Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 6 A 619/04

OVG NRW (echte rückwirkung, unechte rückwirkung, tag, widerruf, streichung, erlass, rückwirkung, zeitpunkt, verordnung, arbeitszeit)
Oberverwaltungsgericht NRW, 6 A 619/04
Datum:
04.08.2004
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
6. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
6 A 619/04
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 1 K 3994/03
Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen mit der Maßgabe, dass der
Feststellungsausspruch im Urteil des Verwaltungsgerichts (Satz 2 der
Urteilsformel) entfällt.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des
vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der
Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des jeweils zu
vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
1
Die Klägerin steht als Verwaltungsbeamtin beim Q. C. im Dienst des beklagten Landes.
Sie erbat am 6. Januar 2003 für den 14. Februar 2003 dienstfrei unter Inanspruchnahme
des Arbeitszeitverkürzungstages (AZV-Tag) gemäß § 2 a der Verordnung über die
Arbeitszeit der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen in der Fassung der
Bekanntmachung vom 28. Dezember 1986, zuletzt geändert durch Verordnung vom 25.
Januar 2000 (GV.NRW. S. 26) - AZVO a.F. -. Die Genehmigung des AZV-Tages wurde
unter dem Datum des 6. Januar 2003 auf dem Urlaubsbogen für die Klägerin vermerkt.
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Nachdem am 10. Januar 2003 die Tarifrunde für den Öffentlichen Dienst 2002/2003 u. a.
mit dem Ergebnis abgeschlossen hatte, dass der AZV-Tag nach § 15 a BAT/MTArb als
Kompensation für die vereinbarte Tarifsteigerung entfällt, wies das Innenministerium
Nordrhein-Westfalen mit Erlass vom 14. Januar 2003 darauf hin, dass beabsichtigt sei,
durch eine kurzfristig vorzunehmende Änderung des § 2 a AZVO die Rechtslage für
Beamtinnen und Beamte mit rückwirkender Kraft der für die Arbeitnehmerinnen und
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Arbeitnehmer geltenden Rechtslage anzupassen. Weiter heißt es in dem Erlass:
Mit Rücksicht auf die erfolgte bzw. bevorstehende Rechtsänderung bitte ich im
Einvernehmen mit dem Finanzministerium, bei Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern
sowie Beamtinnen und Beamten keinen arbeitsfreien Tag im Sinne der o.g.
Bestimmungen mehr zu bewilligen.
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Sollten arbeitsfreie Tage im Sinne der o.g. Bestimmungen bereits bewilligt, aber noch
nicht in Anspruch genommen sein, so ist den Beschäftigten mitzuteilen, dass die
Rechtsgrundlage für die Bewilligung entfallen ist; für den Bereich der Beamtinnen und
Beamten weise ich auf die Widerrufsmöglichkeit gem. § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG hin.
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Es bestehen keine Bedenken, diese Tage im Einvernehmen mit den Beschäftigten in
Erholungsurlaub oder Gleittage umzuwandeln. Wurde der arbeitsfreie Tag für das Jahr
2003 bis zum 13.01.2003 bereits in Anspruch genommen, hat es hierbei sein
Bewenden.
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Mit Verfügung vom 16. Januar 2003 gab das Q. C. den Inhalt des Erlasses vom 14.
Januar 2003 in seinem Geschäftsbereich mit der Bitte um umgehende Beachtung
bekannt.
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Unter Bezugnahme auf den vorgenannten Erlass und die Verfügung vom 16. Januar
2003 wurde der für den 14. Februar 2003 eingetragene AZV-Tag im Urlaubsbogen für
die Klägerin am 20. Januar 2003 gestrichen.
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Gegen die Streichung des AZV-Tages legte die Klägerin mit Schreiben vom 30. Januar
2003 Widerspruch ein und stellte zugleich beim Verwaltungsgericht den Antrag, dem
Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, die Klägerin am 14.
Februar 2003 vom Dienst gem. § 2 a AZVO freizustellen - 1 L 207/03 -. Nachdem der
Beklagte erklärt hatte, dass er die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen den
Widerruf der Bewilligung der Freistellung für den 14. Februar 2003 beachte, erklärten
die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache für erledigt. Die Klägerin nahm
daraufhin den AZV-Tag am 14. Februar 2003 in Anspruch und blieb dem Dienst fern.
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Durch Art. I der "Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Arbeitszeit der
Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen sowie zur Änderung der Verordnung über die
Arbeitszeit der Polizeivollzugsbeamten des Landes Nordrhein-Westfalen und zur
Änderung der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten des feuerwehrtechnischen
Dienstes in den Feuerwehren der Gemeinden und Gemeindeverbände des Landes
Nordrhein-Westfalen" vom 18. Februar 2003, veröffentlicht im Gesetz- und
Verordnungsblatt für das Land Nordrhein-Westfalen vom 7. März 2003 (S. 74), wurde § 2
AZVO gestrichen, und zwar mit Wirkung vom 14. Januar 2003 (Art. V). Art. IV der
Verordnung lautet wie folgt:
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"Arbeitstage, die ab dem 14. Januar 2003 als Arbeitszeitverkürzungstage in Anspruch
genommen worden sind, werden in Erholungsurlaubstage umgewandelt. Soweit die
jeweiligen Arbeitszeitregelungen es zulassen, ist wahlweise eine Umwandlung in
Freizeitausgleich im Rahmen der Gleitenden Arbeitszeit möglich."
