Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 05.12.1996
OVG NRW (entschädigung, seuche, kläger, anordnung, ermessen, begründung, antrag, fleisch, tötung, befund)
Oberverwaltungsgericht NRW, 13 A 5226/95
Datum:
05.12.1996
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
13. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
13 A 5226/95
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Arnsberg, 3 K 4320/93
Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Das beklagte Landesamt wird unter Aufhebung seines Bescheides vom
24. Juli 1992 und des Widerspruchsbescheides vom 1. Juli 1993
verpflichtet, dem Kläger auf seinen Antrag vom 16. Juni 1992 die
beantragte Tierseuchenentschädigung zu gewähren.
Die Kosten beider Rechtszüge trägt das beklagte Landesamt.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
T a b e s t a n d :
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Der Landwirtschaft mit Milchviehhaltung betreibende Kläger informierte am 7. Mai 1992
das Veterinäramt des Ennepe-Ruhr-Kreises über die Verendung einer Kuh sowie die
Erkrankung dreier weiterer Tiere. Der zuständige Tierarzt suchte am selben Tage den
Betrieb des Klägers auf und stellte bei drei Kühen akuten Durchfall, bei sechs Kühen
mittelgradig gestörtes Allgemeinbefinden und bei zwei Kühen Rhinitis fest. Die am
selben Tage erfolgte Zerlegung der verendeten Kuh durch den Amtstierarzt des Kreises
Recklinghausen ergab den Verdacht einer BVO-Infektion; eine Salmonellose konnte
nicht ausgeschlossen werden. Am Folgetage teilte das Staatliche
Veterinäruntersuchungsamt Münster bezüglich überprüften Probematerials als Befund u.
a. mit: Bakterieller Befund negativ; Salmonellen können nicht nachgewiesen werden;
der Befund ist wegen des Zersetzungsprozesses des Probenmaterials mit Vorsicht zu
bewerten. Am 10. bzw. 11. Mai 1992 verendeten acht weitere Tiere. Am 12./13. Mai
1992 stellte das Staatliche Veterinäruntersuchungsamt Arnsberg als Ursache der
Todesfälle "Salmonellose der Rinder" fest, worauf bezüglich weiterer Tiere aus dem
Bestand des Klägers behördliche Tötungsanordnungen ergingen.
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Mit Schreiben vom 16. Juni 1992 beantragte der Kläger für die bis zum 11. Mai 1992
verendeten neun Tiere eine Entschädigung nach dem Tierseuchengesetz in Höhe von
19.378,-- DM.
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Durch Bescheid vom 24. Juli 1992 lehnte die Tierseuchenkasse des beklagten
Landesamtes den Antrag mit der Begründung ab: § 66 Nr. 1 des Tierseuchengesetzes
(TierSG) greife nicht ein, weil eine Tötungsanordnung nicht ergangen sei. Auch die
Voraussetzungen des § 66 Nr. 2 TierSG lägen nicht vor, weil nach der Rinder-
Salmonellose-Verordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. November
1991, BGBl. 2119, iVm. dem zugehörigen Erlaß des Ministers für Umwelt,
Raumordnung und Landwirtschaft eine Tötungsanordnung für von dieser Krankheit
befallene Rinder nicht zwingend vorgeschrieben sei, sondern im Ermessen der Behörde
liege. Den hiergegen gerichteten Widerspruch des Klägers, insbesondere wegen des
Verlaufs der Salmonellenerkrankung hätte auch bezüglich der verendeten Tiere eine
Tötungsanordnung ergehen müssen, wies das beklagte Landesamt mit
Widerspruchsbescheid vom 1. Juli 1993 unter Hinweis auf den verbliebenen
Ermessensspielraum für eine Tötungsanordnung zurück.
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Hierauf hat der Kläger am 9. Juli 1993 Klage erhoben und unter vertiefender
Wiederholung seines Widerspruchsvorbringens beantragt,
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das beklagte Landesamt unter Aufhebung des ablehnenden Bescheides vom 24. Juli
1992 und des Widerspruchsbescheides vom 1. Juli 1993 zu verpflichten, ihm auf den
Antrag vom 16. Juni 1992 die beantragte Entschädigung zu gewähren.
