Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 04.08.2004, 6 A 619/04

Entschieden
04.08.2004
Schlagworte
Echte rückwirkung, Unechte rückwirkung, Tag, Widerruf, Streichung, Erlass, Rückwirkung, Zeitpunkt, Verordnung, Arbeitszeit
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Oberverwaltungsgericht NRW, 6 A 619/04

Datum: 04.08.2004

Gericht: Oberverwaltungsgericht NRW

Spruchkörper: 6. Senat

Entscheidungsart: Urteil

Aktenzeichen: 6 A 619/04

Vorinstanz: Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 1 K 3994/03

Tenor: Die Berufung wird zurückgewiesen mit der Maßgabe, dass der Feststellungsausspruch im Urteil des Verwaltungsgerichts (Satz 2 der Urteilsformel) entfällt.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand: 1

2Die Klägerin steht als Verwaltungsbeamtin beim Q. C. im Dienst des beklagten Landes. Sie erbat am 6. Januar 2003 für den 14. Februar 2003 dienstfrei unter Inanspruchnahme des Arbeitszeitverkürzungstages (AZV-Tag) gemäß § 2 a der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. Dezember 1986, zuletzt geändert durch Verordnung vom 25. Januar 2000 (GV.NRW. S. 26) - AZVO a.F. -. Die Genehmigung des AZV-Tages wurde unter dem Datum des 6. Januar 2003 auf dem Urlaubsbogen für die Klägerin vermerkt.

3Nachdem am 10. Januar 2003 die Tarifrunde für den Öffentlichen Dienst 2002/2003 u. a. mit dem Ergebnis abgeschlossen hatte, dass der AZV-Tag nach § 15 a BAT/MTArb als Kompensation für die vereinbarte Tarifsteigerung entfällt, wies das Innenministerium Nordrhein-Westfalen mit Erlass vom 14. Januar 2003 darauf hin, dass beabsichtigt sei, durch eine kurzfristig vorzunehmende Änderung des § 2 a AZVO die Rechtslage für Beamtinnen und Beamte mit rückwirkender Kraft der für die Arbeitnehmerinnen und

Arbeitnehmer geltenden Rechtslage anzupassen. Weiter heißt es in dem Erlass:

4Mit Rücksicht auf die erfolgte bzw. bevorstehende Rechtsänderung bitte ich im Einvernehmen mit dem Finanzministerium, bei Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern sowie Beamtinnen und Beamten keinen arbeitsfreien Tag im Sinne der o.g. Bestimmungen mehr zu bewilligen.

5Sollten arbeitsfreie Tage im Sinne der o.g. Bestimmungen bereits bewilligt, aber noch nicht in Anspruch genommen sein, so ist den Beschäftigten mitzuteilen, dass die Rechtsgrundlage für die Bewilligung entfallen ist; für den Bereich der Beamtinnen und Beamten weise ich auf die Widerrufsmöglichkeit gem. § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG hin.

6Es bestehen keine Bedenken, diese Tage im Einvernehmen mit den Beschäftigten in Erholungsurlaub oder Gleittage umzuwandeln. Wurde der arbeitsfreie Tag für das Jahr 2003 bis zum 13.01.2003 bereits in Anspruch genommen, hat es hierbei sein Bewenden.

7Mit Verfügung vom 16. Januar 2003 gab das Q. C. den Inhalt des Erlasses vom 14. Januar 2003 in seinem Geschäftsbereich mit der Bitte um umgehende Beachtung bekannt.

8Unter Bezugnahme auf den vorgenannten Erlass und die Verfügung vom 16. Januar 2003 wurde der für den 14. Februar 2003 eingetragene AZV-Tag im Urlaubsbogen für die Klägerin am 20. Januar 2003 gestrichen.

9Gegen die Streichung des AZV-Tages legte die Klägerin mit Schreiben vom 30. Januar 2003 Widerspruch ein und stellte zugleich beim Verwaltungsgericht den Antrag, dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, die Klägerin am 14. Februar 2003 vom Dienst gem. § 2 a AZVO freizustellen - 1 L 207/03 -. Nachdem der Beklagte erklärt hatte, dass er die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen den Widerruf der Bewilligung der Freistellung für den 14. Februar 2003 beachte, erklärten die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache für erledigt. Die Klägerin nahm daraufhin den AZV-Tag am 14. Februar 2003 in Anspruch und blieb dem Dienst fern.

10Durch Art. I der "Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen sowie zur Änderung der Verordnung über die Arbeitszeit der Polizeivollzugsbeamten des Landes Nordrhein-Westfalen und zur Änderung der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten des feuerwehrtechnischen Dienstes in den Feuerwehren der Gemeinden und Gemeindeverbände des Landes Nordrhein-Westfalen" vom 18. Februar 2003, veröffentlicht im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Nordrhein-Westfalen vom 7. März 2003 (S. 74), wurde § 2 AZVO gestrichen, und zwar mit Wirkung vom 14. Januar 2003 (Art. V). Art. IV der Verordnung lautet wie folgt:

11"Arbeitstage, die ab dem 14. Januar 2003 als Arbeitszeitverkürzungstage in Anspruch genommen worden sind, werden in Erholungsurlaubstage umgewandelt. Soweit die jeweiligen Arbeitszeitregelungen es zulassen, ist wahlweise eine Umwandlung in Freizeitausgleich im Rahmen der Gleitenden Arbeitszeit möglich."

