Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 14.12.2004
OVG NRW: gemeinschaftsrecht, rückwirkung, grundsatz der erforderlichkeit, eugh, ex nunc, satzung, tarifvertrag, untersuchungskosten, rechtsgrundlage, beschränkung
Datum:
Gericht:
Spruchkörper:
Entscheidungsart:
Tenor:
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Aktenzeichen:
Vorinstanz:
Oberverwaltungsgericht NRW, 9 A 4232/02
14.12.2004
Oberverwaltungsgericht NRW
9. Senat
Urteil
9 A 4232/02
Verwaltungsgericht Minden, 9 K 3241/96
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des
vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der
Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu
vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
T a t b e s t a n d :
Die Klägerin betreibt in C. eine gewerbliche Schlachtstätte. Im Mai 1996 schlachtete sie
dort 13 Rinder, insgesamt 171 Schweine und 1 Schaf. Die dabei nach den
fleischhygienerechtlichen Vorschriften vorzunehmenden Untersuchungen erfolgten durch
Bedienstete des Beklagten. Hierfür zog der Beklagte die Klägerin auf der Grundlage der
Gebührensatzung vom 22. Dezember 1994 in der seinerzeit maßgeblichen Fassung der 1.
Änderungssatzung vom 21. Dezember 1995 mit Bescheid vom 11. Juni 1996 zu Gebühren
in Höhe von insgesamt 2.790,84 DM heran. Der Betrag setzt sich aus 348,40 DM für die
Untersuchung der Rinder (13 x 26,80 DM), die zweimalige Mindestgebühr von je 589,75
DM für die Untersuchung von 38 bzw. 40 Schweinen sowie weiteren 1.253, 64 DM für die
Untersuchung von 93 Schweinen (93 x 13,48 DM) und einer Gebühr von 9,30 DM für die
Schafsuntersuchung zusammen. Die genannte Satzung sah bei der Schlachtung in
Betrieben außerhalb öffentlicher Schlachthöfe nach Tierarten differenzierte und nach
Schlachtzahlen gestaffelte Gebührensätze für die Fleischuntersuchung ohne gesonderte
Gebühren für die Trichinenuntersuchung von Schweinen vor. Für bakteriologische
Untersuchungen war die Erhebung einer Zusatzgebühr angeordnet.
Die Klägerin legte gegen den Bescheid am 28. Juni 1996 Widerspruch ein, soweit damit
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mehr als die im einschlägigen Gemeinschaftsrecht festgelegten EG- Pauschalgebühren
festgesetzt worden waren. Zur Begründung machte sie geltend, in der besagten Höhe
entsprächen die Gebührenfestsetzungen nicht den europarechtlichen Vorgaben.
Der Beklagte wies den Widerspruch durch Widerspruchsbescheid vom 1. Juli 1996 zurück.
Zur Begründung führte er aus, das einschlägige Gemeinschaftsrecht lasse eine Erhöhung
der Gebühren zur Deckung der tatsächlichen Untersuchungskosten zu. Nur eine solche
Erhöhung sei hier vorgenommen worden.
Die Klägerin hat daraufhin am 8. Juli 1996 Klage erhoben. Während des Klageverfahrens
erließ der Rat der Stadt C. eine neue Gebührensatzung vom 9. September 1999, die in
ihrem Art. IV die Gebühren für ab dem 1. Januar 1996 durchgeführte
fleischhygienerechtliche Amtshandlungen festsetzte und - soweit hier von Belang -
unveränderte Gebührensätze aufwies. Zur Begründung der Klage hat die Klägerin
vorgetragen: Die Bundesrepublik Deutschland habe die für hygienerechtliche
Untersuchungen der streitigen Art maßgebliche Richtlinie (RL) 85/73/EWG weder in der
früheren Fassung der Ratsentscheidung 88/408/EWG noch in der für den vorliegenden
Zeitraum einschlägigen Fassung der RL 93/118/EG fristgerecht umgesetzt. Gleiches gelte
für die nachfolgende, durch die RL 96/43/EG modifizierte Fassung, was auch vom
Europäischen Gerichtshof (EuGH) mit Urteil vom 8. März 2001 festgestellt worden sei.
Während des Zeitraums der fehlenden Umsetzung jener Richtlinien bestehe kein Recht
des Mitgliedstaates bzw. habe kein solches bestanden, von den darin eingeräumten
Erhöhungsmöglichkeiten Gebrauch zu machen. Vielmehr sei von einer Bindung an die
grundsätzlich vorgesehenen EG-Pauschalgebühren auszugehen. Die Anwendung der
gemeinschaftsrechtlichen Erhöhungsmöglichkeiten erfolge letztlich rückwirkend, ohne dass
die engen Voraussetzungen des Europarechts und des nationalen Verfassungsrechts für
eine solche Rückwirkung erfüllt seien. Unbeschadet dessen sei die vom Beklagten
vorgenommene Erhöhung aus weiteren Gründen unzulässig. Für die von ihm praktizierte
flächendeckende Anhebung könne sich der Beklagte nicht auf die Erhöhungsmöglichkeit
nach Nr. 4 b) Kapitel I des Anhangs der RL 85/37/EWG i.d.F. der RL 93/118/EG berufen.
Diese Erhöhung sei nur für den Mitgliedstaat in seiner Gesamtheit vorgesehen, könne also
nur einheitlich von der Bundesrepublik Deutschland in Anspruch genommen werden. Die
damit den Bundesländern über § 24 Abs. 2 des bundesrechtlichen Fleischhygienegesetzes
allein zugewiesene Erhöhungsmöglichkeit gemäß Nr. 4 a) Kapitel I des Anhangs der
erwähnten Richtlinie, auf die sich das nordrhein-westfälische Umsetzungsrecht mit dem
darin genannten Merkmal der "Betriebsbezogenheit" der Gebühren beschränke, greife
ebenfalls nicht zugunsten des Beklagten ein. Es fehle schon an der durch den
Landesgesetzgeber vorzunehmenden Festlegung der einzelnen Tatbestände, bei deren
Gegebensein eine Gebührenerhöhung erlaubt sei. Im Übrigen lägen betriebsbezogene
Umstände im Sinne der letztgenannten gemeinschaftsrechtlichen Bestimmung, die eine
Gebührenerhöhung rechtfertigen könnten, nämlich mangelhafte Strukturen bzw.
Organisationsabläufe in den relevanten Schlachtbetrieben, hier nicht vor.
Die Klägerin hat beantragt,
den Gebührenbescheid des Beklagten vom 11. Juni 1996, soweit er die EG-
Pauschalgebühren i.H.v. 535,77 DM übersteigt, und den Widerspruchsbescheid vom 1. Juli
1996 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung hat er im wesentlichen auf die Ausführungen in den angefochtenen
Bescheiden verwiesen und ergänzend vorgetragen: Die Differenzierung nach
Schlachtungen außerhalb und innerhalb öffentlicher Schlachthöfe erkläre sich daraus, dass
die Entlohnung der amtlichen Tierärzte und Fleischkontrolleure für Untersuchungen in
Fällen der erstgenannten Art in einem speziellen Tarifvertrag als Stückvergütung geregelt
sei. Über die Gebühren würden neben diesen Personalkosten einschließlich der
Wegstreckenentschädigung nur die - im einzelnen weiter ausgeführten - unmittelbar mit
den Untersuchungen zusammenhängenden Verwaltungs-, Sach- und Versicherungskosten
sowie die Kosten für die Trichinenuntersuchungen umgelegt. Diese Deckung der
tatsächlich entstandenen Kosten sei nach der RL 93/118/EG ohne weiteres zulässig.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil abgewiesen und die
Berufung zugelassen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt, die in der
maßgeblichen Gebührensatzung von 1999 vorgenommenen Erhöhungen der EG-
Pauschalgebühren seien, soweit hier von Belang, nicht zu beanstanden. Insbesondere
handele es sich bei den gewählten Differenzierungskriterien des Schlachtortes
(Schlachtbetrieb außerhalb öffentlicher Schlachthöfe oder öffentlicher Schlachthof) und der
Schlachtzahl im vorliegenden Fall um betriebsbezogene Umstände im Sinne des
einschlägigen Gemeinschaftsrechts sowie des dazu erlassenen Landesrechts. Die
Rückwirkung des Landes- wie auch des Satzungsrechts sei unbedenklich. Die eventuelle
Unwirksamkeit vorliegend nicht betroffener Gebührentatbestände führe nicht zur
Gesamtnichtigkeit der Satzung.