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Mit Schreiben vom 21. März 2003 informierte der Beklagte die Klägerin über den Inhalt
der Verordnung vom 18. Februar 2003 und verwies auf die Umwandlungsbestimmung
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des Art. IV. Da beim Q. C. keine Gleitzeit eingeführt sei, habe er sich damit
einverstanden erklärt, dass den betroffenen Beamtinnen und Beamten wahlweise in
analoger Anwendung Mehrdienst angerechnet werde. Die Klägerin wurde gebeten, für
den Fall, dass sie ihren Widerspruch nicht aufrecht erhalte, mitzuteilen, welche
Verrechnungsart - Urlaub oder Mehrdienst - sie für den bereits genommen AZV-Tag
wünsche. Durch Widerspruchsbescheid vom 24. Juli 2003 wies die Bezirksregierung B.
den Widerspruch der Klägerin als unbegründet zurück. Sie verwies darauf, dass § 2 a
AZVO a.F. durch Art. I der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 rückwirkend
zum 14. Januar 2003 gestrichen sei. Damit habe für Beamtinnen und Beamte ab 14.
Januar 2003 mangels Rechtsgrundlage kein Anspruch auf einen
Arbeitszeitverkürzungstag bestanden. Durch Erlass des Innenministeriums vom 14.
Januar 2003 sei diese Änderung der Rechtsvorschriften bereits angekündigt worden.
Auch ohne den Widerruf der Bewilligung hätten ab dem 14. Januar 2003 AZV-Tage, die
erst nach diesem Termin in Anspruch genommen werden sollten, entsprechend
umgewandelt werden müssen. Unter Berücksichtigung der ab 14. Januar 2003
geänderten Rechtslage könne es dahin stehen, ob der seinerzeitige Widerruf
rechtmäßig gewesen sei oder nicht.
Die Klägerin hat am 13. August 2003 Klage erhoben. Sie hat beantragt,
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1. die am 20. Januar 2003 durch das Q. C. erfolgte Streichung des AZV-Tages der
Klägerin am 14. Februar 2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung B. vom 24. Juli 2003 aufzuheben,
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2. festzustellen, dass eine Umwandlung des am 20. Januar 2003 durch das Q. C.
gestrichenen AZV-Tages der Klägerin für den 14. Februar 2003 in Erholungsurlaub
nicht wirksam ist.
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Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch das angefochtene Urteil stattgegeben und
die Berufung zugelassen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Für die am 20. Januar
2003 durch das Q. C. erfolgte Streichung des AZV- Tages der Klägerin in deren
Urlaubsbogen bestehe keine Rechtsgrundlage. Der Erlass des Innenministeriums vom
14. Januar 2003 könne einen Widerruf des AZV- Tages nicht rechtfertigen. Die
Voraussetzungen für einen Widerruf gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG lägen ebenfalls
nicht vor. Eine Widerrufsmöglichkeit im Sinne der vorgenannten Bestimmung sei nicht
durch die Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 eröffnet worden. Die mit Art. IV
der Änderungsverordnung geschaffene Umwandlungsregelung für Arbeitstage, die
zwischen dem 14. Januar 2003 und dem 6. März 2003, dem Tag vor der
Bekanntmachung der Änderungsverordnung, in Anspruch genommen worden seien,
finde keine Anwendung, weil diese Vorschrift nichtig sei. Art. IV der
Änderungsverordnung gehe über die in der gesetzlichen Regelung des § 78 Abs. 3 LBG
enthaltene Ermächtigung, das Nähere zu den Absätzen 1 und 2 durch
Rechtsverordnung zu regeln, hinaus und setze sich über die gesetzlichen Vorgaben in
den §§ 48, 49 VwVfG hinweg. Ohne Beachtung der gesetzlich geregelten
Voraussetzungen für eine Rücknahme bzw. einen Widerruf eines begünstigenden
Verwaltungsakts ermögliche Art. IV demgegenüber eine verordnungsrechtliche
Umwandlung, die hinsichtlich begünstigender Verwaltungsakte gesetzlich nicht
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vorgesehen sei. Als untergesetzliche Norm könne Art. IV der Änderungsverordnung
nicht die für derartige Fälle vorgesehenen gesetzlichen Regelungen außer Kraft setzen.
Darüber hinaus erfasse Art. IV, da er nur auf den Zeitpunkt der tatsächlichen
Inanspruchnahme der AZV-Tage abstelle, auch Fälle wie den vorliegenden, in denen
die Bewilligung noch vor Bekanntmachung des Erlasses vom 14. Januar 2003 erfolgt
sei. Dieser Verstoß führe zur Nichtigkeit von Art. IV der Änderungsverordnung. Damit
scheide diese Bestimmung als spezielle Rechtsgrundlage für eine Umwandlung aus
und stehe der gesetzlichen Möglichkeit, einen rechtmäßigen begünstigenden
Verwaltungsakt zu widerrufen, nicht entgegen.