12Mit Schreiben vom 21. März 2003 informierte der Beklagte die Klägerin über den Inhalt der Verordnung vom 18. Februar 2003 und verwies auf die Umwandlungsbestimmung

des Art. IV. Da beim Q. C. keine Gleitzeit eingeführt sei, habe er sich damit einverstanden erklärt, dass den betroffenen Beamtinnen und Beamten wahlweise in analoger Anwendung Mehrdienst angerechnet werde. Die Klägerin wurde gebeten, für den Fall, dass sie ihren Widerspruch nicht aufrecht erhalte, mitzuteilen, welche Verrechnungsart - Urlaub oder Mehrdienst - sie für den bereits genommen AZV-Tag wünsche. Durch Widerspruchsbescheid vom 24. Juli 2003 wies die Bezirksregierung B. den Widerspruch der Klägerin als unbegründet zurück. Sie verwies darauf, dass § 2 a AZVO a.F. durch Art. I der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 rückwirkend zum 14. Januar 2003 gestrichen sei. Damit habe für Beamtinnen und Beamte ab 14. Januar 2003 mangels Rechtsgrundlage kein Anspruch auf einen Arbeitszeitverkürzungstag bestanden. Durch Erlass des Innenministeriums vom 14. Januar 2003 sei diese Änderung der Rechtsvorschriften bereits angekündigt worden. Auch ohne den Widerruf der Bewilligung hätten ab dem 14. Januar 2003 AZV-Tage, die erst nach diesem Termin in Anspruch genommen werden sollten, entsprechend umgewandelt werden müssen. Unter Berücksichtigung der ab 14. Januar 2003 geänderten Rechtslage könne es dahin stehen, ob der seinerzeitige Widerruf rechtmäßig gewesen sei oder nicht.

Die Klägerin hat am 13. August 2003 Klage erhoben. Sie hat beantragt, 13

141. die am 20. Januar 2003 durch das Q. C. erfolgte Streichung des AZV-Tages der Klägerin am 14. Februar 2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung B. vom 24. Juli 2003 aufzuheben,

152. festzustellen, dass eine Umwandlung des am 20. Januar 2003 durch das Q. C. gestrichenen AZV-Tages der Klägerin für den 14. Februar 2003 in Erholungsurlaub nicht wirksam ist.

Der Beklagte hat beantragt, 16

die Klage abzuweisen. 17

18Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch das angefochtene Urteil stattgegeben und die Berufung zugelassen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Für die am 20. Januar 2003 durch das Q. C. erfolgte Streichung des AZV- Tages der Klägerin in deren Urlaubsbogen bestehe keine Rechtsgrundlage. Der Erlass des Innenministeriums vom 14. Januar 2003 könne einen Widerruf des AZV- Tages nicht rechtfertigen. Die Voraussetzungen für einen Widerruf gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG lägen ebenfalls nicht vor. Eine Widerrufsmöglichkeit im Sinne der vorgenannten Bestimmung sei nicht durch die Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 eröffnet worden. Die mit Art. IV der Änderungsverordnung geschaffene Umwandlungsregelung für Arbeitstage, die zwischen dem 14. Januar 2003 und dem 6. März 2003, dem Tag vor der Bekanntmachung der Änderungsverordnung, in Anspruch genommen worden seien, finde keine Anwendung, weil diese Vorschrift nichtig sei. Art. IV der Änderungsverordnung gehe über die in der gesetzlichen Regelung des § 78 Abs. 3 LBG enthaltene Ermächtigung, das Nähere zu den Absätzen 1 und 2 durch Rechtsverordnung zu regeln, hinaus und setze sich über die gesetzlichen Vorgaben in den §§ 48, 49 VwVfG hinweg. Ohne Beachtung der gesetzlich geregelten Voraussetzungen für eine Rücknahme bzw. einen Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsakts ermögliche Art. IV demgegenüber eine verordnungsrechtliche Umwandlung, die hinsichtlich begünstigender Verwaltungsakte gesetzlich nicht

vorgesehen sei. Als untergesetzliche Norm könne Art. IV der Änderungsverordnung nicht die für derartige Fälle vorgesehenen gesetzlichen Regelungen außer Kraft setzen. Darüber hinaus erfasse Art. IV, da er nur auf den Zeitpunkt der tatsächlichen Inanspruchnahme der AZV-Tage abstelle, auch Fälle wie den vorliegenden, in denen die Bewilligung noch vor Bekanntmachung des Erlasses vom 14. Januar 2003 erfolgt sei. Dieser Verstoß führe zur Nichtigkeit von Art. IV der Änderungsverordnung. Damit scheide diese Bestimmung als spezielle Rechtsgrundlage für eine Umwandlung aus und stehe der gesetzlichen Möglichkeit, einen rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsakt zu widerrufen, nicht entgegen.

