer diese Handlungs- und die ihr
korrespondierende Kostentragungspflicht konstitutiv begründenden Übertragung auf
den Anschlussnehmer bedarf es nicht.
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Oktober 1997 - 22 A 2742/94 -, NWVBl. 1998, 198.
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Hier sind die Anschlussleitungen (Grundstücksanschlussleitungen und
Hausanschlussleitungen gemäß § 2 Nr. 7 EWS) nach § 1 Abs. 3 EWS nicht Teil der
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öffentlichen Abwasseranlage.
Allenfalls könnte man daran denken, dass durch die ausdrückliche Zuweisung der
Unterhaltungspflicht für haustechnische Anlagen in § 13 Abs. 5 EWS, bei denen eine
Unterhaltungspflicht der Gemeinde von vornherein fern liegt, mittelbar geregelt sein soll,
dass die Unterhaltung von Anschlussleitungen gemeindliche Aufgabe sein soll. Es ist
jedoch anzunehmen, dass die Regelung der Unterhaltungspflicht bezüglich
haustechnischer Anlagen und die Nichtregelung bezüglich der Anschlussleitungen eher
Ausdruck unpräziser Satzungsgebung als beredtes Schweigen bezüglich der
Anschlussleitungen ist. Das ergibt sich auch aus § 13 Abs. 5 EWS selbst, der von
haustechnischen Abwasseranlagen "bis zur öffentlichen Abwasseranlage" spricht. Da
jedoch auch die Anschlussleitungen gemäß § 1 Abs. 3 EWS nicht zur öffentlichen
Abwasseranlage gehören, reichen die haustechnischen Abwasseranlagen nicht bis zur
öffentlichen Abwasseranlage. Der Satzungsgeber ging anscheinend in Verkennung
seiner Definitionen in § 2 Nr. 7 und 8 EWS zu den Begriffen Anschlussleitungen und
haustechnische Abwasseranlagen davon aus, dass alles bis zum öffentlichen
Abwasserkanal der Unterhaltungspflicht des Anschlussnehmers unterliegen solle.
Jedenfalls kann wegen dieser Unklarheit nicht angenommen werden, die Satzung wolle
durch Nichterwähnung der Unterhaltungspflicht bezüglich der Anschlussleitungen jene
mittelbar der Gemeinde zuweisen.
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Nach dieser so festzustellenden allgemeinen Unterhaltungspflicht besteht im konkreten
Fall auch die Pflicht zur Vornahme der festgesetzten Instandsetzungsarbeiten. Die
Anschlussleitung ist nämlich in der Weise beschädigt, dass die
Grundstücksanschlussleitung nicht ordnungsgemäß in den öffentlichen Kanal mündet
und die Anschlussleitung im weiteren Verlauf undicht und in der Achse verschoben ist.
Dies ergibt sich mit für das Eilverfahren hinreichender Sicherheit aus dem Bericht der S.
KG vom 30. August 2000 und den dazu im Beschwerdeverfahren abgegebenen
Erläuterungen des Antragsgegners. Die dagegen von den Antragstellern erhobenen
Einwendungen sind spekulativer Natur und vermögen die obigen Feststellungen nicht
zu erschüttern.
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Die Instandsetzungspflicht der Antragsteller ist nicht deshalb ausgeschlossen, weil der
Anschluss früher und möglicherweise von vornherein in der jetzt vorgefundenen Form
von der Gemeinde selbst hergestellt worden ist. Maßgeblich für die Unterhaltungspflicht
ist die heutige Rechtslage. Worauf die Reparaturbedürftigkeit der Anschlussleitung
zurückzuführen ist, ist keine Frage nach der Person des Instandsetzungspflichtigen,
sondern allenfalls eine Schadenersatzfrage, die hier keine Rolle spielt. Gleiches gilt für
die angebliche Ursache der Schäden, die in einem ungeeigneten Straßenausbau liegen
soll.
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Der angegriffene Verwaltungsakt ist auch inhaltlich hinreichend bestimmt (§ 37 Abs. 1
VwVfG NRW). Danach ist erforderlich, dass zum einen der Adressat in die Lage versetzt
werden muss zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Zum anderen muss der
Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen
Durchsetzung sein können.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1990 - 4 C 41.87 -, BVerwGE 84, 335 (338).
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Ob ein Verwaltungsakt diese hinreichende Bestimmtheit besitzt, ist durch Auslegung
seines verfügenden Teils im Zusammenhang mit den Gründen und sonstigen den
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Betroffenen bekannten oder für sie ohne weiteres erkennbaren Umständen
festzustellen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1997 - 8 C 43.95 -, BVerwGE 104, 301 (318).