Die Klägerin hat rechtzeitig Berufung eingelegt. Während des Berufungsverfahrens
beschloss der Rat der Stadt C. eine neue Gebührensatzung vom 19. Dezember 2002. In
dessen Art. IV ist rückwirkend für den Zeitraum Januar 1996 bis Dezember 2001 u.a. die
Gebührenerhebung für die im angefochtenen Bescheid abgerechneten Untersuchungen
neu bestimmt worden. Die Gebührensätze für Untersuchungen in Schlachtbetrieben
außerhalb öffentlicher Schlachthöfe sind gegenüber den früheren Satzungsfassungen
unverändert geblieben. Zur Begründung der Berufung vertieft die Klägerin ihr
erstinstanzliches Vorbringen und trägt ergänzend vor: Das Verwaltungsgericht habe die
Voraussetzungen einer betriebsbezogenen Erhöhung der EG-Pauschalgebühren im Sinne
der Nr. 4 a) Kapitel I des Anhangs der maßgeblichen Richtlinie und des darauf
zurückgreifenden Landesrechts verkannt. Damit seien nur einzelbetriebliche Umstände in
Form einer Schlechtorganisation gemeint. Eine Zusammenfassung verschiedener
Betriebsgruppen mit gleich gelagerten Strukturen, wie vom Verwaltungsgericht für zulässig
erachtet, sei daher ausgeschlossen. Schlachtzahlen und der private oder öffentliche Status
des Schlachtbetriebs seien keine betriebsbedingten Merkmale gemäß dem erwähnten
Gemeinschaftsrecht. Ein Rückgriff auf Nr. 5 a) Kapitel I des Anhangs der einschlägigen
Richtlinie zur Bestimmung der die Erhöhung rechtfertigenden Voraussetzungen, wie vom
Verwaltungsgericht praktiziert, komme nicht in Betracht. Diese Regelung beziehe sich
allenfalls auf flächendeckende, vom Mitgliedstaat insgesamt vorgenommene einheitliche
Abweichungen von den EG-Pauschal-gebühren. Eine Erhöhung im Sinne der Nr. 4 b)
Kapitel I des Anhangs der relevanten Richtlinie lasse das nordrhein- westfälische
Landesrecht mit seinem alleinigen Abstellen auf eine betriebsbezogene
Erhöhungsmöglichkeit nicht zu. Da die besagten Nrn. 4 a) und 4 b) in einem
Alternativverhältnis stünden, dürfe auch kein Mischform aus beiden praktiziert werden. Auf
ein solches unzulässiges Ergebnis laufe die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts
letztlich hinaus. Im Übrigen müssten auch für eine Anhebung nach Nr. 4 b) die
Voraussetzungen der Nr. 5 a), nämlich erhebliche Abweichungen bei den Lohn- und
Lebenshaltungskosten, vorliegen. Ansonsten komme es zu einem Verstoß gegen den
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Gleichheitsgrundsatz. Die bezeichneten Voraussetzungen seien nicht nachgewiesen bzw.
erfüllt. Unabhängig davon ergebe sich ein Verbot der Abweichung von den EG-
Pauschalgebühren für die betroffenen Zeiträume auch daraus, dass die RL 93/118/EG und
die nachfolgende RL 96/43/EG nicht bzw. unzureichend oder fehlerhaft umgesetzt worden
seien. Die Richtlinien selbst bildeten mangels vertikaler Wirkung keine taugliche
Grundlage für die vorgenommene Gebührenerhöhung. Der Gebührenpflichtige könne sich
vielmehr darauf berufen, im betroffenen Zeitraum lediglich in Höhe der
Gemeinschaftsgebühren herangezogen zu werden. Diese einmal erlangte Rechtsposition
könne auch nicht durch die Anordnung der Rückwirkung des umsetzenden Landesrechts
und der satzungsrechtlichen Bestimmungen des Beklagten beseitigt werden. Dem stehe
das Gemeinschaftsrecht entgegen. Etwas anderes folge nicht aus der vom
Verwaltungsgericht zitierten Rechtsprechung des EuGH. Soweit darin eine
Abgabenbelastung nach Maßgabe nicht umgesetzten Gemeinschaftsrechts für zulässig
erachtet worden sei, habe dem eine andere, mit den vorliegenden Gegebenheiten nicht
identische Fallgestaltung zugrunde gelegen. Im Übrigen sei der Landesgesetzgeber auch
nicht befugt, bereits außer Kraft getretenes Gemeinschaftsrecht, hier die RL 93/118/EG,
rückwirkend wieder in Kraft zu setzen. Zudem fehle es an dem Vorliegen sämtlicher
Voraussetzungen, die für eine zulässige Rückwirkung gemeinschaftsrechtlicher
Bestimmungen erforderlich seien. Die maßgebliche Gebührensatzung sehe in den §§ 7, 8,
10 und 11 weiterhin die Erhebung von Sondergebühren bzw. Zuschlägen oder
Erstattungen vor. Das sei aber nach der Rechtsprechung des EuGH, die für
Untersuchungen der streitigen Art nur die Erhebung einer Einheitsgebühr erlaube,
unzulässig. Dies führe zur Gesamtnichtigkeit der Satzung.
Darüber hinaus sei die Kostenkalkulation des Beklagten fehlerhaft. Die
Verwaltungspersonalkosten seien nach Gemeinschaftsrecht und die Kosten für die
Bekanntmachungen seien nach nationalem Gebührenrecht nicht umlagefähig. Es fehle
eine erforderliche nachträgliche Kalkulation. Die Einhaltung des Verbots der
Kostenüberdeckung sei damit nicht nachgewiesen. Auch sei der Grundsatz nicht beachtet
worden, dass die angehobene Gebühr mit den gleichen Strukturen bzw. nach den gleichen
Modalitäten wie die EG-Pauschalgebühr kalkuliert werden müsse. Die angehobenen
Gebühren müssten bezüglich der einzelnen Tierarten in einem identischen Verhältnis wie
die entsprechenden EG-Pauschalgebühren zueinander stehen. Im Hinblick auf die nach §
11 der maßgeblichen Gebührensatzung vorgesehene zusätzliche Fahrtkostenerstattung
komme es zu unzulässigen Doppelerhebungen. Es verstoße ferner gegen den zu
beachtenden Grundsatz der Erforderlichkeit, dass die Tierärzte und Fleischkontrolleure bei
Untersuchungen außerhalb öffentlicher Schlachthöfe Vergütungen erhielten, die bis zu
vierfach über der Vergütung für gleiche Tätigkeiten in öffentlichen Schlachthöfen lägen.
Daraus resultierten ganz überwiegend die erheblich höheren Gebühren für
Untersuchungen der erstgenannten Art. Der dafür verantwortliche Tarifvertrag begründe
mithin letztlich nicht erforderliche Kosten. Dies führe ebenfalls zur Nichtigkeit der Satzung.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag I. Instanz zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung verweist er im wesentlichen auf seine erstinstanzlichen Ausführungen und
die Feststellungen im Urteil des Verwaltungsgerichts. Ergänzend trägt er vor: Die für die
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ambulanten Fleischuntersuchungen erhobenen Gebühren hätten im Jahre 1996 nicht zu
einer Überdeckung der entstandenen Kosten geführt. Die gerügten
Sondergebührentatbestände seien seit 1991 niemals angewandt worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten
wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug
genommen.
E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :
Die zugelassene und auch ansonsten zulässige Berufung ist unbegründet. Das
Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der Gebührenbescheid des
Beklagten vom 11. Juni 1996 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 1. Juli 1996
ist in der angefochtenen, die EG-Pauschalgebühren übersteigenden Höhe rechtmäßig und
verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage der streitigen Gebührenfestsetzung sind die Regelungen in Art. IV §§ 1, 2
und 12 der Satzung der Stadt C. über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen
nach den Vorschriften des Fleischhygienerechts und des Geflügelfleischhygienerechts vom
19. Dezember 2002 (im Folgenden: GebS 2002). Diese Vorschriften gelten nach Art. VI § 1
Abs. 3 d) GebS 2002 rückwirkend für noch nicht bestands- oder rechtskräftig
abgeschlossene Gebührenerhebungen von fleischhygienerechtlichen Amtshandlungen
aus dem Zeitraum 1. Januar 1996 bis zum 31. Dezember 2001 und erfassen folglich in
zeitlicher Hinsicht die hier abgerechneten Untersuchungen aus dem Monat Mai 1996. Die
besagten Regelungen stellen formell und materiell gültiges, mit höherrangigen Normen im
Einklang stehendes Recht dar. Die darin bestimmten Voraussetzungen der
Gebührenerhebung sind vorliegend erfüllt und führen zu der im angefochtenen Bescheid
festgesetzten Gebührenhöhe.