19Voraussetzung für einen Widerruf gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG sei jedoch u. a., dass die Behörde aufgrund einer geänderten Rechtsvorschrift berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen. Die mit Wirkung vom 14. Januar 2003 in Kraft getretene Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 ändere nichts an der Berechtigung des Q. C. , der Klägerin am 6. Januar 2003 den AZV-Tag für das Kalenderjahr 2003 zu bewilligen. Die rückwirkende Aufhebung von § 2 a AZVO in Art. I der Änderungsverordnung erfasse den Bewilligungszeitpunkt am 6. Januar 2003 nicht. Sie wirke gemäß Art. V der Änderungsverordnung nur auf den 14. Januar 2003 zurück. Die auf die Feststellung gerichtete Klage, dass eine Umwandlung des am 20. Januar 2003 durch das Q. C. gestrichenen AZV-Tages der Klägerin für den 14. Februar 2003 in Erholungsurlaub nicht wirksam sei, sei ebenfalls begründet, weil die in Art. IV Satz 1 der Verordnung vom 18. Februar 2003 getroffene Umwandlungsregelung nichtig sei.

20Zur Begründung seiner Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts trägt der Beklagte vor: Bei der Frage, ob eine echte oder unechte Rückwirkung vorliege, sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht auf den Einzelfall, sondern auf den generellen Sachverhalt abzustellen. Insofern sei bei der Streichung des AZV-Tages mit Wirkung vom 14. Januar 2003 von einer unechten Rückwirkung auszugehen, weil der Beamte nach der seinerzeit geltenden Verordnungslage "im Kalenderjahr" an einem Arbeitstag freigestellt worden sei. Der im Verlust eines AZV- Tages bestehende Nachteil sei unter Berücksichtigung anderer Vergünstigungen wie Urlaub und Inanspruchnahme von Guthaben im Rahmen der gleitenden Arbeitszeit gerade nicht als besonders schwerwiegender Eingriff in eine vorhandene Rechtsposition der Beamten zu werten, zumal sie dafür keine erheblichen Dispositionen im Sinne eigener Vorleistungen getroffen hätten, die nachträglich hätten entwertet werden können. Jedenfalls erscheine bei der aufgrund des Verhältnismäßigkeitsprinzips erforderlichen Abwägung das vom Verordnungsgeber angeführte öffentliche Interesse gewichtiger. Mit der rückwirkenden Streichung des AZV-Tages habe eine Gleichbehandlung mit den Arbeitnehmern im öffentlichen Dienst erreicht und Unfrieden in der Behörde vermieden werden sollen, weil zum damaligen Zeitpunkt noch eine einheitliche Wochenarbeitszeit zwischen Angestellten und Beamten bestanden habe. Auch innerhalb der Beamtenschaft wäre es zu einer zumindest faktischen Ungleichbehandlung gekommen, wenn Beamte bis zum Inkrafttreten der Änderungsverordnung den AZV-Tag noch hätten nehmen können, anderen Beamten, die den Tag erst später hätten nehmen wollen, dieser Tag aber nicht mehr gewährt worden wäre. Mit dem Erlass vom 14. Januar 2003 sei es darum gegangen, schon ab diesem Zeitpunkt - dem Rückwirkungsstichtag gemäß dem Verordnungsentwurf - eine vermehrte Inanspruchnahme des AZV-Tages bis zum Inkrafttreten der Änderungsverordnung zu verhindern. Der Erlass habe der Ermessenskonkretisierung im Hinblick auf die Gewährung des AZV-Tages gedient. Durch die Ankündigung einer von der Landesregierung zu erlassenden Änderungsverordnung sei ein möglicherweise schützenswertes Vertrauen bereits im

Zeitpunkt der Ankündigung weggefallen. Im Übrigen stehe dem Normgeber bei der Beurteilung, ab welchem Zeitpunkt die Wirkung der Ankündigung einer Normänderung den Normzweck durchkreuze, und bei der daran orientierten Festsetzung von Stichtagen ein beträchtlicher Einschätzungsspielraum zu, dessen Grenzen mit Erlass der Änderungsverordnung nicht überschritten worden seien.

21Mit Blick auf die geplante Änderung der AZVO hätten der Inanspruchnahme des AZV- Tages in der Zeit zwischen dem 14. Januar 2003 und dem Zeitpunkt der Veröffentlichung der Änderungsverordnung dienstliche Belange entgegen gestanden, denn aus Gleichbehandlungserwägungen und zur Wahrung des Betriebsfriedens müsse das Interesse des Einzelnen, den AZV-Tag an einem bestimmten Datum in Anspruch zu nehmen, zurückstehen. Auch verbiete sich nicht eine gemeinsame Betrachtung des AZV-Tages mit den Erholungsurlaubsregelungen. Deshalb sei auch die Möglichkeit eingeräumt worden, anstelle des AZV-Tages, dessen Inanspruchnahme dienstliche Gründe entgegen gestanden hätten, einen Urlaubs- oder Gleittag einzulegen.

