Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 6 A 619/04

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OVG NRW (echte rückwirkung, unechte rückwirkung, tag, widerruf, streichung, erlass, rückwirkung, zeitpunkt, verordnung, arbeitszeit)

Oberverwaltungsgericht NRW, 6 A 619/04

Datum:

04.08.2004

Gericht:

Oberverwaltungsgericht NRW

Spruchkörper:

6. Senat

Entscheidungsart:

Urteil

Aktenzeichen:

6 A 619/04

Vorinstanz:

Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 1 K 3994/03

Tenor:

Die Berufung wird zurückgewiesen mit der Maßgabe, dass der

Feststellungsausspruch im Urteil des Verwaltungsgerichts (Satz 2 der

Urteilsformel) entfällt.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die

Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des

vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der

Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des jeweils zu

vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin steht als Verwaltungsbeamtin beim Q. C. im Dienst des beklagten Landes.

Sie erbat am 6. Januar 2003 für den 14. Februar 2003 dienstfrei unter Inanspruchnahme

des Arbeitszeitverkürzungstages (AZV-Tag) gemäß § 2 a der Verordnung über die

Arbeitszeit der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen in der Fassung der

Bekanntmachung vom 28. Dezember 1986, zuletzt geändert durch Verordnung vom 25.

Januar 2000 (GV.NRW. S. 26) - AZVO a.F. -. Die Genehmigung des AZV-Tages wurde

unter dem Datum des 6. Januar 2003 auf dem Urlaubsbogen für die Klägerin vermerkt.

Nachdem am 10. Januar 2003 die Tarifrunde für den Öffentlichen Dienst 2002/2003 u. a.

mit dem Ergebnis abgeschlossen hatte, dass der AZV-Tag nach § 15 a BAT/MTArb als

Kompensation für die vereinbarte Tarifsteigerung entfällt, wies das Innenministerium

Nordrhein-Westfalen mit Erlass vom 14. Januar 2003 darauf hin, dass beabsichtigt sei,

durch eine kurzfristig vorzunehmende Änderung des § 2 a AZVO die Rechtslage für

Beamtinnen und Beamte mit rückwirkender Kraft der für die Arbeitnehmerinnen und

Arbeitnehmer geltenden Rechtslage anzupassen. Weiter heißt es in dem Erlass:

Mit Rücksicht auf die erfolgte bzw. bevorstehende Rechtsänderung bitte ich im

Einvernehmen mit dem Finanzministerium, bei Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern

sowie Beamtinnen und Beamten keinen arbeitsfreien Tag im Sinne der o.g.

Bestimmungen mehr zu bewilligen.

Sollten arbeitsfreie Tage im Sinne der o.g. Bestimmungen bereits bewilligt, aber noch

nicht in Anspruch genommen sein, so ist den Beschäftigten mitzuteilen, dass die

Rechtsgrundlage für die Bewilligung entfallen ist; für den Bereich der Beamtinnen und

Beamten weise ich auf die Widerrufsmöglichkeit gem. § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG hin.

Es bestehen keine Bedenken, diese Tage im Einvernehmen mit den Beschäftigten in

Erholungsurlaub oder Gleittage umzuwandeln. Wurde der arbeitsfreie Tag für das Jahr

2003 bis zum 13.01.2003 bereits in Anspruch genommen, hat es hierbei sein

Bewenden.

Mit Verfügung vom 16. Januar 2003 gab das Q. C. den Inhalt des Erlasses vom 14.

Januar 2003 in seinem Geschäftsbereich mit der Bitte um umgehende Beachtung

bekannt.

Unter Bezugnahme auf den vorgenannten Erlass und die Verfügung vom 16. Januar

2003 wurde der für den 14. Februar 2003 eingetragene AZV-Tag im Urlaubsbogen für

die Klägerin am 20. Januar 2003 gestrichen.

Gegen die Streichung des AZV-Tages legte die Klägerin mit Schreiben vom 30. Januar

2003 Widerspruch ein und stellte zugleich beim Verwaltungsgericht den Antrag, dem

Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, die Klägerin am 14.

Februar 2003 vom Dienst gem. § 2 a AZVO freizustellen - 1 L 207/03 -. Nachdem der

Beklagte erklärt hatte, dass er die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen den

Widerruf der Bewilligung der Freistellung für den 14. Februar 2003 beachte, erklärten

die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache für erledigt. Die Klägerin nahm

daraufhin den AZV-Tag am 14. Februar 2003 in Anspruch und blieb dem Dienst fern.

Durch Art. I der "Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Arbeitszeit der

Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen sowie zur Änderung der Verordnung über die

Arbeitszeit der Polizeivollzugsbeamten des Landes Nordrhein-Westfalen und zur

Änderung der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten des feuerwehrtechnischen

Dienstes in den Feuerwehren der Gemeinden und Gemeindeverbände des Landes

Nordrhein-Westfalen" vom 18. Februar 2003, veröffentlicht im Gesetz- und

Verordnungsblatt für das Land Nordrhein-Westfalen vom 7. März 2003 (S. 74), wurde § 2

AZVO gestrichen, und zwar mit Wirkung vom 14. Januar 2003 (Art. V). Art. IV der

Verordnung lautet wie folgt:

"Arbeitstage, die ab dem 14. Januar 2003 als Arbeitszeitverkürzungstage in Anspruch

genommen worden sind, werden in Erholungsurlaubstage umgewandelt. Soweit die

jeweiligen Arbeitszeitregelungen es zulassen, ist wahlweise eine Umwandlung in

Freizeitausgleich im Rahmen der Gleitenden Arbeitszeit möglich."