Die erwähnten Satzungsbestimmungen stützen sich auf eine hinreichende Grundlage. Sie
beruhen auf den entsprechenden Ermächtigungen bzw. Regelungen in § 1 Nr. 1 sowie §§
2, 3 und 4 Abs. 2 des landesrechtlichen Gesetzes über die Kosten der Fleisch- und
Geflügelfleischhygiene (Fleisch- und Geflügelfleischhygienekostengesetz - FlGFlHKostG
NRW -) vom 16. November 1998 (GV. NRW. S. 775), das gemäß seinem § 6 Abs. 1 im hier
interessierenden Zusammenhang rückwirkend zum 1. Januar 1991 in Kraft getreten ist und
mithin auch für die vorliegend einschlägigen Untersuchungen Geltung beansprucht. Nach
den erwähnten Vorschriften regeln die Kreise bzw. kreisfreien Städte durch Satzung die
Erhebung von Gebühren für die von ihnen geleisteten Untersuchungen nach dem
bundesrechtlichen Fleischhygienegesetz unter Beachtung der jeweils einschlägigen
gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen; hierbei können sie unter den in § 4 Abs. 2
FlGFlHKostG NRW aufgeführten Voraussetzungen von den im Gemeinschaftsrecht
vorgesehenen Pauschalbeträgen oder Gemeinschaftsgebühren abweichen. Diese
Bestimmungen des Landesrechts stehen mit höherrangigem Recht in Einklang und werden
von den oben erwähnten, die unmittelbare Rechtsgrundlage der angefochtenen
Gebührenfestsetzungen bildenden satzungsrechtlichen Vorschriften des Beklagten in nicht
zu beanstandender Weise umgesetzt.
Es begegnet zunächst keinen national- oder gemeinschaftsrechtlichen Bedenken, dass die
erwähnten Bestimmungen des FlGFlHKostG NRW gemäß dessen § 6 Abs. 1 für den hier
betroffenen Zeitraum Mai 1996 rückwirkend zur Anwendung gelangen. Wie der Senat und
ebenso das Bundesverwaltungsgericht - das letztgenannte Gericht auch für vergleichbare
Regelungen anderer Bundesländer - bereits mehrfach festgestellt haben, verstößt die
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angeordnete Rückwirkung nicht gegen das innerstaatliche Verfassungsrecht. Sie ist, soweit
sie von den zuvor geltenden Bestimmungen abweicht, unter dem Aspekt der Bereinigung
einer unklaren, objektiv lückenhaft gewordenen Rechtslage gerechtfertigt. Dabei ist dem
Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes insbesondere dadurch hinreichend Rechnung
getragen, dass nach § 6 Abs. 2 FlGFlHKostG NRW die rückwirkende Anwendung des
Gesetzes bei der Kostenfestsetzung im Einzelfall nicht zu höheren Kostenfestsetzungen
führen darf, als dies nach der bisherigen Rechtslage - deren Gültigkeit unterstellt - zulässig
gewesen wäre.
Vgl. zur Zulässigkeit der Rückwirkung bis zum 1. Januar 1991 im Einzelnen: OVG NRW,
Urteil vom 6. Dezember 2000 - 9 A 2228/97 -, NVwZ-RR 2001, 601 ff., sowie BVerwG:
Beschluss vom 27. April 2000 - 1 C 8.99 -; ferner zur Zulässigkeit der Rückwirkung
vergleichbarer landesgesetzlicher Umsetzungsbestimmungen bis in den Geltungszeitraum
der RL 93/118/EG bzw. der RL 96/43/EG: BVerwG, Urteil vom 18. Oktober 2001 - 3 C 1.01 -
, NVwZ 2002, 486 ff., und Beschluss vom 31. Juli 2002 - 3 B 145/01 -, NVwZ 2003, 480 ff.
Die vorgenannte Bewertung gilt entsprechend für die ebenfalls auf den 1. Januar 1991
bezogene Rückwirkung der landesrechtlichen Verordnung zur Ausführung des Fleisch-
und Geflügelfleischhygienekostengesetzes vom 6. Mai 1999 (GV. NRW. S.156) in der
vorliegend maßgeblichen, weil gleichfalls rückwirkend in Kraft getretenen Fassung der 3.
Änderungsverordnung vom 18. September 2002 (GV. NRW. S. 450), mit der gestützt auf § 2
FlGFlHKostG NRW die kostenpflichtigen Gebührentatbestände auf dem Gebiet der
fleischhygienerechtlichen Amtshandlungen konkretisiert worden sind.
Die besagten Rückwirkungsregelungen führen entgegen der Ansicht der Klägerin nicht zu
gemeinschaftswidrigen Ergebnissen. Mit ihnen wird insbesondere keine unzulässige
rückwirkende Wiederinkraftsetzung der den Untersuchungszeitraum erfassenden RL
93/118/EG zur Änderung der RL 85/73/EWG vorgenommen. Die erstgenannte Richtlinie ist
zwar durch die am 26. Juni 1996 erlassene und im hier interessierenden Bereich bis zum 1.
Juli 1997 umsetzungsbedürftige RL 96/43/EG abgelöst worden. Eine rückwirkende
Wiederinkraftsetzung in dem von der Klägerin geltend gemachten Sinne ist durch die
erwähnten landesrechtlichen Vorschriften aber gleichwohl nicht erfolgt. Denn die
Rückwirkungsanordnungen in § 6 Abs. 1 FlGFlHKostG NRW und § 2 1. Alt. der oben
bezeichneten Verordnung beziehen sich allein auf diese nationalen Vorschriften und
schließen insofern nur Normlücken im nationalen (Landes-)Recht zur Umsetzung der
jeweils einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen.
Vgl. so schon OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2000 - 9 A 2228/97 -, a.a.O.
Eine Rückwirkungsanordnung für die einschlägigen Gemeinschaftsrechtsakte ist dadurch
weder ausdrücklich noch - mangels Erforderlichkeit - konkludent begründet worden. Die
nationalen Rückwirkungsregelungen knüpfen vielmehr lediglich für die Zeiträume, in denen
die betreffenden Gemeinschaftsrechtsakte (RL 85/73/EWG in den Fassungen der
Ratsentscheidung 88/408/EWG, der RL 93/118/EG und der RL 96/43/EG) nach wie vor -
auch soweit sie zwischenzeitlich "ex nunc" außer Kraft getreten sind (Ratsentscheidung
88/408/EWG und RL 93/118/EG) - Gültigkeit haben, an diese an.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Oktober 2001 - 3 C 1.01 -, a.a.O.
Die Möglichkeit zur Erhöhung der EG-Pauschalgebühren räumt das Landesrecht mithin nur
für jene vergangenen Zeiträume ein, in denen das Gemeinschaftsrecht dies jeweils
ausdrücklich gestattete; damit liegt insbesondere ein Fall des regelmäßig unzulässigen
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Gebrauchmachens von einer gemeinschaftsrechtlichen Ermächtigung zur Setzung
abweichender Normen für einen Zeitraum vor Inkrafttreten der Ermächtigung
- in diesem Sinne ist die von der Klägerin zitierte Literaturstelle Zuleeg, Das Recht der
Europäischen Gemeinschaften im innerstaatlichen Bereich, S. 247, gemeint -
ersichtlich nicht vor. Angesichts dessen kommt es auf die umfänglichen Ausführungen der
Klägerin zum Fehlen der Voraussetzungen einer zulässigen Rückwirkung des
einschlägigen Gemeinschaftsrechts nicht an; eine Rückwirkung dieses
Gemeinschaftsrechts findet entgegen ihrer Auffassung nicht statt. Aus dem gleichen
Grunde besteht keine Veranlassung zu den unter dem vorgenannten Aspekt angeregten
Vorlagen an den Europäischen Gerichtshof.
Die Klägerin hat bezüglich der abgerechneten Untersuchungen im Rückwirkungszeitraum
bis Ende 1998 auch keine nach Gemeinschaftsrecht schutzwürdige Vertrauensposition
erworben, die der ausgeführten landesrechtlichen Rückwirkung entgegen stehen könnte.
Dabei kommt es auf dihr Vorbringen, die RL 93/118/EG sei bis zu ihrer Ablösung nicht und
die nachfolgende RL 96/43/EG sei bis zum genannten Zeitpunkt zumindest nicht
ordnungsgemäß vollständig umgesetzt worden, nicht an. Daraus kann keine
Schlussfolgerung dahin gezogen werden, der Klägerin sei deshalb eine nachträglich
unentziehbare gemeinschaftsrechtliche Rechtsposition zugewachsen, nicht mehr als die
EG-Pauschalgebühren zahlen zu müssen. Der Europäische Gerichtshof hat eine solche
Folgewirkung gerade für die hier interessierende RL 85/73/EWG in der vorliegend
maßgeblichen Fassung der RL 93/118/EG abgelehnt. Danach kann ein Einzelner auch bei
unterbliebener Umsetzung der letztgenannten Richtlinie innerhalb der vorgeschriebenen
Frist der Erhebung von höheren Gebühren als in der Richtlinie vorgesehen nicht
widersprechen, sofern die höheren Gebühren die tatsächlich entstandenen Kosten nicht
überschreiten.