22Auch der Umwandlungsvorschrift in Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 liege eine zulässige unechte Rückwirkung zugrunde. Die Regelung unterfalle nicht der Verordnungsermächtigung des § 78 Abs. 3 LBG, entspreche aber der Annexkompetenz des Dienstherrn und sei aus Fürsorge- und Gleichbehandlungsgründen getroffen worden. Es sei bekannt gewesen, dass trotz des Erlasses vom 14. Januar 2003 einzelnen Beamtinnen und Beamten gleichwohl als AZV-Tage deklarierte Tage dienstfrei gewährt worden seien. Die Beamtinnen und Beamten , denen der AZV-Tag nach dem 14. Januar 2003 bewilligt worden sei, könnten sich nicht auf Vertrauensschutz berufen. Ein rechtlich schützenswertes Vertrauen des Einzelnen auf den Fortbestand des AZV-Tages habe spätestens seit der Regelung vom 14. Januar 2003 nicht mehr bestehen können.

Der Beklagte beantragt, 23

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen. 24

Die Klägerin beantragt, 25

26die Berufung zurückzuweisen mit der Maßgabe, dass der Feststellungsausspruch im Urteil des Verwaltungsgerichts (Satz 2 der Urteilsformel) entfällt.

27Sie trägt vor: Das Verwaltungsgericht habe zutreffend erkannt, dass für die erfolgte Streichung des AZV-Tages am 14. Februar 2003 in ihrem Urlaubsbogen keine Rechtsgrundlage bestehe. Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 greife rückwirkend, d. h. nachträglich ändernd, in einen abgewickelten, der Vergangenheit angehörenden Tatbestand ein. Es handele sich auch um eine echte Rückwirkung, weil der gesamte Sachverhalt, nämlich Bewilligung und Inanspruchnahme des AZV-Tages, in den vor der Verkündung liegenden Zeitraum falle. Zudem sei die Umwandlungsvorschrift des Art. IV der Änderungsverordnung keine Regelung der Arbeitszeit im Sinne von § 78 LBG und sei daher auch nicht von der Verordnungsermächtigung in § 78 Abs. 3 LBG gedeckt. Es treffe nicht zu, dass der Erlass des Innenministeriums vom 14. Januar 2003, der auf die bevorstehende Rechtsänderung hinweise, das Vertrauen in die bestehende Regelung zerstört habe. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des

Bundesverwaltungsgerichts beseitige allein das Bekanntwerden von Gesetzesinitiativen das schützenswerte Vertrauen in die bestehende Regelung nicht, könne also echte Rückwirkung nicht rechtfertigen. Es hätten auch keine zwingenden Gründe des gemeinen Wohls vorgelegen, die ausnahmsweise eine Durchbrechung des rechtsstaatlichen Rückwirkungsverbotes rechtfertigen könnten. Der Erlass des Innenministeriums vom 14. Januar 2003 sei nicht geeignet, den Widerruf des AZV- Tages gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG zu rechtfertigen.

28Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die gewechselten Schriftsätze, die beigezogenen Verwaltungsakten des Beklagten und die Gerichtsakten VG Gelsenkirchen 1 L 207/03.

Entscheidungsgründe: 29

Die Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg. 30

31Der Senat sieht in der - von ihm angeregten - Beschränkung des Klageantrages auf die Anfechtung der Streichung des bewilligten AZV-Tages keine teilweise Zurücknahme der Klage, denn die Klägerin verdeutlicht damit nur ihr schon ursprünglich verfolgtes materielles Klagebegehren. Der Klägerin geht es in der Sache allein darum, den ihr bereits bewilligten und tatsächlich in Anspruch genommenen AZV-Tag nicht zu Lasten von Erholungsurlaub oder von Freizeitausgleich wegen Mehrarbeit opfern zu müssen. Diesem Rechtsschutzbegehren trägt bereits der Anfechtungsantrag umfassend Rechnung, ohne dass es einer weiteren Feststellung bedarf.

32Das Verwaltungsgericht hat der Anfechtungsklage zu Recht stattgegeben. Die zulässige Klage ist begründet, denn die Streichung des AZV-Tages für den 14. Februar 2003 ist in der Fassung des hierzu erlassenen Widerspruchsbescheides rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten 113 Abs. 1 VwGO).

33Die Streichung des bereits bewilligten AZV-Tages findet in Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 keine Rechtsgrundlage. Zwar erfasst die vorgenannte Bestimmung nicht nur die Umwandlung eines bereits in Anspruch genommenen AZV-Tages in Erholungsurlaub oder in Freizeitausgleich, sondern - als darin enthaltenen Teilakt - auch die bloße Streichung des AZV-Tages mit dem Ziel einer späteren Kompensation durch Erholungsurlaub oder Freizeitausgleich nach Wahl des betroffenen Beamten. Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 scheidet gleichwohl als Ermächtigungsgrundlage für die hier angegriffene Maßnahme aus, denn die Bestimmung steht jedenfalls in Anwendung auf den vorliegenden Sachverhalt mit höherrangigem Recht nicht in Einklang.