Voraussetzung für einen Widerruf gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG sei jedoch u. a., dass
die Behörde aufgrund einer geänderten Rechtsvorschrift berechtigt wäre, den
Verwaltungsakt nicht zu erlassen. Die mit Wirkung vom 14. Januar 2003 in Kraft
getretene Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 ändere nichts an der
Berechtigung des Q. C. , der Klägerin am 6. Januar 2003 den AZV-Tag für das
Kalenderjahr 2003 zu bewilligen. Die rückwirkende Aufhebung von § 2 a AZVO in Art. I
der Änderungsverordnung erfasse den Bewilligungszeitpunkt am 6. Januar 2003 nicht.
Sie wirke gemäß Art. V der Änderungsverordnung nur auf den 14. Januar 2003 zurück.
Die auf die Feststellung gerichtete Klage, dass eine Umwandlung des am 20. Januar
2003 durch das Q. C. gestrichenen AZV-Tages der Klägerin für den 14. Februar 2003 in
Erholungsurlaub nicht wirksam sei, sei ebenfalls begründet, weil die in Art. IV Satz 1 der
Verordnung vom 18. Februar 2003 getroffene Umwandlungsregelung nichtig sei.
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Zur Begründung seiner Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts trägt der
Beklagte vor: Bei der Frage, ob eine echte oder unechte Rückwirkung vorliege, sei
entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht auf den Einzelfall, sondern auf
den generellen Sachverhalt abzustellen. Insofern sei bei der Streichung des AZV-Tages
mit Wirkung vom 14. Januar 2003 von einer unechten Rückwirkung auszugehen, weil
der Beamte nach der seinerzeit geltenden Verordnungslage "im Kalenderjahr" an einem
Arbeitstag freigestellt worden sei. Der im Verlust eines AZV- Tages bestehende Nachteil
sei unter Berücksichtigung anderer Vergünstigungen wie Urlaub und Inanspruchnahme
von Guthaben im Rahmen der gleitenden Arbeitszeit gerade nicht als besonders
schwerwiegender Eingriff in eine vorhandene Rechtsposition der Beamten zu werten,
zumal sie dafür keine erheblichen Dispositionen im Sinne eigener Vorleistungen
getroffen hätten, die nachträglich hätten entwertet werden können. Jedenfalls erscheine
bei der aufgrund des Verhältnismäßigkeitsprinzips erforderlichen Abwägung das vom
Verordnungsgeber angeführte öffentliche Interesse gewichtiger. Mit der rückwirkenden
Streichung des AZV-Tages habe eine Gleichbehandlung mit den Arbeitnehmern im
öffentlichen Dienst erreicht und Unfrieden in der Behörde vermieden werden sollen, weil
zum damaligen Zeitpunkt noch eine einheitliche Wochenarbeitszeit zwischen
Angestellten und Beamten bestanden habe. Auch innerhalb der Beamtenschaft wäre es
zu einer zumindest faktischen Ungleichbehandlung gekommen, wenn Beamte bis zum
Inkrafttreten der Änderungsverordnung den AZV-Tag noch hätten nehmen können,
anderen Beamten, die den Tag erst später hätten nehmen wollen, dieser Tag aber nicht
mehr gewährt worden wäre. Mit dem Erlass vom 14. Januar 2003 sei es darum
gegangen, schon ab diesem Zeitpunkt - dem Rückwirkungsstichtag gemäß dem
Verordnungsentwurf - eine vermehrte Inanspruchnahme des AZV-Tages bis zum
Inkrafttreten der Änderungsverordnung zu verhindern. Der Erlass habe der
Ermessenskonkretisierung im Hinblick auf die Gewährung des AZV-Tages gedient.
Durch die Ankündigung einer von der Landesregierung zu erlassenden
Änderungsverordnung sei ein möglicherweise schützenswertes Vertrauen bereits im
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Zeitpunkt der Ankündigung weggefallen. Im Übrigen stehe dem Normgeber bei der
Beurteilung, ab welchem Zeitpunkt die Wirkung der Ankündigung einer Normänderung
den Normzweck durchkreuze, und bei der daran orientierten Festsetzung von
Stichtagen ein beträchtlicher Einschätzungsspielraum zu, dessen Grenzen mit Erlass
der Änderungsverordnung nicht überschritten worden seien.
Mit Blick auf die geplante Änderung der AZVO hätten der Inanspruchnahme des AZV-
Tages in der Zeit zwischen dem 14. Januar 2003 und dem Zeitpunkt der
Veröffentlichung der Änderungsverordnung dienstliche Belange entgegen gestanden,
denn aus Gleichbehandlungserwägungen und zur Wahrung des Betriebsfriedens
müsse das Interesse des Einzelnen, den AZV-Tag an einem bestimmten Datum in
Anspruch zu nehmen, zurückstehen. Auch verbiete sich nicht eine gemeinsame
Betrachtung des AZV-Tages mit den Erholungsurlaubsregelungen. Deshalb sei auch
die Möglichkeit eingeräumt worden, anstelle des AZV-Tages, dessen Inanspruchnahme
dienstliche Gründe entgegen gestanden hätten, einen Urlaubs- oder Gleittag
einzulegen.
