Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 04.12.2009
OVG NRW (land, beurteilung, zweifel, verwaltungsgericht, antrag, richtigkeit, bildung, behandlung, bewertung, abschluss)
Oberverwaltungsgericht NRW, 6 A 1223/07
Datum:
04.12.2009
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
6. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
6 A 1223/07
Schlagworte:
Polizei Dienstliche Beurteilung Beurteilungsmaßstab Vergleichsgruppe
Besoldungsgruppe Richtwert
Leitsätze:
Erfolgloser Antrag des beklagten Landes auf Zulassung der Berufung,
mit dem es sich gegen die ihm vom Verwaltungsgericht auferlegte
Verpflichtung wendet, eine neue dienstliche Beurteilung zu erstellen.
Werden innerhalb einer Besoldungsgruppe mehrere Vergleichsgruppen
gebildet, darf der so gebildete Bezugsrahmen nicht dadurch verlassen
werden, dass in einzelnen Fällen das Beurteilungsergebnis von einem
Vergleich mit allen Beamten der gesamten Besoldungsgruppe abhängig
gemacht wird.
Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Das beklagte Land trägt die Kosten des Zulassungs-verfah¬rens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfah-ren auf 5.000,00 EUR
festgesetzt.
Gründe:
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Der Antrag hat keinen Erfolg.
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Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO nur zuzulassen,
wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO dargelegt ist und vorliegt. Das ist hier
nicht der Fall.
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1. Die Berufung ist nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen
Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.
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Stützt der Rechtsmittelführer seinen Zulassungsantrag auf den Zulassungsgrund der
ernstlichen Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, muss er sich mit den ent-
scheidungstragenden Annahmen des Verwaltungsgerichts auseinandersetzen. Dabei
muss er den tragenden Rechtssatz oder die Feststellungen tatsächlicher Art bezeich-
nen, die er mit seinem Antrag angreifen will, und mit schlüssigen Gegenargumenten in
Frage stellen.
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Diesen Anforderungen entspricht das Zulassungsvorbringen nicht.
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Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, die Vergleichsgruppenbildung weiche insoweit
von dem Regelfall, eine Vergleichsgruppe für alle miteinander in
Beförderungskonkurrenz stehenden Beamten zu bilden, ab, als mehrere
Vergleichsgruppen für Beamte derselben Besoldungsgruppe gebildet worden seien. Ob
die Vergleichsgruppenbildung rechtswidrig sei, wenn bei einer derartigen Aufteilung
einer Besoldungsgruppe in mehrere Vergleichsgruppen die grundsätzlich einzuhaltende
Mindestgröße von 30 zu beurteilenden Beamten unterschritten werde, bedürfe keiner
abschließenden Entscheidung. Die Bildung von acht Vergleichsgruppen für die
Besoldungsgruppe A 9 BBesO sei jedenfalls deshalb rechtswidrig, weil das
Polizeipräsidium C. diese Vergleichsgruppenstruktur nicht bis zum Abschluss des
Beurteilungsverfahrens konsequent durchgehalten habe. Bei der Behandlung der
einzelnen Vergleichsgruppen sei die Punktzahl des Gesamturteils bei einzelnen
Beamten zunächst offen gehalten worden. Für diese Beamten sei erst in einer
abschließenden Besprechung nach Behandlung aller acht Vergleichsgruppen eine
Punktzahl festgelegt worden, indem ein die Vergleichsgruppe überschreitender
Quervergleich angestellt worden sei. Einzelne Beamte aus anderen Vergleichsgruppen
seien zu diesem Quervergleich herangezogen worden. Hierdurch habe der
Bezugspunkt für die einzelne Bewertung gewechselt. Die inkonsequente Handhabung
des Vergleichsgruppensystems führe zur Unbestimmtheit des für das vorliegende
Beurteilungssystem essentiellen Quervergleichs und schlage auf die einzelne
Beurteilung durch.
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Nach dem Zulassungsvorbringen wurden "alle" Beurteilungen in der abschließenden
Beurteilerbesprechung "grundsätzlich vergleichsgruppenweise nacheinander erörtert".
Lediglich wenige strittige Einzelfälle seien "hinsichtlich der Notenfestsetzung" zunächst
zurückgestellt und "dann erst nach den unstreitigen Beurteilungsfällen zur
Maßstabsabsicherung weiter besprochen worden". In diesem Erörterungsprozess habe
es "unter Würdigung der Beratermeinungen zur Sicherung eines einheitlichen
Maßstabes unter Berücksichtigung der Richtsätze auch mal den Blick auf beispielhafte
Vergleichsfälle anderer Vergleichsgruppen gegeben". "In Zweifelsfällen" habe "schon
im Hinblick auf die Beförderungskonkurrenz in einer Besoldungsgruppe ein einheitlicher
Maßstab sichergestellt werden" müssen.
