Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 30.01.2003
OVG NRW: leiter, stadt, echte gesetzeslücke, beteiligungsrecht, betriebsführung, einigungsversuch, landesverwaltung, personalunion, begriff, konkretisierung
Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 1148/00.PVL
Datum:
30.01.2003
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
1 A 1148/00.PVL
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 34 K 1363/99.PVL
Tenor:
Der angefochtene Beschluss wird geändert.
Es wird festgestellt, dass der Beteiligte zu 1. (als
Gesamtdienststellenleiter) verpflichtet ist, in mitbestimmungspflichtigen
Angelegenheiten, welche der Sache nach in die Zuständigkeit des
Beteiligten zu 2. als Einzelpersonalrat für die Stammdienststelle der
Verwaltung der Stadt E. fallen, nach einem Scheitern des
Einigungsversuchs mit dem Beteiligten zu 2. und vor Anrufen der
Einigungsstelle den Antragsteller zu beteiligen sowie eine Einigung mit
diesem zu versuchen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.
G r ü n d e
1
I.
2
Die Beteiligten streiten um Fragen der Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats im
Verhältnis zu den Einzelpersonalräten - hier demjenigen der Stammdienststelle - in
einer großen Kommunalverwaltung.
3
Bei der Verwaltung der Stadt E. existieren sechs Teildienststellen, für die jeweils ein
Einzelpersonalrat gebildet wurde. Bei der Stammdienststelle (einer der
Teildienststellen) fungiert als Einzelpersonalrat der Beteiligte zu 2. Neben den
einzelnen Personalräten ist innerhalb der Stadtverwaltung ein Gesamtpersonalrat, der
Antragsteller, errichtet worden.
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Leiter der Stadtverwaltung insgesamt und zugleich Dienststellenleiter der
Stammdienststelle ist der Beteiligte zu 1. Organisatorisch in die Stammdienststelle ist (u.
a.) die "Hallenabteilung" des Werbe- und Wirtschaftsförderungsamtes eingegliedert,
welche in der Vergangenheit u. a. für den Betrieb der Q. zuständig war.
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Zu dem in Rede stehenden Zuständigkeitsstreit ist es aus Anlass des folgenden
Sachverhalts gekommen:
6
Am 20. März 1997 beschloss der Rat der Stadt E. , die Verwaltung zu beauftragen,
mögliche Betriebsformen für die Q. zu prüfen sowie ein Gesamtkonzept zur Optimierung
der Öffentlichkeitsarbeit und der Werbeeinnahmen zu erstellen. Nach Beteiligung des
Antragstellers stimmte der Ausschuss für Wirtschaftsförderung, Arbeitsmarktpolitik und
Liegenschaften am 13. Januar 1998 der Beauftragung der Firma L. N. D. GmbH zu,
Vorschläge zur Betriebsformoptimierung der städtischen Hallen und der Organisation
des Stadtmarketings zu unterbreiten. Die Firma L. N. D. GmbH empfahl u.a., die
Betriebsführung der Q. im Rahmen eines Betriebsübergangsvertrags auf die Congress
Center E. GmbH - CCD GmbH - zu übertragen. Der Rechtsvorgänger des Beteiligten zu
1., der Oberstadtdirektor der Stadt E. , beabsichtigte, der Empfehlung zu folgen und
hierzu den erforderlichen Grundsatzbeschluss der politischen Gremien herbeizuführen.
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Zur Vorbereitung dessen teilte der Oberstadtdirektor durch seinen allgemeinen Vertreter,
den für Personal- und Organisationsangelegenheiten zuständigen Dezernenten, dem
Beteiligten zu 2. unter dem 2. November 1998 mit, es sei beabsichtigt, die
Betriebsführung der Q. auf die CCD GmbH zu übertragen. Zugleich bat er um
Zustimmung zu dieser Maßnahme. Nach Erörterung der Angelegenheit lehnte der
Beteiligte zu 2. die Zustimmung am 17. Dezember 1998 endgültig ab. Am 23. Dezember
1998 rief der Oberstadtdirektor die Einigungsstelle an, die nach Klärung und Bejahung
ihrer Zuständigkeit - hierzu kam es in Folge der Rüge des Antragstellers, vor Anrufung
der Einigungsstelle am Verfahren nicht beteiligt worden zu sein - in ihrer ersten Sitzung
am 5. März 1999 die Empfehlung an den Rat der Stadt beschloss, die Aufgaben der
Abteilung 80/1 - Hallenabteilung - im Rahmen eines Betriebsübergangsvertrags auf die
CCD GmbH zu übertragen und sicherzustellen, dass die Mitarbeiter der Hallenabteilung
entsprechend dem weitergehenden Angebot der Verwaltung eine unbefristete
Rückkehrmöglichkeit eingeräumt erhalten.