34Ob Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 durch eine Verordnungsermächtigung gedeckt ist, erscheint dem Senat zumindest zweifelhaft. Die in der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 angegebenen Bestimmungen 78 Abs. 3 LBG bzw. § 187 Abs. 3 LBG - betreffend Polizeivollzugsbeamte - und § 197 Abs. 2 LBG - betreffend Beamte des feuerwehrtechnischen Dienstes -) ermächtigen zum Erlass von Rechtsverordnungen zur Regelung der Arbeitszeit. In diesem Rahmen hält sich die Verordnung vom 18. Februar 2003, soweit sie den Wegfall des AZV-Tages durch eine Änderung der die für die jeweiligen Verwaltungsbereiche betreffenden Arbeitszeitverordnungen regelt (Art. I, II, III und V). Dagegen geht Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 schon insofern über die Regelung der

Arbeitszeit hinaus, als in den dort bestimmten Fällen eine Rechtsfolge vorgesehen ist, die den Anspruch auf Erholungsurlaub betrifft. Diesbezüglich besteht eine andere Verordnungsermächtigung 101 LBG), die aber in der Änderungsverordnung nicht zitiert und der Verordnung offenbar auch nicht zugrunde gelegt worden ist.

Weitere Bedenken ergeben sich daraus, dass die in Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 vorgesehene Umwandlung des in Anspruch genommenen AZV- Tages in Erholungsurlaub oder Freizeitausgleich zugleich eine Rücknahme oder einen Widerruf einer durch Einzelakt gewährten Begünstigung beinhaltet. Mit diesem Teilaspekt der Umwandlung stellt Art. IV der Änderungsverordnung eine Sonderregelung gegenüber den gesetzlichen Bestimmungen der §§ 48, 49 VwVfG zum Widerruf und zur Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte dar, die überdies hinter den in diesen Vorschriften festgelegten eng umgrenzten tatbestandlichen Voraussetzungen zurück bleibt und auch auf der Rechtsfolgeseite anders ausgestaltet ist (kein Ermessen). Ob sich dieser Regelungsgehalt noch in dem durch § 78 Abs. 3 LBG abgesteckten Rahmen hält, ist sehr fraglich. Der Beklagte geht im Übrigen selbst davon aus, dass die in Art. IV der Änderungsverordnung getroffene Umwandlungsregelung nicht der Verordnungsermächtigung des § 78 Abs. 3 LBG unterfällt. Die in diesem Zusammenhang vom Beklagten bemühte "Annexkompetenz" vermag aber eine gesetzliche Verordnungsermächtigung nicht zu ersetzen.

36Der hier zur gerichtlichen Überprüfung gestellte Fall gibt dem Senat keine Veranlassung zu einer abschließenden Klärung der angesprochenen Problematik, denn Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 beinhaltet jedenfalls für den vorliegenden Sachverhalt einen Verstoß gegen das verfassungsrechtlich verankerte Rückwirkungsverbot. Auch insoweit kann offen bleiben, ob die Bestimmung insgesamt nichtig ist. Selbst wenn Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 noch einer verfassungskonformen Auslegung zugänglich sein sollte, würde hiervon jedenfalls der vorliegende Sachverhalt nicht erfasst.

37Die Bestimmung des Art. IV der Verordnung regelt die Folgen einer Inanspruchnahme des AZV-Tages nach dessen Wegfall aufgrund Art. I bis III der mit Wirkung vom 14. Januar 2003 (rückwirkend) in Kraft getretenen Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 und wirkt daher - ebenso wie Art. I bis III der Verordnung - in die Zeit vor Erlass der Änderungsverordnung zurück.

38Das grundsätzliche Verbot rückwirkender belastender Rechtsnormen beruht auf den Prinzipien der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes. Es schützt das Vertrauen in die Verlässlichkeit und Berechenbarkeit der unter der Geltung des Grundgesetzes geschaffenen Rechtsordnung und der auf ihrer Grundlage erworbenen Rechte. Regeln über die Rückwirkung von Rechtsnormen enthalten für verschiedene Fallgruppen unterschiedliche Anforderungen Eine unechte Rückwirkung ist verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Sie liegt vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet. Eine echte Rückwirkung ist dagegen verfassungsrechtlich grundsätzlich unzulässig. Sie liegt vor, wenn ein Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift.

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Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), ständige Rechtsprechung, vgl. z. B. Urteil vom 23. November 1999 - 1 BvF 1/94 -, BVerfGE 101, 239, 263; Beschluss vom 15. Oktober 35

1996 - 1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 -, BVerfGE 95, 64, 86, jeweils mit weiteren Nachweisen.

Daran gemessen beinhaltet die Umwandlungsregelung des Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 und die damit in einem untrennbaren systematischen Zusammenhang stehende Regelung über den nachträglichen Wegfall des AZV-Tages (Art. I und Art. V der Änderungsverordnung) - bezogen auf den vorliegenden Sachverhalt - eine echte Rückwirkung.