Mit Schreiben vom 21. März 2003 informierte der Beklagte die Klägerin über den Inhalt

der Verordnung vom 18. Februar 2003 und verwies auf die Umwandlungsbestimmung

des Art. IV. Da beim Q. C. keine Gleitzeit eingeführt sei, habe er sich damit

einverstanden erklärt, dass den betroffenen Beamtinnen und Beamten wahlweise in

analoger Anwendung Mehrdienst angerechnet werde. Die Klägerin wurde gebeten, für

den Fall, dass sie ihren Widerspruch nicht aufrecht erhalte, mitzuteilen, welche

Verrechnungsart - Urlaub oder Mehrdienst - sie für den bereits genommen AZV-Tag

wünsche. Durch Widerspruchsbescheid vom 24. Juli 2003 wies die Bezirksregierung B.

den Widerspruch der Klägerin als unbegründet zurück. Sie verwies darauf, dass § 2 a

AZVO a.F. durch Art. I der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 rückwirkend

zum 14. Januar 2003 gestrichen sei. Damit habe für Beamtinnen und Beamte ab 14.

Januar 2003 mangels Rechtsgrundlage kein Anspruch auf einen

Arbeitszeitverkürzungstag bestanden. Durch Erlass des Innenministeriums vom 14.

Januar 2003 sei diese Änderung der Rechtsvorschriften bereits angekündigt worden.

Auch ohne den Widerruf der Bewilligung hätten ab dem 14. Januar 2003 AZV-Tage, die

erst nach diesem Termin in Anspruch genommen werden sollten, entsprechend

umgewandelt werden müssen. Unter Berücksichtigung der ab 14. Januar 2003

geänderten Rechtslage könne es dahin stehen, ob der seinerzeitige Widerruf

rechtmäßig gewesen sei oder nicht.

Die Klägerin hat am 13. August 2003 Klage erhoben. Sie hat beantragt,

1. die am 20. Januar 2003 durch das Q. C. erfolgte Streichung des AZV-Tages der

Klägerin am 14. Februar 2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der

Bezirksregierung B. vom 24. Juli 2003 aufzuheben,

2. festzustellen, dass eine Umwandlung des am 20. Januar 2003 durch das Q. C.

gestrichenen AZV-Tages der Klägerin für den 14. Februar 2003 in Erholungsurlaub

nicht wirksam ist.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch das angefochtene Urteil stattgegeben und

die Berufung zugelassen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Für die am 20. Januar

2003 durch das Q. C. erfolgte Streichung des AZV- Tages der Klägerin in deren

Urlaubsbogen bestehe keine Rechtsgrundlage. Der Erlass des Innenministeriums vom

14. Januar 2003 könne einen Widerruf des AZV- Tages nicht rechtfertigen. Die

Voraussetzungen für einen Widerruf gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG lägen ebenfalls

nicht vor. Eine Widerrufsmöglichkeit im Sinne der vorgenannten Bestimmung sei nicht

durch die Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 eröffnet worden. Die mit Art. IV

der Änderungsverordnung geschaffene Umwandlungsregelung für Arbeitstage, die

zwischen dem 14. Januar 2003 und dem 6. März 2003, dem Tag vor der

Bekanntmachung der Änderungsverordnung, in Anspruch genommen worden seien,

finde keine Anwendung, weil diese Vorschrift nichtig sei. Art. IV der

Änderungsverordnung gehe über die in der gesetzlichen Regelung des § 78 Abs. 3 LBG

enthaltene Ermächtigung, das Nähere zu den Absätzen 1 und 2 durch

Rechtsverordnung zu regeln, hinaus und setze sich über die gesetzlichen Vorgaben in

den §§ 48, 49 VwVfG hinweg. Ohne Beachtung der gesetzlich geregelten

Voraussetzungen für eine Rücknahme bzw. einen Widerruf eines begünstigenden

Verwaltungsakts ermögliche Art. IV demgegenüber eine verordnungsrechtliche

Umwandlung, die hinsichtlich begünstigender Verwaltungsakte gesetzlich nicht

vorgesehen sei. Als untergesetzliche Norm könne Art. IV der Änderungsverordnung

nicht die für derartige Fälle vorgesehenen gesetzlichen Regelungen außer Kraft setzen.

Darüber hinaus erfasse Art. IV, da er nur auf den Zeitpunkt der tatsächlichen

Inanspruchnahme der AZV-Tage abstelle, auch Fälle wie den vorliegenden, in denen

die Bewilligung noch vor Bekanntmachung des Erlasses vom 14. Januar 2003 erfolgt

sei. Dieser Verstoß führe zur Nichtigkeit von Art. IV der Änderungsverordnung. Damit

scheide diese Bestimmung als spezielle Rechtsgrundlage für eine Umwandlung aus

und stehe der gesetzlichen Möglichkeit, einen rechtmäßigen begünstigenden

Verwaltungsakt zu widerrufen, nicht entgegen.