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Der Rat der Stadt E. beschloss daraufhin in seiner Sitzung am 19. August 1999 die
Verwaltung zu beauftragen, einen Betriebsführungsvertrag mit der CCD GmbH über den
Betrieb der Q. ab dem 1. Januar 2000 für die Dauer von zunächst drei Jahren
abzuschließen. Der entsprechende Vertrag wurde inzwischen abgeschlossen.
9
Am 25. Februar 1999 hat der Antragsteller das vorliegende Beschlussverfahren
eingeleitet und zur Begründung im Wesentlichen die Auffassung vertreten, er habe vor
Anrufung der Einigungsstelle zusätzlich beteiligt werden müssen. Die Anrufung der
Einigungsstelle durch den Dienststellenleiter sei erst dann möglich, wenn letzterer auch
versucht habe, mit ihm, dem Antragsteller, in dessen Funktion als Gesamtpersonalrat zu
einer Einigung zu kommen.
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Mit dem angefochtenen Beschluss hat die Fachkammer für
Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts den Antrag des
Antragstellers,
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festzustellen, dass der Beteiligte zu 1. verpflichtet war, in
Privatisierungsangelegenheiten nach einem Scheitern des Einigungsversuchs mit dem
Beteiligten zu 2. und vor Anrufen der Einigungsstelle den Antragsteller zu beteiligen und
mit ihm eine Einigung zu versuchen,
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mit im Wesentlichen folgender Begründung abgelehnt: Die Stammdienststelle der Stadt
E. und ihr Leiter, der Beteiligte zu 1. (bzw. damals sein Rechtsvorgänger), seien zur
Entscheidung über die Privatisierung der Q. befugt gewesen, so dass es an den
gesetzlichen Voraussetzungen für ein Eintrittsrechts des Gesamtpersonalrats fehle. In
seiner Doppelfunktion als Hauptgemeindebeamter und Leiter der Stammdienststelle sei
der Beteiligte zu 1. im Unterschied zu den sonstigen Teildienststellenleitern der
Stadtverwaltung E. auch berechtigt gewesen, in eigener Person die Einigungsstelle
anzurufen. Es widerspreche der Systematik des Personalvertretungsrechts, wenn in
dieser Situation ein und derselbe Dienststellenleiter zwei Personalvertretungen in
einem bestimmten Mitbestimmungsverfahren einschalten müsse. Der vorliegende Fall
unterscheide sich insoweit auch von der Sachlage, die Gegenstand des Beschlusses
des Fachsenats für Landespersonalvertretungssachen des Oberverwaltungsgerichts
vom 2. Dezember 1993 - CL 31/90 - gewesen sei. Wenn hier demnach auf Seiten der
Dienststelle ein Übergang von Befugnissen nicht eintrete, sei auch auf Seiten der
Personalvertretung kein Raum für einen Zuständigkeitswechsel - hier vom Beteiligten zu
2. auf den Antragsteller.
13
Gegen den dem Antragsteller am 15. Februar 2000 zugestellten Beschluss haben
dessen Prozessbevollmächtigte zweiter Instanz für diesen am 3. März 2000
Beschwerde eingelegt und sie - nach vorher gewährter Verlängerung der
Beschwerdebegründungsfrist um einen Monat - mit Schriftsatz vom 2. Mai 2000, bei
Gericht eingegangen am selben Tage, im Wesentlichen wie folgt begründet: Soweit die
Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts ihre
Auffassung, bei Identität des Leiters der Stammdienststelle mit dem
Gesamtdienststellenleiter genüge auf der Seite des Personalrats vor Anrufung der
Einigungsstelle die Durchführung des Mitbestimmungsverfahrens mit dem Beteiligten zu
2., als mit § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW im Einklang stehend angesehen habe, sei
dabei übersehen worden, dass die vorgenannte Vorschrift in der Form des Singular
formuliert sei. Das Bild des Gesetzes sei hiervon ausgehend ein solches, dass es nur
eine Personalvertretung, einen Dienststellenleiter und eine Einigungsstelle geben
könne. In den hier interessierenden Fällen des § 1 Abs. 3 LPVG NRW seien dies der
Dienststellenleiter als Leiter der Gesamtdienststelle, die bei ihm errichtete
Einigungsstelle und der bei ihm errichtete Gesamtpersonalrat. Darauf, ob das gleiche
Mitbestimmungsverfahren ggf. zweimal durchgeführt werden müsse - hier mit dem
Beteiligten zu 2. und mit dem Antragsteller als jeweilige Partner des Beteiligten zu 1. -,
komme es nicht an. Vielmehr stehe allein zur Überprüfung, ob dem richtigen Personalrat
das Mitbestimmungsrecht eingeräumt worden sei. Stelle sich etwa heraus, dass der
Beteiligte zu 2. zu Unrecht beteiligt worden sei, könne dieser etwaige Fehler im
Mitbestimmungsverfahren dem Gesamtpersonalrat nicht entgegengehalten werden. Den
Prozessunterlagen lasse sich vorliegend nicht hinreichend entnehmen, warum der
Beteiligte zu 2. betreffend eine Privatisierungsmaßnahme beteiligt worden sei. Wäre der
Beteiligte zu 1. in diesem Zusammenhang als Leiter der Gesamtdienststelle tätig
geworden, wovon nach seinem eigenen Vorbringen auszugehen sei, so hätte in einem
solchen Fall nicht der Einzelpersonalrat, sondern der Gesamtpersonalrat beteiligt
werden müssen. Die Wahrnehmung der Funktionen des Teildienststellenleiters und des
Gesamtdienststellenleiters durch ein und denselben Amtsträger in Personalunion sei
dabei bedeutungslos. Schließlich habe die Fachkammer für
Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts übersehen bzw. nicht
gewürdigt, dass vorliegend über § 78 Abs. 5 LPVG NRW auch § 66 Abs. 5 LPVG NRW
entsprechend anzuwenden sei, der bezogen auf das Stufenverfahren eine Beteiligung
14
der Stufenvertretung bei der im Verwaltungsaufbau übergeordneten Stelle vor Anrufung
der Einigungsstelle vorsehe.