41Entgegen der Auffassung des Beklagten ist bei der Frage, ob ein Fall echter oder unechter Rückwirkung vorliegt, der konkrete Sachverhalt, in den durch die betreffende Vorschrift rückwirkend regelnd eingegriffen wird, in den Blick zu nehmen. Wirkt sich eine Norm auf alle von ihr erfassten Fälle, also bezogen auf den "generellen Sachverhalt", in der Weise aus, dass von einer (unzulässigen) echten Rückwirkung gesprochen werden muss, so ist die Norm in vollem Umfang unwirksam. Erfüllen dagegen nicht sämtliche von der Norm erfassten Sachverhaltsvarianten die Voraussetzungen für die Annahme einer unzulässigen Rückwirkung, so berührt dies die Wirksamkeit der Norm nur teilweise und führt zu einer verfassungskonformen Auslegung, die dem Gesichtpunkt der unzulässigen Rückwirkung bzw. dem dieser Rechtsfigur zugrunde liegenden Vertrauensschutz Rechnung trägt.

42Die vorliegende Fallgestaltung ist dadurch gekennzeichnet, dass der AZV-Tag vor der Bekanntmachung der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 am 7. März 2003 nicht nur genehmigt, sondern auch bereits in Anspruch genommen worden war. Damit war der ursprünglich bestehende Anspruch nach § 2 a AZVO auf einen arbeitsfreien Tag im Jahre 2003 erfüllt, der (einzige) AZV-Tag also "verbraucht".

43Zwar standen der Klägerin zum damaligen Zeitpunkt im Rahmen des auf das gesamte Urlaubsjahr 2003 bezogenen Anspruchs auf Erholungsurlaub noch freie Urlaubstage zur Verfügung. Hierdurch wird jedoch die Annahme eines abgeschlossenen Sachverhalts hinsichtlich der Streichung des "verbrauchten" AZV- Tages nicht in Frage gestellt. Eine Gleichsetzung des AZV-Tages mit Erholungsurlaub verbietet sich aber im vorliegenden Zusammenhang, weil es sich bei der Arbeitszeitverkürzung durch einen freien Tag gemäß § 2 a AZVO a. F. nach ihrer systematischen Stellung und dem ausdrücklichen Willen des Verordnungsgebers trotz praktischer Ähnlichkeiten nicht um eine Urlaubsregelung, sondern um eine Arbeitszeitregelung handelte.

44Vgl. Plog/Wiedow/Beck/Lemhöfer, Kommentar zum Bundesbeamtengesetz, Loseblattausgabe, § 72 BBG Rdnr. 14a; Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Urteil vom 25. November 2003 - 1K 4348/03 -, NWVBl. 2003, 118.

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Gegen die Annahme eines abgeschlossenen Sachverhalts spricht auch nicht der Umstand, dass der Beklagte den am 14. Februar 2003 in Anspruch genommenen AZV- Tag zuvor mit Blick auf die geplante Änderung der Arbeitszeitverordnung widerrufen hatte. Zwar hat der Beklagte die bis dahin bestehende Rechtsposition der Klägerin mit dem Widerruf formell streitig gestellt und damit einen rechtlichen Schwebezustand hervorgerufen, der in das nachfolgende Widerspruchsverfahren mündete. Hieraus kann der Beklagte im vorliegenden Zusammenhang jedoch nichts zum Nachteil der Klägerin herleiten, weil es für den Widerruf seinerzeit an einer Rechtsgrundlage fehlte, das Handeln des Beklagten also rechtswidrig war. Der hier allein in Betracht kommende Widerrufstatbestand des § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG war nämlich zum damaligen Zeitpunkt 40

ersichtlich nicht erfüllt. Nach der genannten Bestimmung darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt mit Wirkung für die Zukunft nur widerrufen werden, wenn die Behörde aufgrund einer geänderten Rechtsvorschrift berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet wäre. Zum Zeitpunkt des Widerrufs der Bewilligung am 20. Januar 2003 und auch zum Zeitpunkt der Inanspruchnahme des AZV-Tages am 14. Februar 2003 war aber die Bestimmung des § 2 a AZVO noch in Kraft, die Rechtsvorschrift also noch nicht geändert. Überdies fehlte es auch an dem Erfordernis, dass ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet wäre. Hierzu genügt es nicht, dass der Widerruf lediglich allgemein im öffentlichen Interesse liegt. Erforderlich ist vielmehr, dass der Widerruf zur Abwehr einer Gefährdung des öffentlichen Interesses, d. h. zur Beseitigung oder Verhinderung eines drohenden Schadens für wichtige Gemeinschaftsgüter geboten ist.

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 24. Januar 1992 - 7 C 38.90 -, NVwZ 1992, 565; Beschluss vom 17. August 1993 - 1 B 112.93, GewArch 1995, 113.

47Davon kann hier aber keine Rede sein. Durch die Inanspruchnahme des bereits bewilligten AZV-Tages durch die Klägerin wurden wichtige Gemeinschaftsgüter nicht tangiert und erst recht nicht bedroht.