Vgl. EuGH, Urteil vom 9. September 1999 - Rs. C- 374/97 - (Anton Feyrer ./. Landkreis
Rottal- Inn), Rdnrn. 20-29 des Urteils, NVwZ 2000, 182 ff.
Der Einwand der Klägerin trifft nicht zu, das besagte Urteil des Europäischen Gerichtshofes
sei hier nicht anwendbar, weil es entsprechend dem vom nationalen Gericht formulierten
Vorlagebeschluss von einer gänzlich unterbliebenen Umsetzung ausgegangen sei und ein
solcher Fall wegen der zumindest bundesrechtlichen Transformation der RL 93/118/EG
(bzw. später der RL 96/43/EG) nicht gegeben sei. Der Europäische Gerichtshof hat in der
Entscheidung geprüft, ob bei anzunehmender nicht fristgerechter bzw. nicht
ordnungsgemäßer Umsetzung der Richtlinie eine unmittelbare Geltung derselben im Sinne
einer unbedingten Verpflichtung des Mitgliedstaates eingreift, während des betroffenen
Zeitraums nur die EG-Pauschalgebühren erheben zu dürfen. Auf eine ebensolche
unmittelbare Wirkung beruft sich die Klägerin. Insofern ist es ohne Belang, ob diese
unmittelbare Geltung während des Rückwirkungszeitraums auf einer gänzlich fehlenden
Umsetzung oder - bei Zugrundelegung einer teilweisen Umsetzung durch das Bundesrecht
- auf dem Fehlen der weiter erforderlichen, bundesrechtlich nicht geregelten, sondern auf
die Länder delegierten Bestimmungen über die Gebührenerhebung im Einzelnen beruhen
soll. Unabhängig davon konnte bzw. kann die RL 93/118/EG nach der Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs mangels gerichtlicher Nachprüfbarkeit aller ihrer
Abweichungsvoraussetzungen keine unbedingte Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur
Erhebung nur der Pauschalgebühren begründen und mithin in keinem Fall in dem von der
Klägerin vertretenen Sinne unmittelbare Rechtswirkungen entfalten.
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Den von der Klägerin zusätzlich problematisierten Fragen, ob und ggfs. bis wann die durch
die RL 96/43/EG bewirkte Neufassung der RL 85/73/EWG für alle von ihr erfassten
Regelungsgegenstände in allen Bundesländern umgesetzt worden ist und ob insofern
insbesondere in Nordrhein-Westfalen für alle Regelungsgegenstände eine
ordnungsgemäße Umsetzung erfolgt ist, braucht vorliegend nicht weiter nachgegangen zu
werden. Dies folgt schon daraus, dass die letztgenannte Richtlinienfassung hier nicht
einschlägig ist. Denn der streitige Untersuchungszeitraum fällt, wie oben ausgeführt, in den
zeitlichen Geltungsbereich der durch die RL 93/118/EG modifizierten Fassung der RL
85/73/EWG. Damit einhergehend ist auch der Verweis der Klägerin auf das Urteil des
Europäischen Gerichtshofes vom 8. März 2001 - Rs. C - 316/99 - (Kommission der
Europäischen Gemeinschaften ./. Bundesrepublik Deutschland), mit dem festgestellt
worden ist, dass die Bundesrepublik Deutschland mangels fristgerechten Erlassens der
erforderlichen Umsetzungsvorschriften gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 1
Unterabs. 1 der RL 96/43/EG verstoßen hat, letztlich ohne Belang. Dass die maßgebliche
RL 93/118/EG in Nordrhein-Westfalen ebenfalls nicht fristgerecht umgesetzt worden ist,
führt nach dem oben Gesagten nicht dazu, dass insofern eine unmittelbare
Richtliniengeltung eingetreten wäre, die den jeweiligen nationalen Vorschriftengeber im
betroffenen Zeitraum auf die EG-Pauschalgebühren beschränken würde.
Auch im Übrigen ist eine Unvereinbarkeit des maßgeblichen FlGFlHKostG NRW und der
auf ihm beruhenden Ausführungsverordnung mit höherrangigem Recht nicht ersichtlich.
Die Übertragung der Befugnis zum Erlass von Gebührensatzungen betreffend
fleischhygienerechtliche Untersuchungen auf die Kreise bzw. kreisfreien Städte begegnet
weder bundesrechtlichen noch landesrechtlichen Bedenken. Durch § 24 Abs. 2 Satz 1 des
Fleischhygienegesetzes (FlHG) vom 8. Juli 1993 (BGBl. I S. 1189) in der hier
maßgeblichen Fassung der durch § 33 Nr. 3 des Geflügelfleischhygienegesetzes vom 17.
Juli 1996 (BGBl. I S. 991) bewirkten Änderung hat es der Bundesgesetzgeber den Ländern
überlassen, die kostenpflichtigen Tatbestände auf dem Gebiet der
fleischhygienerechtlichen Amtshandlungen durch Landesrecht zu bestimmen; er hat den
Ländern durch § 24 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2 FlHG lediglich aufgegeben, kostendeckende
Gebühren und Auslagen zu erheben und die Gebühren nach Maßgabe der von der
Europäischen Gemeinschaft erlassenen Rechtsakte über die Finanzierung der
Untersuchungen und Hygienekontrollen von Fleisch zu bemessen. Angesichts dessen
spricht nach nationalem Recht nichts dagegen, dass das Land Nordrhein-Westfalen den
Kreisen und kreisfreien Städten die Befugnis übertragen hat, innerhalb des durch das
FlGFlHKostG NRW gezogenen Rahmens die Erhebung von Gebühren für
Amtshandlungen der streitigen Art zu regeln. Mit der in § 24 Abs. 2 Satz 1 FlHG erfolgten
Übertragung auf das "Landesrecht" ist insbesondere keine Beschränkung dahin erfolgt,
dass die Gebührenerhebung ausschließlich nur durch ein formelles Landesgesetz erfolgen
muß.
Vgl. in diesem Sinne bereits OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2000 - 9 A 2228/97 -,
a.a.O. Auch insofern keine Bedenken äußernd: BVerwG, Beschluss vom 31. Juli 2002 - 3 B
145/01 - , a.a.O. Entgegen der Ansicht der Klägerin verstößt die Ermächtigung zum Erlass
satzungsrechtlicher Gebührenbestimmungen, nach denen ggfs. höhere als die EG-
Pauschalgebühren erhoben werden, auch nicht gegen die im Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 29. August 1996 - 3 C 7.95 - bzw. in dessen Beschluss
vom 12. März 1997 - 3 NB 3.94 - entwickelten Grundsätze. Danach war § 24 Abs. 2 FlHG in
der seinerzeit maßgeblichen älteren Fassung vom 24. Februar 1987 (BGBl I S. 649) dahin
auszulegen, dass durch Rechtssatz und nicht durch die Exekutive die Entscheidung
getroffen werden musste, ob von den in der Entscheidung 88/408/EWG zur RL 85/73/EWG
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festgelegten Pauschalgebühren abgewichen werden sollte, ob die in der Entscheidung
genannten Voraussetzungen für eine Abweichung erfüllt waren und wie ggfs. höhere
Gebühren berechnet werden sollten. Es mag dahinstehen, ob diese Spruchpraxis, die in
ihrer Begründung insbesondere auf den Inhalt der bis Ende 1993 in Kraft befindlichen
Ratsentscheidung 88/408/EWG zur RL 85/73/EWG abstellte, für Zeiträume ab Januar 1994,
in denen die RL 85/73/EWG in den erheblich veränderten Fassungen der RL 93/118/EG
bzw. später der RL 96/43/EG galt, übertragbar ist. Gleichfalls kann offen bleiben, ob nicht
auch eine auf landesgesetzlicher Grundlage erlassene Satzung einen ausreichenden
Rechtssatz im Sinne der erwähnten älteren Rechtsprechung darstellt. Jedenfalls werden
mit den Regelungen des § 4 Abs. 2, 3 FlGFlHKostG NRW die bezeichneten Anforderungen
eingehalten. Denn darin ist rechtssatzmäßig festgelegt, dass von den EG-
Pauschalgebühren abgewichen werden darf, unter welchen Voraussetzungen und in
welchem Umfang eine Abweichung erfolgen kann und wie die abweichenden Gebühren zu
berechnen sind. Die Einhaltung der beiden letztgenannten Voraussetzungen folgt daraus,
dass die Erhebung abweichender Gebühren unter den Vorbehalt der
gemeinschaftsrechtlichen Zulässigkeit gemäß den in § 3 FlGFlHKostG NRW genannten
Bestimmungen gestellt und die Erhöhung auf die betriebsbezogene Deckung der
tatsächlichen Kosten begrenzt wird sowie dass die Kostenfaktoren für die Berechnung der
Höhe kostendeckender Gebühren benannt werden.