Der Antragsteller hat seinen erstinstanzlichen Antrag dahingehend neu gefasst, dass er
beantragt,
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festzustellen, dass der Beteiligte zu 1. verpflichtet ist, in mitbestimmungspflichtigen
Angelegenheiten, welche der Sache nach in die Zuständigkeit des Beteiligten zu 2. als
Einzelpersonalrat für die Stammdienststelle der Verwaltung der Stadt E. fallen, nach
einem Scheitern des Einigungsversuchs mit dem Beteiligten zu 2. und vor Anrufen der
Einigungsstelle den Antragsteller zu beteiligen sowie eine Einigung mit diesem zu
versuchen.
16
Der Antragsteller beantragt,
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den angefochtenen Beschluss zu ändern und nach dem neu gefassten erstinstanzlichen
Antrag zu erkennen.
18
Der Beteiligte zu 1. beantragt,
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die Beschwerde zurückzuweisen.
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Er tritt dem Beschwerdevorbringen entgegen und verteidigt den angefochtenen
Beschluss.
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Der Beteiligte zu 2. schließt sich den Ausführungen des Antragstellers im Wesentlichen
an.
22
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens sowie ergänzend der Akte des Verfahrens
VG Düsseldorf - 34 L 690/99.PVL - (Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung)
Bezug genommen.
23
II.
24
Die zulässige, namentlich rechtzeitig eingelegte und begründete Beschwerde hat auch
in der Sache Erfolg.
25
Der neu gefasste Antrag ist zulässig.
26
Die Neufassung des Antrags, welche u. a. auf die Anknüpfung an das (wenig
begriffsscharfe) Merkmal "Privatisierungsangelegenheiten" verzichtet, trägt dem
Umstand Rechnung, dass Kernpunkt des Streits zwischen den Beteiligten bereits
erstinstanzlich im Grunde die Frage war (und nach wie vor ist), ob in - allen -
personalvertretungsrechtlichen - ein Mitbestimmungsrecht betreffenden -
Beteiligungsfällen, in denen es im Verhältnis von Antragsteller (Gesamtpersonalrat) und
Beteiligtem zu 2. (Personalrat der Allgemeinen Verwaltung als Stammdienststelle) nach
der organisatorischen Verteilung der Handlungszuständigkeiten auf der Seite der
Dienststellenleitung unter ergänzender Berücksichtigung der Wirkungen der
beabsichtigten Maßnahme auf die Dienststelle und deren Beschäftigte an einer
Zuständigkeit des Antragstellers als Gesamtpersonalrat an sich fehlt, diese
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Zuständigkeit vielmehr bei dem Beteiligten zu 2. liegt, der Antragsteller gleichwohl
(zusätzlich zu dem Beteiligten zu 2.) dann zu beteiligen ist, wenn eine Einigung
zwischen dem Leiter der Stammdienststelle und dem dort gebildeten Einzelpersonalrat
nicht erzielt wird und der Leiter der Stammdienststelle in seiner (Doppel-)Funktion als
Leiter - auch - der Gesamtdienststelle beabsichtigt, die Einigungsstelle anzurufen.
Für den neu gefassten Antrag besteht auch ein Rechtsschutzbedürfnis. Denn der Streit
über die zur Entscheidung gestellte abstrakte Frage ist in der Dienststelle in Anknüpfung
an einen konkreten Fall, nämlich aus Anlass des im Hinblick auf die Privatisierung der
Betriebsführung der Q. durchgeführten Mitbestimmungsverfahrens, entstanden und wird
sich zwischen den Beteiligten vergleichbar mit einer - mehr als nur geringfügigen -
Wahrscheinlichkeit erneut stellen.
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Der Antrag ist auch begründet. Der Beteiligte zu 1. ist verpflichtet, in den im Streit
stehenden Fällen den Antragsteller in der Weise am Mitbestimmungsverfahren zu
beteiligen, dass er vor Anrufung der Einigungsstelle eine Einigung mit ihm versucht.