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Das beklagte Landesamt hat unter Wiederholung der Gründe der
Verwaltungsentscheidungen beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Das Verwaltungsgericht hat durch das angefochtene Urteil vom 3. Juli 1995 die Klage
abgewiesen. Gegen das ihm am 26. Juli 1995 zugestellte Urteil hat der Kläger am 11.
August 1995 Berufung eingelegt.
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Er trägt vor: § 66 Nr. 2 TierSG solle nach seinem Normzweck gerade für den Fall
eingreifen, daß erst nach dem Tode von Tieren eine Seuche als Todesursache
festgestellt werde. Bei anderer Interpretation bleibe für die Anspruchsnorm kein Raum
mehr. Für ihr Eingreifen komme es nicht auf einen vor dem Tode der Tiere bestehenden
Seuchenverdacht an, sondern nur auf die nachträgliche Feststellung der Seuche sowie
darauf, daß die später verendeten Tiere bei einer amtstierärztlichen Tötungsanordnung,
wenn sie ergangen wäre, hätten getötet werden müssen. Im übrigen sei das Ermessen
des Amtstierarztes bei rechtzeitiger Konkretisierung des Seuchenverdachts hinsichtlich
einer Tötungsanordnung auf Null reduziert gewesen. Nicht entscheidend für die
Anwendung der Norm sei, ob der Amtstierarzt Dr. Richter sich die Frage einer Tötung
der erkrankten Tiere hätte stellen müssen.
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Der Kläger beantragt,
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das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen.
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Das beklagte Landesamt beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Es trägt vor: § 66 Nr. 2 TierSG stelle keinen Auffangtatbestand dar. Die Versagung der
Entschädigung scheitere nicht an dem fehlenden Verdacht der Seuche, die kein
Tatbestandsmerkmal der Anspruchsnorm sei, sondern daran, daß keine Seuche
vorgelegen habe, die unter Beachtung der Verwaltungsvorschriften und der ständigen
Verwaltungsübung eine Tötungsanordnung zwingend gefordert hätte.
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Wegen des übrigen Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte und der
Verwaltungsvorgänge (Beiakte Heft 1) Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Die zulässige Berufung ist begründet.
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Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Der Kläger hat gegen
das beklagte Landesamt einen Anspruch auf Tierseuchenentschädigung gemäß seinem
Antrag vom 16. Juni 1992. Die entgegenstehenden Verwaltungsentscheidungen sind
daher rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten.
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Anspruchsnorm für den Kläger ist § 66 Nr. 2 TierSG. Danach wird vorbehaltlich der in
diesem Gesetz bezeichneten Ausnahmen eine Entschädigung in Geld geleistet für
Tiere, bei denen eine anzeigepflichtige Seuche nach dem Tode festgestellt worden ist,
sofern die Voraussetzungen gegeben waren, unter denen die Tiere auf behördliche
Anordnung hätten getötet werden müssen.
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Nach dem den Anforderungen des § 15 Abs. 1 des Ausführungsgesetzes zum
Tierseuchengesetz entsprechenden amtstierärztlichen Gutachten des Dr. Richter - ohne
Datum - ist als Diagnose für das Verenden von Rindern im Bestand des Klägers
generell und damit auch für die dem streitbefangenen Entschädigungsantrag zugrunde
liegenden Tierverluste die Salmonellose der Rinder angegeben. Diese Erkrankung ist
nach der Verordnung über anzeigepflichtige Tierseuchen vom 23. Mai 1991, BGBl.
1991, 1178, anzeigepflichtig. Es lagen auch die Voraussetzungen vor, unter denen die
verendeten Tiere auf behördliche Anordnung hätten getötet werden müssen. Hätte der
Amtstierarzt bei frühzeitigem Erkennen der Salmonellose der Rinder eine
Tötungsanordnung auch für die seinerzeit schon befallenen und später verendeten acht
Tiere auf der Grundlage des § 5 der Rinder- Salmonellose-Verordnung getroffen, hätte
der Kläger dem nachkommen und hätten auch diese acht Tiere "getötet werden
müssen".