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Auch der Umwandlungsvorschrift in Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar
2003 liege eine zulässige unechte Rückwirkung zugrunde. Die Regelung unterfalle
nicht der Verordnungsermächtigung des § 78 Abs. 3 LBG, entspreche aber der
Annexkompetenz des Dienstherrn und sei aus Fürsorge- und
Gleichbehandlungsgründen getroffen worden. Es sei bekannt gewesen, dass trotz des
Erlasses vom 14. Januar 2003 einzelnen Beamtinnen und Beamten gleichwohl als
AZV-Tage deklarierte Tage dienstfrei gewährt worden seien. Die Beamtinnen und
Beamten , denen der AZV-Tag nach dem 14. Januar 2003 bewilligt worden sei, könnten
sich nicht auf Vertrauensschutz berufen. Ein rechtlich schützenswertes Vertrauen des
Einzelnen auf den Fortbestand des AZV-Tages habe spätestens seit der Regelung vom
14. Januar 2003 nicht mehr bestehen können.
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Der Beklagte beantragt,
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das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
24
Die Klägerin beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen mit der Maßgabe, dass der Feststellungsausspruch im
Urteil des Verwaltungsgerichts (Satz 2 der Urteilsformel) entfällt.
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Sie trägt vor: Das Verwaltungsgericht habe zutreffend erkannt, dass für die erfolgte
Streichung des AZV-Tages am 14. Februar 2003 in ihrem Urlaubsbogen keine
Rechtsgrundlage bestehe. Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003
greife rückwirkend, d. h. nachträglich ändernd, in einen abgewickelten, der
Vergangenheit angehörenden Tatbestand ein. Es handele sich auch um eine echte
Rückwirkung, weil der gesamte Sachverhalt, nämlich Bewilligung und
Inanspruchnahme des AZV-Tages, in den vor der Verkündung liegenden Zeitraum falle.
Zudem sei die Umwandlungsvorschrift des Art. IV der Änderungsverordnung keine
Regelung der Arbeitszeit im Sinne von § 78 LBG und sei daher auch nicht von der
Verordnungsermächtigung in § 78 Abs. 3 LBG gedeckt. Es treffe nicht zu, dass der
Erlass des Innenministeriums vom 14. Januar 2003, der auf die bevorstehende
Rechtsänderung hinweise, das Vertrauen in die bestehende Regelung zerstört habe.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des
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Bundesverwaltungsgerichts beseitige allein das Bekanntwerden von Gesetzesinitiativen
das schützenswerte Vertrauen in die bestehende Regelung nicht, könne also echte
Rückwirkung nicht rechtfertigen. Es hätten auch keine zwingenden Gründe des
gemeinen Wohls vorgelegen, die ausnahmsweise eine Durchbrechung des
rechtsstaatlichen Rückwirkungsverbotes rechtfertigen könnten. Der Erlass des
Innenministeriums vom 14. Januar 2003 sei nicht geeignet, den Widerruf des AZV-
Tages gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG zu rechtfertigen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen
auf die gewechselten Schriftsätze, die beigezogenen Verwaltungsakten des Beklagten
und die Gerichtsakten VG Gelsenkirchen 1 L 207/03.
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Entscheidungsgründe:
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Die Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg.
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Der Senat sieht in der - von ihm angeregten - Beschränkung des Klageantrages auf die
Anfechtung der Streichung des bewilligten AZV-Tages keine teilweise Zurücknahme
der Klage, denn die Klägerin verdeutlicht damit nur ihr schon ursprünglich verfolgtes
materielles Klagebegehren. Der Klägerin geht es in der Sache allein darum, den ihr
bereits bewilligten und tatsächlich in Anspruch genommenen AZV-Tag nicht zu Lasten
von Erholungsurlaub oder von Freizeitausgleich wegen Mehrarbeit opfern zu müssen.
Diesem Rechtsschutzbegehren trägt bereits der Anfechtungsantrag umfassend
Rechnung, ohne dass es einer weiteren Feststellung bedarf.
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Das Verwaltungsgericht hat der Anfechtungsklage zu Recht stattgegeben. Die zulässige
Klage ist begründet, denn die Streichung des AZV-Tages für den 14. Februar 2003 ist in
der Fassung des hierzu erlassenen Widerspruchsbescheides rechtswidrig und verletzt
die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
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Die Streichung des bereits bewilligten AZV-Tages findet in Art. IV der
Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 keine Rechtsgrundlage. Zwar erfasst die
vorgenannte Bestimmung nicht nur die Umwandlung eines bereits in Anspruch
genommenen AZV-Tages in Erholungsurlaub oder in Freizeitausgleich, sondern - als
darin enthaltenen Teilakt - auch die bloße Streichung des AZV-Tages mit dem Ziel einer
späteren Kompensation durch Erholungsurlaub oder Freizeitausgleich nach Wahl des
betroffenen Beamten. Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 scheidet
gleichwohl als Ermächtigungsgrundlage für die hier angegriffene Maßnahme aus, denn
die Bestimmung steht jedenfalls in Anwendung auf den vorliegenden Sachverhalt mit
höherrangigem Recht nicht in Einklang.