Vgl. so auch schon: OVG NRW, Beschlüsse vom 5. Februar 2002 - 9 B 213/01 - und vom
24. Januar 2003 - 9 B 2360/02 -. Die Übertragung der Befugnis zum Erlass
satzungsrechtlicher Vorschriften für die Erhebung der Fleischbeschaugebühren auf die
Kreise und kreisfreien Städte mitsamt der diesen eröffneten Möglichkeit, über die
pauschalen EG-Sätze hinausgehende kostendeckende Gebühren verlangen zu können,
verstößt auch nicht gegen Gemeinschaftsrecht. Es ist in der Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofes und des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass es die RL
85/73/EWG in der hier maßgeblichen Fassung der RL 93/118/EG (wie auch in der späteren
Fassung der RL 96/43/EG) den Mitgliedstaaten gestattet, die Zuständigkeiten zu ihrer
Durchführung bis auf die Ebene der regionalen bzw. örtlichen Behörden hinab zu
delegieren. Das gilt entgegen der Ansicht der Klägerin auch für die Erhöhungsmöglichkeit
nach Nr. 4 b) Kapitel I des Anhangs der RL 85/73/EWG i.d.F. der RL 93/118/EG. Hierzu hat
der Europäische Gerichtshof festgestellt, dass im Falle der Übertragung der Befugnis zur
Gebührenerhebung auf die kommunalen Behörden diese von der Erhöhung der EG-
Pauschalgebühr nach Nr. 4 b) der erwähnten gemeinschaftsrechtlichen Vorschrift bis zur
Höhe der ihnen in ihrem Zuständigkeitsbereich tatsächlich entstandenen Kosten Gebrauch
machen dürfen. Ferner hat er klargestellt, dass dem auch keine
Harmonisierungsbestrebungen der von der Klägerin behaupteten Art entgegen stehen, weil
die RL 85/73/EWG in ihren wechselnden Fassungen keine Gebühren in einheitlicher Höhe
für die gesamte Gemeinschaft einführen, sondern lediglich Wettbewerbsverzerrungen aus
der Anwendung unterschiedlicher Finanzierungssysteme für die Fleischuntersuchungen
verhindern soll.
Vgl. zum gesamten Vorstehenden: EuGH, Urteil vom 9. September 1999 - Rs. C - 374/97 -
Rdnrn. 33 - 41, a.a.O.; BVerwG, Beschluss vom 31. Juli 2002 - 3 B 145.01 -, a.a.O., zur RL
96/43/EG.
Da das somit - auch für den betroffenen Rückwirkungszeitraum - unbedenkliche nordrhein-
westfälische Landesrecht den Beklagten nach den oben erwähnten Vorschriften zur
Erhebung der streitigen Gebühren auf satzungsrechtlicher Grundlage ermächtigt, kommt es
auf den von der Klägerin zusätzlich erhobenen Einwand, die maßgebliche Richtlinie selbst
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begründe im Falle ihrer unmittelbaren Geltung keine derartige Befugnis, nicht weiter an.
Die die unmittelbare Rechtsgrundlage für die streitige Gebührenerhebung bildenden
Regelungen in Art. IV §§ 1, 2 und 12 GebS 2002 stehen ihrerseits in Einklang mit den
einschlägigen Bestimmungen des FlGFlHKostG NRW und dem darin in Bezug
genommenen maßgeblichen Gemeinschaftsrecht und unterliegen auch im Übrigen keinen
Wirksamkeitsbedenken. Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 FlGFlHKostG NRW können u.a. für die hier
streitigen Schlachttier- und Fleischuntersuchungen Gebühren mit einer von den EG-
rechtlich vorgesehenen Pauschalbeträgen oder Gemeinschaftsgebühren abweichenden
Höhe betriebsbezogen erhoben werden, wenn dies zur Deckung der tatsächlichen Kosten
erforderlich (oder ausreichend) ist und die in § 3 Abs. 2 FlGFlHKostG NRW genannten EG-
rechtlichen Regelungen Entsprechendes zulassen. Auf die Abweichung ist nach Satz 2 der
Vorschrift in der Gebührensatzung hinzuweisen.
Den so bezeichneten Anforderungen genügen die erwähnten satzungsrechtlichen
Bestimmungen. Insbesondere die Gebührensätze gemäß Art. IV § 2 GebS 2002, die ohne
das Abstellen auf weitere Voraussetzungen zum alleinigen Zwecke der Kostendeckung die
EG-Pauschalgebühren gemäß Art. 1 i.V.m. Kapitel I Nr. 1 des Anhangs der hier nach § 3
Abs. 2 b) FlGFlHKostG NRW maßgeblichen RL 85/73/EWG i.d.F. der RL 93/118/EG
übersteigen, sind nicht zu beanstanden. Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie gestattet, höhere
Beträge als die EG- Pauschalgebühren bis zur Grenze der tatsächlichen
Untersuchungskosten zu erheben. Die insofern eröffneten Möglichkeiten sind in Nr. 4
Kapitel I des Anhangs der Richtlinie festgehalten. Nach Nr. 4 a) können die EG-
Pauschalgebühren für bestimmte Betriebe unter dort im einzelnen augezählten Umständen
angehoben werden. Nach Nr. 4 b) kann eine Gebühr erhoben werden, die die tatsächlichen
Kosten deckt. Die letztgenannte Möglichkeit ist entgegen der Auffassung der Klägerin von
keinen besonderen Anwendungsvoraussetzungen abhängig; insbesondere müssen zu
ihrer Anwendbarkeit nicht die Voraussetzungen der Nr. 5 a) in Form erheblich nach oben
abweichender Lebenshaltungs- und Lohnkosten vorliegen. Die Erhöhungsmöglichkeit der
Nr. 4 b) steht gemäß ihrem klaren Wortlaut lediglich unter dem Vorbehalt, dass die
Gebühren die den jeweiligen mit den Untersuchungen betrauten Behörden tatsächlich
entstehenden Kosten nicht überschreiten dürfen.
Vgl. so ausdrücklich: EuGH, Urteil vom 9. September 1999 - Rs. C - 374/97 -, a.a.O, Rdnrn.
27, 39.
Mit dieser Auslegung der Vorschrift durch den Europäischen Gerichtshof ist zugleich
verbindlich festgestellt, dass auch aus dem gemeinschaftsrechtlichen
Gleichbehandlungsgebot nichts anderes folgt. Das vorbezeichnete Verständnis führt auch
nicht zu einem Verstoß gegen den nationalen Gleichheitsgrundsatz in Art. 3 Abs. 1 GG.
Dieser bindet nur den jeweiligen Vorschriftengeber bzw. Hoheitsträger in seinem
Wirkungskreis. Infolgedessen scheidet ein Verstoß dagegen von vorneherein aus, wenn
die maßgebliche Gebührensatzung - wie hier - einheitlich für alle Untersuchungen auf die
Erhöhungsmöglichkeit nach Nr. 4 b) der erwähnten Richtlinie zurückgreift.
Entgegen der Ansicht der Klägerin hat der nordrhein-westfälische Gesetzgeber diese vom
Beklagten in Anspruch genommene gemeinschaftsrechtliche Erhöhungsmöglichkeit nach
Nr. 4 b) Kapitel I des Anhangs der einschlägigen Richtlinie nicht durch die Bestimmung des
§ 4 Abs. 2 FlGFlHKostG NRW ausgeschlossen. Mit der letztgenannten Vorschrift ist
keineswegs eine Beschränkung nur auf die Erhöhungsmöglichkeit nach Nr. 4 a) Kapitel I
des Anhangs der RL 85/73/EWG i.d.F. der RL 93/118/EG vorgenommen worden. Das folgt
aus der gebotenen - an der Entstehungsgeschichte, dem Wortlaut und dem verfolgten
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Zweck orientierten - Auslegung des § 4 Abs. 2 FlGFlHKostG NRW.
Aus der Begründung zum seinerzeitigen Gesetzentwurf ergibt sich, dass mit ihm die
Absicht verfolgt worden ist, "die Gebühren auf den Stand der tatsächlichen Kosten
festzulegen"; das Gesetz sollte dazu dienen, dass "kostendeckende Gebühren erhoben
werden".