Voraussetzung für einen Widerruf gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG sei jedoch u. a., dass

die Behörde aufgrund einer geänderten Rechtsvorschrift berechtigt wäre, den

Verwaltungsakt nicht zu erlassen. Die mit Wirkung vom 14. Januar 2003 in Kraft

getretene Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 ändere nichts an der

Berechtigung des Q. C. , der Klägerin am 6. Januar 2003 den AZV-Tag für das

Kalenderjahr 2003 zu bewilligen. Die rückwirkende Aufhebung von § 2 a AZVO in Art. I

der Änderungsverordnung erfasse den Bewilligungszeitpunkt am 6. Januar 2003 nicht.

Sie wirke gemäß Art. V der Änderungsverordnung nur auf den 14. Januar 2003 zurück.

Die auf die Feststellung gerichtete Klage, dass eine Umwandlung des am 20. Januar

2003 durch das Q. C. gestrichenen AZV-Tages der Klägerin für den 14. Februar 2003 in

Erholungsurlaub nicht wirksam sei, sei ebenfalls begründet, weil die in Art. IV Satz 1 der

Verordnung vom 18. Februar 2003 getroffene Umwandlungsregelung nichtig sei.

Zur Begründung seiner Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts trägt der

Beklagte vor: Bei der Frage, ob eine echte oder unechte Rückwirkung vorliege, sei

entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht auf den Einzelfall, sondern auf

den generellen Sachverhalt abzustellen. Insofern sei bei der Streichung des AZV-Tages

mit Wirkung vom 14. Januar 2003 von einer unechten Rückwirkung auszugehen, weil

der Beamte nach der seinerzeit geltenden Verordnungslage "im Kalenderjahr" an einem

Arbeitstag freigestellt worden sei. Der im Verlust eines AZV- Tages bestehende Nachteil

sei unter Berücksichtigung anderer Vergünstigungen wie Urlaub und Inanspruchnahme

von Guthaben im Rahmen der gleitenden Arbeitszeit gerade nicht als besonders

schwerwiegender Eingriff in eine vorhandene Rechtsposition der Beamten zu werten,

zumal sie dafür keine erheblichen Dispositionen im Sinne eigener Vorleistungen

getroffen hätten, die nachträglich hätten entwertet werden können. Jedenfalls erscheine

bei der aufgrund des Verhältnismäßigkeitsprinzips erforderlichen Abwägung das vom

Verordnungsgeber angeführte öffentliche Interesse gewichtiger. Mit der rückwirkenden

Streichung des AZV-Tages habe eine Gleichbehandlung mit den Arbeitnehmern im

öffentlichen Dienst erreicht und Unfrieden in der Behörde vermieden werden sollen, weil

zum damaligen Zeitpunkt noch eine einheitliche Wochenarbeitszeit zwischen

Angestellten und Beamten bestanden habe. Auch innerhalb der Beamtenschaft wäre es

zu einer zumindest faktischen Ungleichbehandlung gekommen, wenn Beamte bis zum

Inkrafttreten der Änderungsverordnung den AZV-Tag noch hätten nehmen können,

anderen Beamten, die den Tag erst später hätten nehmen wollen, dieser Tag aber nicht

mehr gewährt worden wäre. Mit dem Erlass vom 14. Januar 2003 sei es darum

gegangen, schon ab diesem Zeitpunkt - dem Rückwirkungsstichtag gemäß dem

Verordnungsentwurf - eine vermehrte Inanspruchnahme des AZV-Tages bis zum

Inkrafttreten der Änderungsverordnung zu verhindern. Der Erlass habe der

Ermessenskonkretisierung im Hinblick auf die Gewährung des AZV-Tages gedient.

Durch die Ankündigung einer von der Landesregierung zu erlassenden

Änderungsverordnung sei ein möglicherweise schützenswertes Vertrauen bereits im

Zeitpunkt der Ankündigung weggefallen. Im Übrigen stehe dem Normgeber bei der

Beurteilung, ab welchem Zeitpunkt die Wirkung der Ankündigung einer Normänderung

den Normzweck durchkreuze, und bei der daran orientierten Festsetzung von

Stichtagen ein beträchtlicher Einschätzungsspielraum zu, dessen Grenzen mit Erlass

der Änderungsverordnung nicht überschritten worden seien.

Mit Blick auf die geplante Änderung der AZVO hätten der Inanspruchnahme des AZV-

Tages in der Zeit zwischen dem 14. Januar 2003 und dem Zeitpunkt der

Veröffentlichung der Änderungsverordnung dienstliche Belange entgegen gestanden,

denn aus Gleichbehandlungserwägungen und zur Wahrung des Betriebsfriedens

müsse das Interesse des Einzelnen, den AZV-Tag an einem bestimmten Datum in

Anspruch zu nehmen, zurückstehen. Auch verbiete sich nicht eine gemeinsame

Betrachtung des AZV-Tages mit den Erholungsurlaubsregelungen. Deshalb sei auch

die Möglichkeit eingeräumt worden, anstelle des AZV-Tages, dessen Inanspruchnahme

dienstliche Gründe entgegen gestanden hätten, einen Urlaubs- oder Gleittag

einzulegen.