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Ob Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 durch eine
Verordnungsermächtigung gedeckt ist, erscheint dem Senat zumindest zweifelhaft. Die
in der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 angegebenen Bestimmungen (§ 78
Abs. 3 LBG bzw. § 187 Abs. 3 LBG - betreffend Polizeivollzugsbeamte - und § 197 Abs.
2 LBG - betreffend Beamte des feuerwehrtechnischen Dienstes -) ermächtigen zum
Erlass von Rechtsverordnungen zur Regelung der Arbeitszeit. In diesem Rahmen hält
sich die Verordnung vom 18. Februar 2003, soweit sie den Wegfall des AZV-Tages
durch eine Änderung der die für die jeweiligen Verwaltungsbereiche betreffenden
Arbeitszeitverordnungen regelt (Art. I, II, III und V). Dagegen geht Art. IV der
Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 schon insofern über die Regelung der
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Arbeitszeit hinaus, als in den dort bestimmten Fällen eine Rechtsfolge vorgesehen ist,
die den Anspruch auf Erholungsurlaub betrifft. Diesbezüglich besteht eine andere
Verordnungsermächtigung (§ 101 LBG), die aber in der Änderungsverordnung nicht
zitiert und der Verordnung offenbar auch nicht zugrunde gelegt worden ist.
Weitere Bedenken ergeben sich daraus, dass die in Art. IV der Änderungsverordnung
vom 18. Februar 2003 vorgesehene Umwandlung des in Anspruch genommenen AZV-
Tages in Erholungsurlaub oder Freizeitausgleich zugleich eine Rücknahme oder einen
Widerruf einer durch Einzelakt gewährten Begünstigung beinhaltet. Mit diesem
Teilaspekt der Umwandlung stellt Art. IV der Änderungsverordnung eine
Sonderregelung gegenüber den gesetzlichen Bestimmungen der §§ 48, 49 VwVfG zum
Widerruf und zur Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte dar, die überdies hinter
den in diesen Vorschriften festgelegten eng umgrenzten tatbestandlichen
Voraussetzungen zurück bleibt und auch auf der Rechtsfolgeseite anders ausgestaltet
ist (kein Ermessen). Ob sich dieser Regelungsgehalt noch in dem durch § 78 Abs. 3
LBG abgesteckten Rahmen hält, ist sehr fraglich. Der Beklagte geht im Übrigen selbst
davon aus, dass die in Art. IV der Änderungsverordnung getroffene
Umwandlungsregelung nicht der Verordnungsermächtigung des § 78 Abs. 3 LBG
unterfällt. Die in diesem Zusammenhang vom Beklagten bemühte "Annexkompetenz"
vermag aber eine gesetzliche Verordnungsermächtigung nicht zu ersetzen.
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Der hier zur gerichtlichen Überprüfung gestellte Fall gibt dem Senat keine Veranlassung
zu einer abschließenden Klärung der angesprochenen Problematik, denn Art. IV der
Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 beinhaltet jedenfalls für den vorliegenden
Sachverhalt einen Verstoß gegen das verfassungsrechtlich verankerte
Rückwirkungsverbot. Auch insoweit kann offen bleiben, ob die Bestimmung insgesamt
nichtig ist. Selbst wenn Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 noch
einer verfassungskonformen Auslegung zugänglich sein sollte, würde hiervon jedenfalls
der vorliegende Sachverhalt nicht erfasst.
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Die Bestimmung des Art. IV der Verordnung regelt die Folgen einer Inanspruchnahme
des AZV-Tages nach dessen Wegfall aufgrund Art. I bis III der mit Wirkung vom 14.
Januar 2003 (rückwirkend) in Kraft getretenen Änderungsverordnung vom 18. Februar
2003 und wirkt daher - ebenso wie Art. I bis III der Verordnung - in die Zeit vor Erlass der
Änderungsverordnung zurück.
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Das grundsätzliche Verbot rückwirkender belastender Rechtsnormen beruht auf den
Prinzipien der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes. Es schützt das Vertrauen
in die Verlässlichkeit und Berechenbarkeit der unter der Geltung des Grundgesetzes
geschaffenen Rechtsordnung und der auf ihrer Grundlage erworbenen Rechte. Regeln
über die Rückwirkung von Rechtsnormen enthalten für verschiedene Fallgruppen
unterschiedliche Anforderungen Eine unechte Rückwirkung ist verfassungsrechtlich
grundsätzlich zulässig. Sie liegt vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht
abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und
damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet. Eine echte
Rückwirkung ist dagegen verfassungsrechtlich grundsätzlich unzulässig. Sie liegt vor,
wenn ein Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit
angehörende Tatbestände eingreift.
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Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), ständige Rechtsprechung, vgl. z. B. Urteil vom
23. November 1999 - 1 BvF 1/94 -, BVerfGE 101, 239, 263; Beschluss vom 15. Oktober
39
1996 - 1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 -, BVerfGE 95, 64, 86, jeweils mit weiteren
Nachweisen.