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Zwar ergibt sich ein solches Beteiligungsrecht des Antragstellers nicht (unmittelbar) aus
den Vorschriften des LPVG NRW über die Errichtung und die Zuständigkeiten des
Gesamtpersonalrats.
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§ 52 LPVG NRW bestimmt in diesem Zusammenhang lediglich, dass in den - hier
betroffenen - Fällen des § 1 Abs. 3 LPVG NRW neben den einzelnen Personalräten (bei
den durch die oberste Dienstbehörde für selbständig erklärten Teildienststellen) ein
Gesamtpersonalrat errichtet werden kann bzw. sogar muss. Folgerungen für
Zuständigkeiten des Gesamtpersonalrats ergeben sich daraus aber nicht.
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Im Unterschied dazu enthält § 78 Abs. 4 LPVG NRW zwar ausdrücklich eine (sachliche)
Zuständigkeitsbestimmung für den Gesamtpersonalrat. Aus dieser kann bezogen auf
das hier in Rede stehende Beschlussverfahren jedoch ein Beteiligungsrecht des
Antragstellers nicht hergeleitet werden. Nach § 78 Abs. 4 LPVG NRW gelten Abs. 1
Satz 1 und Abs. 2 und 3 der Vorschrift, welche die Beteiligung der Stufenvertretung
betreffen, entsprechend für die Verteilung der Zuständigkeit zwischen Personalrat und
Gesamtpersonalrat. § 78 Abs. 1, 2 und 3 LPVG NRW regelt indes allein die eine
Beteiligung des örtlichen Personalrats ausschließende primäre Beteiligung der
Stufenvertretung. Entsprechend eröffnet § 78 Abs. 4 LPVG NRW für den
Gesamtpersonalrat allein eine entsprechende eigenständige Beteiligungszuständigkeit
in Fällen, in denen die Teildienststelle in Abgrenzung zur Gesamtdienststelle nicht zur
Entscheidung befugt ist. Allein für die Fälle der eigenen primären
Beteiligungszuständigkeit wird durch § 78 Abs. 5 LPVG NRW auch angeordnet, dass für
die Beteiligung der Stufenvertretungen und des nach Abs. 4 zuständigen Personalrats
die §§ 62 bis 66 und 68 bis 77 LPVG NRW entsprechend gelten.
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Um eine solche Fallgestaltung geht es hier indes nicht. Bereits nach dem Antrag wird
vielmehr eine Angelegenheit vorausgesetzt, welche der Sache nach in die
Zuständigkeit des Beteiligten zu 2. als Einzelpersonalrat für die Stammdienststelle der
Verwaltung der Stadt E. fällt.
33
Dass der Antrag des Antragstellers - unabhängig davon - gleichwohl begründet ist,
beruht auf Besonderheiten, die allein das beim bzw. vor dem Anrufen der
Einigungsstelle (§ 67 LPVG NRW) einzuhaltende Verfahren betreffen. Hierzu enthält -
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wenn auch durchaus "lückenhaft" - § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW bestimmte Vorgaben
für das einzuhaltende Verfahren. Diese Vorgaben eröffnen in den Fällen des § 1 Abs. 3
LPVG NRW nach näherer Maßgabe der nachstehenden Ausführungen im Ergebnis
eigenständige, also unabhängig von der Verweisungsnorm des § 78 Abs. 5 LPVG NRW
bestehende (verfahrensrechtliche) Kompetenzen für den Gesamtpersonalrat auch in
solchen Fällen, in denen er ein an die sachbezogene Handlungskompetenz der
Dienststellenleitung anknüpfendes Beteiligungsrecht auf der Grundlage des § 78 Abs. 4
i.V.m. Abs. 1 Satz 1 LPVG NRW an sich nicht besitzt.
Die Vorschrift des § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW - vorliegend anwendbar in der
Alternative des Buchst. b) - hat, soweit hier von Interesse, (im Wesentlichen) folgenden
Inhalt: Ergibt sich bei Maßnahmen, die von der Dienststelle beabsichtigt sind, und bei
den vom Personalrat beantragten Maßnahmen, die nach § 72 Abs. 2 bis 4 LPVG NRW
seiner Mitbestimmung unterliegen, bei den Gemeinden zwischen dem Leiter der
Dienststelle (§ 1 Abs. 2 Halbsatz 2) und der dort bestehenden zuständigen
Personalvertretung keine Einigung, so entscheidet auf Antrag des Leiters oder der
Personalvertretung die Einigungsstelle (§ 67) - Hervorhebungen durch den Fachsenat -.
Dabei kommt es für das vorliegende Verfahren entscheidend darauf an, für wen das
Gesetz mit der Wendung "dort bestehende(n) zuständige(n) Personalvertretung" eine
Beteiligungskompetenz zur Herbeiführung eines Einigungsversuchs mit dem
Dienststellenleiter vorausgesetzt hat. Da die Gesetzesbestimmung insoweit nicht schon
aus sich heraus klar verständlich ist, bedarf sie der Auslegung. Für den Fall einer
etwaigen unbewussten Unvollständigkeit des Gesetzes wäre ferner die Schließung
einer entsprechenden Gesetzeslücke in Betracht zu ziehen.