48Nach alledem ist also im vorliegenden Fall von einem abgewickelten, der Vergangenheit angehörenden Sachverhalt auszugehen, in welchen die Streichung des § 2 a AZVO a. F. durch Art. I der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 und die darauf beruhende Umwandlungsbestimmung des Art. IV der Änderungsverordnung im Sinne einer echten Rückwirkung nachträglich ändernd einwirkt.

49Die Ausnahmetatbestände, die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine Rückbewirkung von Rechtsfolgen rechtfertigen können, liegen hier nicht vor.

50Das Rückwirkungsverbot, das seinen Grund im Vertrauensschutz hat, tritt zurück, wenn sich kein schützenswertes Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte. Ferner kommt ein Vertrauensschutz nicht in Betracht, wenn überragende Belange des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit vorgehen, eine rückwirkende Beseitigung von Normen erfordern.

51Vgl. BVerfG, ständige Rechtsprechung, vgl. z. B. Urteil vom 23. November 1999 - 1 BvF 1/94 -, a. a. O., S. 263 f.; Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 -, a. a. O., S. 87, jeweils mit weiteren Nachweisen.

52Dasselbe gilt, wenn durch die Rückwirkung nur ein ganz unerheblicher Schaden verursacht würde (sog. Bagatellvorbehalt).

53Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 1971 - 2 BvL 2/66 u.a. -, BVerfGE 30, 367, 389; Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 -, a. a. O., S. 87.

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Überragende Belange des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit vorgehen würden, erforderten jedenfalls in der hier vorliegenden Fallkonstellation nicht die rückwirkende Streichung des AZV-Tages. Das Anliegen des Verordnungsgebers, die Arbeitszeitregelung für Beamte der Regelung für die Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes zeitnah anzupassen, mag durchaus berechtigt gewesen sein, erforderte aber 46

nicht zwingend den Rückbezug von Rechtsfolgen auf die zum Zeitpunkt der Verkündung bereits abgewickelten Sachverhalte. Nachdem die Absicht im Raum stand, durch eine kurzfristig vorzunehmende Änderung der Arbeitszeitverordnungen die Rechtslage für Beamte mit rückwirkender Kraft der für die Arbeitnehmer geltenden Rechtslage anzupassen, war es dem Dienstherrn im Rahmen seines Organisationsermessens unbenommen, vorläufig keine AZV-Tage mehr zu genehmigen, um nachteilige Auswirkungen auf den Dienstbetrieb und den Betriebsfrieden zu vermeiden.

Vgl. hierzu die Urteile des Senats vom heutigen Tage - 6 A 1317/04 - und 6 A 1459/04 -. 55

56Soweit jedoch AZV-Tage in dem begrenzten Zeitraum bis zum Erlass der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 bewilligt und in Anspruch genommen worden waren, konnte es damit sein Bewenden haben, ohne dass hierdurch überragende Belange des Gemeinwohls berührt wurden.

57Es liegt auch nicht der Ausnahmetatbestand vor, dass sich bei der Klägerin kein Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte. Davon ist unter anderem dann auszugehen, wenn der Betroffene schon in dem Zeitpunkt, auf den die Rückwirkung bezogen war, nicht mit dem Fortbestand der Regelung rechnen durfte.

58Vgl. BVerfG, ständige Rechtsprechung, z. B. Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 -, a. a. O., S. 87; Beschluss vom 19. Dezember 1961 - 2 BvL 6/59 -, BVerfGE 13, 261, 273.

59Das Vertrauen der von der rückwirkenden Streichung des AZV-Tages betroffenen Beamten in den Fortbestand der bisherigen verordnungsrechtlichen Regelung ist nicht durch den Erlass des Innenministeriums Nordrhein-Westfalen vom 14. Januar 2003 und die nachfolgenden Informationsschreiben beseitigt worden, dass es beabsichtigt sei, durch eine kurzfristig vorzunehmende Änderung des § 2 a AZVO NW die Rechtslage für Beamte mit rückwirkender Kraft der für Arbeitnehmer geltenden Rechtslage anzupassen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wird bei der rückwirkenden Änderung eines Gesetzes im formellen Sinne das schutzwürdige Vertrauen in den Fortbestand des Gesetzes erst mit dem endgültigen Gesetzesbeschluss des Deutschen Bundestages beseitigt.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200, 261. 60

61Dem Tag des endgültigen Gesetzesbeschlusses durch den Bundestag beim Erlass eines Gesetzes im formellen Sinne entspricht bei einer Verordnung der Tag, an dem sie von der Regierung beschlossen wird. Daher entfällt bei einer landesrechtlichen Verordnung der Vertrauensschutz des Betroffenen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erst mit der Beschlussfassung durch die Landesregierung.

62Vgl. BVerwG, Urteile vom 22. März 2001 - 2 CN 1.00 -, NVwZ-RR 2001, 671, und vom 19. Dezember 2002 - 2 C 32.01 -, NVwZ-RR 2003, 515 = Schütz, Beamtenrecht ES/B I 2.6 Nr. 22.