Daran gemessen beinhaltet die Umwandlungsregelung des Art. IV der
Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 und die damit in einem untrennbaren
systematischen Zusammenhang stehende Regelung über den nachträglichen Wegfall
des AZV-Tages (Art. I und Art. V der Änderungsverordnung) - bezogen auf den
vorliegenden Sachverhalt - eine echte Rückwirkung.
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Entgegen der Auffassung des Beklagten ist bei der Frage, ob ein Fall echter oder
unechter Rückwirkung vorliegt, der konkrete Sachverhalt, in den durch die betreffende
Vorschrift rückwirkend regelnd eingegriffen wird, in den Blick zu nehmen. Wirkt sich eine
Norm auf alle von ihr erfassten Fälle, also bezogen auf den "generellen Sachverhalt", in
der Weise aus, dass von einer (unzulässigen) echten Rückwirkung gesprochen werden
muss, so ist die Norm in vollem Umfang unwirksam. Erfüllen dagegen nicht sämtliche
von der Norm erfassten Sachverhaltsvarianten die Voraussetzungen für die Annahme
einer unzulässigen Rückwirkung, so berührt dies die Wirksamkeit der Norm nur
teilweise und führt zu einer verfassungskonformen Auslegung, die dem Gesichtpunkt
der unzulässigen Rückwirkung bzw. dem dieser Rechtsfigur zugrunde liegenden
Vertrauensschutz Rechnung trägt.
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Die vorliegende Fallgestaltung ist dadurch gekennzeichnet, dass der AZV-Tag vor der
Bekanntmachung der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 am 7. März 2003
nicht nur genehmigt, sondern auch bereits in Anspruch genommen worden war. Damit
war der ursprünglich bestehende Anspruch nach § 2 a AZVO auf einen arbeitsfreien
Tag im Jahre 2003 erfüllt, der (einzige) AZV-Tag also "verbraucht".
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Zwar standen der Klägerin zum damaligen Zeitpunkt im Rahmen des auf das gesamte
Urlaubsjahr 2003 bezogenen Anspruchs auf Erholungsurlaub noch freie Urlaubstage
zur Verfügung. Hierdurch wird jedoch die Annahme eines abgeschlossenen
Sachverhalts hinsichtlich der Streichung des "verbrauchten" AZV- Tages nicht in Frage
gestellt. Eine Gleichsetzung des AZV-Tages mit Erholungsurlaub verbietet sich aber im
vorliegenden Zusammenhang, weil es sich bei der Arbeitszeitverkürzung durch einen
freien Tag gemäß § 2 a AZVO a. F. nach ihrer systematischen Stellung und dem
ausdrücklichen Willen des Verordnungsgebers trotz praktischer Ähnlichkeiten nicht um
eine Urlaubsregelung, sondern um eine Arbeitszeitregelung handelte.
43
Vgl. Plog/Wiedow/Beck/Lemhöfer, Kommentar zum Bundesbeamtengesetz,
Loseblattausgabe, § 72 BBG Rdnr. 14a; Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Urteil vom
25. November 2003 - 1K 4348/03 -, NWVBl. 2003, 118.
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Gegen die Annahme eines abgeschlossenen Sachverhalts spricht auch nicht der
Umstand, dass der Beklagte den am 14. Februar 2003 in Anspruch genommenen AZV-
Tag zuvor mit Blick auf die geplante Änderung der Arbeitszeitverordnung widerrufen
hatte. Zwar hat der Beklagte die bis dahin bestehende Rechtsposition der Klägerin mit
dem Widerruf formell streitig gestellt und damit einen rechtlichen Schwebezustand
hervorgerufen, der in das nachfolgende Widerspruchsverfahren mündete. Hieraus kann
der Beklagte im vorliegenden Zusammenhang jedoch nichts zum Nachteil der Klägerin
herleiten, weil es für den Widerruf seinerzeit an einer Rechtsgrundlage fehlte, das
Handeln des Beklagten also rechtswidrig war. Der hier allein in Betracht kommende
Widerrufstatbestand des § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG war nämlich zum damaligen Zeitpunkt
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ersichtlich nicht erfüllt. Nach der genannten Bestimmung darf ein rechtmäßiger
begünstigender Verwaltungsakt mit Wirkung für die Zukunft nur widerrufen werden,
wenn die Behörde aufgrund einer geänderten Rechtsvorschrift berechtigt wäre, den
Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse
gefährdet wäre. Zum Zeitpunkt des Widerrufs der Bewilligung am 20. Januar 2003 und
auch zum Zeitpunkt der Inanspruchnahme des AZV-Tages am 14. Februar 2003 war
aber die Bestimmung des § 2 a AZVO noch in Kraft, die Rechtsvorschrift also noch nicht
geändert. Überdies fehlte es auch an dem Erfordernis, dass ohne den Widerruf das
öffentliche Interesse gefährdet wäre. Hierzu genügt es nicht, dass der Widerruf lediglich
allgemein im öffentlichen Interesse liegt. Erforderlich ist vielmehr, dass der Widerruf zur
Abwehr einer Gefährdung des öffentlichen Interesses, d. h. zur Beseitigung oder
Verhinderung eines drohenden Schadens für wichtige Gemeinschaftsgüter geboten ist.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 24. Januar 1992 - 7 C 38.90 -,
NVwZ 1992, 565; Beschluss vom 17. August 1993 - 1 B 112.93, GewArch 1995, 113.