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Die Auslegung der Norm anhand des Gesetzeswortlauts ergibt hier für sich genommen
noch kein hinreichend klares Bild. Zum einen ist die Wendung "dort bestehend" zur
sicheren Bestimmung der vom Gesetzgeber gemeinten Personalvertretung nicht isoliert
auslegungsfähig, sondern nur in ihrer systematischen Verknüpfung mit dem in der Norm
verwendeten Begriff des "Leiters der Dienststelle". Bezogen auf letzteren ist der
schlichte Wortlaut offen genug, um darunter sowohl den Leiter der Gesamtdienststelle
als auch denjenigen einer für selbständig erklärten Teildienststelle fassen zu können.
Zum anderen kommt hier noch Folgendes hinzu: Vor dem Hintergrund dessen, dass
(auch) der Beteiligte zu 2. ein Personalrat ist, welcher bei dem Beteiligten zu 1. - in
dessen Funktion als Leiter der Stammdienststelle - gebildet wurde, wird man schwerlich
schon auf der Grundlage einer grammatischen Auslegung ausschließen können, dass
er ein "dort" gebildeter Personalrat sein kann.
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Unergiebig für das hier konkret in Rede stehende Auslegungsproblem ist ferner die
Entstehungsgeschichte der Vorschrift. So geht etwa die amtliche Begründung zum
Entwurf eines Personalvertretungsgesetzes für das Land NRW 1975 auf die
Problematik, wie der damalige § 66 Abs. 6 Satz 1 und heutige Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW
mit Blick auf die Befugnisse auf Seiten der Dienststelle und korrespondierende
Beteiligungsrechte der Personalvertretung - ggf. welcher - vor Anrufung der
Einigungsstelle in den Fällen auszulegen ist, in denen Leiter verselbständigter
Teildienststellen z. B. von Gemeinden auf diese Teildienststellen beschränkte
Maßnahmen beabsichtigen, nicht ein (vgl. LT-Drucks. 7/3543 S. 59).
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Weiterführende Auslegungserwägungen erschließen sich aber aus der
Gesetzessystematik sowohl der Norm selbst als auch des
Landespersonalvertretungsrechts im Übrigen. In diesem Zusammenhang kommt
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insbesondere dem Klammerzusatz nach den Worten "Leiter der Dienststelle" in § 66
Abs. 7 Satz 1 Buchst. b) LPVG NRW eine wesentliche Bedeutung zu. Des Weiteren ist
die auch betreffend andere - vergleichbare - Fragestellungen des
Landespersonalvertretungsrechts zum Teil vorzufindende "Lückenhaftigkeit" der
(ausdrücklich vorhandenen) personalvertretungsrechtlichen Bestimmungen - etwa
betreffend das Stufenverfahren - in die gesetzessystematischen Vorgaben der
Auslegung mit einzubeziehen.
Der angesprochene Klammerzusatz ("§ 1 Abs. 2 Halbsatz 2") dient ersichtlich der
erläuternden Konkretisierung des Begriffs "Leiter der Dienststelle" - genau genommen
nur des Begriffs der Dienststelle - in Bezug auf die Gemeinden, Gemeindeverbände und
sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und
Stiftungen des öffentlichen Rechts. Gemäß § 1 Abs. 2 Halbsatz 2 LPVG NRW bilden u.
a. bei den Gemeinden die Verwaltungen, die Eigenbetriebe und die Schulen
(gemeinsam) eine Dienststelle. Ergänzend dazu bestimmt § 1 Abs. 3 LPVG NRW, dass
Nebenstellen oder Teile einer Dienststelle von der obersten Dienstbehörde zu
selbständigen Dienststellen im Sinne dieses Gesetzes erklärt werden können. Auch in
den letztgenannten Fällen verbleibt es allerdings dabei, dass bei dem einer obersten
Dienstbehörde gleichstehenden obersten Organ einer Gemeinde nur eine
Einigungsstelle gebildet wird.
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Vgl. dazu auch OVG NRW, Beschluss des Fachsenats vom 2. Dezember 1993 - CL
31/90 -, PersR 1994, 428 = NWVBl. 1994, 266.