Auch der Umwandlungsvorschrift in Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar

2003 liege eine zulässige unechte Rückwirkung zugrunde. Die Regelung unterfalle

nicht der Verordnungsermächtigung des § 78 Abs. 3 LBG, entspreche aber der

Annexkompetenz des Dienstherrn und sei aus Fürsorge- und

Gleichbehandlungsgründen getroffen worden. Es sei bekannt gewesen, dass trotz des

Erlasses vom 14. Januar 2003 einzelnen Beamtinnen und Beamten gleichwohl als

AZV-Tage deklarierte Tage dienstfrei gewährt worden seien. Die Beamtinnen und

Beamten , denen der AZV-Tag nach dem 14. Januar 2003 bewilligt worden sei, könnten

sich nicht auf Vertrauensschutz berufen. Ein rechtlich schützenswertes Vertrauen des

Einzelnen auf den Fortbestand des AZV-Tages habe spätestens seit der Regelung vom

14. Januar 2003 nicht mehr bestehen können.

Der Beklagte beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen mit der Maßgabe, dass der Feststellungsausspruch im

Urteil des Verwaltungsgerichts (Satz 2 der Urteilsformel) entfällt.

Sie trägt vor: Das Verwaltungsgericht habe zutreffend erkannt, dass für die erfolgte

Streichung des AZV-Tages am 14. Februar 2003 in ihrem Urlaubsbogen keine

Rechtsgrundlage bestehe. Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003

greife rückwirkend, d. h. nachträglich ändernd, in einen abgewickelten, der

Vergangenheit angehörenden Tatbestand ein. Es handele sich auch um eine echte

Rückwirkung, weil der gesamte Sachverhalt, nämlich Bewilligung und

Inanspruchnahme des AZV-Tages, in den vor der Verkündung liegenden Zeitraum falle.

Zudem sei die Umwandlungsvorschrift des Art. IV der Änderungsverordnung keine

Regelung der Arbeitszeit im Sinne von § 78 LBG und sei daher auch nicht von der

Verordnungsermächtigung in § 78 Abs. 3 LBG gedeckt. Es treffe nicht zu, dass der

Erlass des Innenministeriums vom 14. Januar 2003, der auf die bevorstehende

Rechtsänderung hinweise, das Vertrauen in die bestehende Regelung zerstört habe.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des

Bundesverwaltungsgerichts beseitige allein das Bekanntwerden von Gesetzesinitiativen

das schützenswerte Vertrauen in die bestehende Regelung nicht, könne also echte

Rückwirkung nicht rechtfertigen. Es hätten auch keine zwingenden Gründe des

gemeinen Wohls vorgelegen, die ausnahmsweise eine Durchbrechung des

rechtsstaatlichen Rückwirkungsverbotes rechtfertigen könnten. Der Erlass des

Innenministeriums vom 14. Januar 2003 sei nicht geeignet, den Widerruf des AZV-

Tages gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG zu rechtfertigen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen

auf die gewechselten Schriftsätze, die beigezogenen Verwaltungsakten des Beklagten

und die Gerichtsakten VG Gelsenkirchen 1 L 207/03.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg.

Der Senat sieht in der - von ihm angeregten - Beschränkung des Klageantrages auf die

Anfechtung der Streichung des bewilligten AZV-Tages keine teilweise Zurücknahme

der Klage, denn die Klägerin verdeutlicht damit nur ihr schon ursprünglich verfolgtes

materielles Klagebegehren. Der Klägerin geht es in der Sache allein darum, den ihr

bereits bewilligten und tatsächlich in Anspruch genommenen AZV-Tag nicht zu Lasten

von Erholungsurlaub oder von Freizeitausgleich wegen Mehrarbeit opfern zu müssen.

Diesem Rechtsschutzbegehren trägt bereits der Anfechtungsantrag umfassend

Rechnung, ohne dass es einer weiteren Feststellung bedarf.

Das Verwaltungsgericht hat der Anfechtungsklage zu Recht stattgegeben. Die zulässige

Klage ist begründet, denn die Streichung des AZV-Tages für den 14. Februar 2003 ist in

der Fassung des hierzu erlassenen Widerspruchsbescheides rechtswidrig und verletzt

die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).

Die Streichung des bereits bewilligten AZV-Tages findet in Art. IV der

Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 keine Rechtsgrundlage. Zwar erfasst die

vorgenannte Bestimmung nicht nur die Umwandlung eines bereits in Anspruch

genommenen AZV-Tages in Erholungsurlaub oder in Freizeitausgleich, sondern - als

darin enthaltenen Teilakt - auch die bloße Streichung des AZV-Tages mit dem Ziel einer

späteren Kompensation durch Erholungsurlaub oder Freizeitausgleich nach Wahl des

betroffenen Beamten. Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 scheidet

gleichwohl als Ermächtigungsgrundlage für die hier angegriffene Maßnahme aus, denn

die Bestimmung steht jedenfalls in Anwendung auf den vorliegenden Sachverhalt mit

höherrangigem Recht nicht in Einklang.