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Davon kann hier aber keine Rede sein. Durch die Inanspruchnahme des bereits
bewilligten AZV-Tages durch die Klägerin wurden wichtige Gemeinschaftsgüter nicht
tangiert und erst recht nicht bedroht.
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Nach alledem ist also im vorliegenden Fall von einem abgewickelten, der
Vergangenheit angehörenden Sachverhalt auszugehen, in welchen die Streichung des
§ 2 a AZVO a. F. durch Art. I der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 und die
darauf beruhende Umwandlungsbestimmung des Art. IV der Änderungsverordnung im
Sinne einer echten Rückwirkung nachträglich ändernd einwirkt.
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Die Ausnahmetatbestände, die nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts eine Rückbewirkung von Rechtsfolgen rechtfertigen
können, liegen hier nicht vor.
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Das Rückwirkungsverbot, das seinen Grund im Vertrauensschutz hat, tritt zurück, wenn
sich kein schützenswertes Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden
konnte. Ferner kommt ein Vertrauensschutz nicht in Betracht, wenn überragende
Belange des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit vorgehen, eine
rückwirkende Beseitigung von Normen erfordern.
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Vgl. BVerfG, ständige Rechtsprechung, vgl. z. B. Urteil vom 23. November 1999 - 1 BvF
1/94 -, a. a. O., S. 263 f.; Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 -,
a. a. O., S. 87, jeweils mit weiteren Nachweisen.
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Dasselbe gilt, wenn durch die Rückwirkung nur ein ganz unerheblicher Schaden
verursacht würde (sog. Bagatellvorbehalt).
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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 1971 - 2 BvL 2/66 u.a. -, BVerfGE 30, 367, 389;
Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 -, a. a. O., S. 87.
53
Überragende Belange des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit
vorgehen würden, erforderten jedenfalls in der hier vorliegenden Fallkonstellation nicht
die rückwirkende Streichung des AZV-Tages. Das Anliegen des Verordnungsgebers,
die Arbeitszeitregelung für Beamte der Regelung für die Arbeitnehmer des öffentlichen
Dienstes zeitnah anzupassen, mag durchaus berechtigt gewesen sein, erforderte aber
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nicht zwingend den Rückbezug von Rechtsfolgen auf die zum Zeitpunkt der
Verkündung bereits abgewickelten Sachverhalte. Nachdem die Absicht im Raum stand,
durch eine kurzfristig vorzunehmende Änderung der Arbeitszeitverordnungen die
Rechtslage für Beamte mit rückwirkender Kraft der für die Arbeitnehmer geltenden
Rechtslage anzupassen, war es dem Dienstherrn im Rahmen seines
Organisationsermessens unbenommen, vorläufig keine AZV-Tage mehr zu
genehmigen, um nachteilige Auswirkungen auf den Dienstbetrieb und den
Betriebsfrieden zu vermeiden.
Vgl. hierzu die Urteile des Senats vom heutigen Tage - 6 A 1317/04 - und 6 A 1459/04 -.
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Soweit jedoch AZV-Tage in dem begrenzten Zeitraum bis zum Erlass der
Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 bewilligt und in Anspruch genommen
worden waren, konnte es damit sein Bewenden haben, ohne dass hierdurch
überragende Belange des Gemeinwohls berührt wurden.
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Es liegt auch nicht der Ausnahmetatbestand vor, dass sich bei der Klägerin kein
Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte. Davon ist unter
anderem dann auszugehen, wenn der Betroffene schon in dem Zeitpunkt, auf den die
Rückwirkung bezogen war, nicht mit dem Fortbestand der Regelung rechnen durfte.
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Vgl. BVerfG, ständige Rechtsprechung, z. B. Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL
44/92, 1 BvL 48/92 -, a. a. O., S. 87; Beschluss vom 19. Dezember 1961 - 2 BvL 6/59 -,
BVerfGE 13, 261, 273.
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Das Vertrauen der von der rückwirkenden Streichung des AZV-Tages betroffenen
Beamten in den Fortbestand der bisherigen verordnungsrechtlichen Regelung ist nicht
durch den Erlass des Innenministeriums Nordrhein-Westfalen vom 14. Januar 2003 und
die nachfolgenden Informationsschreiben beseitigt worden, dass es beabsichtigt sei,
durch eine kurzfristig vorzunehmende Änderung des § 2 a AZVO NW die Rechtslage für
Beamte mit rückwirkender Kraft der für Arbeitnehmer geltenden Rechtslage
anzupassen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wird bei der
rückwirkenden Änderung eines Gesetzes im formellen Sinne das schutzwürdige
Vertrauen in den Fortbestand des Gesetzes erst mit dem endgültigen
Gesetzesbeschluss des Deutschen Bundestages beseitigt.
59
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200, 261.
60
Dem Tag des endgültigen Gesetzesbeschlusses durch den Bundestag beim Erlass
eines Gesetzes im formellen Sinne entspricht bei einer Verordnung der Tag, an dem sie
von der Regierung beschlossen wird. Daher entfällt bei einer landesrechtlichen
Verordnung der Vertrauensschutz des Betroffenen nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts erst mit der Beschlussfassung durch die Landesregierung.