40
Indem der in Rede stehende Klammerzusatz ausschließlich § 1 Abs. 2 Halbsatz 2 (und
nicht auch § 1 Abs. 3) LPVG NRW in Bezug nimmt, wird hierdurch klargestellt, dass § 66
Abs. 7 Satz 1 Buchst. b) an dieser Stelle als "Leiter der Dienststelle" - wie auch im
Anschluss an Buchst. b) als zur Antragstellung an die Einigungsstelle befugten "Leiter" -
(nur) denjenigen der Gesamtdienststelle meint, und zwar unabhängig davon, ob es etwa
in der betreffenden Kommune tatsächlich verselbständigte Teildienststellen i.S.d. § 1
Abs. 3 LPVG NRW gibt und ob mit der örtlichen Personalvertretung um eine
Angelegenheit gestritten wird, welche der Sache nach in den Zuständigkeitsbereich und
die Entscheidungskompetenz eines bestimmten Teildienststellenleiters unter
Einschluss des Leiters der Stammdienststelle fällt. Dementsprechend ist auf Seiten der
Dienststelle ausschließlich der Gesamtdienststellenleiter befugt, die Einigungsstelle
anzurufen.
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Vgl. in diesem Sinne bereits OVG NRW, Beschluss des Fachsenats vom 2. Dezember
1993 - CL 31/90 -, a.a.O.
42
Dass der besagte Klammerzusatz bei der Auslegung des § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG
NRW nicht einfach hinweggedacht werden kann - könnte man dies, wäre allerdings
bezogen auf Fälle des § 1 Abs. 3 LPVG NRW wohl Raum für die Auffassung, als "Leiter
der Dienststelle" auch einen Teildienststellenleiter zu begreifen -, belegt im Übrigen der
Umstand, dass ein entsprechender Klammerzusatz auch in § 66 Abs. 6 LPVG NRW
Verwendung gefunden hat. Dort geht es um die nähere Konkretisierung, wer bei
Initiativanträgen des Personalrats in Bezug auf Maßnahmen nach § 72 Abs. 1 LPVG
NRW u. a. bei den Gemeinden das endgültige (Letzt-)Entscheidungsrecht hat. Dies ist
der Leiter der Dienststelle, und zwar, wie die Bezugnahme auf § 1 Abs. 2 Halbsatz 2
LPVG NRW verdeutlicht, auch dort derjenige der Gesamtdienststelle. Für die Annahme,
die Beifügung der besagten Klammerzusätze sei versehentlich erfolgt oder auch nur in
43
anderem Sinne zu verstehen, gibt es keinen Anhalt.
Die vorstehend herausgearbeitete Klärung, wie der Begriff des Leiters der Dienststelle
in § 66 Abs. 7 Satz 1 Buchst. b) LPVG NRW zu verstehen ist, beeinflusst über die
grammatische Inbezugsetzung zu der "dort bestehenden zuständigen
Personalvertretung" auch die Beantwortung der Frage maßgeblich mit, mit wem der
Dienststellenleiter in seiner Funktion als Gesamtdienststellenleiter vor Anrufung der
Einigungsstelle noch - ggf. zusätzlich zu einem vorherigen Einigungsversuch als
Teildienststellenleiter - einen Einigungsversuch unternehmen muss. Richtig ist zwar,
dass der Gesetzgeber bei der Fassung des § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW für die hier
interessierenden Fälle des § 1 Abs. 3 LPVG NRW keine ausdrückliche oder sonst
wünschenswert klare Regelung der Beteiligungszuständigkeiten auf Seiten des
Personalrats - namentlich im Verhältnis des Gesamtpersonalrats zu den
Einzelpersonalräten - betreffend das Verfahren vor Anrufung der Einigungsstelle
geschaffen hat. Sollte darin eine (allenfalls denkbare) unbewusste, sog. "echte"
Gesetzeslücke zu sehen sein, wäre diese aber in dem nachfolgend dargestellten Sinne
zu schließen; zu dem gleichen Ergebnis würde eine - hier wohl noch mögliche -
Auslegung des Gesetzes in Anlehnung an seine Systematik kommen.
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Von dem der Vorschrift des § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW - wie gesehen -
zugrundeliegenden Ausgangspunkt her, dass die Befugnis des Leiters einer
verselbstständigten Teildienststelle endet, wenn seine Bemühungen, mit dem bei der
Teildienststelle gebildeten Personalrat zu einer Einigung zu kommen, gescheitert sind,
45
vgl. dazu auch Havers, Landespersonalvertretungsgesetz NRW, 9. Aufl., § 1 Erl. 65,
46
womit zwangsläufig in derartigen Fällen ein - verfahrensrechtlich begründeter -
Zuständigkeitswechsel vom Teildienststellenleiter auf den Gesamtdienststellenleiter
innerhalb des personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsverfahrens einhergeht, geht
das Gesetz offenbar wie selbstverständlich davon aus, dass sich die Zuständigkeit auf
Seiten des dem Dienststellenleiter zugeordneten Personalrats ebenfalls in
entsprechender Weise ändert. Hiermit vergleichbar hat es der Landesgesetzgeber etwa
auch unterlassen, in Bezug auf die Fälle des § 66 Abs. 7 Satz 1 Buchst. a) LPVG NRW,
also bezogen auf die hierarchisch gegliederte Landesverwaltung, das vor dem
Bestehen einer Anrufungsmöglichkeit der Einigungsstelle zu durchlaufende
Stufenverfahren (§ 66 Abs. 5 LPVG NRW) vollständig zu regeln. Beispielsweise findet
sich in den dazu vorhandenen Bestimmungen keine ausdrückliche Regelung darüber,
wie das Verfahren von der mittleren in die oberste Stufe gelangt. Dass es zu einem
solchen Übergang in die oberste Stufe kommen muss, und zwar auch mit der Folge
eines Wechsels des der jeweiligen Dienststellenleiterebene (Stufe) zugeordneten
Personalrats (Stufenvertretung) ist gleichwohl unbestritten und wird vom Gesetz wie
selbstverständlich vorausgesetzt.