Ob Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 durch eine

Verordnungsermächtigung gedeckt ist, erscheint dem Senat zumindest zweifelhaft. Die

in der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 angegebenen Bestimmungen (§ 78

Abs. 3 LBG bzw. § 187 Abs. 3 LBG - betreffend Polizeivollzugsbeamte - und § 197 Abs.

2 LBG - betreffend Beamte des feuerwehrtechnischen Dienstes -) ermächtigen zum

Erlass von Rechtsverordnungen zur Regelung der Arbeitszeit. In diesem Rahmen hält

sich die Verordnung vom 18. Februar 2003, soweit sie den Wegfall des AZV-Tages

durch eine Änderung der die für die jeweiligen Verwaltungsbereiche betreffenden

Arbeitszeitverordnungen regelt (Art. I, II, III und V). Dagegen geht Art. IV der

Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 schon insofern über die Regelung der

Arbeitszeit hinaus, als in den dort bestimmten Fällen eine Rechtsfolge vorgesehen ist,

die den Anspruch auf Erholungsurlaub betrifft. Diesbezüglich besteht eine andere

Verordnungsermächtigung (§ 101 LBG), die aber in der Änderungsverordnung nicht

zitiert und der Verordnung offenbar auch nicht zugrunde gelegt worden ist.

Weitere Bedenken ergeben sich daraus, dass die in Art. IV der Änderungsverordnung

vom 18. Februar 2003 vorgesehene Umwandlung des in Anspruch genommenen AZV-

Tages in Erholungsurlaub oder Freizeitausgleich zugleich eine Rücknahme oder einen

Widerruf einer durch Einzelakt gewährten Begünstigung beinhaltet. Mit diesem

Teilaspekt der Umwandlung stellt Art. IV der Änderungsverordnung eine

Sonderregelung gegenüber den gesetzlichen Bestimmungen der §§ 48, 49 VwVfG zum

Widerruf und zur Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte dar, die überdies hinter

den in diesen Vorschriften festgelegten eng umgrenzten tatbestandlichen

Voraussetzungen zurück bleibt und auch auf der Rechtsfolgeseite anders ausgestaltet

ist (kein Ermessen). Ob sich dieser Regelungsgehalt noch in dem durch § 78 Abs. 3

LBG abgesteckten Rahmen hält, ist sehr fraglich. Der Beklagte geht im Übrigen selbst

davon aus, dass die in Art. IV der Änderungsverordnung getroffene

Umwandlungsregelung nicht der Verordnungsermächtigung des § 78 Abs. 3 LBG

unterfällt. Die in diesem Zusammenhang vom Beklagten bemühte "Annexkompetenz"

vermag aber eine gesetzliche Verordnungsermächtigung nicht zu ersetzen.

Der hier zur gerichtlichen Überprüfung gestellte Fall gibt dem Senat keine Veranlassung

zu einer abschließenden Klärung der angesprochenen Problematik, denn Art. IV der

Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 beinhaltet jedenfalls für den vorliegenden

Sachverhalt einen Verstoß gegen das verfassungsrechtlich verankerte

Rückwirkungsverbot. Auch insoweit kann offen bleiben, ob die Bestimmung insgesamt

nichtig ist. Selbst wenn Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 noch

einer verfassungskonformen Auslegung zugänglich sein sollte, würde hiervon jedenfalls

der vorliegende Sachverhalt nicht erfasst.

Die Bestimmung des Art. IV der Verordnung regelt die Folgen einer Inanspruchnahme

des AZV-Tages nach dessen Wegfall aufgrund Art. I bis III der mit Wirkung vom 14.

Januar 2003 (rückwirkend) in Kraft getretenen Änderungsverordnung vom 18. Februar

2003 und wirkt daher - ebenso wie Art. I bis III der Verordnung - in die Zeit vor Erlass der

Änderungsverordnung zurück.

Das grundsätzliche Verbot rückwirkender belastender Rechtsnormen beruht auf den

Prinzipien der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes. Es schützt das Vertrauen

in die Verlässlichkeit und Berechenbarkeit der unter der Geltung des Grundgesetzes

geschaffenen Rechtsordnung und der auf ihrer Grundlage erworbenen Rechte. Regeln

über die Rückwirkung von Rechtsnormen enthalten für verschiedene Fallgruppen

unterschiedliche Anforderungen Eine unechte Rückwirkung ist verfassungsrechtlich

grundsätzlich zulässig. Sie liegt vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht

abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und

damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet. Eine echte

Rückwirkung ist dagegen verfassungsrechtlich grundsätzlich unzulässig. Sie liegt vor,

wenn ein Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit

angehörende Tatbestände eingreift.

Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), ständige Rechtsprechung, vgl. z. B. Urteil vom

23. November 1999 - 1 BvF 1/94 -, BVerfGE 101, 239, 263; Beschluss vom 15. Oktober

1996 - 1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 -, BVerfGE 95, 64, 86, jeweils mit weiteren

Nachweisen.