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Entgegen der Ansicht des beklagten Landesamtes setzt die Anspruchsnorm des § 66
Nr. 2 TierSG nicht voraus, daß bei rechtzeitigem Erkennen der Krankheit eine
Tötungsanordnung zwingend - entweder aufgrund bindenden Rechts oder aufgrund
einer sogenannten Ermessensreduzierung auf Null - hätte ergehen müssen. Dies
verlangen weder der Wortlaut der Norm noch ihr Sinn und Zweck. Die Worte "werden
müssen" beziehen sich eindeutig nur auf die Verpflichtung des Tierhalters zur
Befolgung einer entsprechenden Anordnung, d. h. zur Tötung der Tiere, nicht hingegen
auch auf eine Verpflichtung der Behörde zum Erlaß einer Tötungsanordnung. Wäre
letzteres der Fall, hätte die Formulierung etwa lauten müssen "sofern eine behördliche
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Tötungsanordnung hätte ergehen und die Tiere hätten getötet werden müssen". Nach
der geltenden Fassung des Gesetzes ermöglicht Nr. 2 daher auch eine Entschädigung
für Verluste von Tieren, die aufgrund einer im Ermessen der Behörde stehenden
Tötungsanordnung hätten getötet werden müssen.
Auch § 66 Nr. 1 TierSG verlangt als Entschädigungsvoraussetzung nicht eine aufgrund
zwingenden Rechts oder einer Ermessensreduzierung auf Null erlassene
Tötungsanordnung. Im Anschluß an die Anspruchsnorm der Nr. 1 des § 66 beinhaltet
dessen Nr. 2 daher lediglich eine Erweiterung der Entschädigungspflicht auch für den
Fall, in welchem die zum Erlaß einer Tötungsanordnung berechtigende Seuche erst
nach Verenden der Tiere festgestellt worden ist, weil eine Schlechterstellung des
Tierhalters dann nicht einzusehen ist, wenn fachärztlicherseits die Seuche nicht schon
vor dem Ableben der erkrankten Tiere, wohl aber danach festgestellt worden ist.
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Nur dieses Verständnis der Anspruchsnorm des § 66 Nr. 2 TierSG trägt dem Sinn der
tierseuchenrechtlichen Entschädigungsregelung Rechnung, wie er sich insbesondere
unter Berücksichtigung der übrigen Nummern des § 66 TierSG darstellt. Danach dient
die Entschädigung nicht oder jedenfalls nicht nur dem Ausgleich von Tierverlusten
infolge der Tötung aufgrund behördlicher Anordnung. So ist eine Entschädigung auch
für Fälle vorgesehen, bei denen die Anordnung nicht erforderlich (Nr. 3) oder jedenfalls
nicht ursächlich für den Tod der Tiere (Nr. 1 zweite Alternative) war oder wird eine
Entschädigung für solche Tiere geleistet, deren Fleisch erst nach der Schlachtung
aufgrund einer Vorschrift des Tierseuchenrechts "gemaßregelt" worden ist (Nr. 5).
Insbesondere die letztgenannte Vorschrift zeigt, daß die Entschädigung auch für
Nachteile gewährt wird, die in keiner Beziehung zu einer behördlichen
Tötungsanordnung stehen. Dies ist auch sachgerecht, da die finanziellen und sonstigen
Nachteile für den Tierhalter - wie Verwertungsverbote (§ 20 Abs. 1),
Beseitigungsverbote für den Tierkörper (§ 26) oder Beseitigungsgebote (§ 27) -, die mit
der Einstufung seiner Tiere bzw. von deren Fleisch als von einer Seuche befallen
verbunden sind, nicht davon abhängen, ob das Ableben der Tiere auf einer
behördlichen Tötungsanordnung beruht. Ist Zweck der Entschädigungsregelung aber
der Ausgleich dieser Nachteile, so kann im Rahmen der Nr. 2 nicht danach differenziert
werden, ob die behördliche Anordnung hätte ergehen "können" oder "müssen".
Entscheidender Gesichtspunkt für die Gewährung der Entschädigung ist dann nicht
diese Anordnung, sondern sind die mit der Feststellung des Vorliegens einer
anzeigepflichtigen Seuche nach dem Tode verbundenen Verwertungsverbote und
Beseitigungsgebote sowie die übrigen, den Tierhalter gegebenenfalls treffenden
Pflichten, welche von einer Tötungsanordnung unabhängig sind. Daß das Gesetz in Nr.