47
Unterstützend lässt sich in diesem Zusammenhang das die Systematik des
Personalvertretungsrechts allgemein (u. a.) prägende Prinzip der Partnerschaft
anführen, welches beinhaltet, dass der jeweils zuständige Dienststellenleiter
denjenigen Personalrat zu beteiligen hat, der ihm personalvertretungsrechtlich - auf
derselben Stufe oder Ebene - zugeordnet ist.
48
Vgl. etwa OVG Lüneburg, Beschluss vom 25. Januar 1971 - P OVG L 15/76 -, PersV
1980, 73; zum sog. Partnerschaftsprinzip ferner BVerwG, Beschluss vom 15. August
49
1983 - 6 P 18.81 -, BVerwGE 67, 353; OVG NRW, Beschluss des Fachsenats vom 7.
Juni 1990 - CL 86/88 -, PersV 1993, 476.
Ausgehend von der zuvor dargelegten, dabei in hinreichenden Ansätzen im Gesetz
selbst zum Ausdruck kommenden Konzeption des § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW, dass
auch in Fällen, in denen die Sachkompetenz für bestimmte Angelegenheiten beim
Teildienststellenleiter einer Kommunalverwaltung liegt, vor Anrufung der
Einigungsstelle - dem Stufenverfahren in der hierarchischen Landesverwaltung
vergleichbar - ein Zuständigkeitsübergang auf den Gesamtdienststellenleiter zu erfolgen
hat, wird es dem Prinzip der Partnerschaft allein gerecht, wenn dementsprechend auch
auf Seiten der Personalvertretung von einem Zuständigkeitswechsel vom
Einzelpersonalrat auf den Gesamtpersonalrat ausgegangen wird. Der Umstand, dass -
anders als im Fall der Stufenvertretung - der Gesamtpersonalrat dem Einzelpersonalrat
bei den Gemeinden nicht im eigentlichen Sinne übergeordnet ist, vielmehr beide -
lediglich horizontal gegliedert - die Funktion der örtlichen Personalvertretung
wahrnehmen, vermag dieses Ergebnis nicht in Frage zu stellen.
50
Es ist ferner auch nicht so, dass eine gesetzessystematische Auslegung (bzw.
Lückenfüllung) mit dem zuvor dargestellten Inhalt, dass der "dort bestehende zuständige
Personalrat" i.S.d. § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW bezogen auf die Fälle des § 1 Abs. 3
LPVG NRW der - dem Gesamtdienststellenleiter partnerschaftlich gegenüberstehende -
Gesamtpersonalrat ist, sich nach den Maßstäben einer teleologischen Auslegung als
sinn- und zweckwidrig darstellen würde. Vor dem Hintergrund in der Regel allenfalls
teilkongruenter Zusammensetzungen von Einzel- und Gesamtpersonalrat kann es
vielmehr durchaus Sinn machen, wenn vor dem Anrufen der Einigungsstelle der
Gesamtdienststellenleiter noch einen - ggf. weiteren - Versuch der Einigung innerhalb
der Dienststelle unternimmt. Letzteres trägt im Übrigen dem in § 2 Abs. 3 Satz 1 LPVG
NRW normierten Grundsatz angemessen Rechnung, dass außenstehende Stellen, zu
denen auch die Einigungsstellen gehören,
51
vgl. etwa OVG NRW, Beschluss des Fachsenats vom 2. Dezember 1993 - CL 31/90 -,
a.a.O.; Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, Personalvertretungsrecht NRW, § 2 Rn. 30,
52
erst angerufen werden dürfen, wenn eine Einigung in der Dienststelle nicht erreicht
worden ist.
53
Darüber hinaus streitet jedenfalls ergänzend für eine Beteiligung (auch) des
Gesamtpersonalrats in Fällen der vorliegenden Art der vom Antragsteller erstinstanzlich
vorgetragene Umstand, dass es in die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats fällt,
Mitglieder für die - hier einzige - bei dem Beteiligten zu 1. gebildete Einigungsstelle zu
benennen (vgl. § 67 Abs. 8 i.V.m. Abs. 1 Satz 3 und 4 LPVG NRW). Es erscheint auch in
Anbetracht dessen für den Gesamtdienststellenleiter angezeigt, vor Befassung der
Einigungsstelle mit der Angelegenheit zunächst (auch) eine Einigung mit derjenigen
Stelle auf der Personalratsseite zu versuchen, welche die Besetzung der
Einigungsstelle jedenfalls zum Teil selbst mitbestimmt hat.