Daran gemessen beinhaltet die Umwandlungsregelung des Art. IV der

Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 und die damit in einem untrennbaren

systematischen Zusammenhang stehende Regelung über den nachträglichen Wegfall

des AZV-Tages (Art. I und Art. V der Änderungsverordnung) - bezogen auf den

vorliegenden Sachverhalt - eine echte Rückwirkung.

Entgegen der Auffassung des Beklagten ist bei der Frage, ob ein Fall echter oder

unechter Rückwirkung vorliegt, der konkrete Sachverhalt, in den durch die betreffende

Vorschrift rückwirkend regelnd eingegriffen wird, in den Blick zu nehmen. Wirkt sich eine

Norm auf alle von ihr erfassten Fälle, also bezogen auf den "generellen Sachverhalt", in

der Weise aus, dass von einer (unzulässigen) echten Rückwirkung gesprochen werden

muss, so ist die Norm in vollem Umfang unwirksam. Erfüllen dagegen nicht sämtliche

von der Norm erfassten Sachverhaltsvarianten die Voraussetzungen für die Annahme

einer unzulässigen Rückwirkung, so berührt dies die Wirksamkeit der Norm nur

teilweise und führt zu einer verfassungskonformen Auslegung, die dem Gesichtpunkt

der unzulässigen Rückwirkung bzw. dem dieser Rechtsfigur zugrunde liegenden

Vertrauensschutz Rechnung trägt.

Die vorliegende Fallgestaltung ist dadurch gekennzeichnet, dass der AZV-Tag vor der

Bekanntmachung der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 am 7. März 2003

nicht nur genehmigt, sondern auch bereits in Anspruch genommen worden war. Damit

war der ursprünglich bestehende Anspruch nach § 2 a AZVO auf einen arbeitsfreien

Tag im Jahre 2003 erfüllt, der (einzige) AZV-Tag also "verbraucht".

Zwar standen der Klägerin zum damaligen Zeitpunkt im Rahmen des auf das gesamte

Urlaubsjahr 2003 bezogenen Anspruchs auf Erholungsurlaub noch freie Urlaubstage

zur Verfügung. Hierdurch wird jedoch die Annahme eines abgeschlossenen

Sachverhalts hinsichtlich der Streichung des "verbrauchten" AZV- Tages nicht in Frage

gestellt. Eine Gleichsetzung des AZV-Tages mit Erholungsurlaub verbietet sich aber im

vorliegenden Zusammenhang, weil es sich bei der Arbeitszeitverkürzung durch einen

freien Tag gemäß § 2 a AZVO a. F. nach ihrer systematischen Stellung und dem

ausdrücklichen Willen des Verordnungsgebers trotz praktischer Ähnlichkeiten nicht um

eine Urlaubsregelung, sondern um eine Arbeitszeitregelung handelte.

Vgl. Plog/Wiedow/Beck/Lemhöfer, Kommentar zum Bundesbeamtengesetz,

Loseblattausgabe, § 72 BBG Rdnr. 14a; Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Urteil vom

25. November 2003 - 1K 4348/03 -, NWVBl. 2003, 118.

Gegen die Annahme eines abgeschlossenen Sachverhalts spricht auch nicht der

Umstand, dass der Beklagte den am 14. Februar 2003 in Anspruch genommenen AZV-

Tag zuvor mit Blick auf die geplante Änderung der Arbeitszeitverordnung widerrufen

hatte. Zwar hat der Beklagte die bis dahin bestehende Rechtsposition der Klägerin mit

dem Widerruf formell streitig gestellt und damit einen rechtlichen Schwebezustand

hervorgerufen, der in das nachfolgende Widerspruchsverfahren mündete. Hieraus kann

der Beklagte im vorliegenden Zusammenhang jedoch nichts zum Nachteil der Klägerin

herleiten, weil es für den Widerruf seinerzeit an einer Rechtsgrundlage fehlte, das

Handeln des Beklagten also rechtswidrig war. Der hier allein in Betracht kommende

Widerrufstatbestand des § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG war nämlich zum damaligen Zeitpunkt

ersichtlich nicht erfüllt. Nach der genannten Bestimmung darf ein rechtmäßiger

begünstigender Verwaltungsakt mit Wirkung für die Zukunft nur widerrufen werden,

wenn die Behörde aufgrund einer geänderten Rechtsvorschrift berechtigt wäre, den

Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse

gefährdet wäre. Zum Zeitpunkt des Widerrufs der Bewilligung am 20. Januar 2003 und

auch zum Zeitpunkt der Inanspruchnahme des AZV-Tages am 14. Februar 2003 war

aber die Bestimmung des § 2 a AZVO noch in Kraft, die Rechtsvorschrift also noch nicht

geändert. Überdies fehlte es auch an dem Erfordernis, dass ohne den Widerruf das

öffentliche Interesse gefährdet wäre. Hierzu genügt es nicht, dass der Widerruf lediglich

allgemein im öffentlichen Interesse liegt. Erforderlich ist vielmehr, dass der Widerruf zur

Abwehr einer Gefährdung des öffentlichen Interesses, d. h. zur Beseitigung oder

Verhinderung eines drohenden Schadens für wichtige Gemeinschaftsgüter geboten ist.