Vgl. LT-Drucks. 12/3154, S. 2, 9.
Dem entsprechend bestimmte § 4 in der ursprünglichen Gestalt des Gesetzesentwurfes
neben dem pauschalen Hinweis auf das zu beachtende Gemeinschaftsrecht als
einzuhaltende Anforderung an die Erhebung höherer als die EG-Pauschalgebühren
lediglich, dass dies zur Deckung der tatsächlichen Kosten erforderlich sein musste.
Vgl. LT-Drucks. 12/3154, S. 5, 6 zum Wortlaut des dem heutigen Absatz 2 entsprechenden
Absatz 1 des § 4 im ursprünglichen Gesetzentwurf.
Dies zeigt deutlich, dass eine Beschränkung nur auf die Erhöhungsmöglichkeit nach Nr. 4
a) Kapitel I des Anhangs der maßgeblichen Richtlinie nicht gewollt gewesen ist. Das gilt
um so mehr, als eine solche Beschränkung mangels Vorliegens der besonderen
Erhöhungsvoraussetzungen jener Regelung erkennbar vielfach dazu geführt hätte, dass
entgegen der verfolgten Absicht keine Deckung der den Behörden tatsächlich
entstehenden Kosten hätte erzielt werden können. Dass der vorbezeichnete
gesetzgeberische Wille im weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens im Sinne der
Auffassung der Klägerin geändert worden sein könnte, ist nicht ersichtlich. Eine derartige
Änderung folgt insbesondere nicht aus der Aufnahme des Merkmals der
"Betriebsbezogenheit" in die Regelung des § 4 Abs. 2 Satz 1 FlGFlHKostG NRW. Die
Einbeziehung dieses Merkmals geht auf eine Beschlussempfehlung des Ausschusses für
Ernährung, Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz vom 10. Dezember 1998 zurück. Der
Ausschuss hat sich dem Ansinnen, die Gebühren ohne besondere weitere
Voraussetzungen auf den Stand der tatsächlichen Kosten festzulegen, durchaus
angeschlossen.
Vgl. LT-Drucks. 12/3526, S.11.
Mit dem Vorschlag zur Aufnahme des Merkmals der "Betriebsbezogenheit" sollte lediglich
einem Hinweis des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft Rechnung
getragen werden, wonach die erstrebte Kostendeckung aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht
jeweils für den Einzelbetrieb oder für Gruppen gleichartig strukturierter Betriebe ermittelt
werden müsse.
Vgl. LT-Drucks. 12/3526, S. 15.
Unbeschadet der Frage nach der sachlichen Richtigkeit des Hinweises erhellt diese
Entstehungsgeschichte jedenfalls Folgendes: Die Ergänzung um das Merkmal der
"betriebsbezogenen" Erhebung kostendeckender Gebühren sollte keine Abkehr von dem
von Anfang an verfolgten gesetzgeberischen Konzept dergestalt zum Ausdruck bringen,
dass nunmehr zur Kostendeckung allein noch auf die Erhöhungsmöglichkeit nach Nr. 4 a)
Kapitel I des Anhangs der RL 85/73/EWG i.d.F. der RL 93/118/EG zurückgegriffen werden
dürfte. Vielmehr sollte hierdurch lediglich erreicht werden, dass bei Inanspruchnahme der
gemeinschaftsrechtlich zulässigen Erhöhungsmöglichkeiten, mithin auch jener nach Nr. 4
b), die zu beachtende Grenze der maximal zulässigen Kostendeckung jeweils
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betriebsbezogen eingehalten wird. In diesem Sinne, in dem mit der Aufnahme des
besagten Merkmals "eine Klarstellung des Gewollten" bewirkt werden sollte,
Vgl. LT-Drucks. 12/3526, S. 22,
erfordert die Betriebsbezogenheit der Gebührenerhebung nur, dass die zu deckenden
Kosten für die jeweiligen Betriebe, in denen die Untersuchungen stattfinden, differenziert
ermittelt werden. Im Rahmen einer solchen Bestimmung ist es wegen des Bezugspunktes
der jeweils veranlassten Kosten ohne weiteres zulässig - wie auch die
Beschlussempfehlung des Ausschusses zeigt - solche Betriebe, die bezüglich der die
wesentlichen Kosten verursachenden Faktoren gleichartige Strukturen aufweisen,
zusammenzufassen und für sie einheitliche (kostendeckende) Gebühren vorzusehen.
Die vorstehende Bewertung wird durch das Schreiben des Ministeriums für Umwelt,
Raumordnung und Landwirtschaft an den Kreis Kleve vom 18. Februar 2000 bestätigt.
Danach soll durch § 4 Abs. 2 FlGFlHKostG NRW keine der beiden
gemeinschaftsrechtlichen Erhöhungsalternativen ausgeschlossen werden und lässt die
landesgesetzliche Regelung insbesondere die Erhöhung nach Nr. 4 b) des einschlägigen
Gemeinschaftsrechts zu. Eine gegenteilige Einschätzung ist dem von der Klägerin
angeführten späteren Schreiben des Ministeriums an die Bezirksregierungen vom 24. Juli
2000 nicht zu entnehmen. Jenes Schreiben befasst sich lediglich mit vermeintlichen
Schwierigkeiten bei der Auslegung und Anwendung der letztgenannten
Erhöhungsmöglichkeit, die z.T. auf einem Fehlverständnis des o.g. Urteils des
Europäischen Gerichtshofes vom 9. September 1999 beruhen.
Diese nach der Entstehungsgeschichte sowie dem verfolgten Zweck der Vorschrift
gebotene und mit ihrem Wortlaut in Einklang stehende Auslegung verstößt nicht wegen
einer unzulässigen Vermischung bzw. Kombination der Erhöhungsmöglichkeiten nach Nr.
4 a) und Nr. 4 b) Kapitel I des Anhangs der maßgeblichen Richtlinie gegen das
Gemeinschaftsrecht. Von der letztgenannten Erhöhungsmöglichkeit kann nach der
dargelegten Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes unter der alleinigen Bedingung
der Nicht-Überschreitung der tatsächlichen Kosten nach (freiem) Ermessen Gebrauch
gemacht werden.
Vgl. EuGH, Urteil vom 9. September 1999 - Rs. C - 374/97 -, Rdnrn. 27, 31, a.a.O.
Jenes Ermessen eröffnet notwendigerweise eine gewisse Gestaltungsfreiheit. Es liegt
innerhalb derselben, mit Blick auf die Kostendeckung eine unter dem Gesichtspunkt der
Gleichbehandlung durchaus sachgerechte Differenzierung nach Schlachtstätten mit
unterschiedlich hohen Untersuchungskosten vorzunehmen. Etwas Gegenteiliges lässt sich
namentlich der von der Klägerin angesprochenen Stellungnahme der Kommission vom 25.
April 2000 nicht entnehmen. Zudem stehen auch nach dem oben gefundenen
Auslegungsergebnis in Nordrhein-Westfalen die beiden Erhöhungsmöglichkeiten, wie im
Gemeinschaftsrecht vorgesehen, deutlich getrennt nebeneinander. Die Erhöhung nach Nr.
4 a) Kapitel I des Anhangs der maßgeblichen Richtlinie verlangt bereits auf der Stufe der
Anhebungsvoraussetzungen - und zwar nach dem zu beachtenden Gemeinschaftsrecht -
das alternative Vorliegen der dort aufgezählten betriebsbedingten Umstände.
Demgegenüber greift die Erhöhungsmöglichkeit gemäß Nr. 4 b) auch nach dem obigen
Auslegungsergebnis ohne besondere Anhebungsvoraussetzungen ein und wird erst auf
der zweiten Stufe der Bestimmung der konkreten, zu deckenden Kosten um das Merkmal
der Betriebsbezogenheit angereichert.
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Art. IV GebS 2002 legt im vorgenannten Sinne betriebsbezogene Gebühren fest, wobei die
hier einschlägigen Gebührensätze nach § 2 des erwähnten Artikels auch ansonsten nicht
gegen höherrangiges Recht, insbesondere nicht gegen das einschlägige
Gemeinschaftsrecht, verstoßen.