54
Die Besonderheit des hier zur Entscheidung stehenden Falles, dass der
Gesamtdienststellenleiter in Personalunion zugleich die Funktion des sachlich
handlungsbefugten Teildienststellenleiters - hier des Leiters der Stammdienststelle -
wahrnimmt, kann letztendlich nicht dazu führen, die zuvor dargestellte Systematik des
Gesetzes gewissermaßen wieder "aufzubrechen". Es muss vielmehr auch für solche
55
Fälle dabei bleiben, dass die Zuständigkeit auf Seiten des Personalrats auf den
Gesamtpersonalrat übergeht, nachdem eine Einigung mit dem Einzelpersonalrat bei der
Stammdienststelle, dem sog. Hauspersonalrat, nicht erzielt werden konnte.
Anzuknüpfen ist in diesem Zusammenhang für die Bestimmung des zuständigen
Personalrats nicht an die Person des für die Dienststellenleitung Handelnden, sondern
an die von dieser Person in dem jeweiligen Verfahrensstadium konkret
wahrgenommene Funktion. Die Funktion, in welcher der Beteiligte zu 1. vor Anrufung
der Einigungsstelle einen - ggf. nochmaligen - Einigungsversuch mit dem ihm dabei
zugeordneten Personalrat unternehmen muss, ist aber eindeutig diejenige des
Gesamtdienststellenleiters. Es erscheint dann nur konsequent, wenn ihm in dieser
Funktion - stets - der Gesamtpersonalrat als Partner zugeordnet ist, ohne dass es weiter
darauf ankommen kann, ob der Gesamtdienststellenleiter zuvor schon in anderer
Funktion, etwa derjenigen des Leiters der Stammdienststelle als sachzuständiger
Teildienststelle, mit dem korrespondierenden Einzelpersonalrat verhandelt hatte. Soweit
die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts eine
derartige "Zerlegung" des für die Dienststelle Handelnden für gekünstelt und konstruiert
hält, braucht der Fachsenat dies nicht näher zu bewerten. Maßgeblich bleibt vielmehr,
dass es im Gesetz an jedem Anhalt dafür fehlt, dass die Fälle, in denen der in der Sache
handlungszuständige Teildienststellenleiter, was mehr oder weniger zufällig sein kann,
zugleich - etwa als Leiter der Stammdienststelle - Leiter der Gesamtdienststelle ist, mit
Blick auf den im Rahmen des § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW vor Anrufung der
Einigungsstelle dem Gesamtdienststellenleiter zugeordneten Personalrat eine
Sonderbehandlung erfahren sollen.
Das bedeutet zugleich, dass auch für diese Fälle - unbeschadet einer nicht in jeder
Hinsicht vorliegenden Sachverhaltsidentität - die Grundsätze, welche der Fachsenat in
seinem Beschluss vom 2. Dezember 1993 - CL 31/90 -, a.a.O., zur Auslegung des § 66
Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW herausgearbeitet hat, jedenfalls im Ergebnis (weiterhin)
Geltung beanspruchen.
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Mit Blick auf die Schwerpunkte der Begründung des vorliegenden Beschlusses wird
zusammenfassend bemerkt: § 66 Abs. 7 Satz 1 Buchst. b) LPVG NRW ist insbesondere
wegen des zur Erläuterung des Begriffs "Leiter der Dienststelle" verwendeten
Klammerzusatzes (§ 1 Abs. 1 Halbsatz 2) zu entnehmen, dass die Befugnis zur
Anrufung der Einigungsstelle auch in Fällen, in denen die sachliche
Entscheidungskompetenz über die fragliche Angelegenheit beim Teildienststellenleiter
einer Gemeindeverwaltung liegt, allein der Gesamtdienststellenleiter hat. Von diesem
Ausgangspunkt her ist aus der gesetzlich vorausgesetzten Verknüpfung der
vorgenannten Befugnis des Gesamtdienststellenleiters mit einem Beteiligungsrecht der
"dort bestehenden zuständigen Personalvertretung" zu schließen, dass in diesem
Zusammenhang nur der Gesamtpersonalrat gemeint sein kann. Unterstützende
Gesichtspunkte für dieses Ergebnis sind außerdem das sog. Partnerschaftsprinzip, der
in § 2 Abs. 3 Satz 1 LPVG NRW niedergelegte Grundsatz des vorrangigen Versuchs
einer Einigung innerhalb der Dienststelle und die § 67 Abs. 8 i.V.m. Abs. 1 Satz 3 und 4
LPVG NRW zu entnehmende Benennungszuständigkeit des Gesamtpersonalrats für
einen Teil der Mitglieder der (einzigen) Einigungsstelle.
57
Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen
Beschlussverfahren.
58
Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür nicht
59
vorliegen.