63Ausgehend von dieser Rechtsprechung, der sich der Senat unter Aufgabe der noch im Urteil vom 21. März 2001 - 6 A 3320/98 - vertretenen abweichenden Rechtsauffassung anschließt, entfiel der Vertrauensschutz in den Fortbestand des § 2 a AZVO a. F. mit

dem Erlass der Änderungsverordnung am 18. Februar 2003, also erst nach der Inanspruchnahme des AZV-Tages durch die Klägerin.

64Der sog. Bagatellvorbehalt greift hier ebenfalls nicht ein. Die rückwirkende Streichung des AZV-Tages würde sich vorliegenden Fall dahin auswirken, dass für den tatsächlich in Anspruch genommenen Tag eine Kompensation durch Erholungsurlaub oder Freizeitausgleich erfolgen müsste. Der hierin liegende Schaden mag als nicht besonders gravierend erscheinen; er ist aber auch nicht als völlig unerheblich anzusehen.

65Die Streichung des genehmigten AZV-Tages findet aber auch in den allgemeinen verfahrensrechtlichen Bestimmungen der §§ 48, 49 VwVfG keine Stütze.

66§ 48 VwVfG scheidet als Rechtsgrundlage schon deshalb aus, weil die am 6. Januar 2003 erfolgte Genehmigung des AZV-Tages rechtmäßig war und die nachträgliche Änderung der AZVO auch nicht auf den Genehmigungszeitpunkt zurückwirkt. Die Rücknahme eines Verwaltungsakts nach § 48 VwVfG setzt voraus, dass der Verwaltungsakt bereits zum Zeitpunkt seines Erlasses rechtswidrig war, die Behörde also bei dem Erlass des Verwaltungsakts gegen geltendes Recht verstoßen hat.

67Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar, 6. Aufl., § 48 Rdnr. 59; Knack /Meyer, VwVfG, Kommentar, 8. Aufl., § 48 Rdnr. 31; Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 8. Aufl., § 48 Rdnr. 33 (jeweils mit weiteren Nachweisen).

68Eine nachträgliche Änderung der Rechtslage führt - abgesehen von dem hier nicht vorliegenden Fall eines Verwaltungsakts mit Dauerwirkung - nicht zur Rücknehmbarkeit des rechtmäßig erlassenen Verwaltungsakts,

vgl. Urteil des Senats vom 26. August 1987 - 6 A 1910/84 -, NVwZ-RR 1988, 1, 69

sondern eröffnet gegebenenfalls eine Widerrufsmöglichkeit nach § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG. Etwas anderes kann nur in den Fällen gelten, in denen sich die Rechtslage rückwirkend ändert.

71Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. November 1989 - 2 C 43.87 -, BVerwGE 84, 111; Kopp/Ramsauer, a .a. O.

72Die Genehmigung des AZV-Tages am 6. Januar 2003 entsprach der damals noch geltenden Bestimmung des § 2 a AZVO und war somit rechtmäßig. Da die Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 gemäß Art. V mit Wirkung vom 14. Januar 2003 in Kraft trat, wirkt die Streichung des § 2 a AZVO a.F. durch Art. I der Änderungsverordnung nicht auf den Genehmigungszeitpunkt zurück.

73

Die Voraussetzungen für einen Widerruf der Genehmigung des AZV-Tages nach der hier allein in Betracht kommenden Bestimmung des § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG sind ebenfalls nicht erfüllt. Insoweit kann offen bleiben, auf welchen Zeitpunkt hier für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage abzustellen ist. Wie oben bereits festgestellt wurde, war die anspruchsbegründende Bestimmung des § 2 a AZVO sowohl zum Zeitpunkt der Streichung des AZV-Tages im Urlaubsbogen (20. Januar 2003) als auch während der Inanspruchnahme des AZV-Tages (14. Februar 2003) noch in Kraft, die Rechtsvorschrift also noch nicht geändert. Für die Zeit nach der Inanspruchnahme des 70

AZV-Tages, also auch für den Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung (24. Juli 2003) greift die einschränkende Voraussetzung des § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG, die den Widerruf davon abhängig macht, dass der Begünstigte von der Vergünstigung noch keinen Gebrauch gemacht hat. Davon abgesehen fehlt es - wie ebenfalls schon oben festgestellt wurde - auch an dem weiteren tatbestandlichen Erfordernis, dass ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet wäre.

74Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.

75Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO und des § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes hierfür nicht gegeben sind.

OVG NRW (grundstück, wahrscheinlichkeit, teil, fahrbahn, zweifel, antrag, verwaltungsgericht, streitwert, breite, grünfläche)

15 B 2751/97 vom 18.11.1997

OVG NRW: anschlussbeschwerde, versicherung, immatrikulation, einschreibung, hochschule, grundrecht, form, sozialstaatsprinzip, mitgliedschaft, fakultät

13 C 1/02 vom 01.03.2002

OVG NRW (vollstreckung, höhe, bezug, kläger, 1995, antrag, beurteilung, bewilligung, beweisantrag, zpo)

16 A 4026/96 vom 23.12.1998

Anmerkungen zum Urteil