Art. IV GebS 2002 bestimmt im Anwendungsbereich der RL 85/73/EWG - hinsichtlich
bloßer Hausschlachtungen greift diese nicht ein - unterschiedliche Gebühren für die
Fleischuntersuchungen in Schlachtbetrieben außerhalb öffentlicher Schlachthöfe (Art. IV §
2) und in öffentlichen Schlachthöfen (Art. IV § 3). Hierbei handelt es sich um eine
betriebsbezogene Differenzierung im oben ausgeführten Verständnis. Die Kosten der
Fleischuntersuchungen bestanden im hier maßgeblichen Zeitraum - wie sowohl die
seinerzeitige, für das Jahr 1996 erstellte Kalkulation des Beklagten als auch die nunmehr
im Berufungsverfahren gemachten Angaben zum Betriebsergebnis für 1996 zeigen - im
Wesentlichen, nämlich zu ca. 90 %, aus Lohn- bzw. Vergütungs- und
Entschädigungsleistungen für die eingesetzten Tierärzte und Fleischkontrolleure. Dieser
Hauptbestandteil der Kosten fiel im Zuständigkeitsbereich des Beklagten bei den
Untersuchungen in öffentlichen Schlachthöfen und außerhalb derselben in
unterschiedlicher Höhe an. Das ist vor allem Folge der verschiedenen Tarifverträge, die die
Lohn- bzw. Vergütungs- und Entschädigungsleistungen in den beiden Bereichen jeweils
andersartig regeln. Für die so bezeichnete ambulante Fleischbeschau außerhalb
öffentlicher Schlachthöfe hat der Beklagte im Jahr 1996 ausschließlich angestellte
Bedienstete eingesetzt. Der für diese Untersuchungstätigkeiten einschlägige Tarifvertrag
über die Regelung der Rechtsverhältnisse der amtlichen Tierärzte und Fleischkontrolleure
außerhalb öffentlicher Schlachthöfe vom 1. April 1969 sieht (auch in der für 1996
maßgeblichen Fassung) eine - bei steigenden Schlachtzahlen sinkende - Stückvergütung
für die Tierärzte und Fleischkontrolleure vor (§ 12 des Tarifvertrages i.V.m. den
zugehörigen Anlagen). Demgegenüber bestimmt der für die Untersuchungstätigkeiten in
öffentlichen Schlachthöfen maßgebliche Tarifvertrag vom gleichen Tage in seinem § 13
eine Stundenvergütung der amtlichen Tierärzte und Fleischkontrolleure. Eine von der
Stückzahl der untersuchten Tiere unabhängige Vergütung galt ebenso für im öffentlichen
Schlachthof ggfs. eingesetzte beamtete Tierärzte. Angesichts dieser grundsätzlichen
Verschiedenartigkeit in der Entlohnung des bei den Untersuchungen tätigen Personals
entspricht es einer betriebsbezogenen Differenzierung im oben dargelegten Sinne, dass
der Satzungsgeber die Untersuchungskosten in den gewerblichen Schlachtstätten
(zuzüglich der sonstigen ambulanten Fleischbeschaukosten) und im öffentlichen
Schlachthof jeweils getrennt ermittelt und über entsprechende spezifische, jeweils nur
diese Kostenblöcke betreffende Gebühren umgelegt hat.
Ebenso wenig ist die vom Satzungsgeber vorgenommene Binnendifferenzierung für die
Schlachtbetriebe außerhalb öffentlicher Schlachthöfe zu beanstanden. Die dafür in Art. IV §
2 Abs. 1 GebS 2002 - für alle Tierarten - gebildeten Schlachtzahlstaffeln mit sinkenden
Gebühren bei steigenden Schlachtzahlen sind der entsprechenden Vergütungsregelung für
die Tierärzte und Fleischkontrolleure in § 12 Abs. 1 des einschlägigen Tarifvertrages
nachgebildet. Mit dieser Anknüpfung berücksichtigt die Regelung in besonders
wirklichkeitsnaher Weise die dem Beklagten im einzelnen Schlachtbetrieb für den
jeweiligen Untersuchungstermin entstehenden (Personal-) Kosten und stellt insofern die
gebotene betriebsbezogene Kostendeckung im oben erläuterten Verständnis sicher. Die
innerhalb der Schlachtzahlstaffeln erfolgte Festsetzung unterschiedlicher Gebührensätze
für die einzelne Tierarten folgt aus der entsprechenden gesetzlichen Anordnung in § 5 Abs.
1 FlGFlHKostG NRW.
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Die in Art. IV § 2 GebS 2002 bestimmten und hier angewandten Gebührensätze verstoßen
auch nicht gegen die in Art. 2 Abs. 3 der RL 85/73/EWG i.d.F. der RL 93/118/EG enthaltene
gemeinschaftsrechtliche Vorgabe der Nicht-Überschrei-tung der tatsächlich entstandenen
Kosten, die zugleich dem von § 24 Abs. 1 FlHG angeordneten Kostendeckungsprinzip
immanent ist.
Vgl. zu Letzterem: OVG NRW, Urteil vom 24. März 1992 - 9 A 2338/89 -.
Insofern ist zunächst ohne Belang, ob die vom Beklagten im Jahre 1995 erstellte
Kostenkalkulation für das Wirtschaftsjahr 1996 in jeder Hinsicht schlüssige und zulässigen
Ansätze aufwies. In der ständigen Rechtsprechung des Senats zu den
Benutzungsgebühren ist geklärt, dass der Gebührensatz lediglich im Ergebnis den
Anforderungen der einschlägigen Vorschriften entsprechen und demzufolge nicht auf einer
vom Satzungsgeber beschlossenen stimmigen Gebührenkalkulation beruhen muss.
Insbesondere kann der Gebührensatz mit einer nach Abschluss der Gebührenperiode
aufgestellten Betriebsabrechnung gerechtfertigt werden.
Vgl. dazu m.w.N. OVG NRW, Urteil vom 5. August 1994 - 9 A 1248/92 -, KStZ 1994, 213 ff.
Nach diesen Grundsätzen, die auf dem Gebiet streng kostengebundener
Verwaltungsgebühren - wie hier - entsprechend gelten, ist ein Verstoß gegen das Verbot
der Kostenüberschreitung nicht feststellbar. Die maßgebliche Betriebsabrechnung für die
gesamte ambulante Fleischbeschau des Jahres 1996, die der Beklagte im
Berufungsverfahren vorgelegt hat, weist eine erhebliche Kostenunterdeckung auf. Den
mitgeteilten Gebühreneinnahmen in Höhe von 123.690,57 DM stehen Ausgaben in Höhe
von 129.169,95 DM gegenüber. Die Ermittlung der Gebühreneinnahmen beruht auf einer
Auswertung der einschlägigen Sachkontennachweise. Die Ausgaben sind - soweit es den
Hauptbestandteil der Vergütungen und Wegentschädigungen für die Tierärzte und
Fleischkontrolleure anbelangt - aus den Abrechnungen dieser Personen zuzüglich eines
Lohnanteils für einen zu Beginn des Jahres 1996 zunächst noch fest angestellten Tierarzt
ermittelt worden. Relevante Fehler sind insofern nicht ersichtlich.
Die mitgeteilten Ausgaben enthalten auch keine unzulässigen, nicht umlagefähigen
Kosten. Die Rüge der Klägerin greift nicht durch, bei den an die Tierärzte und
Fleischkontrolleure gezahlten Stückvergütungen handele es sich um nicht erforderliche
Kosten, weil gleiche Tätigkeiten in öffentlichen Schlachthöfen deutlich geringer entlohnt
würden. Dabei kann dahinstehen, ob die von der Klägerin in diesem Zusammenhang
bemühte Rechtsprechung zur Geltung eines strengen Erforderlichkeitsprinzips, die
Benutzungsgebühren betrifft und an entsprechende Festlegungen in den jeweiligen
landesrechtlichen Kommunalabgabengesetzen anknüpft, auf Verwaltungsgebühren wie
hier uneingeschränkt übertragbar ist. Ebenso wenig kommt es für die gebührenrechtliche
Beurteilung darauf an, welche Gründe zu den oben beschriebenen verschiedenartigen
tarifvertraglichen Entlohnungsstrukturen für die Untersuchungen in und außerhalb
öffentlicher Schlachthöfe geführt haben. Unbeschadet dessen handelt es sich bei den vom
Beklagten gezahlten Stückvergütungen bereits deshalb um auch im strengeren Sinne
erforderliche Kosten, weil der Beklagte nach dem einschlägigen Tarifvertrag zu
entsprechenden Vergütungsleistungen rechtlich verpflichtet war.