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Unter Anlegung dieses Maßstabes ist zwar der verfügende Teil des angegriffenen
Verwaltungsaktes, der nur die Reparatur der Hausanschlussleitung aufgibt, wenig
aussagekräftig. Jedoch ergibt sich der Umfang der vorzunehmenden Reparaturarbeiten
aus dem bereits genannten Bericht der S. KG, der im Einzelnen die schadhaften Stellen
aufzeigt und der den Antragstellern mit Schreiben vom 25. Januar 2001 zugänglich
gemacht worden ist.
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Daraus ergibt sich, dass es entgegen dem Text der Verfügung, der nur von der
Reparatur einer Hausanschlussleitung (vgl. zu diesem Begriff § 2 Nr. 7 Buchst. b EWS)
spricht, auch um die Reparatur der Grundstücksanschlussleitung bis zum öffentlichen
Kanal geht. Für die Antragsteller ist daher der Inhalt der angegriffenen Verfügung in
Verbindung mit dem Untersuchungsbericht der S. KG bestimmbar.
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Erweist sich somit der angegriffene Verwaltungsakt als nicht offensichtlich rechtswidrig,
fällt die dann anzustellende Abwägung des öffentlichen Vollziehungsinteresses
gegenüber dem privaten Suspensivinteresse zu Lasten der Antragsteller aus. Während
bei weiterem Zuwarten bis zur Bestandskraft des Bescheides die Gefahr einer
Umweltbeeinträchtigung durch in das Erdreich auslaufendes Schmutzwasser besteht,
führt eine Pflicht zur Reparatur der Anschlussleitung vor Bestandskraft der Verfügung
lediglich zu einer vorzeitigen finanziellen Belastung der Antragsteller, die im Falle der
Aufhebung der Verfügung im Hauptsacheverfahren rückgängig gemacht werden kann.
Die Einwendungen der Antragsteller gegen die Umweltgefahr vermögen jedenfalls im
vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes mit seiner nur summarischen
Prüfung diese Bewertung nicht zu erschüttern. Die Undichtigkeit der Anschlussleitung
ergibt sich aus dem Bericht der S. KG, nach dem im unmittelbaren Bereich des
Anschlusses Boden sichtbar ist.
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Der Senat versteht die Antragsschrift der Antragsteller dahin, dass die ebenfalls in der
angegriffenen Verfügung enthaltene Zwangsgeldandrohung nicht vom Antrag erfasst
sein soll. Zwar differenziert der erstinstanzliche Antrag nicht zwischen den
verschiedenen in der angegriffenen Verfügung enthaltenen Regelungen, auch ist die
Zwangsgeldandrohung gemäß § 63 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das
Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW) ein nach § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 8
Satz 1 des nordrhein-westfälischen Gesetzes zur Ausführung der
Verwaltungsgerichtsordnung sofort vollziehbarer Verwaltungsakt, sodass ein Antrag auf
Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs nach § 80 Abs. 5 Satz 1
VwGO zulässig wäre. Jedoch machen die Antragsteller keinerlei Einwände
vollstreckungsrechtlicher Natur gegen die Zwangsgeldandrohung geltend. Auch besteht
kein erkennbares Interesse auf ihrer Seite an vorläufigem Rechtsschutz gegen die
Zwangsgeldandrohung, denn wenn der Antrag auf Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Sachtenor des Bescheides
vom 26. Februar 2002, gegen den allein sie Einwendungen erheben, Erfolg gehabt
hätte, wäre eine Festsetzung des angedrohten Zwangsgelds ohnehin nicht mehr
möglich, da es dann an einer nach § 55 Abs. 1 VwVG NRW vollziehbaren
Grundverfügung fehlte. Jedenfalls besteht im Beschwerdeverfahren kein Anlass zu
prüfen, ob ein Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes gegen die
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Zwangsgeldandrohung Erfolg hat, da insoweit keine Beschwerdegründe dargelegt
worden sind, die allein das Beschwerdegericht zu prüfen hat (§ 146 Abs. 4 Satz 6
VwGO).
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung
über den Streitwert ergibt sich aus §§ 14 Abs. 1, 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 des
Gerichtskostengesetzes (GKG). Dabei legt der Senat die durch die angegriffene
Verfügung ausgelösten Reparaturkosten zu Grunde, die wegen des Umstandes, dass
es sich lediglich um ein Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes handelt, zu halbieren
sind.
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Vgl. zum Gesichtspunkt ersparter Anschlusskosten bei der Ausübung des Anschluss-
und Benutzungszwangs: OVG NRW, Beschluss vom 15. Juni 1999 - 22 E 388/99 -.
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Hier beziffern die Antragsteller die Kosten der Reparatur auf gut 8.000,-- EUR.
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Die Änderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung beruht auf § 25 Abs. 2 Satz 2
GKG.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.
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