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Über dieses Vorbringen hinaus hat der Schlusszeichner, Polizeipräsident X. , das
Vorgehen im Rahmen der Beurteilerbesprechung vom 12./13. Dezember 2005
anlässlich seiner am 14. November 2007 im Verfahren 6 A 1132/07 durchgeführten
Vernehmung geschildert. Mit nachfolgendem Schriftsatz vom 29. November 2007 hat er
Klarstellungen vorgenommen. Das beklagte Land hat sich zur Rechtfertigung seines
Zulassungsantrags ergänzend auf diese Ausführungen des Schlusszeichners berufen.
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Auch unter deren Berücksichtigung bietet das Zulassungsvorbringen keine schlüssigen
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Gegenargumente, die ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils
wecken könnten. Es vermag insbesondere die ihm zu Grunde liegenden tatsächlichen
Feststellungen des Verwaltungsgerichts nicht in Frage zu stellen.
Zusammenfassend ergibt sich in tatsächlicher Hinsicht zu Ablauf und Inhalt der
Beurteilerbesprechung das folgende Bild: Die von dem Polizeipräsidenten für die
Besoldungsgruppe A 9 BBesO gebildeten acht Vergleichsgruppen sind nicht in der
Weise abgehandelt worden, dass zunächst alle Mitglieder einer Vergleichsgruppe
abschließend beurteilt worden sind und erst danach über die nächste Vergleichsgruppe
diskutiert worden ist. Vielmehr sind einige Fälle zurückgestellt worden. Diese sind
schließlich nicht nur anhand einer Betrachtung der jeweils zugehörigen
Vergleichsgruppe, sondern auch mit Blick auf andere Vergleichsgruppen erörtert
worden. Über die jeweilige Vergleichsgruppe hinausgehend sollte auf diese Weise die
Anwendung eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabes gesichert werden.
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Die Schilderungen des Schlusszeichners vom 14./29. November 2007 zu den
Geschehnissen im Rahmen der Beurteilerbesprechung rechtfertigen keine
abweichenden Feststellungen, sondern bestätigen im Gegenteil dieses tatsächliche
Bild.
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Der Schlusszeichner hat am 14. November 2007 u.a. ausgeführt:
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"Am Ende, also nachdem alle Vergleichsgruppen durchgegangen worden sind,
werden diese zurückgestellten Beamten beurteilt. Hierbei fließen Argumente aus
der Beurteilung aller Vergleichsgruppen dieser Besoldungsgruppe ein. Frau S.
hält währenddessen fest, wie sehr die Beurteilungsergebnisse sich den Richtsätzen
angenähert haben (...) Nach Abschluss der unstrittigen Fälle aller
Vergleichsgruppen werden diese zurückgestellten Fälle ‚leichter‘, weil die
Hierarchie sieht, dass sie ihre Fälle ‚durchgebracht‘ hat und danach eher zu
Zugeständnissen bereit ist."
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Hiernach gibt es keinen Zweifel daran, dass die Diskussionen zwischen den
Teilnehmern der Beurteilerbesprechung über die zurückgestellten Fälle sowie hieran
gegebenenfalls anknüpfende "Zugeständnisse" auf Leistungsvergleichen zwischen
Beamten basierten, die verschiedenen Vergleichsgruppen angehörten. Dies bedeutet
zugleich, dass die dem Schlusszeichner in diesem Kontext vermittelten Erkenntnisse
auf einer vergleichsgruppenübergreifenden Betrachtung beruhten.
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Der Rückgriff auf diese Erkenntnisse, auf welche der Schlusszeichner, wie er selbst
eingeräumt hat, angewiesen war, lässt in rechtlicher Hinsicht nur die Schlussfolgerung
zu, dass Bezugspunkt der zunächst zurückgestellten Beurteilungen die Gruppe aller zu
beurteilenden Beamten der Besoldungsgruppe A 9 BBesO war. Dementsprechend ist
das Verwaltungsgericht mit Recht zu dem Schluss gelangt, dass es hinsichtlich dieser
Beurteilungen im Laufe des Beurteilungsverfahrens zu einem unzulässigen Wechsel
des Bezugspunktes gekommen ist.
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Die Richtigkeit dieser Einschätzung wird durch die am 14. November 2007 vom
Schlusszeichner beschriebene Umsetzung der Richtsatzvorgaben bekräftigt. Er hat
dazu Folgendes dargelegt:
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"Falls die Richtsätze der Besoldungsgruppe A 9 überschritten waren, sind wir die
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jeweiligen Vergleichsgruppen einzeln durchgegangen. Jede Vergleichsgruppe
musste zur Einhaltung der Richtsätze beitragen (...) Das bedeutet aber nicht, dass
alle Vergleichsgruppen absolut gesehen im selben Maße zur Erreichung der
Richtwerte beitragen mussten. Ein schematisches Vorgehen fand nicht statt."