Gleichfalls nicht zutreffend ist der Einwand der Klägerin, die Einstellung von
Verwaltungspersonalkosten in den Umlageaufwand verstoße gegen Gemeinschaftsrecht,
weil nach der Protokollerklärung des Agrarrates und der Kommission der Europäischen
Gemeinschaften vom 24. Januar 1989 (Bundesanzeiger vom 22. Februar 1989, S. 901) nur
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Verwaltungssachkosten berücksichtigungsfähig seien. Soweit der besagten Erklärung, die
für die Fassung der RL 85/73/EWG in Gestalt der Entscheidung 88/408/EWG ergangen ist,
auch für die vorliegend einschlägige Fassung gemäß der RL 93/118/EG Aussagekraft
zugebilligt wird, lässt sich ihr ohne weiteres entnehmen, dass zu den von den EG-
Pauschalgebühren erfassten Kosten, auf die sich folgerichtig die Anhebung erstrecken darf,
auch die Kosten des erforderlichen Verwaltungspersonals gehören. Denn jene Kosten sind
im Zusammenhang mit der Beschreibung der Berechnungsmethode unter Abschnitt A II.
der Protokollerklärung ausdrücklich als zu berücksichtigender Personalaufwand benannt.
Mit Blick auf die hier einschlägige Regelung des Art. 1 Abs. 2 der RL 85/73/EWG i.d.F. der
RL 93/118/EG und des sie wiederholenden § 4 Abs. 3 FlGFlHKostG NRW gehören zu
diesem umlagefähigen Aufwand alle (ggfs. anteiligen) Kosten des Verwaltungspersonals,
das im Zusammenhang mit der Abwicklung der Untersuchungen einschließlich der als
Abschluss gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebenen Gebührenerhebung im gebotenen
Umfang eingesetzt worden ist. Bei Anlegung jener Kriterien ist gegen die vom Beklagten
vorgenommene Einstellung eines Anteils von 20 % der Lohnkosten für eine
Verwaltungskraft der Besoldungsgruppe A 9 in den gebührenfähigen Aufwand nichts zu
erinnern.
Den in der früheren Kalkulation noch enthaltenen Ansatz für Veröffentlichungskosten von
Satzungen weist die Betriebsabrechnung der ambulanten Fleischbeschau des Jahres 1996
nicht mehr aus, so dass die dagegen gerichteten Einwände der Klägerin ins Leere gehen.
Angesichts der vorstehend dargestellten Unterdeckung für den Bereich der ambulanten
Schlachttier- und Fleischuntersuchungen liegen ferner keine Anhaltspunkte dafür vor, dass
bezogen auf einzelne Tierarten Überdeckungen erzielt worden sein könnten.
Auch im Übrigen bestehen keine Bedenken gegen die Wirksamkeit der
Gebührensatzregelungen in Art. IV § 2 GebS 2002. Entgegen der Ansicht der Klägerin folgt
aus dem maßgeblichen Gemeinschaftsrecht keine Verpflichtung, die Anhebung der EG-
Pauschalgebühren in einer solchen Weise vorzunehmen, dass die angehobenen
Gebühren für die einzelnen Tierarten im gleichen Verhältnis zu- einander stehen wie die
diesbezüglichen Gemeinschaftsgebühren. Die vom Beklagten praktizierte Erhöhung
gemäß Nr. 4 b) Kapitel I des Anhangs der RL 85/73/EWG i.d.F. 93/118/EG unterliegt
entsprechend den obigen Darlegungen dem alleinigen Vorbehalt der Nicht-Überschreitung
der tatsächlichen Kosten. Die tatsächlichen Untersuchungskosten können für die einzelnen
Tierarten in unterschiedlicher Höhe von den an sich jeweils vorgesehenen EG-
Pauschalgebühren abweichen. Ist dies - wie hier insbesondere wegen der speziellen
tarifvertraglichen Stückvergütungen für die einzelnen Tierarten - der Fall, so bestehen nicht
nur keine Bedenken dagegen, sondern stellt es sich als folgerichtig dar, dass die zur
Kostendeckung angehobenen Gebühren im Vergleich der einzelnen Tierarten zueinander
ein anderes Verhältnis als die entsprechenden Gemeinschaftsgebühren aufweisen.
Maßgeblich ist allein, dass die gemäß § 5 Abs. 1 FlGFlHKostG NRW nach Tierarten
differenziert zu erhebenden Gebühren die Grenze der Kostendeckung nicht überschreiten.
Dafür ist indes nach dem oben Gesagten nichts ersichtlich.
Eine Unwirksamkeit der die Rechtsgrundlage für die streitige Heranziehung bildenden
Bestimmungen in Art. IV §§ 1, 2 und 12 GebS 2002 folgt ferner nicht aus den von der
Klägerin angesprochenen Sondergebühren- bzw. Erstattungstatbeständen in §§ 7, 8, 10
und 11 des genannten Satzungsartikels. Dabei bedarf es keiner eingehenderen Prüfung,
ob die erwähnten Vorschriften - wofür einiges sprechen mag - gegen die vom Europäischen
Gerichtshof postulierte Verpflichtung zur Erhebung nur einer einheitlichen
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Untersuchungsgebühr verstoßen und daher nichtig sind.
Vgl. zur Einheitsgebühr EuGH, Urteil vom 30. Mai 2002 - Rs. C-284, 288/00
(Stratmann./.Landkreis Wesel; Fleischversorgung Neuss ./. Kreis Neuss), DVBl. 2002, 1108
ff.
Jedenfalls führte eine derartige Nichtigkeit der Bestimmungen nicht zur Gesamtnichtigkeit
des Art. IV oder gar der GebS 2002 überhaupt. Die Folge der Gesamtnichtigkeit wäre nur
dann anzunehmen, wenn der Satzungsgeber bei Kenntnis einer - unterstellten - Nichtigkeit
der erwähnten Sondergebühren- und Erstattungstatbestände den restlichen Teil des Art. IV
bzw. die übrigen Satzungsteile nicht oder nur verändert erlassen hätte. Das kann indes
nicht angenommen werden. Nach den Angaben des Beklagten, an deren Richtigkeit zu
zweifeln kein Anlass besteht, sind die besagten Tatbestände seit 1991 nicht mehr
angewandt worden, sind also seither keine Einnahmen hierüber mehr erzielt worden und
ist es ferner auch zu keinen Doppelerhebungen im gerügten Sinne gekommen. Damit in
Einklang stehend sind in die Kalkulation für 1996 keine darauf bezogenen Einnahmen
eingestellt worden. Angesichts dessen spricht alles dafür, dass der Satzungsgeber diese
Tatbestände bei Kenntnis von einer eventuellen Unvereinbarkeit derselben mit dem
Gemeinschaftsrecht ohne Änderung der übrigen Satzungsregelungen - wie in Art. V GebS
2002 für die Zeit ab 1. Januar 2002 geschehen - lediglich gestrichen hätte. Insbesondere
kann wegen tatsächlich fehlender Einnahmen aufgrund jener Regelungen nicht davon
ausgegangen werden, dass er anlässlich ihres Wegfalls die allgemeinen Gebührensätze
für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung erhöht hätte.
Die rückwirkende Inkraftsetzung des Art. IV GebS 2002 durch deren Art. VI § 1 Abs. 3 d)
begegnet, soweit es den hier betroffenen Zeitraum anbelangt, ebenfalls keinen Bedenken.
Insofern kann auf die obigen Ausführungen zur Zulässigkeit der Rückwirkung des
FlGFLHKostG NRW verwiesen werden, die entsprechend gelten. Über die bereits mit der
Satzungsfassung 1999 vorgenommene Rechtsbereinigung hinaus diente die nochmalige
Neufassung in Gestalt der GebS 2002 zusätzlich dazu, der zwischenzeitlichen
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zur Unzulässigkeit u.a. gesonderter
Gebühren für bakteriologische Untersuchungen Rechnung zu tragen. Eine beachtliche
Verletzung eines berechtigten Vertrauensschutzes ist mit Blick auf die vorliegend
maßgeblichen Gebührensätze des Art. IV § 2 GebS 2002 schon deshalb ausgeschlossen,
weil diese sowohl den Gebührensätzen der im Untersuchungszeitraum zunächst
einschlägigen Gebührensatzung in der Fassung vom 21. Dezember 1995 als auch der
später an ihre Stelle getretenen Gebührensatzung vom 9. September 1999 entsprechen.
Auf der Grundlage der nach alledem wirksamen Regelungen in Art. IV §§ 1, 2 und 12 GebS
2002 ist die mit dem angefochtenen Bescheid festgesetzte Gebührenforderung entstanden
und fällig geworden. Die von den Bediensteten des Beklagten vorgenommenen
Untersuchungen an 13 Rindern, insgesamt 171 Schweinen und 1 Schaf führen gemäß der
im Bescheid ausgeführten Berechnung nach Art. IV § 2 GebS 2002 zu dem verlangten
Gesamtbetrag von 2.790,84 DM. Hiergegen gerichtete Einwände hat die Klägerin auch
nicht erhoben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 10,
711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen hierfür (§ 132 Abs. 2 VwGO)
nicht vorliegen.
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