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 24. Januar 1992 - 7 C 38.90 -,

NVwZ 1992, 565; Beschluss vom 17. August 1993 - 1 B 112.93, GewArch 1995, 113.

Davon kann hier aber keine Rede sein. Durch die Inanspruchnahme des bereits

bewilligten AZV-Tages durch die Klägerin wurden wichtige Gemeinschaftsgüter nicht

tangiert und erst recht nicht bedroht.

Nach alledem ist also im vorliegenden Fall von einem abgewickelten, der

Vergangenheit angehörenden Sachverhalt auszugehen, in welchen die Streichung des

§ 2 a AZVO a. F. durch Art. I der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 und die

darauf beruhende Umwandlungsbestimmung des Art. IV der Änderungsverordnung im

Sinne einer echten Rückwirkung nachträglich ändernd einwirkt.

Die Ausnahmetatbestände, die nach der Rechtsprechung des

Bundesverfassungsgerichts eine Rückbewirkung von Rechtsfolgen rechtfertigen

können, liegen hier nicht vor.

Das Rückwirkungsverbot, das seinen Grund im Vertrauensschutz hat, tritt zurück, wenn

sich kein schützenswertes Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden

konnte. Ferner kommt ein Vertrauensschutz nicht in Betracht, wenn überragende

Belange des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit vorgehen, eine

rückwirkende Beseitigung von Normen erfordern.

Vgl. BVerfG, ständige Rechtsprechung, vgl. z. B. Urteil vom 23. November 1999 - 1 BvF

1/94 -, a. a. O., S. 263 f.; Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 -,

a. a. O., S. 87, jeweils mit weiteren Nachweisen.

Dasselbe gilt, wenn durch die Rückwirkung nur ein ganz unerheblicher Schaden

verursacht würde (sog. Bagatellvorbehalt).

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 1971 - 2 BvL 2/66 u.a. -, BVerfGE 30, 367, 389;

Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 -, a. a. O., S. 87.

Überragende Belange des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit

vorgehen würden, erforderten jedenfalls in der hier vorliegenden Fallkonstellation nicht

die rückwirkende Streichung des AZV-Tages. Das Anliegen des Verordnungsgebers,

die Arbeitszeitregelung für Beamte der Regelung für die Arbeitnehmer des öffentlichen

Dienstes zeitnah anzupassen, mag durchaus berechtigt gewesen sein, erforderte aber

nicht zwingend den Rückbezug von Rechtsfolgen auf die zum Zeitpunkt der

Verkündung bereits abgewickelten Sachverhalte. Nachdem die Absicht im Raum stand,

durch eine kurzfristig vorzunehmende Änderung der Arbeitszeitverordnungen die

Rechtslage für Beamte mit rückwirkender Kraft der für die Arbeitnehmer geltenden

Rechtslage anzupassen, war es dem Dienstherrn im Rahmen seines

Organisationsermessens unbenommen, vorläufig keine AZV-Tage mehr zu

genehmigen, um nachteilige Auswirkungen auf den Dienstbetrieb und den

Betriebsfrieden zu vermeiden.

Vgl. hierzu die Urteile des Senats vom heutigen Tage - 6 A 1317/04 - und 6 A 1459/04 -.

Soweit jedoch AZV-Tage in dem begrenzten Zeitraum bis zum Erlass der

Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 bewilligt und in Anspruch genommen

worden waren, konnte es damit sein Bewenden haben, ohne dass hierdurch

überragende Belange des Gemeinwohls berührt wurden.

Es liegt auch nicht der Ausnahmetatbestand vor, dass sich bei der Klägerin kein

Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte. Davon ist unter

anderem dann auszugehen, wenn der Betroffene schon in dem Zeitpunkt, auf den die

Rückwirkung bezogen war, nicht mit dem Fortbestand der Regelung rechnen durfte.

Vgl. BVerfG, ständige Rechtsprechung, z. B. Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL

44/92, 1 BvL 48/92 -, a. a. O., S. 87; Beschluss vom 19. Dezember 1961 - 2 BvL 6/59 -,

BVerfGE 13, 261, 273.

Das Vertrauen der von der rückwirkenden Streichung des AZV-Tages betroffenen

Beamten in den Fortbestand der bisherigen verordnungsrechtlichen Regelung ist nicht

durch den Erlass des Innenministeriums Nordrhein-Westfalen vom 14. Januar 2003 und

die nachfolgenden Informationsschreiben beseitigt worden, dass es beabsichtigt sei,

durch eine kurzfristig vorzunehmende Änderung des § 2 a AZVO NW die Rechtslage für

Beamte mit rückwirkender Kraft der für Arbeitnehmer geltenden Rechtslage

anzupassen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wird bei der

rückwirkenden Änderung eines Gesetzes im formellen Sinne das schutzwürdige

Vertrauen in den Fortbestand des Gesetzes erst mit dem endgültigen

Gesetzesbeschluss des Deutschen Bundestages beseitigt.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200, 261.