Entgegen Nr. 8.2 der Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes
Nordrhein-Westfalen (RdErl. d. Innenministeriums vom 25. Januar 1996, geändert durch
RdErl. vom 19. Januar 1999, SMBl. NRW. 203034) sind die vorgegebenen Richtsätze
demnach nicht auf die jeweilige von dem Polizeipräsidenten gebildete
Vergleichsgruppe, sondern auf die Gesamtheit der Beamten der Besoldungsgruppe A 9
BBesO angewandt worden. Den Richtsatzvorgaben wurde also Geltung verschafft,
indem die Teilnehmer der Beurteilerbesprechung, insbesondere die Leiter der
Polizeiinspektionen, unterschiedliche "Beiträge" hierzu geleistet haben. Dem lagen
notwendigerweise vergleichende Betrachtungen von Beamten verschiedener
Vergleichsgruppen zu Grunde. Angesichts dieser Strategie verstand es sich von selbst,
dass, wie der Polizeipräsident selbst betont hat, nicht alle Vergleichsgruppen im selben
Maße zur Erreichung der Richtsätze beitragen mussten.
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Dem weiteren Zulassungsvorbringen sind - auch unter Berücksichtigung der
Ausführungen des Schlusszeichners vom 14./29. November 2007 - auch sonst keine
schlüssigen Gegenargumente zu entnehmen, die ernstliche Zweifel an der Richtigkeit
der angefochtenen Entscheidung begründen könnten. Wenn das beklagte Land in
Abrede stellt, dass es im Laufe des Beurteilungsverfahrens zu dem vom
Verwaltungsgericht gerügten Wechsel des Bezugspunktes gekommen ist, liegt darin nur
eine rechtliche Bewertung, die nach dem zuvor Gesagten unzutreffend ist. Das beklagte
Land meint, es sei erforderlich, alle in Beförderungskonkurrenz stehenden Beamten
derselben Besoldungsgruppe in Relation zueinander gerecht zu beurteilen. Deshalb
reicht es aus seiner Sicht nicht aus, die aus den Beamten derselben Besoldungsgruppe
gebildeten acht Vergleichsgruppen isoliert und abschließend nach-einander
abzuhandeln. Vielmehr sieht es - was letztlich auch die vermeintliche, seiner Ansicht
nach in einem Berufungsverfahren zu klärende Grundsatzfrage (vgl. 2.) verdeutlicht - die
Notwendigkeit, einen größeren - über die jeweilige Vergleichsgruppe hinausgehenden -
Bezugsrahmen zu schaffen und auf dieser Ebene die Anwendung eines einheitlichen
Beurteilungsmaßstabes zu gewährleisten. Eben hierin liegen aber der bereits
dargestellte gedankliche Fehler und die daraus folgende Systemwidrigkeit des selbst
gewählten Verfahrens bei der Erstellung der streitigen Beurteilung. Die Bildung von
Vergleichsgruppen und die Anwendung von Richtsatzvorgaben hat zur notwendigen
Folge, dass nur auf die jeweilige Vergleichsgruppe bezogene Beurteilungen erstellt
werden können. Setzt der Schlusszeichner sich - wie vorliegend - über diesen
Bezugsrahmen hinweg, weil er meint, er gewährleiste keine gerechten Beurteilungen
aller in Beförderungskonkurrenz zueinander stehenden Beamten, verlässt er den selbst
gewählten Ausgangspunkt, indem er die Sachgerechtheit seiner
Vergleichsgruppenbildung in Frage stellt. Das Ergebnis sind systemwidrig zustande
gekommene Beurteilungen ohne eindeutigen Bezugspunkt, die einen
ordnungsgemäßen Qualifikationsvergleich vor einer Auswahlentscheidung zwischen
mehreren Mitbewerbern unmöglich machen, zumindest aber wesentlich erschweren.
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2. Der Rechtssache kommt schließlich keine grundsätzliche Bedeutung (vgl. § 124 Abs.
2 Nr. 3 VwGO) zu.
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Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn sie eine im betreffenden
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Berufungsverfahren klärungsbedürftige und für die Entscheidung dieses Verfahrens
erhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung über den
konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder
Weiterentwicklung des Rechts hat. Daran fehlt es hier.
Die vom beklagten Land aufgeworfene Frage, "ob für ein rechtlich einwandfreies
Verfahren überhaupt mehrere Vergleichsgruppen innerhalb einer Besoldungsgruppe
gebildet werden dürfen, wenn dann ein einheitlicher Beurteilungsmaßstab nicht
sichergestellt werden darf", ist nicht klärungsbedürftig. Ob innerhalb einer
Besoldungsgruppe mehrere Vergleichsgruppen gebildet werden können, ist nicht
unzweifelhaft, kann aber zugunsten des beklagten Landes unterstellt werden. Wird so
verfahren, darf jedenfalls der mit der Vergleichsgruppenbildung geschaffene
Bezugsrahmen nicht nachträglich im Einzelfall verändert werden. Das ergibt sich, ohne
dass es hierzu einer vertieften Prüfung im Berufungsverfahren bedürfte, aus den unter 1.
dargelegten Erwägungen.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht
auf den §§ 40, 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG.
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Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit der Ablehnung des
Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4
VwGO).
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