2 dennoch das Vorliegen der Voraussetzungen für eine entsprechende
Tötungsanordnung fordert, dient mit Blick auf Nr. 1 ersichtlich der Erhöhung der
Anforderungen an den erforderlichen Schweregrad der Seuchenerkrankung zur
Verhinderung ungerechtfertigter Entschädigungsansprüche.
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Zum gleichen Verständnis des § 66 Nr. 2 TierSG führen auch die Materialien des
Gesetzgebungsverfahrens. In der Begründung der Bundesregierung zum Entwurf des
Gesetzes zur Änderung des Viehseuchengesetzes ist zu § 66, der Vorgängerregelung
für den im wesentlichen inhaltsgleichen § 66 TierSG - die hier zu betrachtenden Nr. 1
und 2 sind sogar unverändert geblieben -, ausgeführt, daß mit der
Entschädigungsregelung des § 66 die Zahl der Entschädigungsfälle vergrößert wird, um
die Mitarbeit des Tierbesitzers zu fördern und durch Tierseuchenverluste entstehende
Schäden mildern zu helfen. Schon diese im weiteren Gesetzgebungsverfahren nicht
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beanstandete Ausrichtung der Entschädigungsnorm verbietet eine enge - und zudem
vom Wortlaut nicht gedeckte - Interpretation der Regelung der Nr. 2, wie sie vom
beklagten Landesamt vorgenommen wird. Es liegt auf der Hand, daß die vom
Gesetzgeber gewünschte Mitarbeit des Tierbesitzers umfassend nur dann erreicht
werden kann, wenn dieser nicht befürchten muß, trotz frühzeitiger Meldung einer
anzeigepflichtigen Seuche nur deshalb für die eingetretenen Tierverluste keine
Entschädigung zu erhalten, weil eine Tötungsanordnung zwar hätte ergehen können,
aber nicht ergangen ist und auch nicht hätte ergehen müssen. Insoweit kommt § 66 Nr. 2
TierSG auch die Funktion eines finanziellen Anreizes zur alsbaldigen Offenbarung
entsprechender Sachverhalte zu, welche zugleich die Gefahr vermindert, daß das
Fleisch der betroffenen Tiere illegal verwendet wird.
Das Auslegungsergebnis wird ferner auch durch die Begründung des
Regierungsentwurfs zu Nr. 2 bestätigt: "Unter der Voraussetzung, daß Tiere auf
behördliche Anordnung hätten getötet werden müssen, soll in Zukunft auch eine
Entschädigung geleistet werden für Tiere, bei denen nach dem Tode eine der
anzeigepflichtigen Seuchen festgestellt worden ist; eine Benennung bestimmter perakut
oder akut verlaufender bzw. verzögert feststellbarer Seuchen zur Erfassung der
Infektionsträger nur dieser Seuchen erscheint nicht ausreichend und nicht
zweckentsprechend ...".
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Vgl. hierzu die Begründung der Bundesregierung zum Entwurf eines Gesetzes zur
Änderung des Viehseuchengesetzes, Bundestag- Drucksache VI/3017, S. 10.
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Danach soll Voraussetzung für eine Entschädigung weder das Vorliegen einer
bestimmten normativ angeführten Seuche noch ein für diesen Fall bestehendes
Tötungsgebot für die befallenen Tiere sein, sondern nur, daß die Voraussetzungen für
eine Tötungsanordnung, die sowohl bei zwingendem Recht als auch bei insoweit
eröffnetem Ermessen gegeben sein können, vorlagen. Das belegt die Vorstellung des
Gesetzgebers, den Entschädigungsanspruch schon dann auszulösen, wenn die so zu
verstehenden Voraussetzungen für eine Tötungsanordnung vorlagen und die - an einer
anzeigepflichtigen Seuche verendeten - Tiere nach einer solchen unterstellten
Tötungsanordnung zwingend hätten getötet werden müssen.
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Soweit den Urteilen des erkennenden Senats vom 12. Dezember 1989 - 13 A 329/89 -
und des 10. Senats vom 4. Juli 1978 - 10 A 261/77 - eine - seinerzeit nicht
entscheidungserhebliche - abweichende Interpretation des § 66 Nr. 2 TierSG
entnommen werden sollte, hält der Senat hieran aus den genannten Gründen nicht fest.
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