Dem Tag des endgültigen Gesetzesbeschlusses durch den Bundestag beim Erlass

eines Gesetzes im formellen Sinne entspricht bei einer Verordnung der Tag, an dem sie

von der Regierung beschlossen wird. Daher entfällt bei einer landesrechtlichen

Verordnung der Vertrauensschutz des Betroffenen nach der Rechtsprechung des

Bundesverwaltungsgerichts erst mit der Beschlussfassung durch die Landesregierung.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 22. März 2001 - 2 CN 1.00 -, NVwZ-RR 2001, 671, und vom

19. Dezember 2002 - 2 C 32.01 -, NVwZ-RR 2003, 515 = Schütz, Beamtenrecht ES/B I

2.6 Nr. 22.

Ausgehend von dieser Rechtsprechung, der sich der Senat unter Aufgabe der noch im

Urteil vom 21. März 2001 - 6 A 3320/98 - vertretenen abweichenden Rechtsauffassung

anschließt, entfiel der Vertrauensschutz in den Fortbestand des § 2 a AZVO a. F. mit

dem Erlass der Änderungsverordnung am 18. Februar 2003, also erst nach der

Inanspruchnahme des AZV-Tages durch die Klägerin.

Der sog. Bagatellvorbehalt greift hier ebenfalls nicht ein. Die rückwirkende Streichung

des AZV-Tages würde sich vorliegenden Fall dahin auswirken, dass für den tatsächlich

in Anspruch genommenen Tag eine Kompensation durch Erholungsurlaub oder

Freizeitausgleich erfolgen müsste. Der hierin liegende Schaden mag als nicht

besonders gravierend erscheinen; er ist aber auch nicht als völlig unerheblich

anzusehen.

Die Streichung des genehmigten AZV-Tages findet aber auch in den allgemeinen

verfahrensrechtlichen Bestimmungen der §§ 48, 49 VwVfG keine Stütze.

§ 48 VwVfG scheidet als Rechtsgrundlage schon deshalb aus, weil die am 6. Januar

2003 erfolgte Genehmigung des AZV-Tages rechtmäßig war und die nachträgliche

Änderung der AZVO auch nicht auf den Genehmigungszeitpunkt zurückwirkt. Die

Rücknahme eines Verwaltungsakts nach § 48 VwVfG setzt voraus, dass der

Verwaltungsakt bereits zum Zeitpunkt seines Erlasses rechtswidrig war, die Behörde

also bei dem Erlass des Verwaltungsakts gegen geltendes Recht verstoßen hat.

Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar, 6. Aufl., § 48 Rdnr. 59; Knack /Meyer,

VwVfG, Kommentar, 8. Aufl., § 48 Rdnr. 31; Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 8.

Aufl., § 48 Rdnr. 33 (jeweils mit weiteren Nachweisen).

Eine nachträgliche Änderung der Rechtslage führt - abgesehen von dem hier nicht

vorliegenden Fall eines Verwaltungsakts mit Dauerwirkung - nicht zur Rücknehmbarkeit

des rechtmäßig erlassenen Verwaltungsakts,

vgl. Urteil des Senats vom 26. August 1987 - 6 A 1910/84 -, NVwZ-RR 1988, 1,

sondern eröffnet gegebenenfalls eine Widerrufsmöglichkeit nach § 49 Abs. 2 Nr. 4

VwVfG. Etwas anderes kann nur in den Fällen gelten, in denen sich die Rechtslage

rückwirkend ändert.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. November 1989 - 2 C 43.87 -, BVerwGE 84, 111;

Kopp/Ramsauer, a .a. O.

Die Genehmigung des AZV-Tages am 6. Januar 2003 entsprach der damals noch

geltenden Bestimmung des § 2 a AZVO und war somit rechtmäßig. Da die

Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 gemäß Art. V mit Wirkung vom 14. Januar

2003 in Kraft trat, wirkt die Streichung des § 2 a AZVO a.F. durch Art. I der

Änderungsverordnung nicht auf den Genehmigungszeitpunkt zurück.

Die Voraussetzungen für einen Widerruf der Genehmigung des AZV-Tages nach der

hier allein in Betracht kommenden Bestimmung des § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG sind

ebenfalls nicht erfüllt. Insoweit kann offen bleiben, auf welchen Zeitpunkt hier für die

Beurteilung der Sach- und Rechtslage abzustellen ist. Wie oben bereits festgestellt

wurde, war die anspruchsbegründende Bestimmung des § 2 a AZVO sowohl zum

Zeitpunkt der Streichung des AZV-Tages im Urlaubsbogen (20. Januar 2003) als auch

während der Inanspruchnahme des AZV-Tages (14. Februar 2003) noch in Kraft, die

Rechtsvorschrift also noch nicht geändert. Für die Zeit nach der Inanspruchnahme des

AZV-Tages, also auch für den Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung (24. Juli 2003)

greift die einschränkende Voraussetzung des § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG, die den Widerruf

davon abhängig macht, dass der Begünstigte von der Vergünstigung noch keinen

Gebrauch gemacht hat. Davon abgesehen fehlt es - wie ebenfalls schon oben

festgestellt wurde - auch an dem weiteren tatbestandlichen Erfordernis, dass ohne den

Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet wäre.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die

vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 der

Zivilprozessordnung.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO

und des § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes hierfür nicht gegeben sind.