61
Vgl. BVerwG, Urteile vom 22. März 2001 - 2 CN 1.00 -, NVwZ-RR 2001, 671, und vom
19. Dezember 2002 - 2 C 32.01 -, NVwZ-RR 2003, 515 = Schütz, Beamtenrecht ES/B I
2.6 Nr. 22.
62
Ausgehend von dieser Rechtsprechung, der sich der Senat unter Aufgabe der noch im
Urteil vom 21. März 2001 - 6 A 3320/98 - vertretenen abweichenden Rechtsauffassung
anschließt, entfiel der Vertrauensschutz in den Fortbestand des § 2 a AZVO a. F. mit
63
dem Erlass der Änderungsverordnung am 18. Februar 2003, also erst nach der
Inanspruchnahme des AZV-Tages durch die Klägerin.
Der sog. Bagatellvorbehalt greift hier ebenfalls nicht ein. Die rückwirkende Streichung
des AZV-Tages würde sich vorliegenden Fall dahin auswirken, dass für den tatsächlich
in Anspruch genommenen Tag eine Kompensation durch Erholungsurlaub oder
Freizeitausgleich erfolgen müsste. Der hierin liegende Schaden mag als nicht
besonders gravierend erscheinen; er ist aber auch nicht als völlig unerheblich
anzusehen.
64
Die Streichung des genehmigten AZV-Tages findet aber auch in den allgemeinen
verfahrensrechtlichen Bestimmungen der §§ 48, 49 VwVfG keine Stütze.
65
§ 48 VwVfG scheidet als Rechtsgrundlage schon deshalb aus, weil die am 6. Januar
2003 erfolgte Genehmigung des AZV-Tages rechtmäßig war und die nachträgliche
Änderung der AZVO auch nicht auf den Genehmigungszeitpunkt zurückwirkt. Die
Rücknahme eines Verwaltungsakts nach § 48 VwVfG setzt voraus, dass der
Verwaltungsakt bereits zum Zeitpunkt seines Erlasses rechtswidrig war, die Behörde
also bei dem Erlass des Verwaltungsakts gegen geltendes Recht verstoßen hat.
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Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar, 6. Aufl., § 48 Rdnr. 59; Knack /Meyer,
VwVfG, Kommentar, 8. Aufl., § 48 Rdnr. 31; Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 8.
Aufl., § 48 Rdnr. 33 (jeweils mit weiteren Nachweisen).
67
Eine nachträgliche Änderung der Rechtslage führt - abgesehen von dem hier nicht
vorliegenden Fall eines Verwaltungsakts mit Dauerwirkung - nicht zur Rücknehmbarkeit
des rechtmäßig erlassenen Verwaltungsakts,
68
vgl. Urteil des Senats vom 26. August 1987 - 6 A 1910/84 -, NVwZ-RR 1988, 1,
69
sondern eröffnet gegebenenfalls eine Widerrufsmöglichkeit nach § 49 Abs. 2 Nr. 4
VwVfG. Etwas anderes kann nur in den Fällen gelten, in denen sich die Rechtslage
rückwirkend ändert.
70
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. November 1989 - 2 C 43.87 -, BVerwGE 84, 111;
Kopp/Ramsauer, a .a. O.
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Die Genehmigung des AZV-Tages am 6. Januar 2003 entsprach der damals noch
geltenden Bestimmung des § 2 a AZVO und war somit rechtmäßig. Da die
Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 gemäß Art. V mit Wirkung vom 14. Januar
2003 in Kraft trat, wirkt die Streichung des § 2 a AZVO a.F. durch Art. I der
Änderungsverordnung nicht auf den Genehmigungszeitpunkt zurück.
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Die Voraussetzungen für einen Widerruf der Genehmigung des AZV-Tages nach der
hier allein in Betracht kommenden Bestimmung des § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG sind
ebenfalls nicht erfüllt. Insoweit kann offen bleiben, auf welchen Zeitpunkt hier für die
Beurteilung der Sach- und Rechtslage abzustellen ist. Wie oben bereits festgestellt
wurde, war die anspruchsbegründende Bestimmung des § 2 a AZVO sowohl zum
Zeitpunkt der Streichung des AZV-Tages im Urlaubsbogen (20. Januar 2003) als auch
während der Inanspruchnahme des AZV-Tages (14. Februar 2003) noch in Kraft, die
Rechtsvorschrift also noch nicht geändert. Für die Zeit nach der Inanspruchnahme des
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AZV-Tages, also auch für den Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung (24. Juli 2003)
greift die einschränkende Voraussetzung des § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG, die den Widerruf
davon abhängig macht, dass der Begünstigte von der Vergünstigung noch keinen
Gebrauch gemacht hat. Davon abgesehen fehlt es - wie ebenfalls schon oben
festgestellt wurde - auch an dem weiteren tatbestandlichen Erfordernis, dass ohne den
Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet wäre.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 der
Zivilprozessordnung.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
und des § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes hierfür nicht gegeben sind.
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